8 Mål og hensyn i drosjereguleringen

8.1 Innledning

I Hurdalsplattformen fremhever regjeringen at den vil sikre en drosjenæring med ordnede forhold, der kundene er trygge, og der sjåførene kan leve av jobben sin. Regjeringen vil ha trygg pasient – og skoletransport og et godt drosjetilbud også i distriktene. Som beskrevet over er det identifisert flere utfordringer i markedet knyttet til disse forholdene, både som følge av markedssvikter, og som følge av at det i en del tilfeller er ønskelig med et bedre tilbud enn det markedet leverer på kommersielle vilkår.

Utvalget har tatt utgangspunkt i regjeringens mål og identifiserte utfordringer, og ser det som en oppgave å identifisere tiltak som sikrer et godt drosjetilbud i hele landet. I henhold til mandatet er det særlig viktig å sikre tilbudet til sårbare grupper, som eldre og personer med nedsatt funksjonsevne, uten egen bil. Etter mandatet skal utvalget også vurdere hvilke krav som bør stilles for å sikre en seriøs drosjenæring som gir trygghet for kundene, gode arbeidsforhold for ansatte og løyvehavere og som bidrar til hvit økonomi, og tiltak for å sikre kontroll og tilsyn med næringen. Det er videre et mål å unngå behov for hyppige og store endringer i fremtiden.

Som nevnt i innledningen medfører Stortingets anmodningsvedtak nr. 84 at denne delutredningen begrenser seg til spørsmålet om plikten til å være tilknyttet en drosjesentral og driveplikt og antallsbegrensning i drosjenæringen. Sentraltilknytning, antallsbegrensing og driveplikt er imidlertid ikke ment som mål i seg selv, men som virkemidler til å oppnå de mål som ligger til grunn for reguleringen av drosjenæringen. Det er derfor nødvendig med en nærmere gjennomgang og konkretisering av disse målene som utgangspunkt for vurderingen av valg og utforming av tiltakene, som vil bli gjennomgått i kapittel 9 og 10.

8.2 Drosjens funksjon og behovet for drosjetransport

Drosjetransport er et fleksibelt persontransporttilbud fra et punkt til et annet. I motsetning til kollektivtransport, som har begrensede åpningstider, faste ruter, stoppesteder og avgangsmønstre, kan drosjetransport i større grad tilpasses kundens spesifikke transportbehov. Det er kunden som tar initiativ til at turen finner sted, og bestemmer når og hvor turen skal skje.

På steder med manglende eller dårlig utbygd kollektivtransport kan drosje være den eneste transportmuligheten for personer som ikke har eller kan bruke personbil, og hvor sykling og gange ikke er en reell mulighet. Dette kan gjelde eldre mennesker og mennesker med fysiske eller kognitive funksjonsnedsettelser. De fleste mennesker vil imidlertid komme i situasjoner hvor tilgang på drosje kan være viktig.

Drosje benyttes ofte i lovpålagte transporttjenester som pasienttransport og skoleskyss. Ansvarlig for ordningene er henholdsvis de statlige helseforetakene og fylkeskommunene.

Drosje er også viktig for tilrettelagt transport (TT-transport), som er et tilbud om alternativ transport for personer som ikke kan bruke kollektivtransport på grunn av nedsatt funksjonsevne eller sykdom. Ordningen er et fylkeskommunalt ansvar. TT-transport brukes til fritidsreiser. Det er ingen lovfestet individuell rett til TT-transport.

Også utover ordningene som dekkes av offentlige midler vil det være behov for tilgjengelige drosjetjenester, både for personer med funksjonsnedsettelser og andre. Behovet for drosjetjenester vil kunne variere avhengig av formålet med reisen, hvem kunden er og hvor i landet kunden befinner seg. Transportbehovet kan knyttes til for eksempel legebesøk, private besøk, fritidsaktiviteter og handleturer.

