Del 1
Utvalgets mandat og arbeid

1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

Forstørr bilde

1.1 Utvalgets mandat

Barnevernsinstitusjonsutvalget ble oppnevnt av Regjeringen ved kongelig resolusjon 22. juni 2022. Utvalget ble ved oppnevnelsen gitt følgende mandat:

Bakgrunn og utfordringar

Barnevernet yter god hjelp til mange barn og familiar, men klarar ikkje på ein god nok måte å hjelpe ein del av dei barna som treng det mest, korkje aleine eller i tilstrekkeleg grad saman med andre relevante aktørar. Det er føretatt mange utgreiingar om korleis forholda er og har vore. Dømer på det er rapportar frå Helsetilsynet, Riksrevisjonen, Barneombodet og statsforvaltarane.

Men sjølv om det føreligg mange rapportar og utgreiingar om korleis forholda er i barnevernet generelt og i barnevernsinstitusjonar spesielt, er det behov for ei samla utgreiing av institusjonsbarnevernet som kan gi tydelege forslag til endringar som er mogleg å gjennomføre, og som gjer at barna som i dag blir flytta til institusjon, får betre hjelp. Dette må bygge på erfaringsbasert kunnskap og forsking om kva som fungerer og ikkje fungerer for barna i dagens barnevern.

Barnevernet har ei særdeles viktig oppgåve. I dei siste åra har det vore mange alvorlege saker som har vist at barnevernet ikkje har klart å hjelpe alle barna på ein måte som dei treng. Dette er også belyst i forvaltninga og gjennom reportasjar i media. Det har vore alvorlege hendingar som dødsfall, brannstiftingar og alvorleg vald, og barnevernet har fått sterk kritikk i fleire av rapportane nemnt over. Utvalet må bygge på erfaringane frå desse rapportane.

Situasjonen gjer at vi må vurdere om måten vi driv barnevernet på, og innrettinga av institusjonsbarnevernet, er den rette. Sjølv om mange barn får god hjelp, er det alt for mange gongar at det sviktar. Spørsmålet er om vi kan hjelpe mange av barna som i dag blir flytta til institusjon, på andre måtar, altså om talet på institusjonsplassar burde reduserast betydeleg. Dette inneber at eit utval ikkje isolert kan sjå på institusjonsbarnevernet, men må trekke inn kva moglegheiter som finst for å gje barn som ikkje kan bu heime, hjelp nærare der dei bur.

Mange av barna som bur i institusjon, treng hjelp frå fleire tenester og kan ha omfattande kontakt med blant andre barne- og ungdomspsykiatri og politi. Barna må gjerne forholda seg til svært mange hjelpepersonar, kan oppleve svært mange flyttingar, einetiltak, og kan få problem med kontinuitet i skulegang. Bruk av rusmidlar er også ei utfordring. Nokre barn kan vere utagerande og gjerne bli oppfatta som farlege. Vurderinga er om dagens barnevern møter desse barna på best mogleg måte, eller om tiltaka i verste fall kan gjere vondt verre og bidra til negativ utvikling.

Barnevernsreforma har gitt kommunane auka ansvar for barnevernet og skal stimulere til fleire kommunale tiltak og tidleg innsats. Bruken av institusjonar er redusert dei siste åra, men utfordringane til dei som får plass på institusjon, synast samtidig å ha blitt større. Talet på alvorlege hendingar hos barn i institusjonar, er altfor høgt, og liv har gått tapt. Difor trengs det at ein vurderer om institusjonar i fremtida har behov for andre rammer og kompetanse. Samtidig må ein vurdere korleis samfunnet vårt skal behandle barn som rusar seg, og/eller som reagerer med sinne og utøver alvorleg vald. Det må også vurderast om det kan gjerast endringar som gjer at vi klarer å førebygge med til dømes å møte barna tidleg med trygge vaksne, ved å lytte meir og ved å sikre barn i barnevernet god helsehjelp. I tillegg må ein vurdere i kor stort omfang og på kva måte ein kan knytte kommunale tiltak til lokale ressursar og nettverk, og korleis ein kan bygge stabile kulturar på alle plan i barnevernet.

Kommunane har ansvaret for barnevernet i første linje. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har gjennom Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) ansvaret for institusjonsbarnevernet og eig og driv mange barnevernsinstitusjonar. Bufdir er også fagdirektorat på området. Mange barnevernsinstitusjonar er eigd av private kommersielle eller ideelle aktørar og driv gjennom kontrakt med det offentlege (Bufdir). Dette fører til at vi har ein spesiell situasjon i forvaltninga, kor ein aktør – Bufdir – er både drivar, eigar, kvalitetskontrollør, kjøpar og følgjer opp marknaden. Denne organiseringa bør kritisk gjennomgåast.

Institusjonstilbodet er i dag delt inn i fleire ulike typar institusjonar differensiert etter målgrupper: akutt, omsorg og behandling. I Bufetat er behandlingsgruppa vidare delt inn etter høg eller låg risiko for vidare negativ utvikling og rus. Spesialiseringa fører til at barn gjerne må flytte langt for å få eit institusjonstilbod i si målgruppe, og ofte kan slik flytting skje mot barnet si vilje. I praksis er det stor grad av overlapp mellom målgruppene for dei ulike institusjonane i barnevernet. Det er òg overlapp mellom ansvaret dei ulike sektorane har for ulike grupper. Både barnevernet og helsesektoren tilbyr til dømes rusbehandling for barn. Behandlingsløpa har ulike vilkår, ulik terskel og ulikt tidsperspektiv på tvang, men det er ingen klare kriterium for når barn skal få rusbehandling i barnevernet eller i helsetenesta. Det er nødvendig med ein grundig gjennomgang av dette og dagens målgruppeinndeling i barnevernet.

Institusjonstilbodet i Bufetat har over tid endra seg frå primært å vere omsorgsbasar for barn med behov for tilbod utanfor heimen, til å ha som formål å tilby spesialiserte endrings- og behandlingsopphald, fortrinnsvis av kort varigheit. Fagutviklinga skjer både i fagdirektorat og etat, til dømes gjennom innføring av standardiserte forløp og utprøving av fagmodellar, og ute på institusjonane gjennom miljøfagleg praksis og skjønnsutøving i samspel med det enkelte barn. Det er behov for ei evaluering av denne utviklinga for å sikre tilrettelegging for lokal fagutvikling inspirert av gode erfaringar.

Kommunen har det heilskaplege ansvaret for oppfølging av barn med tilbod i barnevernet. Dei langvarige løysningane vil for dei aller fleste barn ligge i lokalsamfunnet til barnet og på kommunalt nivå. Familie og nettverk, samt støtte frå skule og andre kommunale tenester, er det grunnlaget barnet skal bygge livet sitt på. For dei aller fleste barn er det viktig å oppretthalde eller reetablere lokal tilknyting og bygge gode relasjonar med skule, tenester og nettverk i lokalsamfunnet der barnet skal bu. Det er behov for å sikre betre samanheng mellom tilbod på tvers av forvaltningsnivå. Dagens organisering av institusjonstilbodet sikrar ikkje dette.

Problemstillingane utvalet skal vurdere

Det overordna formålet med utgreiinga er å vurdere kva oppgåver, rammer og omfang fremtidas institusjonsbarnevern skal ha, og alternative måtar å organisere det samla tilbodet på utifrå behovet som barn og unge har. Dette overordna formålet skal baserast på erkjenninga av at barnevernet ikkje alltid klarar å hjelpe dei barna som treng det mest, på ein god nok måte. Utgreiinga skal foreslå tiltak og ulike organisasjonsmodellar som gjer det offentlege i stand til å hjelpe barn i barnevernet på ein måte som sikrar barna ein trygg oppvekst og ei god utvikling, slik at dei kan bli velfungerande vaksne. Barn i barnevernet skal ha eit forsvarleg og tilrettelagt tilbod. Samtidig skal det vere eit mål at barna kan oppretthalde ei nær tilknyting til sitt eige nettverk og lokalsamfunn.

Utvalet skal særleg:

1. Greie ut kva tilbod barn som treng hjelp av barnevernet, skal få i barnevernsinstitusjonar, og kva hjelp som bør bli dekt gjennom andre barnevernstiltak eller i form av tilbod frå tilgrensande sektorar, slik som helsesektoren. Særleg må ein utgreie tilbodet til barn med store og samansette behov.

2. Greie ut kva institusjonane må ha av rammer og kompetanse for å gi barna eit godt omsorgs- og oppfølgingstilbod. Også bistand som krevst frå andre viktige tenester for barna og unge skal skildrast, slik som helsetenester for dei som har psykisk sjukdom, og støtte til gjennomføring av utdanning.

3. Greie ut dei ulike faglege, økonomiske og juridiske verkemidla som inngår i samhandlinga mellom stat og kommune om val av rett tilbod til barnet, samt ansvar og samhandling på tvers av sektorar.

4. Vurdere eit endra grunnlag for korleis barnevernsinstitusjonane skal møte barna og korleis barnet sin medverknad bør sikrast og praktiserast ved val av tiltak, under institusjonsopphald og ved avslutning av opphaldet.

5. Vurdere tiltak som kan førebygge utvikling av rusmiddelbruk blant barn i barnevernsinstitusjonar, og på kva måte rusproblematikk og behov for rusbehandling hos barn og unge skal varetakast. Utvalet bør vurdere grenseoppgangen mot behandlingstilbod i helsetenesta og korleis det bør leggjast til rette for samhandling.

6. Utgreie alternativ til dagens målgruppedifferensiering av institusjonar med ein modell som sikrar at barn i størst mogleg grad skal få eit heilskapleg tilbod nærmast mogleg eige nærmiljø.

7. Utgreie tiltak og organisering som bidreg til å unngå utilsikta flyttingar av barn og hindre bruk av einetiltak som ikkje er til barns beste.

8. Utgreie alternativ slik at ein kan gjere det mogleg å fjerne barnet si åtferd som rettsleg grunnlag (vilkår) for vedtak om institusjonstiltak etter barnevernslova (§§ 4-24 og 4-26, jf. §§ 6-1 og 6-2 i ny barnevernslov).

9. Vurdera korleis lokal fagutvikling gjennom gode erfaringar i institusjonane kan fremmast gjennom tillitsbasert leiing og gjennomgå bruken og konsekvensane av standardiserte forløp og fagmodellar i barnevernsinstitusjonane.

10. Vurdere Bufdir sine ulike roller i forvaltninga av institusjonsbarnevernet og vurdere ei nyorganisering, til dømes om heile eller delar av ansvaret for institusjonsbarnevernet bør overførast frå Bufdir/Bufetat til fylkeskommunen.

11. Vurdere tiltak for å gjere kostnadene i tenesta meir fleksible, slik at desse i større grad enn i dag kan takast ned når talet på barn i institusjon blir lågare enn forventa.

Føringar for utregreiinga

Utvalet skal byggje på eksisterande rapportar og kunnskapsgrunnlag og orienterast om relevant pågåande arbeid. Korleis samanliknbare land løyser spørsmål som er reist i mandatet, bør inngå i utvalets kunnskapsgrunnlag og gjerast greie for i utgreiinga.

Kommunale og regionale forskjellar i tilbod og tilgang på spesialiserte tilbod frå statleg barnevern eller andre sektorar må inngå i utvalet sine vurderingar. Utvalet må i sine vurderingar og forslag ta omsyn til at barn i institusjon har behov for god tilgang til kompetanse frå andre sektorar, særleg utdanningssektoren, spesialisthelsetenesta og NAV. Vurderinga om institusjon skal veljast vil avhenge av kva for andre tiltak som er tilgjengelege. Utvalet må difor også sjå på relevante forhold som alternativt kan gi barn god hjelp utanom institusjon. Mandatet omfattar både Bufetat sitt statlege tilbod og Barne- og familieetaten sitt kommunale tilbod i Oslo. I den grad utvalet sjølv finn det naudsynt, kan utvalet også vurdere sider ved det kommunale barnevernet som har innverknad på bruken av og behovet for barnevernsinstitusjonar.

Utvalet skal leggje til grunn minste inngreps prinsipp, at barn skal få hjelp på lågast effektive forvaltningsnivå nærmast der dei bur, og at uønskte flyttingar skal unngåast. Forslaga skal utgreiast innanfor målsettingane i regjeringsplattforma, herunder målsetting om at bruk av private kommersielle tilbydarar gradvis skal fasast ut, bruk av private ideelle tilbydarar skal styrkast, og bruk av einetiltak og tvang skal avgrensast. Utvalet må ta utgangspunkt i barnevernsreforma og legge vekt på korleis lokale ressursar og nettverk kan nyttast. Utvalet skal ikkje utgreie tvangsbruk i institusjonsbarnevernet, sidan dette blir ivaretatt av utgreiingar i departementet.

Utvalet skal på eit overordna nivå gjere greie for naudsynte føresetnader for ein vellykka gjennomføring av dei endringane dei tilrår, inkludert behov for tilgang på andre tenester på kommunalt nivå eller frå andre sektorar. Alle utvalet sine vurderingar skal grunngjevast. Økonomiske, administrative og andre vesentlege konsekvensar av forslaga frå utvalet skal utgreiast i samsvar med utgreiingsinstruksen. Økonomiske og administrative konsekvensar av ein eventuell tilråding om overføring av ansvar til fylkeskommunen skal ikkje greiast ut av dette utvalet.

Utvalet skal vurdere om forslag kan gjennomførast innanfor gjeldande budsjettramme, og minst eitt forslag skal kunne gjennomførast innanfor uendra samla budsjettramme. Forslaga til utvalet skal vurderast heilskapleg opp mot kva konsekvensar dei vil ha for barns rettar etter grunnlova § 104.

Utvalet må legge til rette for å få innspel frå og ha dialog med aktuelle aktørar, og innhente relevant kunnskap og erfaringar frå tilsette, kommunar og dei som mottar eller har motteke hjelp frå barnevernet. Utvalet skal gjennomføre møter med institusjonsbarnevernet, både det offentlege og ideelle og kommersielle tilbydarar, og med barnevernet i utvalde kommunar. Utvalet skal ha tett dialog med eit underutval som består av ungdom med erfaring frå barnevernet, for å sikre medverknad og at barnets perspektiv blir vekta tungt i dei forslaga som blir foreslått. Underutvalet får sitt mandat og blir oppnemnd av departementet i samråd med utvalet.

Utvalet skal utgreie eventuelle lovendringar som er nødvendige for tiltak og løysingar som blir foreslått, og som utvalet sjølv prioriterer. Eventuelle forslag til lovtekst må utformast i samsvar med tilrådingane frå Justis- og beredskapsdepartementet i rettleiaren «Lovteknikk og lovforberedelse» (utgitt mars 2000).

Utvalet kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensing av mandatet med Barne- og familiedepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.

Utvalet skal levere si innstilling i form av ei offentleg utgreiing (NOU). Utvalet skal følgje utgreiingsinstruksen og rettleiar for utvalsarbeid i staten. Innstillinga skal leverast i to delar med frist høvesvis mars 2023 og oktober 2023. Del 1 skal gi ei skildring og analyse av styrker og svakheiter ved dagens system i lys mandatet si problemstilling, samt tilråding om eit alternativ til dagens målgruppedifferensiering og andre førebelse tilrådingar som utvalet vurderer. Del 2 skal gi utvalet sine endelege tilrådingar, nødvendige forutsetningar for gjennomføring, samt økonomiske og administrative konsekvensar av tilrådingane

1.1.1 Endring av mandatet

Etter en revisjon 2. november 2022 ble mandatet endret fra å omfatte to delleveranser til en helhetlig leveranse. Endringen omfatter bare siste avsnitt av mandatet som i revidert versjon lyder: «Utvalet skal levere si innstilling i form av ei offentleg utgreiing (NOU) i oktober 2023. Utvalet skal følgje utgreiingsinstruksen og rettleiar for utvalsarbeid i staten.»

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Fagdirektør Erik Stene – utvalgsleder (Steinkjer)

• Tidligere fylkeslege Helga Arianson (Bergen)

• Tidligere rådmann Torunn Austheim (Steinkjer)

• Regionsdirektør Pål Christian Bergstrøm (Tromsø)

• Barnevernsleder Monica Brunner (Kristiansand)

• Samfunnsøkonom Tyra Margrethe Ekhaugen (Aurskog)

• Førsteamanuensis Moses Deyegble Kuvoame (Porsgrunn)

• Tidligere førstestatsadvokat Bjørn Kristian Soknes (Trondheim)

• Psykologspesialist Heidi Svendsen Tessand (Oslo)

• Visepolitimester Gøril Våland (Stavanger)

Utvalgets sekretariat har bestått av:

• Sekretariatsleder Henriette Lunde

• Seniorrådgiver Espen Bernhard Kjærgård

• Seniorrådgiver Finn Kvåle

• Seniorrådgiver Inger Ruden

1.3 Utvalgets tolkning og avgrensning av mandatet

Mandatet legger til grunn at utvalget skal utrede det statlige institusjonstilbudets innretning og organisering ved å avgrense det mot tilbudet som bør dekkes gjennom andre barnevernstiltak eller andre sektorer. Institusjonstilbudet kan ikke forstås isolert, men må sees i sammenheng med andre tiltak som kan tilbys barn som trenger god omsorg og nødvendig oppfølging. Målet er en helhetlig kjede av tiltak hvor kommunene i størst mulig grad sikrer grunnleggende omsorg til sine barn, og hvor staten gjennom institusjonstilbudet fyller rollen som det spesialiserte andrelinjetilbudet. Sammen utgjør de samfunnets sikkerhetsnett for utsatte barn og unge.

Utvalget har utredet et helhetlig forslag for fremtidens institusjonsbarnevern. Det betyr at denne utredningen ikke består av enkeltstående forslag til avgrensede utfordringer, men forslag med en stor grad av gjensidig avhengighet. Dette er også i tråd med utvalgets verdigrunnlag, som fremhever viktigheten av at barna lever hele liv, hvor både muligheter og utfordringer må forstås i sammenheng. Videre har vi lagt vekt på å se institusjonsbarnevernet i et forløpsperspektiv, der tiltakene må bygge på hverandre, barna må få ro og forutsigbarhet, og overgangene må være trygge og planlagte. Utvalget mener det har vært nødvendig å tenke nytt om hvordan vi hjelper denne lille gruppen av samfunnets kanskje mest marginaliserte og utsatte barn.

