Del 2
Helhetlig innsats og felles ansvar

7 Barnas behov

Forstørr bilde

Barn som i en periode av livet må bo på en barnevernsinstitusjon trenger det samme som andre barn. De trenger å ha trygge og gode voksne rundt seg som bryr seg om dem. De trenger å bli sett og respektert for den de er. De trenger å oppleve mestring, men også å få lov til å feile. De trenger venner, fritidsaktiviteter og følelsen av å høre til. De trenger å få være i ro, og vite hva som skal skje i livene deres de neste månedene og årene. De trenger å føle seg trygge.

Mange barn på barnevernsinstitusjon har i tillegg vansker som krever spesialisert hjelp. Ofte trenger både barna og familiene deres hjelp fra flere ulike tjenester samtidig. Behovene deres lar seg ikke enkelt løse av én sektor, og ansvaret for å gi hjelp er ofte overlappende eller uklart. Dersom de ikke får hjelpen de trenger kan utfallet være alvorlig, og i verste fall fatalt. Behovene for hjelp fra helsetjenesten er ofte store. Samtidig har barna behov for omsorg utenfor hjemmet i kortere eller lengre perioder. Det spesialiserte hjelpebehovet kan overskygge for at barn som bor på barnevernsinstitusjon også er helt vanlige barn. De har de samme grunnleggende behovene og rett på de samme tjenestene som andre barn.

Dette kapittelet gir en innledning om barns rett til omsorg, hjelp og vern etter barnekonvensjonen. Deretter redegjør vi for vår forståelse av hvordan kunnskapsmodellen «Barnets behov i sentrum» (BBIC) kan brukes som en ramme for å forstå behovene til barn på institusjon. Kapittelet avsluttes med en felles vurdering fra utvalget og ungdomsutvalget av hvilke behov det er aller viktigst at et opphold på institusjon ivaretar. Vurderingene av barnas behov er førende for utvalgets videre utredning og anbefalinger.

7.1 Barns rettigheter etter barnekonvensjonen

FNs barnekonvensjon, som er inkorporert i norsk lov gjennom menneskerettsloven, gir barn i Norge et sterkt rettsvern. Artikkel 3 nr 1 slår fast at prinsippet om barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Prinsippet gjelder både i konkrete saker om et enkelt barn, og for avgjørelser på mer overordnet nivå, som ved utforming av lover. Barnets behov for beskyttelse og omsorg fremgår av flere bestemmelser i FNs barnekonvensjon. Retten til omsorg fremgår tydeligst av artikkel 3 nr 2. Bestemmelsen pålegger statene å sikre barnet den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel.

Barnevernkonvensjonen legger innledningsvis til grunn at:

• barn har rett til spesiell omsorg og hjelp

• barn bør vokse opp i et familiemiljø, i en atmosfære av glede, kjærlighet og forståelse for å sikre full og harmonisk utvikling av deres personlighet

• barn fullt ut bør forberedes til å leve sitt eget liv i samfunnet

• behovet for å gi barn særlig omsorg er fastslått i en rekke erklæringer og konvensjoner

• barn har behov for spesielle beskyttelsestiltak og særlig omsorg, herunder egnet lovfestet beskyttelse.

Barnekonvensjonen slår fast at et barn som midlertidig eller permanent er fratatt sitt familiemiljø, eller som i egen interesse ikke kan tillates å bli værende i et slikt miljø, skal ha rett til særlig beskyttelse og bistand fra staten. I samsvar med sin nasjonale lovgivning skal partene sikre alternativ omsorg for et slikt barn. Slik omsorg kan, om nødvendig, omfatte plassering i institusjon egnet for omsorg for barn (art 20). De institusjonene og tjenestene som har ansvar for barns omsorg eller beskyttelse, retter seg etter de standarder som er fastsatt av de kompetente myndigheter, særlig med hensyn til sikkerhet, helse, personalets antall og kvalifikasjoner samt kvalifisert tilsyn (art 3 nr 3).

Barn har en rekke individuelle rettigheter etter barnekonvensjonen som er særlig relevante for utvalgets utredning. Dette gjelder blant annet barns rett til medvirkning og å bli hørt (art 12), barns rett til helsetjenester (art 24), barns rett til utdanning (art 28), og barns rett til hvile og fritid (art 31). Ingen barn skal ulovlig eller vilkårlig berøves sin frihet, og ethvert barn som er berøvet sin frihet, har rett til å opprettholde forbindelsen med sin familie (art 37).

7.2 Barnas behov i sentrum

Det er bred enighet om at tjenesteutvikling skal ta utgangspunkt i barnas behov. For å bidra til en felles forståelse av hva som menes med barnas behov, har utvalget valgt å bruke kunnskapsmodellen «Barnets behov i sentrum» (BBIC) som en ramme for arbeidet. De versjonene av BBIC som brukes i dag tar imidlertid utgangspunkt i at barnet bor i en familie.

BBIC er utviklet i Sverige. Ulike varianter brukes som grunnlag for tjenesteutvikling blant annet i Danmark, England og Norge. Formålet er å styrke barneperspektivet og barns medvirkning, og gi en enhetlig og kunnskapsbasert struktur for identifisering og oppfølging av barns behov (Socialstyrelsen, 2022). I Norge har tilnærmingen vært sentral i kvalitetsutviklingen på barnevernsområdet de siste årene. BBIC ligger blant annet til grunn for Bufetats tjenestekataloger som definerer tjenestetilbudet, standardiserte forløp i barnevernsinstitusjoner, barnevernsfaglig kvalitetssystem i kommunale barnevernstjenester og grunnmodell for hjelpetiltak (Prop. 133 L (2020–2021)). BBIC brukes også i tilgrensende sektorer, som i Helsedirektoratets nasjonale faglige retningslinjer for tidlig oppdagelse av utsatte barn og unge (Helsedirektoratet, 2019).