8.3 Hensyn

Med utgangspunkt i regjeringens mål og identifiserte utfordringer i markedet, har utvalget vurdert at følgende hensyn bør legges til grunn for en helhetlig regulering av drosjemarkedet:

• Et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet, med særlig vekt på å sikre tilbudet:

  • i distriktet,

  • for sårbare grupper som er særlig avhengig av drosjetransport, herunder personer med nedsatt funksjonsevne (enkeltturmarkedet), og

  • skoleskyss og pasienttransport (kontraktmarkedet).

• Effektiv bruk av samfunnets ressurser.

• Hvit økonomi i drosjenæringen.

• Personsikkerhet, med vekt på å unngå uønskede hendelser i tilknytning til drosjetransport og for å gi politiet mulighet for å ettergå hendelsene.

• Passasjerhensyn, herunder forbrukerhensyn som riktig pris og prisinformasjon, klagemuligheter, oppmøte som avtalt og sikkerhet.

• Ryddige arbeidsforhold i næringen, herunder lønnsforhold, arbeidstid, jobbsikkerhet, sikkerhet for sjåfør.

• Trafikksikkerhet.

I det følgende går utvalget nærmere inn på de hensynene som er av særlig betydning for denne delutredningen.

8.3.1 Hensynet til et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet

Det overordnede hensynet bak drosjereguleringen er å legge til rette for at det skal være et tilfredsstillende drosjetilbud til forbrukere i hele landet. Med tilfredsstillende drosjetilbud siktes det til at det skal være tilgjengelige drosjer over hele landet til overkommelig pris og at tilbudet skal ha god kvalitet.

Å legge til rette for et godt drosjetilbud har vært en begrunnelse for offentlig regulering siden den første drosjereguleringen etter krigen. Begrunnelsen for at det offentlige har engasjert seg i dette er sammensatt og henger blant annet sammen med:

• Allmenne velferdshensyn og sammenhengen mellom drosjetilbudet, kollektivtransport og øvrige transportmuligheter.

• At drosje for mange er nødvendig for å sikre tilgang til andre tjenester.

• Beredskapshensyn.

• Demografi og distriktshensyn.

Et tilfredsstillende drosjetilbud handler også om at rammeverket må legge til rette for et velfungerende kontraktmarked, hvor myndighetene kan sikre trygg transport for særlige grupper, som skoleskyss og pasienttransport.

Hvilke krav som realistisk sett kan stilles til et tilgjengelig tilbud kan likevel variere fra område til område, og må blant annet vurderes opp mot etterspørsel og andre tilgjengelige transportmuligheter. Vurderingen er delvis et politisk spørsmål og avhengig av lokale forhold. Dette tilsier at kompetansen til å fastlegge hva som er et godt nok drosjetilbud må ligge hos lokale myndigheter. Utvalget har likevel prøvd å trekke opp visse generelle retningslinjer som vurderingene må bygge på.

Et tilfredsstillende drosjetilbud handler både om at drosjer skal være tilgjengelige når det er etterspørsel etter drosjetjenester, og at tjenesten skal ha en viss kvalitet. Et særlig hensyn er at tjenesten skal være tilgjengelig for kunder med særlig behov for drosjetransport. Dette gjelder blant annet personer med nedsatt funksjonsevne, herunder de som må ha rullestoltilpasset drosje, og andre som ikke kan benytte egen bil eller kollektivtransport. Blant disse gruppene er det også kunder som har behov for at transporten utøves med en fast sjåfør.