Institusjonstilbudets formål og målgruppe er i dag utydelig. Utvalget har lagt til grunn at manglende tydelighet om hva tilbudet skal være og for hvem, er en rotårsak til mange av utfordringene som beskrives i mandatet. Utvalgets tilnærming til mandatet kan illustreres ved hjelp av figur 1.2. Med utgangspunkt i denne figuren har utvalget arbeidet etter fire utredningsspor:

1. Hvilke tilbud skal andre sektorer ha ansvaret for? (øverste del av trekanten)

2. Hvordan kan flere barn få et godt tilbud i egen kommune? (nederste del av trekanten)

3. Hvordan skal institusjonstilbudet møte barnas behov? (midten av trekanten)

4. Hvilke rammer er nødvendig for å sikre barna et likeverdig tilbud av høy kvalitet? (hele trekanten)

Figur 1.2 vil følge oss gjennom utredningen og fungere som en veiledning til hvilken tematikk som omhandles hvor.

Forstørr bilde

Det følger også av mandatet at det overordnede formålet med utredningen, er å vurdere hvilke oppgaver, rammer og omfang fremtidens institusjonstilbud skal ha, samt alternative måter å organisere det samlede tilbudet på ut ifra hva som er barn og unges behov. Utvalget skal legge minste inngreps prinsipp til grunn, at barn skal få hjelp på laveste effektive forvaltningsnivå nærmest der de bor og at uønskede flyttinger skal unngås. Mandatet viser til alvorlige saker der barn ikke har fått den hjelpen de trenger, og hendelser som dødsfall, brannstiftelser og alvorlig vold.

Barnevernet verken kan eller skal gi hjelpen disse barna trenger alene. Mange av barna som i dag bor i barnevernsinstitusjoner har utfordringer som ikke følger de ansvarslinjene vi har valgt å organisere det offentlige hjelpetilbudet etter. Dette krever samhandling på tvers av sektorer, men også en tydeligere plassering av ansvar. Barnevernet har i dag et overlappende ansvar med andre sektorområder, blant annet med justissektoren for barn som begår kriminelle handlinger og med helsetjenesten for barn som har behov for spesialisert rusbehandling. Dette fremgår av det lysere feltet mellom midten og toppen av trekanten i figur 1.2.

Utvalget har derfor innledningsvis i utredningen fokusert på skjæringspunktet mellom institusjonsbarnevernet og andre sektorer. Utvalget har særlig prioritert å avklare ansvar og samhandling mellom barnevern og helsetjenestene, både kommunale helse- og omsorgstjenester og spesialisthelsetjenesten. Barna som i dag bor i barnevernsinstitusjon, er en liten gruppe barn, der de fleste har omfattende behov for helsetjenester og oppfølging. Disse barna kan ikke få et forsvarlig og tilpasset tilbud uten en tydeligere forpliktelse fra helsetjenesten til å gi barna nødvendig helsehjelp.

Utvalget har også vurdert sektoransvaret mellom barnevernet og justissektoren, og presenterer forslag som skal bidra til å redusere avstanden mellom tilbudet barn som begår kriminelle handlinger får i barnevernet og i kriminalomsorgen. Samtidig gjenstår det fortsatt uløste utfordringer på dette området. Utvalget mener Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Barne- og familiedepartementet i fellesskap må finne løsninger med utgangspunkt i utvalgets forslag og etablerte utfordringsbilder.

Mandatet sier at barna skal få hjelp nærmest mulig der de bor, av tiltak som hører hjemme i den nederste delen av trekanten. Utvalgets tilnærming har vært å utrede muligheten for at flere barn kan få tilpasset hjelp i kommunale botiltak, med konkrete forslag til lovregulering av et nytt omsorgstiltak. Utvalget har valgt å avgrense utredningen mot bruk av fosterhjem, både kommunale og spesialiserte. Dette fordi Barne- og familiedepartementet arbeider med en egen stortingsmelding om fosterhjem som skal legges frem i løpet av 2024. Den kommunale barnevernstjenestens arbeid med blant annet undersøkelser, forebygging og tidlig innsats er grundig behandlet i Barnevernsutvalgets utredning (NOU 2023: 7). Utvalget har derfor ikke valgt å prioritere dette i sin utredning.

Utvalgets tilnærming til institusjonstilbudet, den midterste delen av figur 1.2, har altså bygget på de innledende avgrensningene av formål og målgruppe mot ulike sektorer i den øvre delen av trekanten, og kommunale botiltak i den nedre delen av trekanten. Utvalgets oppdrag har først og fremst vært å foreslå nye løsninger for det statlige tilbudet som Bufetat har ansvaret for. Utvalget har likevel lagt vekt på å utrede helhetlige løsninger som også omfatter Barne- og familieetatens tilbud i Oslo kommune. Med utgangspunkt i mandatets problembeskrivelse har utvalget avgrenset sin utredning fra den delen av det statlige tilbudet som utgjør omsorgssentre for enslige mindreårige og sentre for foreldre og barn.

Utvalget er bedt om å bygge på eksisterende utredninger og rapporter. Det finnes mange rapporter som beskriver utfordringer med institusjonsbarnevernet, men få som forsøker å gi svar. Kunnskapsgrunnlaget for institusjonstilbudets innretning og innhold har vist seg å være overraskende svakt. Det er påfallende at vi vet så lite om hvordan det går med barna som har fått et så inngripende tiltak som opphold i en barnevernsinstitusjon. Siden kunnskapsgrunnlaget er mangelfullt, har det vært spesielt viktig for utvalget å innhente praksis- og erfaringskunnskap under hele utredningsfasen. Utvalgets arbeidsform har derfor lagt stor vekt på involvering og innspill. Dette omtales i avsnitt 1.6.

Ved oppstarten av arbeidet etablerte utvalget og ungdomsutvalget et felles verdigrunnlag, jf. kapittel 2. Dette var viktig både for å samles om et felles fundament for den videre utredningen, og for å være transparente om hva som er utredningens normative retning. Det har vært viktig for utvalgets vurderinger av fremtidens institusjonsbarnevern at barna skal få være mest mulig i ro. De skal få hjelp der de er, og institusjonene skal oppleves som barnas hjem mens de bor der. Det er også lagt vekt på normalitet, både i barnas hverdag og at det ordinære tjenestetilbudet skal tilpasses til å også møte disse barnas behov.

I mandatet blir utvalget bedt om å ikke utrede tvangsbruk i institusjonsbarnevernet. Dette ivaretas i interne utredninger i departementet som skal behandles av Stortinget senere. Det har likevel vært nødvendig for utvalget å utrede noen avgrensede deler av tvangsreglementet, som har vært en forutsetning for utvalgets helhetlige forslag. Dette er gjort i dialog med departementet. Utvalget har også valgt å gi noen anbefalinger til departementets pågående tvangsgjennomgang.

For de fleste barna varer et institusjonsopphold en relativt kort periode. Men oppholdet må henge sammen med tilbudet barna får både før og etter tiden på institusjon. Å legge til rette for helhetlige forløp og trygge overganger har vært en målsetting for utvalget i utredningsarbeidet. Alle forløp starter i en kommune og skal ende i en kommune. Den kommunale barnevernstjenesten og andre kommunale tjenester er derfor viktig for å sikre barna forutsigbarhet og trygghet, også når de bor i en barnevernsinstitusjon.

Barnets beste har vært utgangspunkt for hele utredningen og barnerettighetsvurderinger er gjort løpende. Medvirkning er ikke utredet som eget tema, men utvalget har valgt å ha barnet med hele vegen. Det har vært en klar prioritering gjennom hele arbeidet å ha barnets ståsted som utgangspunkt, både for problembeskrivelser og løsninger. Ungdomsutvalgets stemme er tydelig gjennom utredningen. De har bidratt med viktig kunnskap, perspektiv og korrektiv for å gjøre dette mulig. De har også ved enhver anledning minnet oss på hvem vi er til for, nemlig barna.

1.3.1 Begrepsbruk i utredningen

Det har vært viktig for utvalget å skrive om barn og unge på en hensynsfull måte som ikke bidrar til ytterligere stigmatisering. Hvilke begreper vi bruker er derfor viktig. Barnevernsloven inneholder ord og uttrykk som kan oppleves stigmatiserende. Atferdsbegrepet er det mest problematiske. Utvalget har det som del av sitt mandat å foreslå løsninger som gjør det mulig å fjerne barnets atferd som vilkår for opphold i barnevernsinstitusjon. Utvalget har i størst mulig grad forsøkt å unngå atferdsbegrepet, og bruker derfor eksempelvis begrepet «behandlingsinstitusjoner» i stedet for «atferdsinstitusjoner». Begge begrepene brukes av statlige barnevernsmyndigheter i dag. Utvalget har også forsøkt å unngå begreper som fører til objektivisering av barna, som at de «plasseres» og «flyttes». Noen steder har det likevel vært nødvendig å bruke disse begrepene for å oppnå nødvendig presisjon, blant annet når det henvises til eksisterende lovverk.

1. januar 2022 trådte det en ny reform i kraft, men var det en «barnevernsreform» eller en «oppvekstreform»? Svaret avhenger av hvem du spør. Forutsetningene for at reformen skal lykkes er at det forebyggende og tverrsektorielle samarbeidet styrkes i hele den kommunale oppvekstsektoren. Utvalget har derfor valgt å omtale det som en oppvekstreform. Utvalget har valgt å omtale de som i dag bor på barnevernsinstitusjon som «barn», selv om mange nok vil omtale seg selv som ungdommer. Dette er gjort for å understreke at de aller fleste som bor på institusjon i dag konvensjonsmessig er å anse som barn, med det særskilte rettsvernet det medfører.

Utvalget viser i utredningen til Barnevernsinstitusjonsutvalget. Utvalgene inkluderer også ungdomsutvalget.

1.4 Ungdomsutvalget

I tråd med mandatet ble det nedsatt et eget ungdomsutvalg for å sikre reell medvirkning fra barn og unge. Ungdomsutvalget har vært aktivt involvert i utvalgsarbeidet og har vært rådgivende for utvalget gjennom hele utvalgsperioden. Ungdomsutvalget har hatt tilgang til alle utvalgets saksdokumenter, og har også hatt mulighet til å spille inn egne forslag som har blitt behandlet av utvalget. Ungdomsutvalget har hatt månedlige møter i forkant av utvalgets møter, for å kunne gi innspill til temaene på dagsorden. Det har vært en representant fra utvalget til stede i møtene til ungdomsutvalget, og lederen av ungdomsutvalget har deltatt i utvalgsmøtene. Dette har bidratt til en god bro mellom utvalgene. Det har i tillegg vært tre fellesmøter, der utvalget og ungdomsutvalget har jobbet sammen. Representanter fra ungdomsutvalget har vært med på alle institusjonsbesøk, og har hatt hovedansvaret for å snakke med barna som bor der. Ungdomsutvalget har også vært invitert med på en rekke av utvalgets innspillsmøter med ulike aktører.

Ungdomsutvalget har bestått av sju unge med ulik erfaring fra institusjonsbarnevernet og andre relevante tjenester. Medlemmene har vært personlig oppnevnt av Barne- og familiedepartementet.

1.4.1 Ungdomsutvalgets mandat

Ungdomsutvalget fikk mulighet til å gi innspill til et utkast til mandat for arbeidet. Innspillene ble imøtekommet og følgende mandat ble 13. november 2022 politisk besluttet i Barne- og familiedepartementet:

Mandat for ungdomsutvalget

Regjeringen har satt ned et offentlig utvalg som skal utrede fremtidens institusjonsbarnevern. Utvalget skal foreslå nødvendige endringer for å sikre at barn og unge som trenger et institusjonstilbud får en trygg oppvekst, den hjelpen de trenger og muligheten til et godt voksenliv. Arbeidet skal ende opp i en NOU, en offentlig rapport som vil sendes på høring slik at alle berørte parter kan gi sine innspill. Mandatet i sin helhet kan leses her.

I mandatet til Barnevernsinstitusjonsutvalget står det at det skal opprettes et underutvalg med ungdom med erfaring fra barnevernet: «ungdomsutvalget».

Formål og beskrivelse av ungdomsutvalget

Formålet med ungdomsutvalget er å sikre reell medvirkning fra barn og unge. Ungdomsutvalget skal aktivt involveres i utvalgsarbeidet, og barn og unges perspektiv skal vektes tungt i Barnevernsinstitusjonsutvalgets forslag. Målsetningen er at et ungdomsutvalg skal sikre en bredere og mer gjennomgående medvirkning enn én brukerrepresentant i utvalget ville gjort.

Medvirkningen fra ungdomsutvalget skal ivareta Barne- og familiedepartementets prinsipper for medvirkning: reell innflytelse, likeverdighet, tidlig involvering og representativitet. For å oppnå dette skal medvirkningen baseres på trygghet og forståelse, gjennom tilrettelagt informasjon og dialog.

Medlemmene i ungdomsutvalget oppnevnes personlig av departementet, ikke som representanter for en bestemt brukerorganisasjon. Ungdomsutvalget organiserer seg selv internt og velger selv hvem av medlemmene som skal være leder. Lederen skal ha et særlig ansvar for fremdrift i arbeidet.

Ansvar og oppgaver

Ungdomsutvalget skal være rådgivende for Barnevernsinstitusjonsutvalget i alle saker som faller innenfor Barnevernsinstitusjonsutvalgets mandat. Barnevernsinstitusjonsutvalget skal jevnlig rådføre seg med ungdomsutvalget gjennom hele utredningsperioden.

Barnevernsinstitusjonsutvalget skal så tidlig som mulig utarbeide en plan for hva de ønsker ungdomsutvalgets innspill på, og når de ønsker slike innspill. Ungdomsutvalget avgjør selv om de har innspill og meninger om et tema. De kan også komme med innspill på eget initiativ om temaer som ligger innenfor mandatet.

Informasjon som ungdomsutvalget skal ta stilling til, skal legges frem på en måte som ungdomsutvalgets medlemmer forstår. Det skal gis rom for spørsmål og avklaringer. Ungdomsutvalget skal få nok tid til å gjøre seg opp en mening om saken. Sekretariatet skal støtte ungdomsutvalget i deres arbeid ved å legge til rette for møter, forberede diskusjoner og bistå med skriving.

Barnevernsinstitusjonsutvalget og ungdomsutvalget avtaler hvordan selve utredningsarbeidet og bidrag fra ungdomsutvalget skal foregå innenfor disse rammene.

Møter og kontakt mellom utvalgene

Leder for ungdomsutvalget har ansvar for kontakten med Barnevernsinstitusjonsutvalget og sekretariatet. Leder har også møterett på alle møter i Barnevernsinstitusjonsutvalget. Formålet med dette er å legge frem og utdype innspill gitt fra ungdomsutvalget og å holde seg orientert om Barnevernsinstitusjonsutvalgets arbeid. Ungdomsutvalget kan foreslå innspill til agenda for møtene.

Ungdomsutvalget skal avholde jevnlige møter, for å behandle materiale som er utarbeidet av utvalgssekretariatet. Ungdomsutvalget står fritt til å legge til egne agendapunkter og avholde egne møter utenom den avtalte møteplanen. Det skal føres referat fra alle møter.

Barnevernsinstitusjonsutvalget skal utpeke ett av sine medlemmer til å være kontaktperson for ungdomsutvalget. Kontaktpersonen har rett til å møte på ungdomsutvalgets møter, med status som observatør. Kontaktpersonen kan i møtene bidra med informasjon som er nyttig for ungdomsutvalgets arbeid. Ungdomsutvalget skal også ha en fast kontaktperson fra sekretariatet. Faste kontaktpersoner skal ivareta muligheten for å ha løpende kontakt og for å kunne avklare spørsmål underveis.

Det skal avholdes jevnlige møter mellom utvalgsleder, ungdomsutvalgsleder og sekretariatsleder. Formålet med disse møtene er å sikre felles forståelse og god progresjon i arbeidet.

Behandling av ungdomsutvalgets innspill i rapporten

I saker der ungdomsutvalget har kommet med klare uttalelser eller anbefalinger, skal disse omtales og drøftes i utredningen. Det skal komme tydelig frem hvordan Barnevernsinstitusjonsutvalget har vurdert ungdomsutvalgets innspill.

Det tas sikte på å utarbeide én felles utredning, der ungdomsutvalgets synspunkter og argumenter er en synlig og integrert del av utredningen.

1.4.2 Ungdomsutvalgets sammensetning

Ungdomsutvalget har hatt følgende sammensetning:

• Mathilde Hellum (leder)

• Nicolai Hvattum (vara)

• Marcus Andersen

• Martine Antonsen

• Sandra Marie Bakke

• Natan Daniel

• Vanessa Gundersen

I tillegg deltok Vilde Adolfsen, Shimron Mohd og Silje Marie Bergh Sveum på ett møte hver som medlemmer av ungdomsutvalget.

1.5 Profesjonsrådet

Ansatte og tillitsvalgte i barnevernet og tilgrensende tjenester er en viktig kilde til kunnskap og erfaring for utvalget. I samråd med Fellesorganisasjonen (FO) og Barne- og familiedepartementet ble det derfor etablert et eget profesjonsråd for samarbeid med aktuelle profesjoner. I tillegg til FO, ble Fagforbundet, Akademikerforbundet og Norsk psykologforening spurt om å oppnevne medlemmer til profesjonsrådet.

Formålet med profesjonsrådet har vært å ivareta medvirkning og innspill fra ansatte i barnevernsinstitusjoner og barnevernstjenester, samt fra helsetjenestene som har et viktig bidrag inn i tilbudet til barn på institusjon. Profesjonsrådet har hatt en rådgivende rolle i utvalgets behandling av utvalgte temaer og problemstillinger. Dette for å sikre at ansattes perspektiver, kompetanse og faglighet har vært representert i utredningen.

Profesjonsrådet har hatt seks stedlige møter med utvalgssekretariatet og i tillegg gjennomført digitale møter ved behov. Skriftlige innspill, diskusjoner og råd fra profesjonsrådet er samlet og tilgjengeliggjort for utvalget. Profesjonsrådet har også deltatt på to av utvalgets møter.

1.5.1 Profesjonsrådets sammensetning

Profesjonsrådet har hatt følgende sammensetning:

• Reidar Haug, Fellesorganisasjonen

• Heidi Brynhildsen, Fellesorganisasjonen

• Bjørn Ingar Skogvang, Fagforbundet

• Per Morten Bakke, Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet

• Terje Bjørnås, Norsk psykologforening

I tillegg deltok Mehdi Farshbaf (Norsk psykologforening) frem til 7. februar 2023 og Kristine Hval Blekken (Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet) frem til 9. desember 2022.