Forstørr bilde

BBIC-triangelet definerer behovene som må dekkes for at barn skal ha en best mulig utvikling. Triangelet har tre hovedområder: (barnets) utvikling, (foreldrenes) omsorg, og familie og miljø. Innenfor hvert av områdene er barns rettigheter definert, sammen med en rekke risiko- og beskyttelsesfaktorer for god utvikling. Isolert sett har enkeltfaktorene liten forklaringsverdi. Et barn som sliter med å regulere følelsene sine, kan klare seg fint uten profesjonell hjelp dersom barnet får god veiledning fra foreldre og opplever forståelse fra venner. Dersom det samme barnet derimot ikke opplever støtte fra omgivelsene, vil hjelpebehovet være et annet. Det er samspillet mellom barnets egen utvikling, foreldrenes omsorg og familie og miljøet rundt som gir en forståelse av det enkelte barns behov (Socialstyrelsen, 2022).

Dagens versjoner av BBIC er tilpasset barn som bor med foreldre eller fosterforeldre. Å motta omsorg fra en gruppe ansatte på en institusjon er vesentlig annerledes enn å få omsorg i en familie. Barna har store og sammensatte behov som er årsaken til at de trenger et institusjonstilbud, men også særskilte behov som oppstår som et resultat av at de bor på institusjon. Derfor er det nødvendig å redegjøre for hvordan BBIC kan benyttes for å forstå behovene til barn på institusjon. Utvalget vil i det videre beskrive behovene hos barn som bor på institusjon, innenfor rammeverket av BBIC.

7.2.1 Omsorg – i foreldrenes sted

Denne dimensjonen gir kunnskap om behov, rettigheter, beskyttelse og risiko knyttet til områdene «grunnleggende omsorg», «følelsesmessig tilgjengelighet», «stimulering og veiledning» og «beskyttelse». For barn som bor på institusjon vil det være de ansatte som skal utøve omsorgen i foreldrenes sted og sørge for at barnet får dekket sine grunnleggende behov. I tillegg vil de fleste barn på institusjon ha kontakt med sine foreldre, og kunne trenge støtte til denne relasjonen.

7.2.1.1 Grunnleggende omsorg

Alle barn har behov for å få dekket sine fysiologiske behov som mat, søvn, fysisk aktivitet, klær og hygiene. Barn på institusjon kan ha opplevd mangler i grunnleggende omsorg, noen ganger også skader, som påvirker hvordan de tenker, føler og handler. Hvordan helseutfordringer utvikler seg er nærmere omtalt i kapittel 10.

Barn som bor på institusjon trenger voksne som forstår hvordan oppvekst og omsorgshistorikk påvirker barns fungering, både alene og sammen med andre. Barna kan fremstå skeptiske, usikre, utagerende, redde eller tilsynelatende uten reaksjoner. Alt dette kan være normale reaksjoner på store belastninger. Mange av barna har opplevd omsorgssvikt fra nære omsorgspersoner. Dette kan føre til at det blir vanskelig å stole på voksne. Tilknytningsproblemer er bare en av flere mulige forklaringer på hvorfor barn på barnevernsinstitusjoner ofte oppleves som utrygge. Tilknytningspsykologi kan være et nyttig rammeverk for å forstå hvorfor et grunnleggende behov for barn på barnevernsinstitusjoner er å bli møtt av sensitive voksne. Omsorg er et relasjonelt begrep. Barn trenger voksne som tar ansvar for dem ut fra barnets alder og modenhet, samtidig som de får rom til å trene på selv å kunne ta ansvar.

Barn som bor på institusjon trenger stabilitet og trygghet for å kunne ta imot god omsorg. Om lag åtte av ti barn oppgir at de føler seg trygge på institusjonen der de bor, men 18 prosent føler seg utrygge (Rambøll, 2022). Blant de som opplever institusjonen som utrygg, svarer halvparten at dette skyldes de voksne som jobber der, de andre barna eller usikkerhet knyttet til hva som vil skje med dem fremover. Tre av fire mener at de voksne på institusjonen har tro på dem og tar seg tid til dem, og sier at de selv stoler på de voksne. Likevel svarer bare tre av ti at de går til voksne på institusjonen når de opplever noe vanskelig (Rambøll, 2022). Dette kan henge sammen med at mange barn er usikre på hvilke reaksjoner de kan forvente fra de voksne. I tillegg er det mange voksne å forholde seg til. Noen av de voksne kan oppleves trygge, og andre som utrygge.

Forutsigbarhet er særlig viktig for barns opplevelse av trygghet når de bor på institusjon. Barna trenger å oppleve en mest mulig normal hverdag med gode rutiner. God omsorg er noe praktisk som utøves i samarbeid med den som skal motta omsorgen. Viktige verdier i dette arbeidet er anerkjennelse, likeverd og sensitivitet (Mol, 2008 sitert i Backe-Hansen, Løvgren, Neumann & Storø, 2017). At oppfølging av hverdagslige aktiviteter som måltider, vekking, lekser og fritidsaktiviteter gjøres på en måte som oppleves som omsorgsfull er derfor viktig (Grünfeld et al., 2020).

En god start er viktig for at et institusjonsopphold skal oppleves trygt. En god start krever at både barnet, familien og institusjonen har tilstrekkelig informasjon. Barn trenger å vite hvorfor de bor på institusjonen og hva som er planene fremover; neste uke, neste måned og neste år (Barneombudet, 2020a).

7.2.1.2 Stimulering og veiledning

Alle barn trenger stimulans og oppmuntring for å kunne utvikle seg. Barn trenger respons og bekreftelse ut fra sine egne forutsetninger (Socialstyrelsen, 2022). De trenger voksne som er engasjert i dem, bryr seg om dem og støtter deres utvikling. Barn trenger også sosialt samvær med andre barn. En av utfordringene for ansatte på institusjoner er å finne ut hva som er passe mengde stimulering og veiledning for den enkelte. Barna har ulike forutsetninger og blir motivert av ulike ting. Foreldre kjenner som oftest barnet sitt og vet at «det er typisk mitt barn å reagere sterkt på dette». De ansatte på institusjonen trenger erfaring med barna før de vet dette. Å legge til rette for passe mengde press, støtte og utfordringer til hvert enkelt barn innenfor deres nærmeste utviklingssone, er en av de viktigste oppgavene for institusjonsansatte.

Barn som bor på institusjon har andre forutsetninger for å danne nære og trygge relasjoner til sine omsorgspersoner enn barn som bor i en familie. De trenger stabile, trygge og forutsigbare voksne som viser at de er glade i dem, bryr seg om dem og som de kan danne en god relasjon til. Det kan være vanskelig for barn å oppnå dette når de må forholde seg til veldig mange voksne. Mange barn ønsker at de voksne jobber lange vakter, slik at den samme voksne kan være sammen med dem over tid, spesielt i sårbare perioder (Barneombudet, 2020a).