Som beskrevet i kapittel 7 er det manglende drosjetilbud i en del distrikter. Dette har lenge vært en utfordring og det er trolig sammensatte årsaker til dette, men trenden med et stadig lavere tilbud i distriktene synes å ha fortsatt også etter reguleringsendringene som trådte i kraft i 2020. Det er særlig kunder i enkeltturmarkedet som rammes av dette, men også i kontraktmarkedet kan det bli vanskelig for innkjøperne å oppnå konkurranse om kontraktene, og i noen tilfeller leverer ikke aktørene anbud i det hele tatt. I byene er det utfordringer i praiemarkedet der kunder som følge av dårlig informasjon risikerer å avkreves uforholdsmessig høye priser eller dårlig kvalitet, og ikke nødvendigvis har noen klagemulighet eller noen å henvende seg til i etterkant når tilbyderen ikke er tilknyttet noen sentral. Det pekes også på manglende tilbud til personer med funksjonsnedsettelser, særlig i enkelturmarkedet. Dette gjelder både i by og distrikt.

Reguleringen bør dermed imøtekomme disse spesifikke utfordringene, for å bidra til oppnåelse av mål om et godt drosjetilbud for alle.

8.3.2 Hensynet til effektiv ressursbruk

Som beskrevet skal reguleringen av drosjenæringen bidra til oppfyllelse av flere målsetninger, hvorav viktige mål er et godt drosjetilbud i hele landet, en hvit økonomi og ryddige arbeidsforhold i næringen. Reguleringen bør utformes slik at disse målsetningene kan oppfylles mest mulig effektivt – slik at samfunnet kan oppnå gode drosjetjenester og en ryddig næring ved bruk av færrest mulig ressurser.

Et viktig utgangspunkt for å sikre effektiv ressursbruk vil være å innrette reguleringen slik at den bidrar til å løse påviste markedssvikter. Som beskrevet i kapittel 6 innebærer markedssvikt at det uregulerte markedet ikke alene sikrer best mulig anvendelse av ressursene. I dette tilfellet vil for eksempel regulering som bidrar til å redusere informasjonsproblemer i markedet bidra til at kundene i større grad kan velge det beste tilbudet, noe som vil øke konkurransen på pris og kvalitet, og gi et bedre drosjetilbud. Regulering som bidrar til at tilbyderne tar hensyn til de (eksterne) virkningene de har på miljø og arealbruk, vil også bidra til en mer effektiv ressursbruk, og kan forhindre overetablering og negativ påvirkning i byene.

Videre vil det være aktuelt å vurdere om det er regulatoriske eller organisatoriske barrierer som forhindrer effektiv ressursutnyttelse. I drosjemarkredet er det for eksempel viktig at både vanlige drosjer og i særdeleshet spesialtilpassede drosjer utnyttes i størst mulig grad. En utfordring i dag er at manglende koordinering mellom ulike typer kontraktkjøp, og at slike kjøp ikke nødvendigvis tar hensyn til muligheten for å oppnå et tilbud i enkelturmarkedet. Tiltak som kan bidra til bedre samordning mellom offentlige tjenestekjøp, og behov for tilbud i enkeltturmarkedet, vil kunne legge til rette for mer effektiv ressursbruk og dermed at det kan gis et bedre tilbud til kundene gitt dagens ressursbruk.

Oppnåelse av regjeringens målsetninger kan imidlertid også kreve tiltak utover det å løse konkret markeds- og styringssvikt som omtalt over. Målet om et godt drosjetilbud i hele landet, og for ulike grupper, er ikke nødvendigvis noe et marked vil tilby på kommersielle vilkår, heller ikke med god samordning av kontrakter og enkeltturer. Det kan dermed være behov for virkemidler som kan sikre et bedre tilbud enn det markedet vil tilby. Det er allerede på plass flere slike virkemidler, der kjøp gjennom kontrakter er det viktigste og dekker lovpålagte oppgaver knyttet til pasienttransport og skoleskyss. For å sikre et bedre tilbud enn det som i dag tilbys i enkeltturmarkedet, og sikre drosjedekning i hele landet, vil det også være behov for å bruke mer ressurser.