1.6 Utvalgets arbeidsform

Utvalget har i sitt arbeid prioritert å vektlegge åpenhet og involvering. Ved oppstarten av arbeidet ble det besluttet en plan for involvering, som satte rammene for utvalgets arbeidsform. Det ble lagt vekt på kunnskaps- og erfaringsinnhenting gjennom kontakt med kommuner og barnevernsinstitusjoner i hele landet, samt en rekke andre aktører. Utvalget utarbeidet tidlig et utfordringsbilde, se kapittel 2. Dette ble gjort tilgjengelig på utvalgets nettside og brukt i dialog med relevante aktører. Under følger en oversikt over utvalgets møtevirksomhet. Ungdomsutvalget har også deltatt på mange av disse møtene, samt samtlige institusjonsbesøk.

1.6.1 Utvalgsmøter

Utvalget hadde sitt første møte 6. september 2022. I løpet av utvalgsperioden ble det avholdt 13 utvalgsmøter. Alle møtene, med unntak av ett, var fysiske og over to dager. Et av møtene ble avholdt i forbindelse med en studietur til Stockholm. Et annet møte ble avholdt i Trondheim, hvor sentrale aktører var invitert. De øvrige utvalgsmøtene har funnet sted i Oslo. I tillegg til de fysiske møtene har det vært digitale fagmøter, hvor relevante aktører har vært invitert for å bidra med kunnskap og innspill til utvalgets arbeid. Mot slutten av utvalgets arbeid ble det også avholdt flere kortere digitale møter for avklaringer. Alle temaer som inngår i utredningen, har vært grundig behandlet over flere utvalgsmøter.

Utvalget har hatt et møte med barne- og familieminister Kjersti Toppe, og et felles møte med barne- og familieminister Kjersti Toppe og helse- og omsorgsminister Ingvild Kjerkol.

Utvalget har invitert inn en rekke innledere og samtalepartnere til de ordinære utvalgsmøtene. Følgende har hatt innledninger og deltatt på utvalgets ordinære møter:

1.6.2 Innspillsmøter

Utvalget har hatt fire større innspillsmøter med organisasjoner og virksomheter, kommuner og forskere.

1.6.2.1 Første innspillsmøte med organisasjoner og virksomheter

Det første innspillsmøtet ble arrangert i Oslo, 27. september 2022. Følgende deltok og hadde innlegg:

Andre inviterte som ikke deltok var: Utekontakten, Konfliktrådet, Norsk psykologforening, Utdanningsdirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Kriminalomsorgsdirektoratet, Statens Barnehus, Støttesenter mot incest og seksuelle overgrep, Sametinget, RKBU, Norges institusjon for menneskerettigheter, Nasjonalt samisk kompetansesenter, NKVTS, KORUS, TFCO, Foreningen for sakkyndige psykologer, Domstoladministrasjonen, Barnevernsvakten, Barnesakkyndig kommisjon, Advokatforeningen, Riksrevisjonen, Helsetilsynet, Parat, Spekter, LO, Kvalitet i barnevernet, Fokus på barnevernet, Familiekanalen, Voksne for barn, Stine Sofies Stiftelse, Stiftelsen Rettferd, Skeiv ungdom, Skeiv Verden, Redd Barna, Organisasjon for barnevernsforeldre, Norsk innvandrerforum, Norsk fosterhjemforening, Norsk barnevernlederorganisasjon, Norges Røde kors, Mental helse ungdom, Funksjonshemmedes fellesorganisasjons nettverk for barnevern, Barn av rusmisbrukere og Atlas kompetanse.

1.6.2.2 Innspillsmøter med kommuner

Det ble arrangert digitale innspillsmøter med kommuner 10. og 11. januar 2023. Møtene ble arrangert i samarbeid med KS. Følgende kommuner deltok:

1.6.2.3 Andre innspillsmøte med organisasjoner og virksomheter

Det andre innspillsmøtet ble holdt 24. januar 2022. Temaet var utvalgets problemforståelse og forslag til tiltak. Følgende deltok og hadde innlegg:

Følgende var også invitert, men deltok ikke: Sivilombudet, Barn av rusmisbrukere, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Landsforeningen for barnevernsbarn, Organisasjon for barnevernsforeldre, Voksne for barn, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Parat, Spekter, Familiekanalen, Fokus på barnevernet, Kvalitet i barnevernet og Stiftelsen barnas rettigheter.

1.6.2.4 Innspillsmøte med forskere

Det fjerde innspillsmøtet ble holdt digitalt 5. mai, 2023. Følgende forskere deltok:

1.6.3 Institusjonsbesøk

Utvalget har besøkt følgende institusjoner:

Under institusjonsbesøkene har utvalget snakket med 19 barn og 69 ansatte.

I tillegg har utvalget besøkt:

• Ungdomsenheten ved Bjørgvin fengsel

• Sikkerhetsavdelingen ved psykiatrisk klinikk Helse Bergen (Sandviken)

• Svedjan kommunale botiltak i Steinkjer

• DUE kommunale botiltak i Bergen

1.6.4 Møter med tjenester og organisasjoner

1.6.4.1 Møter med brukerorganisasjoner

Det har vært viktig for utvalget å ha en tett dialog med brukerorganisasjonene som representerer barn og unge i institusjonsbarnevernet. Det ble derfor ved oppstarten av utvalgsarbeidet besluttet at det skulle holdes regelmessige møter med Landsforeningen for barnevernsbarn, Mental helse ungdom og Barn av rusmisbrukere. Organisasjonene ga innspill til utvalgets problemforståelse. Retningsvalg og mulige tiltak har blitt drøftet underveis. Det har i løpet av utvalgsperioden blitt avholdt tre møter med brukerorganisasjonene hvor utvalgsleder og sekretariatet har deltatt. Brukerorganisasjonene har i tillegg deltatt på de ordinære innspillsmøtene med hele utvalget.

1.6.4.2 Møter med Bufdir og Barne- og familieetaten i Oslo

Utvalget har prioritert tett kontakt med Bufdir og Barne- og familieetaten (BFE) gjennom hele utredningen. Bufdir har deltatt på to ordinære utvalgsmøter og BFE har deltatt på ett. I tillegg har utvalgsleder og sekretariatsleder hatt fire møter med hver av dem. Formålet med møtene har vært gjensidig informasjonsutveksling

1.6.4.3 Utvalgets digitale fagmøter

Utvalget avholdt digitale fagmøter for å innhente kunnskap om særskilte temaer. Følgende fagmøter ble gjennomført:

1.6.4.4 Andre møter

Utvalget har i tillegg hatt ett eller flere møter med følgende organisasjoner og instanser:

• ASSS storbynettverket

• Avkommersialiseringsutvalget

• Bodø kommune

• Brukerrådet i Statens Helsetilsyn

• Bufdirs brukerråd

• Crux

• Den norske lægeforening

• Fellesorganisasjonen

• Fosterhjemsforeningen

• Frischsenteret

• Generalistkommuneutvalget

• Helse Midt Norge

• Helsedirektoratet

• Helsetilsynet

• Ideelt barnevern, konferanse

• Kjernegruppen for utsatte barn og unge

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• KS

• Legeforeningen

• Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid (NAPHA)

• OsloMet – forskningsprosjektet «Rus og enetiltak i barnevernet»

• NBS Institusjonskonferanse

• NOBO, norsk barnevernlederforum

• Oslo kommune, byråd og kommunaldirektør

• Stendi

• Universitet i Sørøst-Norge – forskningsprosjektet «Flyttinger i regi av barnevernet»

• Utdanningsdirektoratet

• Virke

I tillegg har utvalget hatt møter med enkeltpersoner som har delt sin erfaring.

1.6.4.5 Møter med den svenske utredningen om barn och unga i samhällets vård

Utvalget har hatt jevnlig dialog med den svenske utredningen om barn och unga i samhällets vård. Det ble avholdt et fysisk møte i Stockholm der utvalget møtte det svenske utvalgssekretariatet, samt Statens instituionsstyrelse. Det har i tillegg vært tre digitale møter, hvor det har vært drøftet både utfordringer og mulige løsninger. I begge land opplever barna manglende kontinuitet i tjenestetilbudet og for mange brudd. Samarbeid mellom barnevern og helse har vært en sentral problemstilling for begge utvalg. Det svenske utvalget overleverer etter planen sin utredning 6. november 2023.

1.6.5 Nettside for informasjon og innspill

Utvalget har gjennom hele perioden lagt stor vekt på åpenhet. Et verktøy for å informere om arbeidet og innhente innspill har vært nettsiden www.barnevernsinstitusjonsutvalget.no. Utvalget har her lagt ut dokumenter som har vært retningsgivende for utvalgets arbeid. Eksempler på dette er utvalgets og ungdomsutvalgets felles problemforståelse og verdigrunnlag. På nettsiden har det også løpende vært informert om utvalgsmøter og innspillsmøter som har vært avholdt.

I tillegg har nettsiden inneholdt informasjon om utvalgets mandat, og sammensetningen av utvalget, ungdomsutvalget og profesjonsrådet. Nettsiden har også hatt informasjon spesielt tilrettelagt for barn og unge. Det har vært oppfordret til at både organisasjoner og privatpersoner kan komme med innspill til utvalget via nettsiden. Innspill fra organisasjoner og virksomheter er publisert på nettsiden, mens innspill fra enkeltpersoner er gjengitt i oppsummert og anonymisert form.

2 Føringer for arbeidet

2.1 Utvalgenes felles verdigrunnlag

I en innledende fase av arbeidet sluttet utvalget og ungdomsutvalget seg til følgende felles verdigrunnlag for hvordan utvalgene skulle tilnærme seg mandatet og utredningen:

Utvalgene erkjenner at de har påtatt seg et stort ansvar for utsatte barns fremtid. Utvalgene skal snakke og skrive om barna på en måte som oppleves forståelsesfull og ikke-diskriminerende. Barn trenger trygge omgivelser og mennesker rundt dem som ser, respekterer, anerkjenner og lytter til dem. Utvalgene legger til grunn at trygghet og god omsorg skal være fundamentet som vi bygger tjenestetilbudet til barna på. Hjelperne må møte barna der de er, se og forsøke å forstå hva som ligger bak handlinger og uttrykksform, og forstå barnas emosjonelle, psykiske og sosiale behov. Utvalgene legger stor vekt på at tjenestetilbudet til barna skal være helhetlig, samarbeide med de arenaene barna deltar på og jobbe for å styrke barnas relasjoner til familie, nettverk og lokalmiljø i samarbeid med barna selv. Tilbudet skal anerkjenne barnas behov for å ha et hjem, tilhørighet og forebygge marginalisering. Barn skal ikke føle seg utenfor og ekskludert. Barnets beste og samarbeid med barn skal være et grunnleggende hensyn for tjenesteutvikling og avgjørelser for hvert enkelt barn.

Vårt mål er tjenester som fortjener barnas tillit, som ser og utvikler barnas ressurser, og hjelper de å bruke disse til å realisere sine drømmer og håp. Barna skal få hjelp som oppleves trygg, som virker og som aldri skader.

2.2 Utvalgenes felles vurdering av utfordringsbildet

De siste årene er det skrevet mange rapporter om tilstanden i institusjonsbarnevernet av forskningsmiljøer, tilsynsmyndigheter, brukerorganisasjoner og andre. Det er også skrevet flere NOUer som berører utvalgets tematikk. Utvalget bygger altså sitt arbeid på et bredt spekter av tidligere vurderinger og utredninger. Utvalgets problemforståelse bygger også på innspill som ble hentet inn fra mange ulike aktører på et tidlig tidspunkt i arbeidet.

Rapporter fra Helsetilsynet, Riksrevisjonen og Barneombudet ble tidlig vurdert som særlig relevante for utredningen. Rapporter fra disse aktørene er også omtalt i utvalgets mandat. Utvalgets vurdering av tilstanden sammenfaller i stor grad med utfordringsbildet som skisseres i forarbeidene til ny barnevernslov (Prop. 133 L (2020–2021)).

Det er viktig for utvalget innledningsvis å si at alt ikke ser like mørkt ut i dagens institusjonstilbud. Det har over tid skjedd en sterk kvalitetsutvikling, og mange barn får i dag god hjelp i barnevernsinstitusjoner. Samtidig ligger det en erkjennelse bak beslutningen om å sette ned dette utvalget, av at mange barn trenger bedre hjelp enn de får i dag. Barn som bor i barnevernsinstitusjon trenger det samme som andre barn. De trenger å føle seg trygge, og få være sammen med folk som bryr seg om dem, som forstår dem og som viser at de setter pris på dem. Samtidig trenger mange av barna mye mer. De trenger koordinert og tilpasset hjelp fra ulike sektorer for sammensatte utfordringer som de strever med. Da er det avgjørende å vite hva som er det viktigste barna strever med og hva som gjør det vanskelig for dem å gå videre i livene sine.

Utvalget har lagt barnevernets seks nasjonale kvalitetsmål til grunn for sin vurdering av utfordringene i tjenesten. Kvalitetsmålene er forankret i Stortinget (Prop. 106 L (2012–2013)), og bygger på tilsvarende kvalitetsmål i nasjonale helse- og omsorgstjenester og Verdens helseorganisasjon (WHO).

De seks kvalitetsmålene er som følger:

1. Barn og familier skal få hjelp som virker

2. Barn og familier skal møte trygge tjenester

3. Barn og familier skal bli involvert og ha innflytelse

4. Barn og familier skal møte tjenester som er samordnet og preget av kontinuitet

5. Barnevernets ressurser skal utnyttes godt

6. Barnevernet skal sørge for likeverdige tjenester

2.2.1 Kvalitetsmål 1: Barn og familier skal få hjelp som virker

Formålet med all hjelp barnevernet gir, er å gi barn hjelp som virker og som bidrar til å gi varige og positive endringer i barnets liv. Tilstrekkelig og systematisert kunnskap om barnet og barnets situasjon gjennom utredninger, må ligge til grunn for tiltaksvalg. Å gi virksom hjelp forutsetter altså at barnevernet legger vekt på å utrede barnets situasjon og familiens ressurser.

Prop. 106 L (2012–2013)

Vi vet ikke nok om hva som virker

Kunnskap om tjenestene rundt utsatte barn og unge er mangelfull. Det er for lite aktiv formidling fra forskningsfeltet, og den kunnskapen som finnes tas ikke godt nok i bruk i praksisfeltet (BarnUnge21, 2021). Det finnes generelt lite systematisk forskning på barnevern, og spesielt lite på institusjonsbarnevernet (Folkehelseinstituttet, 2020).

Bufdir har vurdert at det er et generelt behov for å utvikle kunnskapsgrunnlaget på institusjonsområdet. Det er behov for mer forskning om hvilke tiltak som virker for hvem, både når det gjelder institusjonstiltak og ettervernstiltak. Det trengs mer kunnskap om institusjonstilbudenes innhold, og om de er forsvarlige og ivaretar barns rettssikkerhet (Bufdir, 2022c; Prop. 133 L (2020–2021)).

En hovedutfordring for utvalget er at vi vet for lite om hva som virker og er god praksis for barn på barnevernsinstitusjon. Den viktigste indikatoren på kvalitet i tilbudet, er hvordan det går med barna etter oppholdet. Det har vi ingen praksis eller verktøy for å undersøke i dag.

Det mangler grunnleggende informasjon om barn under offentlig omsorg, som hvor mange ganger de har flyttet og årsakene til dette. En del av statistikken produsert av Bufdir er begrenset til den delen av tilbudet som Bufetat har ansvaret for, og inkluderer ikke alltid institusjonstilbudet i Oslo kommune.

Det finnes også lite etablert kunnskap om effekten av ulike former for institusjonsopphold og behandlingsmodeller, og hva som er virksom hjelp for barn på institusjon. Det er flere pågående evalueringer, men per i dag har vi ikke tilstrekkelig kunnskap om hvilke barn som har best nytte av ulike typer institusjonsopphold.

Barnevernstjenesten, helsetjenester og institusjoner kartlegger og innhenter mye informasjon om det enkelte barn, men informasjonen sammenstilles i liten grad. Kartleggingene gir derfor ikke grunnlag for å vurdere barnas behov og virkningen av ulike tilbud i et helhetlig og langsiktig perspektiv, verken på individ- eller systemnivå.

Utvalget mener det er behov for bedre kunnskap om hva som virker og en mer systematisk bruk av kunnskapen som finnes.

Barn får feil tiltak

Den kommunale barnevernstjenesten har ansvaret for kartleggingen av barnas behov og valg av riktig tiltak. Til tross for at mange barn har mottatt tiltak fra barnevernet over lang tid, er behovene deres ikke godt nok kjent før de får et vedtak om plass på institusjon (Barneombudet, 2020a; Grünfeld et al., 2020; Helsetilsynet, 2018; Riksrevisjonen 2022). Henvisningene som sendes Bufetat er ofte mangelfulle, med utdaterte utredninger og uklare målsettinger for det konkrete institusjonsoppholdet.

Kommunene er tidvis usikre på hvilke barn som vil ha best nytte av fosterhjem eller institusjon, og beslutningen fattes ofte på et for tynt grunnlag (Kjelsaas et al., 2020). Hjemmelsbruk ved institusjonsopphold kan virke vilkårlig, til tross for at hjemmelen for vedtaket om plass i institusjon er avgjørende for hvilket tilbud barnet får, og om det er adgang til tvangsbruk under oppholdet.

Innføringen av tverrfaglig helsekartlegging vil føre til økt kunnskap om barnas behov. Men denne foreligger ikke før etter at beslutning om flytting utenfor hjemmet og valg av tiltak er gjort. Ungdomsutvalget understreker at få barn vil fortelle det viktigste før de er i en stabil livssituasjon og føler seg trygge. I tillegg er inngangen til et institusjonsopphold et akuttvedtak for de fleste av barna. Det er derfor begrenset hva man kan vite før det velges tiltak.

Bufetat har ansvaret for valg av institusjon til det enkelte barn. Det velges i for stor grad plasser som ikke er egnet (Barneombudet, 2020a; Grünfeld et al., 2020; Riksrevisjonen, 2020, 2022). Årsakene er trolig sammensatte. Det kan være manglende kunnskap om barnas behov, uklart formål med oppholdet eller manglende kapasitet og valgmuligheter i tilbudet. Det mangler gode systemer for å sikre enhetlig praksis i inntaksarbeidet og det er stor variasjon både internt og mellom de ulike regionene i Bufetat.

Utvalget mener det er behov for endringer for å sikre at barnas behov blir tilstrekkelig kjent, og at tiltakene som velges er egnet og tilpasset barnas behov.

Manglende vektlegging av barnas ressurser

Kartlegginger og undersøkelser er innrettet mot å avdekke barnas og familienes behov og utfordringer. Dette er åpenbart viktig og nødvendig. Samtidig overskygger oppmerksomheten mot problemene tjenestenes nysgjerrighet på barnets ressurser og mulighetene som finnes i nettverket rundt. Endringsprosesser lykkes best når de bygger på de forutsetningene, talentene og interessene barnet har, og der hvor det kan finne motivasjon og oppleve mestring.