Barn trenger at de voksne på institusjonen setter og opprettholder tydelige og forutsigbare grenser som bidrar til god og trygg omsorg. For lite grensesetting kan oppleves som at de voksne ikke bryr seg, og kan også være en form for omsorgssvikt (Barneombudet, 2020a). Grensene må bli satt med forståelse og varme, og barna må bli møtt av voksne med omsorg og kjærlighet (Forandringsfabrikken, 2021a). At de ansatte har en felles tilnærming og praksis er viktig for tryggheten og forutsigbarheten til barna.

7.2.1.3 Følelsesmessig tilgjengelighet

Følelsesmessig tilgjengelighet handler om barnets behov for omsorgspersoner som gir emosjonell støtte, hjelp til regulering av følelser og utviklingen av varige og trygge relasjoner. At barn har et stabilt og nært forhold til foreldre eller andre omsorgspersoner er en viktig beskyttelsesfaktor for barns utvikling. Manglende stabilitet og ro i omsorgssituasjonen er en særlig utfordring for mange barn på institusjon. De må ofte forholde seg til (for) mange voksne i sin hverdag.

Mange av barna har opplevd flere flyttinger og brudd før de flytter til en institusjon, og også flyttinger mellom ulike institusjoner. En analyse gjennomført av Bufdir viser at 67 prosent av barn som bodde på institusjon hadde flyttet tre eller flere ganger (Kjelsaas et al., 2020). I en artikkelserie om psykisk syke barn i barnevernet avdekket Aftenposten at 261 barn som bodde på institusjon i 2020 og 2021 hadde flyttet minst fire ganger, og 86 barn hadde flyttet minst åtte ganger. Flyttingene oppsto ofte brått og uplanlagt, som et resultat av at institusjonene ikke klarte å gi barna et forsvarlig omsorgstilbud (Aftenposten, 2022).

I tillegg har mange av barna relasjoner til sine foreldre som er preget av utrygghet og problematisk tilknytting. Tilknytning er en sterk, varig og emosjonell forbindelse som har spesifikke funksjoner når det gjelder å gi og motta emosjonell støtte. Det er en kontinuerlig relasjonell prosess, og fungerer som et psykisk immunsystem (Lyons-Ruth, 2003). Barn som har en trygg tilknytning til foreldre, har ofte en «indre arbeidsmodell» som inneholder en forståelse og antakelse om at voksne vil dem vel og er til å stole på. Arbeidsmodellen hjelper barnet til å forstå og forutse hvordan en voksen vil oppføre seg. Et barn med trygg tilknytning som har slått seg, vil som regel rope på mamma eller pappa og løpe til dem for å få trøst. Dette er basert på erfaringer med at de trøster, renser såret og setter på plaster. Deretter kan barnet igjen utforske verden.

Barn som har utrygge, ambivalente eller desorganisert tilknytningsrelasjoner har andre indre arbeidsmodeller. Eksempelvis kan barnets indre arbeidsmodell være basert på at den voksne er inkonsekvent. Hvis barnet gjentatte ganger har opplevd å bli avvist eller få kjeft når det søker trøst, eller enda verre, hvis forelderen er den som utsetter barnet for fare, så blir tilknytningen skadet. Utrygg eller skadet tilknytning regnes som en stor risikofaktor for psykisk uhelse. Barnet kan bli forvirret over sin egen ambivalens («jeg vil søke trøst hos mamma, men jeg er samtidig redd»). Det er også vanskelig for dem å forutsi hva som vil skje når de søker trøst («blir jeg avvist, blir jeg slått, vil de le av meg?»). Om et barn har en trygg eller utrygg tilknytning, påvirker en rekke utviklingsområder, blant annet grad av mentalisering, det vil si i hvilken grad man klarer å se seg selv utenfra og forstå andre innenfra (Allen & Fonagy, 2006).

For barn på institusjon kan tilknytning være særlig relevant fordi det handler om i hvilken grad barnet klarer å ta imot de voksnes omsorg og støtte, og uttrykke seg slik at de voksne forstår hva barnet trenger.

Alle barn har behov for ro, forutsigbarhet og en stabil omsorgsbase, og dette vil ofte være spesielt viktig for barn på institusjon. Mange av barna har opplevd hyppige brudd i relasjoner, og fått en grunnleggende mistillit til voksne og «hjelpere». Derfor trenger de å møte omsorgsfulle voksne som de kan stole på og danne en trygg relasjon til. I motsatt fall kan mistilliten til voksne og hjelpere forsterkes, og påføre barnet ytterligere traumer eller belastninger. En konsekvens av dette er at voksne som jobber i barnevernsinstitusjoner, enda mer enn vanlige foreldre, bør ha et avklart forhold til sine egne reaksjonsmønstre og triggere. Dette forsterkes av at barna som skal bo der, kan ha særlige behov for å teste de voksnes grenser. Barna bør få erfare at de tåles, men også at de kan bli korrigert når relasjonen er trygg nok til det. De trenger å oppleve at voksne kan være stabile og følelsesmessig tilgjengelige. Dette vil igjen bidra til å støtte normalutvikling og redusere skjevutvikling (Nordanger & Braarud, 2017).

7.2.1.4 Beskyttelse

Alle barn trenger å oppleve fysisk og psykisk trygghet for å kunne utnytte sine ressurser og utvikle sitt potensiale. Mange barn i barnevernet har i kortere eller lengre perioder manglet denne tryggheten. Å gi barna rammer og relasjoner som gir dem denne tryggheten er avgjørende for å kunne hjelpe barna på de områdene der de trenger hjelp og støtte. De har behov for å oppleve delaktighet i eget liv, respekt og en reell følelse av mestring. Barn som flyttes ut av hjemmet sitt, vil oftest oppleve dette som skremmende. Flyttingen kan igangsette en grad av overlevelsesmodus i møte med det ukjente. Informasjon kan være vanskelig å oppfatte når kropp og sinn er i krise. Dette vil påvirke evnen til å utrykke egne behov og få til en reell medvirkning.