Hvor mye ressurser som skal prioriteres til formålet vil innebære en avveining mellom målene som ønskes oppnådd, og kostnadene dette innebærer. Drosjetransport er en del av et helhetlig transporttilbud og ved tilrettelegging for drosje er det viktig å vurdere tiltakene opp mot annen transport og arealbruk, særlig i byer. Drosje kan være et alternativ eller supplement til privatbil, kollektivtransport, sykkel, el sparkesykler og gange. I distriktene er det viktig å vurdere hvor godt drosjetilbudet skal være, opp mot de kostnadene det vil ha. Reguleringen bør imidlertid uansett innrettes slik at man får mest mulig drosjetjenester, og samtidig ivaretar andre viktige hensyn, for de ressursene man til slutt velger å prioritere til formålet.

8.3.3 Hvit økonomi i drosjenæringen

Ved utformingen av en ny drosjeregulering er det viktig å sikre at regelverket legger til rette for at aktørene betaler skatter og avgifter i henhold til gjeldende regler.

Drosjenæringen har vært vurdert som en risikonæring for svart virksomhet. Etter at det på 1990-tallet ble avdekket omfattende svindel i næringen, ble det iverksatt tiltak i form av skjerpede krav til taksameter og innføring av plikt til tredjepartsrapportering. Tredjepartsrapporteringen sikret dobbel rapportering for all næringsinntekt for drosjeløyvehavere som var tilknyttet drosjesentral.

Opphevingen av antallsreguleringen har ført til over en dobling i antall løyver fra november 2020 frem til i dag. Kombinert med opphevingen av driveplikten, har dette ført til at myndighetene, herunder skattemyndighetene, ikke lenger har fullgod oversikt over hvilke løyver som er i drift og som faktisk har inntjening i næringsvirksomhet.

Tilbakemeldinger fra skattemyndighetene viser også at det er utfordringer knyttet til at turer som formidles og betales digitalt ikke registreres i taksameteret, og at det blir rapportert dobbelt for løyvehavere som er tilknyttet flere formidlere.

Løyvehavere som ikke er tilknyttet en form for formidlingstjeneste er ikke underlagt tredjepartsrapportering til skattemyndighetene. Skattemyndighetene kan dermed ikke kontrollere rapporteringen fra disse løyvehaverne opp mot tredjepartsopplysninger. Opphevingen av sentraltilknytningsplikten har fjernet et obligatorisk mellomledd som hadde mulighet for full oversikt over drosjekjøringen og inntjeningen i næringen.

Uavhengig av om løyvehaver er tilknyttet formidler eller ikke, er riktig rapportering av inntjening fra opplysninger i taksameteret avhengig av at taksameteret blir brukt riktig, og at alle turer registreres i taksameteret i tråd med gjeldende rett.

Hvis drosjeturen og prisen er avtalt og betalt i en app, må sjåføren registrere turen manuelt i taksameteret. Registreringen er avgjørende for etterfølgende kontroll. Det er indikasjoner på at turer som bestilles og betales i app ikke nødvendigvis blir lagt inn i taksameteret, enten bevisst eller på grunn av manglende kunnskap om at dette er et krav. Dette betyr ikke nødvendigvis at turene ikke blir rapportert til skattemyndighetene, men at de ikke kan kontrolleres via taksameteret.

Opphevingen av kompetansekravet for løyvehavere i november 2020 kan ha ført til at nye løyvehavere har mindre kunnskap om plikten til å rapportere til skattemyndighetene, slik at rapporteringen fra disse ikke er tilstrekkelig. Forslag om å gjeninnføre krav om fagkompetanse som objektivt vilkår for å få tildelt løyve ble gjeninnført fra 1. juni 2023.

Ny regulering bør bidra til en mer enhetlig praksis for innrapportering av omsetning til skattemyndighetene som gjelder hele næringen, og bør bidra til at det er enklere for myndighetene å kontrollere at aktørene betaler riktig skatt.

8.3.4 Personsikkerhet

Det er et viktig samfunnshensyn å ivareta personsikkerheten både for kunden og sjåføren.