Utvalget mener det er behov for endringer for å sikre en bedre balanse mellom problem- og ressursorientering i tjenestene.

Manglende felles faglig praksis

Ansatte på institusjon skal som et kollektiv ivareta omsorgen for barna mens de bor på institusjonen. Dette stiller høye krav til ledelse, veiledning og en felles faglig praksis. I institusjoner som svikter i å gi barna forsvarlig omsorg, avdekkes det også gjennomgående svikt i ledelse (Helsetilsynet, 2019a). Svikten er relatert til manglende opplæring, manglende oversikt over om ansatte arbeider i henhold til vedtatte retningslinjer og manglende korrigering av feil og avvik. Svært ofte er det liten sammenheng mellom institusjonenes planer og faglige praksis (Bufdir, 2019b). Manglende felles faglig forståelse og praksisutøvelse, sammen med uklar forståelse av rettighetsforskriften og omsorgsansvaret, utfordrer kvaliteten i tilbudet.

Det er mange ulike metoder i bruk i institusjonene. Disse har ulik grad av faglig forankring og implementeringsstøtte (Bufdir, 2019b). Profesjonsrådet trekker frem at en rekke tiltak har vært iverksatt for å heve kvalitet og kompetanse. Men det har vært gjort uten at det har vært satt av tilstrekkelig med ressurser og støtte til god og helhetlig implementering.

Et godt institusjonstilbud forutsetter både en felles faglig praksis og en individuell tilpasning til det enkelte barn. Det er avdekket at handlingsplanene som skal sikre individuell tilrettelegging i mange tilfeller mangler eller er mangelfulle (Barneombudet, 2020a; Riksrevisjonen, 2020). Det ble innført kompetansekrav for nyansatte i barnevernsinstitusjoner 1. januar 2022, men det mangler etablert kunnskap om hva som er riktig kompetanse for ansatte i barnevernsinstitusjoner. Flere innspillsaktører har løftet frem behovet for større mangfold og bredde i kunnskap og erfaring, men også mer spisskompetanse.

Utvalget mener det må tydeliggjøres hva som er institusjonstilbudenes formål, og hvordan innhold og kompetanse skal understøtte dette.

2.2.2 Kvalitetsmål 2: Barn og familier skal møte trygge tjenester

Stabilitet og kontinuitet i omsorgen står sentralt når barnevernet har overtatt omsorgen for et barn. Barn skal i minst mulig grad flytte mellom ulike omsorgstiltak, og de skal forholde seg til færrest mulig omsorgspersoner. I tillegg skal barn sikres forutsigbarhet gjennom å vite hva som skal skje på kort og lengre sikt.

Prop. 106 L (2012–2013)

Uklare formål for institusjonstilbudet

Utviklingen av institusjonsbarnevernet har de siste 10-15 årene gått i retning av en spesialisering av tjenesten. Det omfatter blant annet innføring av et målgruppedifferensiert tilbud og økt bruk av kartlegging og evidensbaserte metoder. Institusjonene har endret seg fra primært å være omsorgsbaser for barn med behov for å bo utenfor hjemmet, til å tilby spesialiserte endrings- og behandlingsopphold, fortrinnsvis av kort varighet. I praksis har intensjonen om kort varighet vist seg vanskelig å oppfylle, og en del barn tilbringer en vesentlig del av oppveksten på én eller flere institusjoner. En viktig årsak til at opphold på institusjon blir lengre enn planlagt, er at kommunene mangler gode tiltak å tilby barnet etter oppholdet. En del unge ønsker også selv å få bli boende på institusjonen til de skal over i en mer selvstendig tilværelse.

Utvalget mener det er behov for å vurdere hvilke formål institusjonsbarnevernet skal ha i et helhetlig omsorgs- og behandlingstilbud, inkludert om deler av tilbudet bør tilrettelegges for lengre, planlagte opphold.

Barn får ikke ro til å skape og opprettholde trygge relasjoner

Utvalget ser det som en sentral utfordring at barn som har langvarige omsorgstiltak utenfor hjemmet, ikke får nødvendig ro til å skape og opprettholde nære relasjoner som trygghet og god omsorg forutsetter. Mange har flyttet mye, og noen har flyttet svært mye, mellom familie, fosterhjem og ulike institusjoner innen barnevern og helsetjenestene. Dagens tilbud til barn som ikke kan få hjelp i hjemmet er fragmentert og lite fleksibelt. Det er ikke tilstrekkelig tilpasset barnas behov, og hvordan disse kan endre seg over tid. Flere av systemutfordringene som beskrives i problemforståelsen bidrar til en oppstykket barndom med mange flyttinger og brå overganger. Dette fratar barna muligheten til å føle tilhørighet, og fører til en rekke brudd med nettverk, skole og behandlere i helsetjenestene. Barna mister tilliten til systemet som skal hjelpe dem, og i verste fall til samfunnet som helhet. Relasjonsbruddene kan også forstyrre normalutvikling av relasjonell kompetanse og være direkte skadelig for barna.

Utvalget mener det er nødvendig å vurdere endringer som sikrer at barn som trenger et tilbud utenfor hjemmet får være i ro, slik at de får muligheten til å opprettholde trygge relasjoner.

Barn savner normalitet

Institusjonen er barnas hjem den perioden de bor der, men for mange oppleves det ikke slik. Ungdomsutvalget mener det har sammenheng med hvordan institusjonene ser ut, hvordan de ansatte møter barna og hvordan det faglige opplegget oppleves. Mange barn møter fordommer og opplever det som stigmatiserende og flaut å bo på en barnevernsinstitusjon (Barneombudet, 2020a). Stigmaet er særlig sterkt når begrunnelsen for oppholdet er barnets egen atferd, og ikke behovet for omsorg. Mange av barna har levd med langvarig omsorgssvikt, og opplever et atferdsvedtak som en straff for utfordringene de har med rus eller voldsuttrykk. Barn kan også oppleve at deres rett til privatliv ikke respekteres.

Mange barn opplever at hjelpen de får på institusjon er for standardisert med for lite individuell tilpasning (Forandringsfabrikken, 2021a). Ett av fem barn føler seg ikke trygge på institusjonen der de bor (Rambøll, 2022). Når barna ikke føler seg trygge er dette relatert til de ansatte som jobber der, de andre barna eller usikkerhet rundt hva som vil skje i tiden fremover. Barna er også i liten grad beskyttet mot risiko på digitale medier.

Utvalget mener det er nødvendig å vurdere endringer for å sikre at barn på institusjon opplever størst mulig grad av normalitet og trygghet.

Barneverns- og helsenemnda mangler forutsetninger for å sikre tilfredsstillende hjelp

Barneverns- og helsenemnda kan kun fatte vedtak om opphold i behandlingsinstitusjon dersom institusjonen som velges «faglig og materielt er i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp sett i forhold til formålet med plasseringen», jf. bvl § 6-2. Ifølge sentralenheten for barneverns- og helsenemnda, kommer tilbudet om institusjon sent og kunnskapen om stedet er ofte mangelfull. Ofte er institusjonen lokalisert langt fra barnets hjemsted og det foreligger sjelden alternativer. I praksis støtter nemnda nesten alltid barnevernstjenestens påstand og Bufetats forslag til institusjon. Vedtakene inneholder få kritiske drøftinger (Barneombudet, 2020a). Nemnda vurderer om vilkårene for vedtak er til stede, men oppleves ikke å vurdere de faglige premissene som legges til grunn. I praksis er rollen mer en legalitetskontroll, enn en uavhengig kontrollmekanisme for institusjonenes kvalitet og egnethet. Det kan også stilles spørsmål ved om nemnda har kompetanse til å avgjøre hvilken institusjon som kan gi det beste tilbudet til det enkelte barn.

Utvalget mener at forutsetningen ikke ligger til rette for at barneverns- og helsenemnda skal kunne sikre kvalitet og egnethet ved institusjonsvalg.

2.2.3 Kvalitetsmål 3: Barn og familier skal bli involvert og ha innflytelse

Barn, unge og familier må bli sett og tatt på alvor. De skal ha mulighet til å medvirke og ha innflytelse både i planlegging av tjenestene de får av barnevernet og i oppfølgingen av tiltak. Barnevernet skal vise respekt for barnas og foreldrenes synspunkter og behov. Dersom det er konflikt mellom barnets og foreldrenes interesser, skal barnevernet ivareta barnets interesser. Det enkelte barnets beste skal ligge til grunn for utformingen av hjelpen.

Prop. 106 L (2012–2013)

Barn og foreldre får ikke reell og forsvarlig medvirkning

Medvirkning og samarbeid er en forutsetning for å gi god omsorg og hjelp som virker, samtidig som det er en grunnleggende rettighet barn og foreldre har. God medvirkning skal sikre at relevant informasjon om barnet blir kjent, og at barnet får økt trygghet og kontroll over sin egen situasjon. Svikt i medvirkning kan føre til at barn får feil tiltak og utsettes for unødvendige brudd. Det kan svikte i hele forløpet, fra det kommunale barnevernet får kontakt med barnet og familien og til barnet bor på en institusjon. Til tross for mye oppmerksomhet og innsats gjennom flere år viser rapporter og tilsyn at mange barn i barnevernet fortsatt ikke får medvirke på en god og trygg nok måte. Utfordringene er relatert til at barna ikke snakkes med, at de ikke snakkes med om det som er viktig eller at barnas synspunkter ikke inngår i de barnevernsfaglige vurderingene (Havnen et al., 2020; Helsetilsynet, 2019b; Kojan & Storhaug, 2021; Riksrevisjonen, 2022). Riksrevisjonen fant manglende dokumentasjon og systematikk for barns medvirkning både ved valg av tiltak og under opphold på institusjon (Riksrevisjonen, 2020). Ofte foreligger det ikke alternativer når et barn skal flytte på institusjon. Dette gjør at barnet i realiteten ikke gis noen mulighet til å medvirke (Barneombudet, 2020a).

I gjennomgangen av enkeltsaker som har utviklet seg i svært alvorlig retning, har manglende medvirkning vært et sentralt element (Fylkesmannen i Hordaland, 2016). Samtidig finnes det også eksempler på at misforstått medvirkning har gått på bekostning av barnas rett til beskyttelse og omsorg i form av manglende rammer og grensesetting (Kronborg, Riedl, Engh-Hellesvik & Bræin, 2018) eller ved at barnet selv har blitt gitt for mye ansvar for det som bør være barnevernsfaglige vurderinger (Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, 2018).

Følelsen av avmakt i møtet med tjenesten som skal vurdere deres omsorgskompetanse kan påvirke foreldres mulighet for reell medvirkning. Barn av foreldre med lav sosioøkonomisk status er sterkt overrepresentert i barnevernet. Dette kan knyttes til forhold som utdanning, arbeid, levekår, helse og minoritetsbakgrunn. Graden av marginalisering påvirker relasjonen til barnevernet, og mange opplever usikkerhet og frykt for å bli misforstått (Kojan & Storhaug, 2021).

Utvalget mener det er behov for økt forståelse for hvilke forutsetninger som må være på plass for at medvirkningen skal være reell og til barnets beste.

2.2.4 Kvalitetsmål 4: Barn og familier skal møte tjenester som er samordnet og preget av kontinuitet

Barnevernet møter mange barn og unge som har sammensatte problemer, der også familiene har et sammensatt hjelpebehov. For å oppnå god kvalitet må barnevernet ofte samarbeide med andre tjenester, slik at barn og familier får koordinerte tjenester og helhetlige tiltak. Det er barnets og familiens behov for hjelp som må danne grunnlag for samarbeid. Det er disse behovene som avgjør hvilke tjenester som må gjøre en innsats og hvordan den felles innsatsen må innrettes.

Prop. 106 L (2012–2013)

Svikt i overgangene

Et institusjonsopphold er en begrenset periode i et barns liv. Det må henge sammen med livet de kommer fra og livet som venter. Det er barnevernstjenestens ansvar å lage helhetlige planer for barnet og følge det opp under institusjonsoppholdet. Det er stor variasjon i hvordan barnevernstjenestene ivaretar sitt ansvar for barn på institusjon (Barneombudet, 2020a). Mange barn vet ikke hvorfor de er på institusjon, hvor lenge de skal være der og hva som er planen etter endt opphold (Grünfeld et al., 2020). Dette skaper utrygghet hos barna, vanskeliggjør behandling og gjør det umulig for både barna selv og de ansatte å forberede overgangen til livet etterpå.

Det er også stor variasjon i kommunenes ettervernsarbeid. Det er særlig grunn til bekymring for ettervernstilbudet til unge med store oppfølgingsbehov (Paulsen et al., 2020). Flere innspillsaktører har uttrykt at barn som har en god utvikling på institusjon, raskt faller i funksjonsnivå etter at de har flyttet ut fordi de ikke får den nødvendige oppfølgingen på vei over i en ny tilværelse. En av årsakene til dette er utfordringer i ansvar og samhandling mellom barnevern og Nav om barnas ettervernstilbud (Helsetilsynet, 2020).

Utvalget mener det må vurderes hvordan man bedre kan sikre helhetlig oppfølging og trygghet for barn i overgangen mellom ulike tiltak, og i overgangen til et selvstendig voksenliv.

Barn får ikke den helsehjelpen de trenger

For barn på institusjon er det dokumentert at mange ikke får nødvendig helsehjelp. Det er særlig mangler i den psykiske helsehjelpen, og hjelpen som tilbys er for lite fleksibel og ikke tilpasset barnas situasjon. En undersøkelse fra 2015 fant at 76 prosent av barna hadde én eller flere psykiske lidelser, og bare 38 prosent hadde mottatt hjelp for dette fra spesialisthelsetjenesten de siste tre månedene (Kayed et al., 2015). Siden den gang er det iverksatt en rekke tiltak i samarbeid mellom helsesektoren og barnevernssektoren for å sikre bedre psykisk helsehjelp til barn på institusjon. Samtidig bærer satsingen preg av manglende klarhet rundt hva som er henholdsvis helsetjenestenes og barnevernets ansvar for barna og hvordan hjelpen skal gis. Fokuset har i hovedsak vært rettet mot spesialisthelsetjenesten. De kommunale helse- og omsorgstjenestene til barn på institusjon er i for liten grad ansvarliggjort.

For mye oppmerksomhet rundt barnas problemer, kan bidra til sykeliggjøring (medikalisering). Dessuten kan normale reaksjoner på unormale omstendigheter, som kan rette seg når omgivelsene blir trygge, tolkes som alvorlige psykiske lidelser. Utvalget mener derfor at det også er barn som får helsehjelp de ikke trenger.

Omsorgssvikt og krenkelser i tidlig alder kan ha alvorlige somatiske helsekonsekvenser for barna senere i livet (Kirkengen & Brandtzæg, 2015). En undersøkelse fra Sverige fant at 75 prosent av jentene og vel 50 prosent av guttene i lukkede barnevernsinstitusjoner hadde minst ett tidligere helseproblem som ble dårlig fulgt opp, eller som ikke var kjent før innflytting (Vinnerljung, Kling & Hjern, 2018). Tverrfaglig helsekartlegging spiller derfor en viktig rolle i innhentingen av kunnskap om barnas helsebehov, men teamene som utfører kartleggingen i dag har ikke henvisningsrett for å sikre at behovene som avdekkes følges opp. Dette ansvaret er lagt til barnevernstjenestene.

Utvalget mener det er behov for å vurdere endringer som sikrer at barn på institusjon får den helsehjelpen de har krav på, og at hjelpen gis på en måte som skaper tillit og møter barna der de er.

Barn får ikke et godt nok tilrettelagt skoletilbud

Barn på institusjon har svært lav gjennomføringsgrad i videregående skole (Drange et al., 2022). Bare én av ti har fullført videregående utdanning ved 21 år. Blant barn uten erfaring fra barnevernet fullfører om lag åtte av ti. Mange på institusjon bærer med seg dårlige erfaringer i form av mobbing og lærevansker. Barna har ofte hull i utdanningsløpet som gjør det krevende å gå inn i en klasse med jevnaldrende elever. De trenger en grundig kartlegging og undervisning tilpasset deres reelle utdanningsnivå. Ved flyttinger i løpet av skoleåret kan det være vanskelig å sikre barna skoleplass, spesielt i videregående skole (Rambøll, 2015). Det er skolens ansvar at barn på institusjon får tilpasset opplæring, tilsvarende alle andre barn. Barnas behov er svært varierende, og det er behov for en større bredde og tilrettelegging i opplæringstilbud for barna. Ansatte på institusjon opplever praktiske problemer med å følge opp barnas skolehverdag, blant annet mangler de nødvendige fullmakter til å følge opp barna på de digitale plattformene skolen bruker.

Utvalget mener det er behov for å se på hvordan utdanningssektoren og barnevernet sammen kan sikre et bedre tilpasset i skole- og opplæringstilbud for barn på institusjon.

Uklart sektoransvar for barna som trenger mest

Barn som bor på barnevernsinstitusjon har de samme behov og rettigheter som andre barn. I tillegg trenger de ofte noe mer. De utfordringene barna trenger hjelp med er sammensatte, og forutsetter helhetlig hjelp på tvers av flere sektorer. Det får de ikke i tilstrekkelig grad i dag. Utvalget mener dette skyldes både uklart ansvar og manglende samhandling mellom sektorene.

Sektoransvaret mellom barnevern, helsetjenestene og kriminalomsorg er uklart. Hvilke barn som får tilbud fra hvilke sektorer endrer seg over tid, og kan tidvis fremstå tilfeldig. Særlig er ansvaret for rusbehandling av barn uklart (NIM, 2022; NOU 2016: 16; Riksrevisjonen, 2021).

Barnevernet er den eneste sektoren som har en plikt til å finne et forsvarlig institusjonstilbud til et barn når kommunen ber om det. Hvilke barn som får et institusjonstilbud i barnevernet påvirkes av kapasitet og praksisendringer i tilgrensende sektorer. De som bor på institusjon i dag, har større oppfølgingsbehov enn tidligere. Det er grunn til å anta at dette skyldes høyere terskel for bruk av institusjon i barnevernet, men også redusert bruk av døgnbehandling i psykisk helsevern og færre barn i fengsel.

Noen av barna er alvorlig syke, og får ikke den helsehjelpen de trenger. Enkelte utgjør en fare for seg selv eller andre, og får ikke et forsvarlig tilbud i dag (Bufdir & Helsedirektoratet, 2022a; Helsetilsynet, 2019c). Det er en utfordring at Bufetat har bistandsplikt, men verken mandat, rammer eller kompetanse til å gi et forsvarlig tilbud. De har heller ikke myndighet til å utløse tilstrekkelig hjelp fra tjenester som også har et ansvar for barna det gjelder.