En institusjonshverdag kan oppleves utrygg. Barna har begrenset innflytelse på hvem de bor sammen med. De kan ha behov for å skjermes fra andres uttrykk, som kan virke skremmende. En god gruppesammensetning er en forutsetning for å ivareta barns behov for opplevd trygghet og reell beskyttelse. Å snakke med barnet om hvilke situasjoner som trigger utrygghet og hva de pleier å gjøre når de er utrygge, vil hjelpe de voksne til å finne gode strategier. En situasjon som oppleves trygg for et barn kan være utrygg for et annet barn. Dette henger sammen med tidligere opplevelser og barnas mestringsstrategier og mentaliseringsevne.

7.2.2 Utvikling

Barn har ulike forutsetninger for en sunn og god utvikling, og trenger ulik grad av støtte. Noen forutsetninger følger av barnets medfødte personlighet. Andre er konsekvenser av barnets omgivelser, som for eksempel mangelfull omsorg eller mobbing på skolen. Mange barn på institusjon har hatt erfaringer i oppveksten som har bidratt til skjevutvikling. Et institusjonsopphold skal kompensere, og helst korrigere for tidligere dårlige erfaringer og gi barnet den utviklingsstøtten det trenger.

7.2.2.1 Barnas helsetilstand

Mange barn som bor på institusjon har omfattende behov for fysisk og psykisk helsehjelp. Det er særlig dokumentert mangler i den psykiske helsehjelpen. En undersøkelse fra 2015 fant at 76 prosent av barna hadde én eller flere psykiske lidelser, og bare 38 prosent mottok hjelp for dette fra spesialisthelsetjenesten (Kayed et al., 2015). Undersøkelsen fant også at mange hadde flere lidelser (komorbiditet). Eksempelvis hadde 36 prosent av barna enten en atferdsforstyrrelse eller et rusproblem. Blant disse hadde 70 prosent en tilleggsdiagnose som depresjon, angst, tilknytningsforstyrrelse, ADHD eller utviklingsforstyrrelse (Kayed et al., 2015).

Det er ikke uvanlig å ha flere psykiske lidelser samtidig. Dette er delvis fordi diagnosesystemet er upresist og mange symptomer kan passe på flere diagnoser. Eksempelvis er det stor grad av overlapp mellom angst og depresjon. Samtidig er mange av problemene følgetilstander av hverandre. Et barn som har ADHD, og altså store oppmerksomhetsvansker og utfordringer med å regulere følelser, kan også få problemer i sosiale situasjoner og bli engstelig og deprimert av dette. Ofte er det vanskelig å skille mellom hva som er den grunnleggende lidelsen, for eksempel ADHD, og hva som er helt forståelige reaksjoner på uvanlig store belastninger. Et barn med hyperaktivitet, oppmerksomhetsvansker, indre uro og reguleringsvansker kan ha ADHD. Samtidig kan de samme symptomene også være et resultat av at barnet har være utsatt for alvorlig omsorgssvikt og er traumatisert.

Det mest uvanlige og kanskje unormale for barn på institusjon, er hvis de har vært utsatt for omsorgssvikt, men ikke har noen symptomer eller reaksjoner på dette. Det er altså helt normalt å reagere sterkt på dårlig omsorg. Ikke alle barn trenger spesifikk behandling for psykiske symptomer. Noen ganger er god omsorg nok. Ofte vil begge deler være nødvendig.

De psykiske helsebehovene hos barn på institusjon har fått mest oppmerksomhet, men barna er også i høyrisiko for somatiske helseutfordringer. Omsorgssvikt, seksuelt misbruk og ulike former for mishandling i barndommen setter kroppslige spor som kan gi utslag i fysiske lidelser senere (Kirkengen & Brandtzæg, 2015). Barna har ofte opplevd mangelfull oppfølging av helsebehov mens de bodde hjemme. Mange har også opplevd gjentatte flyttinger mellom barnevernstiltak, som har bidratt til at de heller ikke under den offentlige omsorgen har fått den oppfølgingen fra helsetjenestene som de trenger.

Studier fra Sverige finner at det er vanligere med dårlig tannhelse, manglende vaksinering og overvekt blant barn som bor utenfor hjemmet (Bufdir & Helsedirektoratet, 2022a; Kling, Vinnerljung & Hjern, 2015). CARE-studien, som kartla 200 barn i alderen 0-17 år som kommunen hadde flyttet ut av hjemmet, fant også hyppig forekomst av dårlig tannhelse og for høy eller lav vekt (Myrvold, Christiansen, Haune, Sarfi & Heriervang, 2020). En stor andel barn på institusjon trenger somatisk helsehjelp (Grünfeld et al., 2020). God kartlegging av barnas psykiske og somatiske helse er en forutsetning for å kunne gi et forsvarlig omsorgstilbud.

7.2.2.2 Skole og utdanning

Mange barn som bor på barnevernsinstitusjon har hatt en vanskelig skolegang med mobbing eller manglende opplevelse av mestring (Barneombudet, 2020a). Kun 11 prosent av unge med bakgrunn fra barnevernsinstitusjon gjennomfører videregående skole innen fylte 21 år (Drange & Hernæs, 2020). Til sammenligning er fullføringsgraden for unge uten erfaring fra barnevernet 77 prosent.

Barn på institusjon opplever ofte manglende kontinuitet i opplæringen på grunn av skolebytter. Noen kan ha behov for ekstra tid til å fullføre utdanning. De kan ha hull i utdanningsløpet eller trenge tid til å bearbeide tidligere opplevelser. Utdanning for barn på institusjon bør sees i et langtidsperspektiv fra grunnskolen og videre til ettervernsalder (Grünfeld et al., 2020).

Barna selv har ulike meninger om hva slags utdanningstilbud som er best mens de bor på institusjon. Noen ønsker å gå på vanlig skole i nærheten av institusjonen, som en «normal ungdom». For andre er et tilpasset tilbud bedre, fordi det kan oppleves tryggere og mer tilrettelagt, med færre elever og lærere (Barneombudet, 2020a). Barn på institusjon, som andre barn, trenger arenaer for mestring og å føle at de får til noe, enten det er på skolen, i fritiden eller på jobb.

Mange barn på institusjon trenger ekstra motivasjon og støtte til skolegang. Mange trenger også et skoletilbud som er tilpasset deres behov og livssituasjon. Barna trenger at det stilles krav og forventninger til deres skoleprestasjoner i tråd med deres forutsetninger. Dette krever et godt samarbeid mellom barnevernstjenesten, institusjonen og utdanningssektoren.