Både kunde og sjåfør kan være sårbare for uønskede hendelser fordi kunde og sjåfør ofte er alene i drosjen uten forutgående kjennskap til hverandre og må ha et tillitsforhold til hverandre.

Drosjesentraler har, blant annet ved hjelp av tilleggsfunksjoner i taksameteret, mulighet til å ha oversikt over hvor drosjen befinner seg og å sjekke i ettertid hvor drosjen har kjørt. Sentralene har tradisjonelt også oversikt over hvem som kjører drosjen. Slik sett kan sentralen også være viktig for varetakelsen av sjåførens sikkerhet idet de har løpende kontakt og kan alarmere dersom truende situasjoner skulle oppstå. I praksis har det, så vidt utvalget er kjent med, vært godt samarbeid mellom sentralene og politiet i situasjoner hvor politiet har hatt behov for informasjon eller behov for å vite hvor en drosje befinner seg eller ved oppfølging av uønskede hendelser.

Det følger av yrkestransportloven § 9 tredje ledd at løyvehaver skal loggføre alle drosjeturer med start og sluttpunkt ved hjelp av GNSS, og at loggførte opplysninger skal lagres i 60 dager. Bestemmelsen var ny ved regelendringene i november 2020, og skulle bidra til bedre personsikkerhet, blant annet som erstatning for den oversikten over kjørte drosjeturer som tidligere fulgte med sentraltilknytningsplikten. Samferdselsdepartementet har hjemmel til å gi nærmere forskrifter om loggføringen.

Ny regulering bør bidra til god personsikkerhet for kunder og sjåfører i hele næringen, også aktører som i dag kjører uten tilknytning til sentral eller plattform, og for deres kunder.

8.3.5 Forbrukerhensyn

Drosjetransport er først og fremst et tilbud til forbrukerne. Det er derfor viktig å ivareta ulike forbrukerhensyn, som riktig pris og prisinformasjon, samt klagemuligheter.

Drosjer er også viktig for transport av sårbare enkeltpersoner, som barn og personer med nedsatt funksjonsevne. For disse vil det være særlig viktig at de kan ha tillit til sjåføren, og at de kan få den bistanden de har behov for, og til at transporten blir foretatt på en betryggende måte, til rett tid og til rett pris.

8.3.6 Trafikksikkerhet

Trafikksikkerhet er i hovedsak regulert gjennom tekniske krav til kjøretøy, vegstandard og regler om vegtrafikk.

Løyvereguleringen er først og fremst en regulering av yrkes- og markedsadgang, og har ikke trafikksikkerhet som et sentralt formål. Noen funksjoner som bidrar til å styrke trafikksikkerheten er likevel innebygd i krav knyttet til transportvirksomhet. Enkelte krav knyttet til drosje bidrar til å styrke trafikksikkerheten, blant annet kravet om årlig kjøretøykontroll, det vil si dobbelt så hyppig som for private personkjøretøy.

8.3.7 Ryddige arbeidsforhold i næringen

Drosjenæringen er preget av et stort antall aktører, hvor mange er selvstendig næringsdrivende med egne løyver. For disse gjelder ikke reglene i arbeidsmiljøloven. For ansatte sjåfører gjelder de alminnelige reglene i arbeidsmiljøloven.

Det er viktig å sikre at gjeldene regelverk, og de kollektive avtalene som finnes, blir fulgt. I tillegg er det viktig at aktørene har et bevisst forhold til at skillet mellom løyvehavere og ansatt sjåfør ikke alltid er åpenbart. Som følge av plattformøkonomien har det vokst frem en mellomkategori mellom ansatte og selvstendig næringsdrivende. I lys av dette kan være grunnlag for å ha regulering som sikrer mot utnyttelse av sjåfører som reelt sett er arbeidstakere, jf. Fougnerutvalget, NOU 2021: 9, Den norske modellen og fremtidens arbeidsliv – Utredning om tilknytningsformer og virksomhetsorganisering.