Utvalget mener det er behov for tydeliggjøring av ansvar og forpliktelser på tvers av sektorer for å ivareta både barnas behov og behovet for samfunnsvern. I dette ligger også å sikre et godt og forsvarlig tilbud til barna med særlig store og sammensatte behov.

2.2.5 Kvalitetsmål 5: Barnevernets ressurser skal utnyttes godt

Ressursene i barnevernet, herunder ansattes kompetanse og økonomiske rammer, må organiseres slik at de kommer barna til gode. Høy kvalitet forutsetter at ressursene er utnyttet på en slik måte at barnet får de beste utviklingsmulighetene og at ressursene blir utnyttet til samfunnets beste. Dette gjør det nødvendig å omstille tiltaksapparatet jevnlig for å tilpasse det til skiftende behov. God utnyttelse av ressursene forutsetter også at barnevernet rekrutterer og beholder kompetente ansatte og ledere, slik at barna får den hjelpen de trenger. Ved valg av tiltak må det tas hensyn til barnets behov, alvoret i situasjonen, forventet nytte og kostnadene forbundet med tiltaket. Bruk av ressurser og god hjelp i en tidlig fase i barnets liv kan spare samfunnet for store kostnader i et livsløpsperspektiv.

Prop. 106 L (2012–2013)

Institusjonsopphold vurderes for sent

Utsatte barn og unge kjennetegnes av at de er marginaliserte på mange ulike områder. De er derfor også avhengige av hjelp fra flere tjenester og sektorer, ofte samtidig. For at barnevernet skal lykkes med tidlig innsats, er de avhengige av god samhandling med andre tjenester rundt barnet. Dette fungerer ikke godt nok i dag (Hansen, Jensen & Fløtten, 2020). Barn som bor på institusjon, har i snitt vært i kontakt med barnevernet i sju år (Drange & Hernæs, 2020). Hjelpetiltakene barna mottar fra barnevernet møter ikke behovene barna har, og det gis ikke omfattende og intensiv hjelp før utfordringene har vokst seg svært alvorlige (Barneombudet, 2020a; Clifford, Fauske, Lichtwarck & Marthinsen, 2015; Helsetilsynet, 2019b).

Faglige føringer og økonomiske insentiver for å bruke hjelpetiltak i hjemmet og fosterhjem fremfor institusjon, har ført til at bruken av institusjon over tid er kraftig redusert. Både innspillsaktører og forskere har uttrykt bekymring for at institusjon oppfattes som «siste utvei», når hjelpetiltak og fosterhjem har feilet (Backe-Hansen, Bakketeig, Gautun & Grønningsæter, 2011). Høyere terskel for bruk av institusjon har ført til bruk av fosterhjem for barn med større oppfølgingsbehov enn tidligere. Halvparten av barna som flytter i fosterhjem opplever brudd, og de fleste bruddene skjer i løpet av det første året (SSB, 2021).

Det er en vedvarende utfordring å rekruttere nok fosterhjem, spesielt til barn med store behov. Blant barn (9-13 år) som hadde ventet over seks måneder på fosterhjem, hadde 80 prosent relasjonelle og følelsesmessige utfordringer, 31 prosent en diagnose knyttet til psykiske utfordringer og 41 prosent var fysisk utagerende (Bufdir, 2022m). I tillegg vet vi at det er vanskelig å rekruttere fosterhjem til eldre ungdom. Utvalget mener det må legges til grunn en realistisk forventning til hvor mange egnede, stabile fosterhjem det er mulig å rekruttere.

For de aller fleste barn er det best å få den hjelpen de trenger i en familie. Samtidig mener utvalget at for noen barn er god omsorg og tilpasset hjelp på en institusjon det beste tilbudet i en periode av livet. Noen barn trenger den faglige oppfølgingen en institusjon kan tilby før de er klare til å knytte de nære relasjonene som et fosterhjem forutsetter. Barna påføres ekstra belastninger og brudd ved at de ikke får tilbudet de trenger tidlig nok. Dette gjør at barna ikke får den utviklingsstøtten de har behov for og som kan gi dem best mulig fremtidsmuligheter.

Utvalget mener det er nødvendig å gjøre det tydelig hvilke barn som bør få plass på institusjon som første tilbud, og når institusjonstiltak bør benyttes for å gi barna best mulig fremtidsmuligheter.

Økonomiske hensyn kan overskygge barns behov

Med innføringen av barnevernsreformen økte kommunenes egenandel for en institusjonsplass fra 77 000 til 170 000 i måneden, en økning på 120 prosent. Kostnadene for kommunens bruk av andre statlige barnevernstiltak økte tilsvarende. Kommunene kompenseres med økt rammefinansiering, men dette er altså ikke øremerket barnevernstjenesten. Formålet med ny finansieringsmodell er å styrke kommunenes insentiv for forebygging og tidlig innsats, på tvers av kommunale tjenester. Risikoen er at de statlige tiltakene blir så dyre at kommunen velger å ikke benytte dem, selv når det er til barnets beste. Konsekvensene kan være at barn som trenger et institusjonsopphold ikke får det, får det for sent eller at oppholdet avsluttes for tidlig. Eksempelvis kan flere barnevernstjenester velge å avslutte et opphold når barnet fyller 18 år, selv om dette innebærer flytting midt i skoleåret. Det kan også innebære en risiko for at enkelte kommuner i større grad etablerer alternative tiltak utenfor hjemmet som ikke er underlagt tilsyn og krav til kvalitet.

Oslo kommune har en særordning hvor bydelene har fullt finansieringsansvar for institusjonsopphold. Innspill fra praksisfeltet tyder på at barn blir flyttet ut av institusjonen som for tiden er deres hjem, på svært kort varsel og av økonomiske årsaker.

Utvalget mener det er nødvendig å vurdere om dagens finansieringsordninger kan føre til at økonomiske hensyn overskygger barnets behov ved valg av tiltak.

Ansattes rammebetingelser utfordrer kvaliteten i tilbudet

Barn som bor på institusjon må forholde seg til mange voksne som sammen skal gi omsorg, skape trygghet, hjelpe dem med hverdagen og sørge for at de får den oppfølgingen de trenger. De ansatte utgjør den viktigste kvalitetsfaktoren i institusjonstilbudet. Derfor er det alvorlig når det avdekkes svikt i ledelse og store mangler i bemanning og kompetanse (Helsetilsynet, 2019a). Særlig er det påpekt manglende kompetanse på rus og psykisk helse.

Det er både psykisk og fysisk krevende å arbeide tett på barn som tidvis har det svært vanskelig. Tre av fire ansatte opplever vold og trusler (Hagen & Svalund, 2019). Sektoren er preget av høy utskiftning, mange deltidsansatte og mye bruk av vikarer. Halvparten av de ansatte oppgir at de aktivt kommer til å lete etter annen jobb (Bufdir, 2022h). Ansatte selv oppgir at høyt arbeidspress, psykisk belastning, lav lønn, manglende faglig støtte og utrygghet på jobb er de viktigste årsakene til dette. Mange innspillsaktører har pekt på at det er utfordrende å rekruttere vikarer som tilfredsstiller de nye kompetansekravene. Stor utskiftning av ansatte, HMS-utfordringer og svikt i ledelse, gjerne i kombinasjon med endringer i sammensetningen av barna, kan raskt endre en institusjons forutsetninger for å gi et forsvarlig tilbud til barna som bor der.

Institusjonsbarnevernet er et område som stiller særlig krav til at ansatte har kompetanse, er personlig egnet og kan sikre barna den stabile og gode voksenkontakten de har behov for og krav på. Innspill fra barn på institusjon legger sterk vekt på viktigheten av kontinuitet og forutsigbarhet i hvilke voksne de har rundt seg er.

Utvalget mener det er behov for å vurdere rammebetingelsene for de ansatte i institusjonsbarnevernet for å sikre stabilitet og høy kvalitet i tilbudet.

Manglende tillit og åpenhet utfordrer styring

Opphold i en barnevernsinstitusjon er et svært inngripende tiltak mot særlig sårbare barn. Dette stiller høye krav til hvordan det offentlige ivaretar barnas rettssikkerhet. Samtidig er kvaliteten i tilbudet som gis vanskelig å dokumentere. Institusjonstiltak er ulike og komplekse. Dette gjør styringen av tilbudet krevende og øker behovet for tillit og åpenhet i alle ledd av organisasjonen, mellom institusjon, etat, direktorat og departement. Innspill fra profesjonsrådet tyder på at manglende tillit og åpenhet kan være en utfordring. Institusjoner som melder om utfordringer i tilbudet kan bli møtt med krav om ekstra rapportering og tap av omdømme, i stedet for nødvendig oppfølging og støtte. Særlig vil private institusjoner ha få insentiver til å rapportere svakhet i eget tilbud. Det kan også innebære en risiko for at institusjonene strekker seg lenger enn det som er forsvarlig for å imøtekomme krav og forventninger ovenfra.

Det er den til enhver tids sittende statsråds konstitusjonelle ansvar at tilbudet til barn under offentlig omsorg er forsvarlig. Svikt i institusjonstilbudet kan ha svært alvorlige konsekvenser, føre til omfattende medieoppmerksomhet og et press om sterkere styring og iverksetting av tiltak. Resultatet er ofte nye oppdrag fra departement til direktoratet, som via Bufetat leder til nye krav, retningslinjer og faglige føringer for institusjonene. Profesjonsrådet har gitt innspill om at styringssignalene ikke alltid er tilstrekkelig faglig begrunnet og forankret i reelle behov. Tiltak som enkeltvis synes å være hensiktsmessige, kan også i sum skape en kompleksitet og detaljstyring som går på bekostning av institusjonenes mulighet til å utøve sitt faglige skjønn til det beste for det enkelte barn.

Frykten for strammere styring, økte rapporteringskrav og iverksettelse av tiltak som ikke nødvendigvis møter institusjonenes behovet kan skape en barriere for å rapportere utfordringer oppover i organisasjonen – fra institusjon til etat, men også fra etat til direktorat og direktorat til departementet. I stedet kan fag- og politikkutviklingen bli krisedrevet, ofte som følge av avsløringer om svikt i media. Da kan beslutninger fattes på et svakt kunnskapsgrunnlag.

Utvalget mener det er behov for å vurdere om dagens organisering sikrer tilstrekkelig grad av tillit, legitimitet, faglig autonomi, styring og kontroll.

Bufetats institusjoner er ikke robuste nok

Det statlige institusjonstilbudet er ikke tilstrekkelig godt innrettet for å ivareta barn med særlig omfattende oppfølgingsbehov. Det er heller ikke de private leverandørene som Bufetat har rammeavtale med. Dette har medført at institusjonstilbudet til barna med de mest komplekse og sammensatte behovene ofte anskaffes fra kommersielle aktører gjennom enkeltkjøp (Prop. 133 L (2020–2021)). Bufetat forsøker å bruke kapasiteten i eget tilbud først, og barn som bor i private institusjoner har derfor flere flyttinger bak seg enn barn som bor i statlige institusjoner. Resultatet er at barna med størst behov får et tilbud uten sterk statlig styring.

Bufdir har føringer om at de statlige institusjonene i større grad skal innrettes for å gi et tilbud til barna med størst behov. Departementet begrunner dette med at det er tilbudet til disse barna som innebærer størst risiko, høyest grad av myndighets- og tvangsutøvelse og størst behov for samarbeid med andre offentlige tjenester (Prop. 133 L (2020–2021)). Det foreligger også en føring i regjeringsplattformen om at kommersielle aktører skal fases ut av institusjonstilbudet.

Utvalget mener det er en utfordring at Bufetats institusjonstilbud ikke er robust nok til å gi barna med særlig omfattende oppfølgingsbehov et godt og tilpasset tilbud.

Manglende kunnskap om virkning

Institusjonstiltak er svært ressurskrevende. Av de om lag 50 000 barn og unge som mottar tiltak fra barnevernet, bor i underkant av 1 000 til enhver tid på barnevernsinstitusjon. Tallet er nå sterkt synkende. Samlet utføres over 13 000 årsverk i barnevernet, og noe under 5 000 av disse utføres på institusjonene. Institusjonene beslaglegger med andre ord en stor andel av ressursene i barnevernet, både målt i antall ansatte og i kroner (i 2019 gikk 53 prosent, eller 3,9 mrd. kroner til kjøp og finansiering av institusjonsplasser) (Grünfeld et al., 2020).

Det er stor variasjon i kostnadene på de ulike institusjonstilbudene, fra godt under 10 000 kroner til over 50 000 kroner per døgn. Variasjonen er hovedsakelig knyttet til bemanningsfaktor. Kostnadene er høyest ved enkeltkjøp fra kommersielle aktører til barn med særlig store og sammensatte behov.

Utvalget mener det er en utfordring at vi mangler kunnskap om virkningen av tilbud som binder opp en så stor del av barnevernets samlede ressurser. Det mangler også kunnskap om sammenhengen mellom pris og kvalitet på de ulike tiltakene som tilbys.

Nasjonal ressursfordeling

Ved utgangen av 2022 bodde det 851 barn på institusjoner underlagt Bufetat og 89 barn på institusjoner underlagt Barne- og familieetaten (BFE) i Oslo.1 Til tross for Bufdirs rolle som nasjonalt fagdirektorat for hele barnevernet, skjer det en stor grad av parallell fagutvikling i Bufetat og BFE. Eksempelvis utvikler Bufetat og BFE egne fagmodeller med tilhørende opplæring og implementeringsverktøy. Etatene har etablert ulike piloter for institusjonstilbud, uten at det tilsynelatende er iverksatt tiltak for å lære av hverandres erfaringer. Etatene opererer også med ulike finansieringsmodeller, målgruppedifferensieringer og fagsystemer.

Fagsystemene er heller ikke felles mellom de statlige og de private institusjonene innenfor Bufetats tilbud. Dette skaper utfordringer for informasjonsflyt og nasjonal statistikk, og fører til ujevn fagstøtte og tidkrevende rapportering. De private institusjonene som Bufetat benytter, har også dårligere tilgang til kompetansehevende tiltak fra spisskompetansemiljøene enn de statlige og utvikler egne kvalitetshevende tiltak.

Utvalget mener det er grunn til å sette spørsmålstegn ved om parallelle systemer for fag- og kompetanseutvikling er en hensiktsmessig utnyttelse av de samlede ressursene for utvikling av kvalitet i tiltak for en så begrenset gruppe barn.

2.2.6 Kvalitetsmål 6: Barnevernet skal sørge for likeverdige tjenester

Barnevernet skal organisere tjenestene for befolkningen slik at de får likeverdige tjenester, uavhengig av bosted, sosial tilhørighet, etnisk bakgrunn, språk, livssyn, funksjonsevne eller seksuell orientering. Alle tjenester skal være tilgjengelige og fordelt slik at alle gis samme mulighet til å oppnå et godt resultat. Det kreves bredde både i kompetanse og tiltak for å kunne møte barn og familier med ulike behov. Små kommuner med få ansatte i barnevernstjenesten kan ha særskilte utfordringer med å sikre god kvalitet i utredningsarbeid og tiltak. Samarbeid med andre tjenester i kommunen og barneverntjenester i andre kommuner kan styrke barnevernets kompetanse og gi bedre tilgang på nødvendige tiltak.

Prop. 106 L (2012–2013)

Manglende mangfoldskompetanse

Barn med innvandrerbakgrunn er overrepresentert i barnevernsinstitusjoner. Nesten halvparten av barn på institusjon har minst én utenlandsfødt forelder, og én av fem har selv innvandret.2 Tilliten til barnevernet er lavere i minoritetsbefolkningen enn blant befolkningen for øvrig (Dalen, Flatø & Horgen, 2022). Mange familier mangler kunnskap om barnevernet, og opplever frykt og usikkerhet i møte med tjenesten (Berg et al., 2017). De ansatte opplever også arbeidet med minoritetsfamilier som vanskelig, blant annet på grunn av språkproblemer og kulturforskjeller som kommer til syne i barneoppdragelse, kjønnsrollemønster og familiestrukturer.

Den høye andelen av familier med innvandrerbakgrunn i barnevernet har sammenheng med generelle levekårsutfordringer (Kojan & Storhaug, 2021). Disse barna og familien deres opplever marginalisering på mange områder. Mange opplever utenforskap, identitetsutfordringer og manglende arenaer for mestring og aksept. Mangel på mangfoldskompetanse kan bidra til at barna og deres familier opplever manglende forståelse for egen situasjon og diskriminerende praksiser i barnevernsinstitusjoner og andre tiltak. Tilsvarende rapporteres det fra andre minoriteter som skeive barn og unge i barnevernet (Paulsen et al., 2017).

Utvalget mener at manglende bevissthet og kompetanse om mangfold og marginalisering er til hinder for å sikre barn i barnevernet likeverdig hjelp.

Stor variasjon i tilgang på forebyggende og alternative tiltak

De kommunale barnevernstjenestene kjennetegnes først og fremst av variasjon. I følge Bufdir var det 236 barnevernstjenester ved utgangen av 2022. Av disse hadde 27 tjenester mindre enn fem årsverk og 65 tjenester færre enn ti årsverk. De største tjenestene har over 100 årsverk. Det er stor variasjon mellom tjenestene både i demografi, organisering, kompetanse, kvalitet og innhold i tilbudet. Mens de største tjenestene generelt har høy grad av spesialisering og en stor tiltaksportefølje, har de mindre tjenestene mindre erfaring med komplekse saker og færre tiltak å iverksette. Dette fører til vilkårlighet, både i når barnevernet velger å gripe inn og med hvilke tiltak.

Bufetat kan bistå kommunene med spesialiserte hjelpetiltak, som MST, ved alvorlige atferdsvansker som alternativ til flytting ut av hjemmet. De spesialiserte hjelpetiltakene forutsetter derimot sterke fagmiljøer og store opptaksområder. De er derfor i liten grad tilgjengelige i de områdene hvor behovet er størst. Spesielt i Finnmark er det stor mangel på tiltak som kan forebygge at barn må flytte på institusjon. Dette medfører at barn som kunne fått hjelp i hjemmet, blir flyttet og ofte over store avstander.

Utvalget mener det er utfordring at hjelpen barna får, og om de må flytte ut av hjemmet eller ikke, avhenger av hvor i landet de bor.

Tilbudet er ikke fleksibelt og tilgjengelig nok

Når et barn trenger et omsorgs- eller behandlingstiltak utenfor hjemmet, har kommunen valget mellom fosterhjem (ordinært eller spesialisert) eller institusjon. Det finnes i liten grad alternative tilbud i gråsonene mellom institusjon og fosterhjem, for eksempel to-base tiltak som kombinerer omsorgen i et fosterhjem med spesialisert oppfølging, veiledning og avlastning fra en institusjon (Kjelsaas et al., 2020).