7.2.2.3 Følelser og uttrykk

Følelser og uttrykk handler blant annet om hvilke emosjonelle behov og tilstander barnet har, om barnets identitet, handlinger og uttrykk, og om sammenhengen mellom disse forholdene. Innsikten kan bidra til å identifisere aktuelle risiko- og beskyttelsesforhold. Beskyttende faktorer kan for eksempel være barnets ressurser og talenter, evne til emosjonsregulering og hensiktsmessige mestringsstrategier. Risikofaktorer som er spesielt relevante for barn, kan være barnets tilknytningshistorikk og tilknytningsstil, evnen til å regulere følelser, konsentrasjonsproblemer, negative problemløsningsstrategier, lite empati, dårlig selvfølelse og normbrytende verdier (Socialstyrelsen, 2022).

De fleste barn vil vise noe utfordrende handlemåte gjennom oppveksten. Dette er en del av den naturlige utviklingen. Handlemåten kan komme til uttrykk gjennom impulsivitet, opposisjon, aggresjon, vold, tyveri og hærverk. Dette kan skape utfordringer for barnet og det kan ramme andre. Noen har opplevd vedvarende omsorgssvikt eller ikke hatt den tryggheten som skal til tidlig i livet. Dette kan påvirke barns biologiske og psykologiske utvikling, og de kan få vansker med å regulere tanker og følelser.

Dersom et barn har en problematisk handlemåte er det viktig å undersøke hva som kan ligge til grunn for dette. Dette er ofte nødvendig for å finne ut hvordan barnet kan bli møtt på best mulig måte. Mange barn på institusjon trenger hjelp til å lære å regulere sine følelser på en hensiktsmessig måte.

7.2.2.4 Venner og fritid (sosiale relasjoner)

Nettverk og sosial støtte påvirker hvordan belastende hendelser blir håndtert. Det er altså ikke bare antallet belastninger du har i livet som betyr noe, men også i hvilken grad du har venner og mennesker rundt deg som kan støtte deg for å håndtere belastningene (Herrenkohl, 2016). For barn på barnevernsinstitusjon kan venner være av avgjørende betydning for livskvaliteten. Gode relasjoner til jevnaldrende, tilgang på fritidsaktiviteter og barnets interesser er viktige beskyttelsesfaktorer.

Barn på institusjon kan ha opplevd mange utrygge relasjoner og brudd, og mange mangler et positivt nettverk. Over halvparten av barna på institusjon oppgir at de er plaget av ensomhet (Rambøll, 2022).

Mange har tidligere negative erfaringer i sine relasjoner, og kan trenge hjelp til å etablere nye, gode og trygge relasjoner til barn og voksne. Dette er det viktig å tilrettelegge for, både i og utenfor institusjonen.

Relasjoner til andre barn på institusjonen kan være en ressurs for det enkelte barn, men det kan også oppleves som utrygt. Særlig kan det oppleves utrygt hvis andre barn har sterke uttrykk. God gruppesammensetning og voksne som arbeider med å styrke positive relasjoner barna imellom er derfor viktig.

En institusjon kan sees på som et gjensidig avhengig økosystem. Barn og ansatte på institusjon har paralleller til en storfamilie, hvor konkrete hendelser og generell stemning påvirker både de som bor der og jobber der. Som eksempel på hvordan en enkeltepisode kan eskalere i institusjonskontekst viser vi til boks 23.1.

Barn på institusjon trenger å trives sammen med barna de bor sammen med. Relasjonene til de andre barna innebærer både positiv og negativ påvirkning (Backe-Hansen et al., 2017). Barna trenger at det gjøres en god vurdering av hvem de vil passe til å bo sammen med før innflytting, slik at miljøet på institusjonen kan oppleves som trygt og at negativ sosial læring reduseres.

7.2.3 Familie og miljø

7.2.3.1 Familieforhold

Barnets familiesituasjon har betydning for barnets utvikling og risiko for å utvikle psykososial problematikk (Socialstyrelsen, 2022). Familiestrukturene rundt barnet omfatter både den nåværende situasjonen, og familiebakgrunn og historikk. Barneombudets undersøkelse av barn på institusjon fant at flere kjente risikoforhold var til stede tidlig i barnas liv. Det omfattet mangelfull omsorg og oppfølging fra foreldre, konflikter i familien eller grov omsorgssvikt (Barneombudet, 2020a).

Mange barn på institusjon kan ha et komplisert forhold til familien sin. Likevel har de fleste en eller annen form for kontakt med dem. De fleste kommer også til å ha en relasjon til dem resten av livet. Mange barn trenger derfor støtte til å etablere og opprettholde en hensiktsmessig relasjon til familien. Også familiene kan trenge støtte og hjelp til dette. Institusjonens familiearbeid rundt det enkelte barn er viktig for barnets utvikling og fremtid.

De fleste barn i Norge blir født inn i en familie med én eller to voksne. For barn i barnevernet kan det være mange personer eller instanser som skal dele på omsorgen. Det kan være en kommune som har den formelle omsorgen for barnet, foreldre som ikke har daglig omsorg, men foreldreansvar for barnet, et fosterhjem eller en institusjon som har den daglige omsorgen, samt miljøpersonale og andre hjelpere som også er opptatt av å hjelpe barnet. Når man splitter opp omsorgen fra en eller to til åtte eller ti «omsorgspersoner», oppstår fare for å pulverisere eller fragmentere hele omsorgsfølelsen og -ansvaret.

Omsorgspersonene på institusjonen har ikke den samme bindingen til barnet som barnets foreldre, og konsekvensene kan være både viktige og komplekse. Den naturlige kjærligheten foreldre har for sine barn, må på institusjon forsøkes skapt av fremmede som dessuten har omsorgen som sitt arbeid. Foreldre kjemper vanligvis for barnet sitt i tykt og tynt. De er naturlige koordinatorer i barnets liv, som sørger for gode overganger mellom skole, hjem, fritidsaktiviteter og avtaler. Når foreldrene ikke lenger er barnets omsorgspersoner i hverdagen, oppstår fare for at det ikke er noen som kjemper for barnet, og at ingen lenger har oversikten over barnets liv. Noe av det viktigste for å hindre denne pulveriserte ansvarsfølelsen er å lage et «lag» rundt barnet som fungerer som familien. Noen voksne må bli så godt kjent med barnet at de blir glad i barnet og ønsker å kjempe for det. Hvis man ikke får til dette, risikerer man at barnet ikke får den omsorgen og støtten det trenger og at det reduseres til en av flere «saker».