Ved utgangen av 2022 fikk 851 barn et institusjonstilbud fra Bufetat. Tilbudet til disse barna er differensiert i minst seks ulike målgrupper. Disse er akutt, omsorg barn, omsorg ungdom, behandling med henholdsvis lav og høy risiko for videre problemutvikling, samt rus. I noen regioner er også akuttilbudet differensiert for omsorg og behandling. Høy grad av differensiering, kombinert med krav til kapasitetsutnyttelse, gjør det umulig å ha et tilgjengelig tilbud i hele landet. En del barn må derfor flytte over store avstander for å få et tilbud tilpasset sin målgruppe. Det begrenser også institusjonenes handlingsrom for å skjønnsmessig vurdere hvilke barn som kan ha nytte og glede av å bo sammen. Målgruppedifferensiering er primært begrunnet i risikoen for uheldig påvirkning mellom barn (Bufdir, 2010a). Samtidig er denne risikoen også til stede ved mer internaliserende smerteuttrykk, som selvskading og suicidal atferd, som ikke tas hensyn til i differensieringen.

I praksis er det stort overlapp i oppfølgingsbehovene hos barn som bor på omsorgsinstitusjon og behandlingsinstitusjon (Barneombudet, 2020a; Grünfeld et al., 2020; Helsetilsynet, 2019c). Barn på omsorgsinstitusjon kan ha like sterke atferdsuttrykk og tilsvarende behov for behandling som barn på behandlingsinstitusjon. Det er heller ikke uvanlig at det underveis i et institusjonsopphold avdekkes at barnet har større rus- og/eller atferdsutfordringer enn først antatt. Med dagens organisering av tilbudet kan dette innebære at barnet må flytte.

Barne- og familieetatens tilbud i Oslo differensierer ikke mellom atferdsvansker med høy og lav risiko for videre problemutvikling. BFE er derimot i ferd med å innføre en differensiering av omsorgsinstitusjoner med tilhørende fagmodeller rettet mot «tilknytning og relasjon» eller «ferdigheter og mestring».

Utvalget mener det må vurderes hva som er en hensiktsmessig organisering og differensiering av tilbudet til barn utenfor hjemmet. Dette må gjøres med utgangspunkt i barnets behov for spesialisert hjelp, stabilitet i omsorgen og nærhet til hjemkommunen.

3 Dagens institusjonsbarnevern i tall og fakta

En typisk norsk barnevernsinstitusjon er lokalisert i et ordinært bolighus og har plass til rundt fire barn. Institusjonen skiller seg lite ut fra omgivelsene og er tilknyttet et nærmiljø hvor barna går på skole og deltar i fritidsaktiviteter. De senere årene er det også bygget noen større og mer spesialiserte institusjonsbygg. En institusjon med to avdelinger som hver har plass til fem barn, vurderes som stor i norsk målestokk.

Institusjonene er ulikt organisert. Noen består av kun én avdeling, mens andre har flere. Avdelingene kan være samlokaliserte eller med noe geografisk avstand. Ofte brukes begrepene institusjon og avdeling om hverandre. Dette gjør at antall institusjoner varierer i ulike kilder. Bufetat har ansvaret for barnevernets institusjonstilbud, med unntak av Oslo kommune hvor ansvaret ligger til Barne- og familieetaten (BFE). Begge etatene drifter egne institusjoner, og kjøper i tillegg plasser fra ideelle og kommersielle aktører. Det finnes også to kommunale institusjoner utenfor Oslo, en i Larvik og en i Alta. Det er en politisk målsetning at de kommersielle aktørene på sikt skal fases ut.

Tilbudet består av akuttinstitusjoner, omsorgsinstitusjoner og behandlingsinstitusjoner, også kalt atferdsinstitusjoner. Bufetats behandlingsinstitusjoner er videre differensiert for tre målgrupper: ungdom med lav risiko for videre problemutvikling (atferd lav), ungdom med høy risiko for videre problemutvikling (atferd høy) og ungdom med vedvarende rusmisbruk (rus).

3.1 Barna i barnevernsinstitusjon

Ved utgangen av 2022 bodde 940 barn i barnevernsinstitusjon. De siste ti årene har det vært redusert bruk av institusjonstiltak. Figur 3.1 viser antall barn som bodde i institusjon ved utgangen av året, de siste 20 årene.

Forstørr bilde

Kilde: SSB tabell 09077 (frem til 2012) og 10660 (fra 2013)

I Oslo kommune økte antallet gradvis fra 168 barn i 2003 til 230 barn i 2010, mens antall barn ble halvert fra 2010 og frem til 2022. Ved utgangen av 2022 var det 89 barn fra Oslo på institusjon.3 Selv om tendensen med redusert bruk av institusjonstiltak er tydelig, kan det være relativt stor variasjon gjennom året.

3.1.1 Andel barn i institusjon og fosterhjem

De fleste barn som får hjelp fra barnevernet, mottar hjelpetiltak i hjemmet. I 2022 fikk 72 prosent av barn og unge med barnevernstiltak hjelp i hjemmet.4 Av de som ikke kan få den hjelpen de trenger mens de bor hjemme, er fosterhjem det mest brukte tiltaket. Andelen barn som bor utenfor hjemmet i fosterhjem har økt fra 85 prosent i 2003 til 92 prosent i 2022. Figur 3.2 viser utviklingen i antall barn i henholdsvis fosterhjem og institusjon fra 2003 til 2022.

Forstørr bilde

Kilde: SBB-tabell 09077 (frem til 2012) og 10662 (fra 2013)

3.1.2 Barn etter målgruppe

De fleste av barna som bor på barnevernsinstitusjon bor i omsorgsinstitusjoner. Selv om andelen i akuttinstitusjon er lav sammenlignet med de to andre målgruppene, var rundt 70 prosent av nye institusjonsopphold i 2022 hjemlet i en akuttparagraf.5

Figur 3.3 viser antall barn på institusjon ved utgangen av året fra 2015 til 2022, fordelt på hjemmel for oppholdet. Hjemmelen for oppholdet samsvarer i stor grad med type institusjon. Frivillige hjelpetiltak er hovedsakelig opphold i omsorgsinstitusjoner. Både omsorgstiltak og hjelpetiltak vises i grønt.

Forstørr bilde

Kilde: SSB-tabell 12845

3.1.3 Aldersfordeling

De fleste barn som bor på en barnevernsinstitusjon er i alderen 13–17 år. Det er likevel en betydelig andel barn over 18 år og under 13 år. Ved utgangen av 2022 var 14 prosent av de som bodde på barnevernsinstitusjon over 18 år. Sju prosent av barna var under 13 år. Figur 3.4 viser aldersfordelingen blant barn på institusjon fra 2003–2022.

Forstørr bilde

Kilde: SSB-tabell 12845

3.1.4 Kjønnsfordeling

Jevnt over bor det flere gutter enn jenter på institusjon, men forskjellene har utjevnet seg de siste årene. Det er likevel en stor overrepresentasjon av gutter på behandlingsinstitusjon for ungdom med høy risiko for videre problemutvikling (atferd høy). Her er tre av fire gutter. Utviklingen i kjønnsfordeling blant barn på institusjon er illustrert i figur 3.5.6

Forstørr bilde

Kilde: SSB-tabell 09077 og 10662

3.1.5 Barn med innvandrerbakgrunn

Barn med innvandrerbakgrunn er overrepresentert i barnevernsinstitusjoner. Ved utgangen av 2022 hadde 46 prosent av barn på institusjon innvandrerbakgrunn. Av disse var henholdsvis 21 prosent innvandrere, 13 prosent norskfødte med innvandrerforeldre og 12 prosent norskfødte med én utenlandsfødt forelder. Den øvre delen av figur 3.6 viser totalen av de tre kategoriene for innvandrerbakgrunn sammenlignet med barn uten innvandrerbakgrunn. I den nederste delen fremstiller søylene fordelingen mellom kategoriene for innvandrerbakgrunn. Andelen barn med innvandrerbakgrunn i institusjon har vært stabil fra 2015-2022. Andelen barn som selv har innvandret er redusert, men det er en tilsvarende økning av norskfødte med innvandrerforeldre.

Forstørr bilde

Kilde: SSB tabelluttrekk bestilt av Bufdir. Inkluderer ikke enslige mindreårige i omsorgssenter.

3.1.6 Oppholdstid

De fleste institusjonsopphold har en varighet på rundt et år. Gjennomsnittlig oppholdstid varierer blant annet etter institusjonenes målgruppe og eierskap. Tabell 3.1 viser gjennomsnittlig oppholdstid i private og statlige institusjoner fra 2020 til 2022.

Gjennomsnittlig oppholdstid i private institusjoner er høyere enn i statlige. Det gjelder særlig i omsorgsinstitusjoner og institusjoner for ungdom med lav risiko for videre problematferd.

I 2022 var median oppholdstid, ikke inkludert akuttopphold, 272 dager i statlige institusjoner og 284 dager i private institusjoner.7

Mange barn har flere opphold på institusjon. Dette fremgår ikke av rapportering på gjennomsnittlig oppholdstid. Av barn som avsluttet sitt institusjonsopphold i 2022, hadde 247 barn bodd på institusjon i over ett år og 30 barn hadde bodd på institusjon i over tre år (Bufdir, 2023j).8

3.1.7 Barna har flyttet mange ganger

Det finnes ingen samlet oversikt over barn som flytter i barnevernets regi, men vi vet at noen av barna flytter svært mange ganger. Aftenposten fant at 261 av barna som bodde på institusjon i 2020-2021, hadde flyttet minst fire ganger siden barnevernet overtok den daglige omsorgen (Aftenposten, 2022). Hvert tredje av disse (86 barn) hadde flyttet minst 8 ganger. Nesten alle disse barna hadde opplevd å måtte flytte fra en institusjon til en annen uten at det var planlagt.

SSB utvikler på oppdrag fra Bufdir en forløpsdatabase for barnevernsstatistikk. Statistikk over antall flyttinger blant barn som bor på barnevernsinstitusjon skulle etter planen offentliggjøres våren 2023, men grunnlagsdataene hadde for store mangler til at SSB ønsket å publisere tallene. I 2021 la SSB frem statistikk som viser antall flyttinger blant barn som har bodd i fosterhjem. Oversikten viser at om lag halvparten av barna opplever minst én flytting etter at de flyttet i fosterhjem første gang.9 Dette inkluderer ikke flytting fra beredskapshjem eller eventuelle andre flyttinger før barna kommer i fosterhjem.

Bufdir bruker begrepene «utilsiktede» og «tilsiktede» flyttinger i sine rapporter. Disse kategoriene er ikke entydige og brukes ulikt. Det foreligger ikke systematisk informasjon om barna selv har ønsket å flytte. En flytting kan for eksempel registreres som «tilsiktet» når det er planlagt hvor barnet skal, selv om flyttingen er et resultat av et tiltak som ikke fungerte som tiltenkt. Bufdir påpeker denne svakheten i sin årsrapport og sier at datakvaliteten skal bli bedre (Bufdir, 2023j).

Med forbehold om svakheter i datagrunnlaget rapporterer Bufdir om en reduksjon i antall barn på institusjon med utilsiktede flyttinger. I 2. tertial 2020 ble det registrert at 171 barn opplevede utilsiktede flyttinger, mens det i 1. tertial 2023 ble registrert 115 barn (Bufdir, 2023a). Barn som bor på behandlingsinstitusjoner, opplever å måtte flytte oftest.

En analyse utført av Bufetat, region øst viste at et typisk forløp for barn som flytter mye gjerne starter med et frivillig opphold i et familietiltak, som et beredskapshjem (akutt) eller fosterhjem. Først etter at ulike familietiltak er blitt forsøkt, flytter barnet til en institusjon. Barnet flytter da gjerne til en omsorgsinstitusjon, før det lenger ute i forløpet viser seg at dette ikke gir tilstrekkelige rammer. Det vil da kunne bli fattet vedtak om behandlingsopphold. Om oppholdet gis med eller uten samtykke kan også endre seg underveis i forløpet. En del av barna flytter hjem til familie eller nettverk i perioder, før de igjen flytter inn i nye institusjonstiltak. Se også figur 8.2.

Samtidig er det altså oppholdstid i enkelttiltak som fremgår av rapporteringen. Oppholdstid er derfor et lite egnet mål for å si noe om helheten av belastningen barna opplever, og den totale tiden de bor på institusjon eller i et annet tiltak utenfor hjemmet.

3.2 Eierskap

Barnevernsinstitusjoner i Norge drives av det offentlige (stat og kommune), ideelle organisasjoner og kommersielle aktører. Per høsten 2023 drifter Bufetat selv 51 statlige institusjoner, med til sammen 102 avdelinger og 442 plasser. Barne- og familieetaten drifter 8 institusjoner i Oslo og 4 utenfor, med til sammen 44 plasser.10

Figur 3.7 viser andelen barn i offentlige, ideelle og kommersielle institusjoner ved utgangen av året. Det fremgår av figuren at andelen barn i private institusjoner samlet er høyere enn andelen barn i offentlige institusjoner per 31.12. Andelen har vært relativt stabil de siste årene.

Forstørr bilde

Kilde: SSB-tabell 11361

Ser man på andel barn i løpet av året ser bildet annerledes ut. I løpet av 2022 bodde 57 prosent av barna (i underkant av 1200 barn) i statlige institusjoner, 25 prosent (520 barn) i kommersielle institusjoner og 19 prosent (i underkant av 400 barn) i ideelle institusjoner (Bufdir, 2023j).11 Forklaringen på en høyere andel barn i statlige institusjoner i løpet av året enn ved utgangen, er at akuttoppholdene primært skjer i statlige institusjoner. Disse har kort varighet og mange inngår derfor ikke i fordelingen på en bestemt dato.

3.3 Ansatte

I 2021 var det 4 647 årsverk sysselsatt i barnevernsinstitusjoner. Andelen årsverk i offentlige institusjoner utgjør nesten halvparten av totale årsverk. Tabellen under viser antall avtalte årsverk i barnevernsinstitusjoner etter eiertype, fra 2016–2021.

Fra 2016 til 2021 økte antall årsverk i barnevernsinstitusjonene med 25 prosent. Det meste av økningen var knyttet til kommersielle institusjoner.

3.4 Økonomi

Årsrapporten til Bufdir oppgir et totalt forbruk på statlige og private barnevernsinstitusjoner på 4,5 milliarder kroner i 2022. Fordelt på antall oppholdsdager i 2022 gir dette en gjennomsnittlig pris per institusjonsplass på 15 920 kroner per døgn (Bufdir, 2023j). Bufdir har ikke skilt mellom private og statlige institusjonsplasser i rapporten. Utgiftene i figur 3.8 er hentet fra SSB og viser utviklingen i pris per oppholdsdøgn for henholdsvis statlige, ideelle og kommersielle institusjoner.

Forstørr bilde

Kilde: SSB-tabell 11651

Statlige institusjoner har over tid hatt en jevnt høyere døgnpris enn private, men de kommersielle institusjonsplassene har hatt en sterkere prisvekst enn både ideelle og statlige institusjoner de siste årene. Dette kan ha en sammenheng med at private aktører har fått i oppdrag gjennom enkeltkjøp å sette sammen tilbud til barn med store og sammensatte behov. Pris per oppholdsdag ved enkeltkjøp er nesten dobbelt så høy som på rammeavtaler og bidrar til å trekke gjennomsnittlig pris per oppholdsdøgn opp (Oslo Economics, 2023, s. 34).

Utgiftene per plass varierer mellom både type institusjon og Bufetats regioner. Sammenstillingen i tabell 3.3 og tabell 3.4 gjelder statlige institusjonsplasser og er basert på tall for første halvår 2023. Disse viser hvordan kostnadene per plass og oppholdsdag varierer mellom institusjonstype og regioner.

Kapasitetsutnyttelsen gir direkte utslag i kostnadene fordelt på antall barn og antall oppholdsdager. Derfor er det langt høyere priser i kolonne fem i tabell 3.3 for tiltak som har lavere belegg.

Av utgiftstypene til statlige institusjoner utgjør lønnskostnader om lag 80 prosent av de totale kostandene, mens leie av lokaler utgjør ti prosent av utgiftene. De resterende ti prosentene går til andre driftskostnader (Oslo Economics, 2023, s. 26).

I 2022 utgjorde kjøp av private institusjonsplasser 2,4 milliarder kroner (Oslo Economics, 2023). Dette er en økning på 36 prosent siden 2014, og samtidig har antall oppholdsdager i private institusjoner gått ned med 16 prosent. Det gir en prisøkning per oppholdsdag på over 50 prosent siden 2014.

Oslo Economics (2023) har analysert utgiftene til kjøp av private institusjonsplasser. Som for statlige institusjoner varierer kostnadene mellom type institusjon. For private institusjoner avhenger prisen også av om institusjonsplassen er kjøpt ved enkeltkjøp eller på rammeavtaler. Nesten alle akuttplasser kjøpes ved enkeltkjøp og har den høyeste tiltakskostnaden blant private institusjonsplasser, med en gjennomsnittlig pris på 34 000 kroner per oppholdsdøgn. Omsorgsplasser utgjør den største andelen av kjøp av private og har en gjennomsnittspris per oppholdsdøgn på henholdsvis 10 000 kroner på rammeavtaler og 16 500 kroner på enkeltkjøp. Behandlingsplasser hadde i 2022 en pris per oppholdsdøgn på 11 600 kroner på rammeavtaler og 17 200 kroner på enkeltkjøp.

4 Barnevernsinstitusjoner gjennom historien

Samfunnets ansvar for å ivareta barn som av ulike grunner ikke kan bo hjemme har en lang tradisjon i Norge. Flere av spørsmålene som ønskes besvart i utvalgets mandat har vært diskutert i flere hundre år, og ulike løsninger har vært forsøkt. Et kort historisk tilbakeblikk er nyttig for å forstå utviklingen frem mot dagens institusjonstilbud og hvilke erfaringer vi kan bygge videre på.

4.1 De første institusjonene

4.1.1 Tukthus og vaisenhus

Institusjonsomsorgen har lange historiske røtter. Allerede på 1100–tallet fantes det institusjoner for omsorgstrengende barn i flere vesteuropeiske land. I Norge kjenner vi til institusjoner (tukthus) for foreldreløse eller forsømte barn fra 1600-tallet og i økende grad utover 1700-tallet. Før den tid ble barn uten foreldreomsorg ivaretatt av legdordninger, hjemlet i Magnus Lagabøtes landslov fra 1100-tallet. Fattige eldre og barn skulle gis mat og husly for en viss tid, før de vandret videre til neste gård. Legdordningen ble sett som lite egnet for barn, fordi de hyppige skiftene av boplass var uheldige. Fattigforordningen av 1741 understreket at legd ikke burde benyttes overfor små barn.