7.2.3.2 Arbeid, bolig og økonomi

Barna som trenger et institusjonstilbud, har ofte vokst opp i familier som er marginaliserte på ulike måter. Kojan og Storhaug (2021) viser at barn som har vokst opp i familier med lav sosioøkonomisk status, har fire ganger så ofte erfaring med barnevernet som barn i familier med høyere sosioøkonomisk status. Kjennetegn som er mer typiske for familier som får hjelp fra barnevernet er én forsørger, høyt antall barn i husholdningen, trangboddhet, leietaker, mottak av sosialhjelp og/eller lav husholdningsinntekt. Flere av foreldrene oppgir at de ikke har råd til skolefritidsordning, fritidsaktiviteter for barna og ferieturer. De har heller ikke råd til nødvendig utstyr og klær, og er bekymret for hvordan dette går utover barna.

Forskning viser en sammenheng mellom økonomiske problemer i familien og psykiske vansker hos barn og unge. Dette kan blant annet forklares med det som kalles familiestressmodellen (Bøe, 2014). Familiestressmodellen beskriver hvordan økonomisk stress fører til mer psykiske vansker hos omsorgspersoner og mer konflikter i familien. Foreldre som opplever slikt stress, kan bruke dårlige oppdragerstiler som igjen påvirker barnas psykiske helse. Familieinvesteringsmodellen gir en supplerende forklaring (Bakken, 2019). Den finner at foreldre i lavinntektsfamilier har mindre anledning til å investere i barnas interesser, noe som kan føre til utenforskap for barna. Det er sannsynlig at kronisk eksponering for belastninger, negative livshendelser og dårlig økonomi gir barnet utfordringer med å regulere følelser og fører til overaktivering og overbelastning av immunsystemet. Dette øker igjen sjansen for psykiske vansker (Evans, Chen, Miller & Seeman, 2012).

Nær halvparten av barna på institusjon har minst én forelder uten registrert yrkesinntekt (Drange & Hernæs, 2020). For en fjerdedel av barna er ingen av foreldrene registrert med inntekt. Barnas foreldre har også lav utdanning. Hos rundt 60 prosent av barna har verken mor eller far fullført videregående utdanning. Nesten halvparten av barna har innvandrerbakgrunn og én av fem har selv innvandret, jf. kapittel 3. Dette er faktorer som øker risikoen for marginalisering i voksenlivet. Blant unge voksne som bodde i barnevernsinstitusjon i perioden 2011-2015, mottok 30 prosent arbeidsavklaringspenger (AAP) og/eller uføretrygd da de var i alderen 18-20 år. Til sammenligning var andelen blant unge uten barnevernstiltak kun tre prosent (Drange et al., 2022).

Det er godt kjent at sosioøkonomiske forhold går i arv. Barna i barnevernet kan i tillegg ha erfaringer som ytterligere øker deres risiko for marginalisering som voksne. Kunnskapen om slike sammenhenger understreker behovet for et godt institusjons- og ettervernstilbud.

7.2.3.3 Nettverk og sosial integrering

Nettverk og sosial integrering handler om de personene barnet og familien har kontakt med. En kartlegging av barnets nettverk, i for eksempel et familieråd, gir en oversikt over ressurser som kan være viktige i barnets liv og støttespillere i barnets videre utvikling. Mangel på gode sosiale nettverk kan være en utfordring for mange barn på institusjon, både i forkant av et institusjonsopphold, under og etter oppholdet. Utfordringene kan bli forsterket ved at det er vanskelig å opprettholde kontakt med det opprinnelige nettverket etter flytting, særlig når avstanden til institusjonen er stor. Barn på institusjon trenger derfor ofte hjelp til å etablere og opprettholde gode relasjoner, som kan gi trygghet, forutsigbarhet og sosial støtte. Dette er viktig både i perioden barnet bor på institusjonen og i overgangen til livet etterpå.

7.2.4 Minoritetsspråklige familier, urfolk og nasjonale minoriteter

Barn med minoritetsbakgrunn, nasjonale minoriteter og urfolk har særskilte rettigheter til å bevare sin identitet og sin etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn. Dette gjelder også når barnet får tiltak utenfor hjemmet. Kunnskap om og nysgjerrighet på barnas bakgrunn vil bidra til mer treffsikre tiltak og bedre tilpasning. Det er viktig at institusjonene tar opp temaer knyttet til diskriminering og rasisme, og adresserer smerten og bitterheten etnisk minoritetsungdom kan bære på knyttet til opplevelser med dette. Det er viktig å skape rom, slik at ungdommene kan snakke om hvordan de oppfatter sin situasjon. De trenger å snakke om negative signaler fra omverden, hvordan innvandrere er fremstilt i mediene og hva hverdagsrasismen gjør med deres selvfølelse og verdighet. Antidiskriminerende og antirasistisk praksis må være en del av kulturen på institusjonene.

En NOVA-rapport tar opp utfordringer knyttet til tillit mellom barnevernstjenesten og minoritetsfamilier (Aarset & Bredal, 2018). De finner at barnevernstjenestene ofte tar for lite hensyn til kulturforskjeller når de skal definere omsorgskompetanse. Språkbarrierer og kulturspesifikke forskjeller kan lett føre til misforståelser mellom barn, foreldre og barnevernstjenesten. Særlig gjelder dette hvis barn må flytte akutt. Uklarheter rundt oppholdstillatelser, avslag på asylsøknader og andre forhold kan påvirke foreldres evne til å ta vare på barna sine. Slike forhold tas i liten grad hensyn til i barnevernstjenestens og barneverns- og helsenemndas vurderinger. Barna havner i lojalitetskonflikter fordi mange av problemene er kulturspesifikke og vanskelig å forklare til de ansatte på institusjonen. I tillegg skal de håndtere belastningen av selve flyttingen. Familiene har også ofte sammensatte problemer og barna kan bekymre seg for dem (Aarset & Bredal, 2018).