Det første tukthuset for barn i Norge ble etablert i Trondheim i 1637. Institusjonen skulle gi omsorg til «faderløse, moderløse og venneløse» barn (NOU 2004: 23, s. 19). Frem til midten av 1700-tallet var tukthus det eneste institusjonsalternativet for vanskeligstilte barn. I mange av tukthusene bodde barn sammen med voksne. Formålet var ikke å straffe, men å «optugtes» til den rette livsførsel gjennom disiplin, nøysomhet og gudfryktighet. I praksis var tukthusene preget av straff og hardt arbeid. De innsatte på tukthusene tilhørte husmannsstanden, og oppholdet var ofte begrunnet i tigging. Ved en forordning av 1764 ble det presisert at tukthusene også kunne tas i bruk for barn som forsømte sin skolegang. Denne bestemmelsen medvirket til en relativt høy andel barn i tukthusene. Praksisen med å blande barn med voksne forbrytere ble møtt med kritikk, blant annet fra kirkelig hold (Bolstad, 2020).

Fra midten av 1700-tallet vokste det frem to institusjonsbevegelser: tukthus og vaisenhus. De to institusjonstypene reflekterer den sosiale lagdelingen. Tukthusene var rettet mot fattigfolk, mens vaisenhusene skulle hjelpe nødstilte barn fra høyere samfunnslag. Vaisenhusene var preget av pietistisk, luthersk tankegang, der barnas frelse og utdanning ble vektlagt (NOU 2004: 23).

4.1.2 De første barnevernsinstitusjonene

På midten av 1700-tallet vokste den filantropiske redningsbevegelsen frem i Europa. Norges første redningsselskap «De nødlidendes venner» ble etablert i Trondheim i 1827. Redningsbevegelsens medlemmer besto i hovedsak av representanter fra borgerskapet og embetsstanden. Redningsbevegelsen var påvirket av opplysningstidens optimistiske menneskesyn. Formålet var å redde forsømte barn fra sosial undergang gjennom omsorg og opplæring, ikke straff og tukt. Idégrunnlaget ble formet i en krysning mellom kristen barmhjertighet, naturidealisme og nytterasjonalisme. Tanken var at det alltid var mulig å endre adferden til barn i den retning man ønsket (Bolstad, 2020, s. 18).

Redningsbevegelsen opprettet i 1841 det som anses for å være den første norske barnevernsinstitusjonen på Grønland i Oslo. Redningsanstalten ble kalt «Toftes gave», etter grosserer Andreas Tofte som finansierte opprettelsen. Målgruppen var barn med tilpasningsvansker, eller det som i tidsånden ble beskrevet som «moralskt fordærvede og vanartede børn» (Bolstad, 2020, s. 20). Redningsanstaltene, senere kalt oppdrageranstalter, ble forløperne til utviklingen av skolehjem, tvangsskoler og i nyere tid spesialskoler for barn og unge med tilpasningsvansker.

Det var fattignemndene som i hovedsak fattet vedtak om plassering i disse redningsanstaltene. Redningsanstaltene var i utgangspunktet et forebyggende tiltak, men en endring i kriminalloven i 1874 ga domstolene adgang til å dømme barn til innsettelse i oppdragelsesanstalt istedenfor fengsel. Den kriminelle lavalder var på den tiden ti år (Befring, 1983). Flere av institusjonene som ble etablert på slutten av 1800-tallet ble lokalisert på øyer, som Ulvsnesøy, Lindøy og Bastøy. På denne måten ønsket man å skjerme barna fra uheldige omgivelser, la oppdragelsesarbeidet foregå skjermet og uforstyrret, og hindre barna fra å rømme (NOU 2004: 23; NOU 2009: 8).

På 1800-tallet eksisterte flere former for barnehjem og institusjoner for barn. Diskusjonen frem mot århundreskiftet handlet i hovedsak om hvilke aldersgrupper og kategorier barn de skulle ivareta (NOU 2004: 23). Barnas behov ble differensiert etter en uskreven «verdighetskala», der spørsmål om alder, ektefødt, foreldreløshet eller forlatt av foreldrene, og barnets atferd og sømmelighet var utslagsgivende (NOU 2004: 23, s. 18). Noen barnehjem hadde for eksempel forbud mot inntak av barn født utenfor ekteskap. Dette var fordi det ble fryktet at «inntak av uektefødte barn kunne bidra til en ytterligere utbredelse av usedelig livsførsel» (NOU 2004: 23, s. 21). Styrere og forstandere av institusjonene stod i stor grad fritt til å utforme innhold og rammer, og det var lite innsyn og føringer utenifra.

Allerede i 1870-årene ble det stilt spørsmål ved om institusjon var det rette tiltaket for vanskeligstilte barn. I Norge var Eilert Sundt blant de første institusjonsskeptikerne som tok til orde for at fosterhjem var å foretrekke. Mot slutten av 1880-årene ble kritikken av omsorgssvikt og overgrep i barnehjem og oppdragelsesanstalter mer fremtreden (NOU 2004: 23). Samtidig begynte det offentlige å ta et større ansvar, blant annet gjennom tydeligere lovgivning.

4.2 Vergerådsloven og de første barnevernlovene

4.2.1 Vergerådsloven av 1900

Norge var blant de første landene i verden som fikk et offentlig barnevern med innføringen av «Lov om Behandling af Forsømte Børn», også kalt vergerådsloven. Lovens opphavsmann var landets første riksadvokat, jusprofessor Bernhard Getz (1851–1901). Loven trådte i kraft i 1900 og besto i over 50 år før den ble avløst av lov om barnevern i 1953. Loven var formulert med hensikt om å verne barnet. Barnet skulle skånes fra farer i hjem og oppvekstmiljø og samtidig fra fengselets «forbryterverden». Mens filantropiens motiv var nestekjærlighet til det verdig trengende barnet, ønsket Getz å skape et samfunnets solidaritetsvern om barnet (Thuen, 2002, s. 207). Samtidig hadde loven også et formål om samfunnsvern.

Vergerådsloven løftet barn under 16 år ut av strafferetten. Barn under 14 år som hadde begått straffbare handlinger, eller barn mellom 14 og 16 år som hadde fått påtaleunnlatelse, kunne overføres til behandling av vergerådet. Reformens overordnede intensjon var å erstatte straff med oppdragelse og opplæring som det sentrale tiltaket i arbeidet mot en stigende ungdomskriminalitet. Ved hjelp av pedagogiske tiltak skulle barna oppdras til lovlydighet i institusjoner som barnehjem, skolehjem og tvangsskoler. Som en understreking av dette, ble forvaltning av loven lagt til Kirke – og undervisningsdepartementet (NOU 2004: 23).

Et av formålene var å skape orden og system i mangfoldet av private institusjoner som hadde vokst frem gjennom siste halvdel av 1800-tallet. Innholdet i institusjonene ble likevel ikke vesentlig endret av den nye loven. Det var fortsatt forstandernes oppgave, å anvende den «rette oppdragelse og pedagogikk» (Thuen, 2002, s. 208).

De nye kommunale vergerådene fikk myndighet til å gripe inn ovenfor barn og foreldre med advarsler, opphevelse av foreldremyndigheten og plassering i fosterhjem og på institusjoner. Rådet skulle bestå av sju personer, deriblant stedets prest, underdommer, om mulig distriktslegen, og én eller to kvinner fra kommunestyret (NOU 2004: 23, s. 25).

Vergerådsloven kategoriserte barn som var i behov av bortsetting i tre grupper:

• De som hadde gjort noe straffbart.

• De som led under dårlig oppdragelse eller omsorgssvikt i hjemmet.

• De som viste dårlig oppførsel og som hjem eller skole var «magtesløse» overfor.

4.2.2 Barnevernloven av 1953

Barnevernloven avløste vergerådsloven i 1953. Loven kom etter massiv kritikk av vergerådssystemet og det undertrykkende innholdet i institusjonene. Institusjonene ble kritisert for en inhuman behandling av vergeløse barn. Barnevernloven bygde videre på vergerådslovens solidaritetsprinsipp, men med en sterkere vekt på behovene til det enkelte barn. Man skulle ikke bare spørre om hva samfunnet var tjent med, men hva som var til barnets beste (NOU 2000: 12). Prinsippet om «barnets beste» opptrer for første gang i barnevernloven av 1953. Forvaltningen av loven ble flyttet fra skolevesenet til sosialtjenesten.

Den første barnevernloven la til grunn at det beste for barn er å vokse opp i foreldrehjemmet. Foreldrenes rettigheter ble styrket og barnevernet fikk som en viktig oppgave å støtte opp rundt hjemmet gjennom hjelpetiltak. Fremveksten av psykiatri og barnepsykologi som nye fagdisipliner var en viktig påvirkning. Tvangstiltak skulle bare benyttes når de rene hjelpetiltakene ikke førte frem (NOU 2000: 12). Fosterhjem ble det foretrukne alternativet for barn som ikke kunne bo hjemme, og antallet barnevernsinstitusjoner ble kraftig redusert. Det ble innført krav om at alle fosterhjem og barnevernsinstitusjoner skulle godkjennes og det skulle føres tilsyn.

I likhet med vergerådsloven skilte heller ikke barnevernloven av 1953 mellom tiltak for barn med atferdsvansker og barn som var utsatt for omsorgssvikt. Helse- og sosialstyret, i realiteten en ansatt ved sosialkontoret, skulle gjennom samtale med barn og foreldre prøve å klarlegge årsaken til problemene, få foreldre og barn til å innse hva som var galt og hva som kunne gjøres for å rette på forholdene. Ikke sjelden ble det fattet vedtak som viste til både omsorgssvikt/mishandling og barnets egen atferd som grunnlag for vernetiltak.

Fra midten av 1950- tallet frem til 1960-tallet var det en sterk økning i ungdomskriminalitet. Spørsmålet om straff versus behandling ble igjen gjenstand for samfunnsdebatt. I 1959 påpekte professor Johs. Andenæs at «Påtalemyndighetene har overlatt de unge lovovertrederne til barnevernet, og barnevernet har i stor utstrekning overlatt dem til seg selv» (NOU 2000: 12, s. 357). Stortinget stilte krav om at behandling av barn med atferdsvansker skulle styrkes, men uten å definere hvilket ansvar de ulike sektorene skulle ha. Mange av barna befant seg i gråsonene mellom spesialskolene for atferdsvansker, den nyetablerte barne- og ungdomspsykiatrien og de sosiale barnevernsinstitusjonene og ble kasteballer mellom instansene (NOU 2000: 12, s. 358).

I 1980 ble ansvaret for etablering og drift av barnevernsinstitusjoner lagt til fylkeskommunene. Før dette var institusjonene et kommunalt ansvar. Begrunnelsen for ansvarsendringen var en bekymring for at kommunenes økonomi, og ikke barnets beste, skulle avgjøre barnevernnemndas vedtak (NOU 2000: 12, s. 368). Fylkeskommunen fikk dermed et ansvar for å sørge for at det fantes tilstrekkelig med institusjonsplasser, enten gjennom etablering av egne institusjoner eller gjennom private leverandører. Overføringen til fylkeskommunene førte til en vekst i antall institusjoner, og en vridning fra store oppvekstinstitusjoner til mindre enheter for utredning og/eller rehabilitering av «sosialt mistilpassede» barn.

4.2.3 Barnevernloven av 1992

Perioden frem mot den neste barnevernloven av 1992 var preget av et sterkt fokus på barnets rettigheter. Norge innførte en egen barnelov i 1981, som blant annet styrket barnets rett til medvirkning og rettigheter overfor foreldrene. Samme år ble det opprettet et eget barneombud, det første i verden, for å tale barnas sak og se til at barns interesser og rettigheter etterleves. Som et av de første land i verden, ratifiserte Norge i 1991 FN-konvensjonen om barns rettigheter.

Da den nye barnevernloven trådte i kraft i 1992 var det med dette som bakteppe. Loven var i stor grad en videreføring av barnevernloven av 1953, men med større oppmerksomhet mot barnets behov, rettigheter og interesser, og mot forebyggende tiltak. Lovens formål var å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid og å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstsvilkår.12 Dette formålet gjelder fortsatt.

Med barnevernloven av 1992 ble det innført et skille mellom vedtak som følge av omsorgssvikt og alvorlige atferdsvansker. Det var bekymring fra flere hold om at særtiltak for barn med atferdsvansker kunne være stigmatiserende for barna. Rettssikkerhetshensyn veide likevel tyngre, og det ble vurdert å være til barnets beste å innføre atferdsbestemmelser med egne inngangsvilkår og rettslige rammer for oppholdet. Barnevernets oppgave skulle ikke være å reagere på lovbruddet, men å gi behandlende og atferdsendrende tiltak til beste for barnet. Det ble innført egne inngangsvilkår, tiltak og rettslige rammer for oppholdet.

Ved ikrafttredelsen av barnevernloven av 1992 ble fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker etablert.13 Fylkesnemndene ble gitt ansvaret for behandling av tvangssaker, for å styrke rettssikkerheten til barn og foreldre.

4.2.4 Barnevernsloven av 2022

En rekke lovendringer de siste årene har hatt til formål å styrke barns rettssikkerhet. Særlig har barns rett til medvirkning vært vektlagt. En ny barnevernslov trådte i kraft 1. januar 2022. Den nye loven er i stor grad en videreføring av loven av 1992, men revidert for å gjøre den mer tilgjengelig og brukervennlig. Det er også gjort endringer for å styrke forebygging og tidlig innsats, og for å sikre ivaretakelse av internasjonale forpliktelser. Særlig har retten til familieliv blitt vektlagt, etter at Norge gjentatte ganger har blitt felt for brudd i den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD).

Den nye loven inneholder også enkelte endringer av betydning for barnevernsinstitusjonene. Særlig viktig er innføringen av kompetansekrav for nyansatte i barnevernsinstitusjonene. Den nye loven stiller også krav til at statlige institusjoner skal godkjennes, på lik linje med private. Ansvaret for godkjenningen er derimot ikke flyttet ut av den statlige etaten, men lagt til en av Bufetats regioner. Føringer for tvangsbruk på institusjon som tidligere fremgikk av forskrift har blitt lovfestet, men ikke uten motstand. Det er satt i gang en gjennomgang av tvangsregelverket for barnevernsinstitusjoner og en ny lovproposisjon er planlagt våren 2025.

4.3 Utviklingen av barnevernsinstitusjoner i nyere tid

I 2004 ble ansvaret for barnevernsinstitusjonene overført fra fylkeskommunene til staten. Begrunnelsen var at det var stor variasjon i fylkeskommunenes tilbud, tiltaksapparatet var dårlig utbygd og det var særlig store mangler i tilbudet til barn med atferdsvansker. Dette ble i stor grad ivaretatt av kommersielle aktører, med lite offentlig kvalitetssikring (Backe-Hansen, Bakketeig, Gautun & Grønningsæter, 2011). Det var også en bekymring for at egenandelene kommunene betalte for fylkeskommunale tiltak førte til et overforbruk av institusjonstilbud. Målsettingen for det som ble kalt «forvaltningsreformen» var bedre faglig og økonomisk styring, et mer likeverdig tilbud og bedre samarbeid med tilgrensende tjenester (NOU 2009: 8, s. 21).

For å ivareta det statlige ansvaret for barne- og familievernet ble det etablert et direktorat (Bufdir) underlagt departementet, og fem regionale enheter (Bufetat). Bufetat fikk ansvar for å bistå kommunene med å skaffe fosterhjem eller institusjonsplasser ved behov (bistandsplikten). For å ivareta bistandsplikten fikk Bufetat også ansvar for etablering og drift av institusjoner, og godkjenning av private og kommunale institusjoner som benyttes etter barnevernsloven.

Målsetting om et mer likeverdig tilbud med økt faglig kvalitet ble fulgt opp med kvalitetsutviklingsprosjekter i direktoratet. Et omfattende utviklingsarbeid endte opp i rapporten «Kvalitet i barnevernsinstitusjoner» (Bufdir, 2010a). Rapporten dannet blant annet grunnlaget for målgruppedifferensiering av institusjonstilbudet til barn med atferdsvansker etter risiko for videre problemutvikling. En egen enhet ble opprettet for å kartlegge barna og tildele riktig institusjonstilbud.

I 2014 ble Bufdirs faglige ansvar utvidet til også å omfatte det kommunale barnevernet, og Bufdir fikk status som fagdirektorat for hele barnevernssektoren. WHOs seks kvalitetsmål, jf. utvalgets problemforståelse, ble samtidig forankret som kvalitetsmål for barnevernet og som retningsgivende for fagdirektoratets arbeid (Prop. 106 L (2012–2013)).

Videreutviklingen av tilbudet de senere årene har særlig hatt en målsetting om mer likeverdige tjenester, gjennom blant annet innføringen av standardiserte forløp som definerer arbeidsoppgaver i institusjonene og samhandling med andre aktører. Det er også etablert flere spisskompetansemiljøer i Bufetats regioner som jobber med fagutvikling og opplæring av institusjonsansatte. Vektleggingen av kunnskapsbaserte metoder har blitt stadig sterkere i institusjonsbarnevernet, som i barnevernet for øvrig. Samtidig er kunnskapsgrunnlaget for hva som er virksom hjelp i barnevernsinstitusjon fortsatt svakt.

Siden innføringen av den første barnevernloven i 1953 har utviklingen gått i retning av en stadig sterkere vektlegging av hjelp i hjemmet, og bruk av fosterhjem dersom barnet ikke kan hjelpes hjemme. Prinsippet om nærhet og forebygging ble forsterket med innføringen av oppvekstreformen i 2022. (Prop. 73 L (2016–2017)).

4.3.1 Veien videre

Allerede på 1700-tallet ble det iverksatt tiltak for å unngå at barn som ikke kunne bo hjemme ble utsatt for hyppige flyttinger. I dag, 300 år senere, peker vi på nettopp flyttinger som en av de største utfordringene for barn som bor på barnevernsinstitusjon. Det historiske tilbakeblikket viser at utfordringene som påpekes i utvalgets problemforståelse har dype røtter. Balansen mellom omsorg, behandling, samfunnsvern og straff har vært diskutert over lang tid. Hvordan barnas utfordringer skal forstås, og hva som er den beste hjelpen, har endret seg med samfunnsutvikling og barnesyn. Likevel står vi fortsatt uten klare svar på hva som er til barnets beste. Konklusjonen er at det finnes ingen enkle løsninger. Det er ikke ett svar som for all tid løser alle utfordringer. Heller ikke denne utredningen vil bidra med den varige fasiten om fremtidens institusjonsbarnevern. Også fremover vil svaret på hva slags institusjoner vi trenger og hvem de skal være til for, avhenge av den generelle samfunnsutviklingen og tilbudet i andre sektorer og tjenester. Samtidig mener utvalget at barnevernsinstitusjoner er et viktig tiltak for noen barn. For å arbeide målrettet med kvaliteten i tilbudet, er det nødvendig å tydeliggjøre hvilket formål institusjonene skal ha i dagens samfunn. Dette diskuteres i kapittel 16.