En annen problemstilling ansatte på institusjon må være spesielt oppmerksomme på er at samarbeidet med minoritetsfamilier kan påvirkes av verdier og kulturforskjeller. Eksempelvis kan det være ulike oppfatninger av psykiske helseproblemer. Noen kulturer har lite språk for å benevne psykiske problemer (Frimand, 2022). Hvis skoleprestasjoner anses som viktigere enn helseutfordringene kan det oppstå uenighet om retning og mål for institusjonsoppholdet. Dette kan sette ungdommene i en svært krevende situasjon. I tillegg kan språkutfordringer gjøre både det miljøterapeutiske arbeidet på institusjonen og samarbeidet med foreldre ekstra vanskelig.

7.2.4.1 Samiske barn på barnevernsinstitusjon

Vi vet ikke hvor mange samiske barn som bor på barnevernsinstitusjon. Det er heller ikke enkelt å definere. Vi har ikke entydige svar på hva som definerer samisk identitet, hvem som skal definere det eller hvordan samiske barn best får ivaretatt sine rettigheter i en barnevernsinstitusjon. For å ivareta samiske barns særskilte rettigheter etter bvl § 1-8, også i barnevernsinstitusjoner, trenger vi derfor kunnskap vi ikke har i dag.

Sannhets- og forsoningskommisjonen, som leverte sin rapport til Stortinget i juni 2023, viser hvordan fornorskningen av samer, norskfinner, kvener og skogfinner fortsetter i gamle og nye former. Fornorskningsprosesser rammer også samiske barn i barnevernsinstitusjon (Dokument 19 (2022–2023)).

Det er viktig å skape trygghet og tillit i ulike samiske miljøer på at barnevernet er både trygt, kompetent og vil hjelpe. Samisk nasjonal kompetansetjenesten (SANKS) har i møte med utvalget understreket at medvirkning forutsetter at samiske barn og familier får snakke sitt eget språk i møte med det offentlige. Samisk språk- og kulturkompetanse blant barnevernsansatte og institusjonsledere i områder med samisk befolkning er derfor viktig for å bygge tillit og ivareta samiske barns særskilte rettigheter. Det er viktig at denne kompetansen også finnes i barneverns- og helsenemndene.

7.3 Utvalgets vurdering

For å kunne tilby riktig omsorg og utviklingsstøtte i trygge rammer, må barnevernet vite hva barna trenger. Som mennesker flest, kan barn på institusjon ha behov som det er vanskelig for andre å forstå, og behovene kan forandre seg over tid. Noe vet vi. Vi vet at barna trenger å bo på samme sted over tid og kjenne at det er et hjem. Barna trenger å få vite om alle store forandringer i god tid, og dessuten få være med å bestemme der det er mulig. Fordi barna har vært igjennom mye før de kommer på institusjon, kan det ta tid før barnas reelle behov viser seg, og før barna klarer å ta imot den hjelpen som gis.

Utvalget ser flere spenninger som må tas på alvor. Barna har behov for normalitet, men kan samtidig trenge et spesialisert tilbud. Barna trenger tid og ro for å vise hva de har behov for, men valget av institusjonsplass må skje raskt. Barna har rett til liv og fremtid, men kan ha utviklet strategier som er til stor skade for dem selv. Hvert barn er unikt, men noe av den metodikken som blir brukt overfor dem kan være utviklet for grupper av barn de bare likner delvis på. Realiteten er også at barnas beste er det aller viktigste, men i praksis er ressursene knappe og må utnyttes best mulig.

Utvalget mener det er kritikkverdig at Norge i altfor liten grad har tjenester som er helhetlige og godt koordinerte, og som i praksis klarer å sette behovene til barna først. Undersøkelser og tilsynsrapporter finner uenigheter om sektoransvar og ansvarsfraskrivelser fra tjenester. Utvalget mener det vektlegges for lite at barna er hele mennesker med ønsker, drømmer, ressurser og talenter. Barna møter manglende helsetilbud, manglende tilrettelegging på skole, for mange utilsiktede flyttinger og dårlig samarbeid mellom hjelperne. Utvalget mener at når det offentlige tar barn ut av et hjem, må hjelpen som tilbys utenfor hjemmet være bedre enn den det er mulig å gi i hjemmet der og da. Da må barnas behov settes først.

Utvalget mener BBIC gir en god ramme for en tverrfaglig kartlegging av barnas behov, både før og under institusjonsopphold, og i forberedelsen til ettervern. I kapittel 9 gir utvalget anbefalinger om hvordan kartlegging bør organiseres og gjennomføres.

På bakgrunn av denne gjennomgangen av BBIC og hva det betyr for barn på institusjon, er det noen behov som utvalget mener bør vektlegges særskilt i den videre utviklingen av institusjonstilbudet. Disse omtales nærmere under og samsvarer i stor grad med det ungdomsutvalget har fremhevet som særlig viktig, se boks 7.1.

Boks 7.1 Fem fremtidsglimt fra ungdomsutvalget

Forstørr bilde

Ungdomsutvalget har utformet sine beskrivelser av et fremtidig institusjonstilbud som fem fremtidsglimt. Glimtene er fordelt utover i utredningen for å regelmessig minne leseren om institusjonstilbudet som ungdomsutvalget ønsker seg. Glimtene består av en illustrasjon og en kort beskrivelse av konkrete og positive situasjoner som barn og unge vil oppleve som del av fremtidens institusjonstilbud. Glimtene er fargelagt med grønn bakgrunn.

Glimtene samsvarer med beskrivelsene av forholdene som beskrevet under, forhold som begge utvalgene mener må forbedres. Glimtene har følgende titler:

• Jeg opplever at institusjonen er mitt hjem, se boks 7.2.

• Jeg får brukt det jeg er god på, se boks 9.1.

• Jeg har frihet og opplever normalitet, se boks 14.1.

• Jeg møter voksne som bryr seg og støtter meg, se boks 20.1.

• Jeg blir hørt og får være med å bestemme, se boks 24.1.

7.3.1 Barn på institusjon skal få omsorg og utviklingsstøtte

Dimensjonene i BBIC henger tett sammen, og er gjensidig avhengige av hverandre. Barn som bor på institusjon har behov for ekstra støtte på en rekke ulike områder. Dette krever tett og koordinert oppfølging fra flere ulike hjelpere rundt barna. Utvalget mener at det viktigste formålet for et institusjonsopphold er å gi barna omsorg og utviklingsstøtte.