5 Barnevernsinstitusjoner i andre land

5.1 Innledning

Alle de nordiske landene har gjort betydelige endringer i politikken for vern av barn fra 1970-årene og frem til i dag. Landene har valgt ulike løsninger i lovgivning og praksis for å nå målet om helhetlig oppfølging av barn under offentlig omsorg. Erfaringene fra sammenlignbare land gir nyttig kontekst for videreutviklingen av det norske institusjonstilbudet.

Utvalget har valgt å se på sentrale aspekter ved organiseringen av institusjonsbarnevernet i Sverige, Island, Danmark og Finland, samt England og Nederland. Organiseringen og omfanget av de ulike institusjonstypene i hvert enkelt land må forstås innenfor de nasjonale kontekstene, og er ikke direkte sammenlignbare med norske forhold. Det kan også være store forskjeller innad i et land, som kan bli underkommunisert i en nasjonal sammenligning. Noen fellestrekk og ulikheter er likevel tydelige.

5.2 Nedgang i bruk av institusjoner

Føringer om at barn skal få hjelp så nær hjemmet som mulig, og at mindre inngripende tiltak skal være forsøkt før et barn blir flyttet ut av hjemmet, er et tydelig fellestrekk på tvers av landegrensene (Kjelsaas et al., 2020). I alle landene har det over tid vært en ønsket nedgang i bruk av institusjon og en vridning mot økt bruk av fosterhjem. Det er også en felles målsetting om at institusjon som hovedregel ikke skal brukes for yngre barn (Kjelsaas et al., 2020). Det er likevel betydelige forskjeller mellom landene når det gjelder andelen barn i henholdsvis institusjon og fosterhjem (Deloitte, 2019a). Norge har den laveste andelen barn i institusjon. Mens kun 8 prosent av barna som bor i tiltak utenfor hjemmet i Norge bor på institusjon,14 gjelder dette 28 prosent av barna i Sverige (Socialstyrelsen, 2022), 35 prosent av barna i Danmark15 og 39 prosent av barna i Finland (Sotkanet, 2022). I England og Nederland er andelen henholdsvis 11 og 44 prosent (Deloitte, 2019a). Figur 5.1 viser andelen barn med opphold i institusjon og fosterhjem i aldersgruppen 13-17 år, ved utgangen av 2018. Tallene må brukes med noe forsiktighet, fordi systemene er ulike og ikke direkte sammenlignbare.

Forstørr bilde

¹ For Nederland gjelder tallene aldersgruppen 12-18 år.

Kilde: Deloitte (2019a)

Flere av landene har kombinasjonsløsninger. I Nederland og Danmark finnes det institusjoner som gir behandling til hele familier. Flere land har såkalte «family homes». Dette er gjerne kombinasjon av fosterhjem og institusjoner, med ulike løsninger for at barna kan ha to baser. I Finland finnes det profesjonelle familiehjem, der det er en fast miljøterapeut i hjemmet, i tillegg til fosterforeldrene (Kjelsaas et al., 2020).

5.3 Statlig styring og kvalitetssikring

I alle landene anses det som en plikt for det offentlige å ha et system for å ivareta omsorgen for, og skaffe bosted til, barn som ikke kan bo hjemme eller hos familie. Både frivillige tiltak og tvang benyttes. Kommunene har en sentral rolle i å vurdere om et barn trenger et tiltak utenfor hjemmet, ta initiativ til flytting ut av hjemmet og skaffe et slikt tiltak. I de fleste av landene har kommunene også et ansvar for å finansiere og kvalitetssikre institusjonstiltakene for barn.

Norge skiller seg fra de øvrige landene ved at staten har en sentral rolle i styring, drift og finansiering av institusjonstilbudet (Deloitte, 2019a; Kjelsaas et al., 2020). Dette har muliggjort tydeligere nasjonale krav til kvalitet og føringer for et mer likeverdig og enhetlig tilbud. En felles målgruppedifferensiering og innføring av standardiserte forløp er eksempler på dette. I de fleste av de andre landene, hvor lokale myndigheter har større ansvar for å skaffe og finansiere institusjonstilbudet, er det i mindre grad innført nasjonale krav til kvalitet og normering av tilbudet. Sentrale myndigheter har også mindre kunnskap om innholdet i tilbudet enn i Norge, og den enkelte institusjon har stor frihet i valg av målgruppe, metodikk, bemanning og kompetanse (Deloitte, 2019a). Det er tilsynsmyndigheter i alle landene som har ansvar for å kontrollere forsvarligheten i institusjonstilbudet, i samsvar med gjeldende rammeverk for kvalitet. Samtidig er det de lokale myndighetene som har ansvar for å sørge for at barnet har et tilfredsstillende tilbud der det bor (Deloitte, 2019a).

I Sverige er ansvaret for styring og drift delt mellom stat og kommune. Staten, ved Statens institutionsstyrelse (SiS), har ansvaret for de lukkede og låsbare institusjonene (SiS-hjem), mens kommunene har ansvaret for de åpne institusjonene (hem for vård eller boende, HVB-hjem). I tillegg innførte Sverige i 2016 «stödboende», som et alternativ til HVB-hjem, for ungdom i alderen 16 til 20 år med lite behov for oppfølging. Selv om det finnes overordnede føringer for drift av HVB-hjem finnes det lite helhetlig oversikt, og variasjonen i tilbudet er stor. Også i Danmark er det en bred målgruppe og stor variasjon i den største delen av institusjonstilbudet, de «almindelige institutionene» og de «socialpædagogiske opholdsstedene». Disse driftes av kommunene. De lukkede institusjonene driftes av regionene, som bistår kommunene med plass etter anmodning (Deloitte, 2019a).

Som i Norge drives institusjoner i Sverige, Danmark og England både av offentlige og private aktører. I Sverige er tre av fire HVB-hjem private, mens de øvrige stort sett er kommunale. I Nederland driftes alle institusjonene av ikke-kommersielle stiftelser, med egen lovgivning (Deloitte, 2019a).

Finland og Island har i likhet med Norge separate lover for barnevernet. I Danmark og Sverige har tidligere barnevernlovgivning blitt innpasset i sosiallovgivningen (NOU 2000: 12). Finland har nylig igangsatt en stor strukturreform som innebærer at helse- og sosialtjenester, inkludert barnevernet, overføres fra kommunalt nivå til 22 nye fylker/regioner (NOU 2023: 7).

5.4 Differensiering av institusjonstilbudet

Alle landene har et eget institusjonstilbud for barn med særlig sammensatte problemer og behov for omfattende hjelp og behandling (Deloitte, 2019a). Norge skiller seg fra de øvrige landene ved å ha innført en systematisk differensiering av tilbudet til barn med ulike former for atferdsvansker. Selv om gruppesammensetning er et viktig hensyn i alle landene, er det ikke i like stor grad systematisert. I flere av landene oppgis det som problematisk at barn med ulike typer problematikk, spesielt psykiske vansker og rusproblematikk, bor sammen på institusjon (Kjelsaas et al., 2020).

Det har over tid bodd en større andel gutter enn jenter på institusjon i alle landene (Kjelsaas et al., 2020). I Sverige er de statlige, lukkede institusjonene som hovedregel kjønnsdelte. Begrunnelsen er primært å redusere risikoen for overgrep.16 I Norge har det over tid vært en utvikling med økt andel jenter i institusjon, og kjønnsfordelingen er i ferd med å jevne seg ut. Norge har ikke kjønnsdelte institusjoner, og problematikken har i liten grad vært tematisert.

Danmark og Sverige har, i likhet med i Norge, egne akuttinstitusjoner for barn. I Finland har de fleste institusjonene mulighet til å ta imot barn akutt.

5.5 Ungdomskriminalitet og frihetsberøvelse

Samtidig som bruken av institusjon er redusert, opplever alle landenes myndigheter at barna som får et institusjonstilbud har stadig mer komplekse og sammensatte utfordringer. Det er særlig krevende å tilrettelegge gode tilbud til unge som begår kriminelle handlinger, har alvorlige psykiske vansker og/eller rusavhengighet. Flere av landene bruker lukkede, eller sikrede, institusjoner til barn som kommunen ikke klarer å finne et egnet tilbud for, selv om barnet ikke nødvendigvis har behov for et tilbud med høy sikkerhet (Deloitte, 2019a).

Samlet sett utgjør likevel opphold i lukkede institusjoner en svært liten andel av alle institusjonsopphold. I Sverige utgjorde opphold i SiS-hjem tre til seks prosent av alle opphold, i Nederland tre prosent og i Danmark og England kun én prosent av opphold i institusjon (Deloitte, 2019a, s. 28). I Finland brukes sikrede enheter kun etter særskilte vurderinger, for en begrenset periode (Kjelsaas et al., 2020). Norge er det eneste av landene som ikke har lukkede institusjoner. Norge har også en mer restriktiv holdning til bruk av tvang og begrensninger generelt enn de andre landene (Kjelsaas et al., 2020).

I Norge kan opphold i barnevernsinstitusjon kun besluttes med grunnlag i barnevernsloven. I flere av de andre landene kan barnevernsinstitusjoner benyttes etter ulike lovverk, som både har velferdsmessige og strafferettslige formål. I Danmark kan de sikrede institusjonene ta inn ungdom enten på sosialrettslig grunnlag etter avgjørelse i kommunen, eller på strafferettslig grunnlag etter avgjørelse i domstolen (Deloitte, 2019a). I England er sikrede institusjoner et alternativ for barn og unge på grunnlag av bekymring knyttet til barnets atferd, eller på bakgrunn av strafferettslig grunnlag. Det kan være et alternativ for barn helt ned til den kriminelle lavalder på ti år (Deloitte, 2019a).

I Sverige blir ungdom som begår alvorlig kriminalitet når de er i alderen 15-17 år oftest dømt til «sluten ungdomsvård» i stedet for fengsel. Det er en tidsbegrenset straff som ungdommene avtjener på spesielle avdelinger i SiS-hjem, i henhold til lagen om verkställighet av sluten ungdomsvård (LSU) (Statens institutionsstyrelse, 2022). Et offentlig utvalg foreslo i august 2023 at barn og unge som dømmes for alvorlige brudd skal dømmes til fengsel, i stedet for sluten ungdomsvård. Utvalget foreslår at det etableres egne ungdomsfengsler i regi av kriminalomsorgen, tilsvarende som i Norge. Begrunnelsen for forslaget er blant annet at:

Brottsligheten har förändrats sedan sluten ungdomsvård infördes för över 20 år sedan och nuvarande system är inte anpassat för att ta hand om de grövsta brottslingarna. Kriminalvården har stor erfarenhet av grova brottslingar och är den myndighet som är bäst rustad att hantera den här målgruppen.

Regeringskansliet (2023)

Dersom forslaget vedtas vil Sverige bevege seg i retning av Norge, med et tydeligere skille mellom mandat og formål i barnevernet og kriminalomsorgen. I Norge kan det kun fattes vedtak om frihetsberøvelse i barnevernsinstitusjon begrunnet i barnets behov for behandling for atferdsvansker. Oppholdet må vurderes å være til barnets beste, og kan ikke ha samfunnsvern eller straff som formål. Institusjonen har adgang til å låse institusjonen for barnet i inntil to uker av gangen, men alle norske barnevernsinstitusjoner er i utgangspunktet åpne. Tilhørighet til et nærmiljø er vektlagt og barna skal fortrinnsvis gå på en ordinær, lokal skole.

De lukkede institusjonene i andre land er ofte større enn tilsvarende norske institusjoner for barn med atferdsvansker, i mindre grad integrert i nærmiljøet og barna får et skoletilbud i regi av institusjonen.

6 Utredningens oppbygning

Utredningen består av fem deler samt utvalgets sammendrag og ungdomsutvalgets tekst til barn og unge som innleder utredningen. Ungdomsutvalget beskriver med egne ord hva de opplever som utfordringer i dagens tilbud og hva de har jobbet for. Ungdomsutvalget har også laget fremtidsglimt som illustrer hvordan de ønsker at fremtidens institusjonsbarnevern skal oppleves. Disse er fordelt i utredningen.

Utredningen er bygd opp i tråd med de fire utredningssporene som beskrives nærmere i utvalgets tolkning og avgrensing av mandatet, jf. kapittel 1.3. Vi viser også til figur 1.2 som illustrerer sammenhengen mellom aktører og tiltak. I figur 6.1 gjengis en forenklet versjon. Bunnen av trekanten representerer kommunale tiltak, midten barnevernsinstitusjoner og toppen tiltak i spesialisthelsetjenesten og kriminalomsorgen. Barna denne utredningen handler om har ofte behov for tiltak fra alle tre nivåer, og utvalget har derfor vektlagt en forløpstankegang.

Forstørr bilde

De to første sporene avgrenser institusjonstilbudets formål og målgruppe opp mot henholdsvis tilbudet i andre sektorer (toppen av trekanten) og kommunale tilbud (bunnen av trekanten). Dette utgjør del II av utredningen. Det tredje sporet, hvordan institusjonstilbudet skal møte barnas behov (midten av trekanten) utgjør del III. Det fjerde sporet, hvilke rammer som er nødvendig for å sikre et likeverdig tilbud av høy kvalitet (hele trekanten) utgjør del IV. Del V oppsummerer forslag og konsekvenser.

Del I beskriver utvalgets utgangspunkt for utredningen. Her gjøres det rede for utvalgets sammensetning og mandat, og hvordan utvalget har tolket og avgrenset sitt oppdrag. Videre gjengis utfordringsbildet, som utredningen bygger på. Utfordringsbildet ble utarbeidet på bakgrunn av eksisterende kunnskap og innspill i samarbeid med ungdomsutvalget innledningsvis, og har løpende vært brukt i dialog med ulike aktører. Utvalget har i fellesskap med ungdomsutvalget utarbeidet et verdigrunnlag som har vært retningsgivende for arbeidet. Dette gjengis også. Del I beskriver videre det omfattende involveringsarbeidet som utvalget har gjennomført som del av utredningen. Delen inneholder også tre bakgrunnskapitler som gir kontekst for den videre utredningen. Disse kapitlene omhandler henholdsvis tall og fakta om dagens institusjonstilbud, en gjennomgang av den historiske utviklingen av institusjoner i Norge og en komparativ fremstilling av institusjonstilbud i Norge og sammenlignbare land.

Som det fremgår av kapittel 1.3 må barnevernets institusjonstilbud forstås i en kontekst av statlig ansvar og tilbud i andre sektorer på den ene siden, og det kommunale tilbudet til utsatte barn og unge på den andre siden. Del II av utredningen omhandler derfor helhetlig innsats og felles ansvar på tvers av sektorgrenser og forvaltningsnivåer. Delen innledes med den mest grunnleggende forutsetningen for videreutviklingen av institusjonstilbudet, nemlig en grundig beskrivelse av barnas behov. I denne delen drøftes også hvordan tjenestene kan få mer kunnskap om barnas behov og ressurser før barn flytter til en barnevernsinstitusjon.

Mange av barna har komplekse utfordringer som ikke kan løses av én sektor alene. I denne delen utredes en tydeliggjøring av ansvar mellom sektorer, og behov for nye tiltak i den øverste delen av trekanten, som omhandler andre sektorers tilbud. I tråd med mandatet har utvalget særlig vurdert ansvaret for spesialisert rusbehandling for barn. Utvalget har også utredet hvordan barn som bor i barnevernsinstitusjoner skal få tilgang på den helsehjelpen de trenger gjennom en tydeligere forpliktelse fra helsetjenestene.

Del II omhandler videre kommunenes tilbud til barn som trenger tiltak utenfor hjemmet. Utvalget har her vurdert utvidet bruk og bedre regulering av kommunale botiltak som kan gi flere barn mulighet for å få et tilbud nær hjemmet.

Utvalget legger til grunn at barna skal få et institusjonstilbud som er tilrettelagt deres individuelle behov for omsorg og beskyttelse, og redegjør for hvilke endringer i dagens regelverk som er nødvendig for å oppnå dette. Behovet for endringer i barneverns- og helsenemndenes rolle beskrives også. Utvalget er bedt om å utrede et alternativ til inngangsvilkår som gjør det mulig å fjerne barnets atferd som grunnlag for opphold. Dette behandles også i del II.

Del III av utredningen omhandler hvordan institusjonstilbudet kan tilpasse seg barnas behov og ressurser. Innledningsvis tydeliggjøres institusjonstilbudets formål. Med utgangspunkt i formålet og forutsetningene fra del II, presenterer utvalget sitt forslag til en ny og mer fleksibel innretning av institusjonstilbudet som i større grad tilpasser seg barnas individuelle behov. I tråd med mandatet sees det nærmere på bruken av standardiserte forløp og fagmodeller, og den faglige styringen av institusjonstilbudet. Skoletilbudet til barn som bor på institusjon behandles særskilt. Den viktigste kvalitetsfaktoren for institusjonstilbudet er de ansatte som jobber der. Hvordan ansatte kan få bedre rammebetingelser for å gi god omsorg og oppfølging, hvilken kompetanse ansatte trenger og hvordan institusjonene kan rekruttere og beholde denne kompetansen, drøftes i del III. Avslutningsvis sees det på overgangen mellom institusjon og andre tiltak, med et særlig fokus på overgangen til ettervern.

Del IV tar for seg viktige rammebetingelser rundt institusjonen som skal sikre barna ro, hjelp og trygghet. Sentralt i samhandlingen mellom stat og kommune om valg av riktig tiltak, står Bufetats bistandsplikt, den kommunale egenandelen ved bruk av institusjonstiltak og dimensjoneringen av institusjonstilbudet. Disse temaene drøftes her. Avslutningsvis diskuteres organiseringen av barnevernets andrelinje og Bufdirs ulike roller i forvaltningen av institusjonsbarnevernet. Det legges særlig vekt på forhold som kan bidra til et mer likeverdig tilbud og økt tillit.

Del V gir en oversikt over utvalgets forslag, forslag til lovendringer med merknader og en oppsummering av utvalgets vurderinger av forslagenes konsekvenser.