Ifølge FNs barnekomité skal utviklingsstøtte tolkes på bredest mulig måte, og inkludere barnets fysiske, mentale, åndelige, moralske, psykologiske og sosiale utvikling. Retten til utdanning og helsehjelp er av særlig betydning (Havre, 2023).

Barn er fra fødselen av helt avhengige av andre. Barn utvikler seg i ulikt tempo, både fysisk, emosjonelt, sosialt, kognitivt og språklig. De vil trenge ulike former og mengder av støtte fra mennesker rundt seg for å utvikle seg positivt. Utviklingen, og dermed hva de trenger av støtte, er hele tiden i endring. Uansett hvor barnet bor må de voksne og samfunnet ha ansvaret for denne støtten.

Utviklingsstøtte betyr at barnet får støtte til å bruke sine erfaringer, ferdigheter og ressurser til å sette retning på livet sitt. Utviklingsstøtten skal øke barnets livsmestring, trivsel, emosjonelle og kognitive utvikling, men også romme og hjelpe barnet med vonde opplevelser. En utviklingsstøttende voksen møter barnet med varme, likeverd og respekt. Relasjonene mellom voksne og barn fører til økt trygghet for barnet og større kapasitet til å fungere godt med andre.

Utvalget og ungdomsutvalget mener følgende er særlig viktig for at barn på institusjon skal få den omsorgen og utviklingsstøtten de trenger.

7.3.1.1 Barnas ressurser må sees og styrkes

Kartlegginger og undersøkelser skal avdekke barnas og familienes behov og utfordringer. Dette er åpenbart viktig og nødvendig. Samtidig kan tjenestenes oppmerksomhet mot problemer lett overskygge nysgjerrigheten på barnets og nettverkets ressurser. Rundt barnet er det ofte støttepersoner som kan være viktige for å hjelpe barnet videre.

Endringsprosesser lykkes best når de bygger på de forutsetninger, talenter og interesser barnet har. Det er der barna finner motivasjon og kan oppleve mestring. Utvalget mener derfor at for å finne tiltakene som gir best utviklingsstøtte, må barnets ressurser kartlegges systematisk og vektlegges like mye som utfordringene.

Holdningene offentlige hjelpere har med seg i møte med et barn, kan hemme eller fremme gode relasjoner til barnet. Hvis barnet oppfattes som et problem, kan hjelperne fort bli problemfokuserte og moraliserende. Hvis barna derimot oppfattes som en ressurs, legges grunnlaget for nysgjerrighet, tillit og gjensidig respekt. Alle barn har evnen til å bruke og styrke sine menneskelige ressurser på en positiv måte, når de får muligheten (Greene, 2021).

Hjelperne rundt barna må tro at positiv endring er mulig, uansett hvor store og sammensatte behov barna har. Like viktig er det at barna vet at hjelperne rundt tror på dem. Barna må vite at hjelperne ser og anerkjenner de ressursene og talentene de har og som kan være kimen til gode utviklingsløp. Da blir det lettere å skape de trygge relasjonene som er nødvendig for god utviklingsstøtte.

7.3.1.2 Barna må oppleve trygge relasjoner til andre

Barn som bor på institusjon har blitt sviktet mange ganger, og mangler ofte tillit både til offentlige hjelpere og andre. Barna trenger hjelp til å bygge trygge, tillitsfulle relasjoner og må møtes av voksne som er stabile og følelsesmessig tilgjengelige.

De voksne må kunne tåle avvisning og holde ut, vise tiltro og positiv nysgjerrighet. De voksne må ha god evne til å lytte og vise at de bryr seg. Barnas mulighet for å bygge trygge relasjoner styrkes når de får forholde seg til få voksne, og de samme voksne over tid. Noe av det viktigste de voksne kan gjøre, er å hjelpe barnet til å få både tro på seg selv og tro på at fremtiden kan bli bra. Da må de voksne veksle mellom avstand og nærhet, beskyttelse og utfordring. Hvis man ikke får til denne balansen mellom beskyttelse og utfordring, kan det føre til overbeskyttelse. Da er det vanskelig for et barn å bli klar for å håndtere verden utenfor.

7.3.1.3 Barna må få være i ro

Barn under barnevernets omsorg flytter for mye. At barna ikke får være i ro er en sentral utfordring i utvalgets mandat og problemforståelse. Barn med store og sammensatte behov har høyere risiko for utilsiktede flyttinger, og flytting kan i seg selv forsterke barnas utfordringer. Det er en sterk sammenheng mellom problemer knyttet til barnets psykiske helse og manglende stabilitet i omsorgsbaser for barn under barnevernets omsorg (Falch-Eriksen, 2018). En grunnleggende forutsetning for god utviklingsstøtte er derfor at barna får være i ro og oppleve tilhørighet der de er. Dette hensynet ligger til grunn for en rekke av utvalgets anbefalinger.

7.3.1.4 Barna trenger et hjem

Om en barnevernsinstitusjon skal anses som et hjem er et spørsmål som vekker følelser og diskusjoner. Hva som anses som et hjem er subjektivt og oppleves ulikt fra person til person. Et hjem er både noe fysisk, et sted hvor man bor, og noe eksistensielt, et sted hvor man hører til. Barns opphold på institusjon har ulik varighet og årsak. En del barn har flere opphold. For noen er institusjonsoppholdet noen måneder med intensiv behandling, mens de holder kontakt med en familie de skal hjem til. For andre utgjør tiden på institusjon store deler av ungdomstiden, uten at de har et annet hjem som venter.

Utvalget har mottatt en rekke innspill om at institusjonen bør anses som barnets hjem mens de bor der. Men også at institusjoner for tidsbegrenset behandling ikke kan anses som et hjem. Helsetilsynet sier i sitt landsomfattende tilsyn med barnevernsinstitusjoner at «[i]nstitusjonen er barnas hjem så lenge de oppholder seg der. De ansatte arbeider i barnas hjem. Barna bor ikke på de ansattes arbeidsplass» (Helsetilsynet, 2019a).

Uavhengig av målsettingen med oppholdet, skal de ansatte gi barnet omsorg i foreldrenes sted. Det stiller særlige etiske og faglige krav til institusjonen og de ansatte som jobber der. Noen barn har ikke en alternativ omsorgsbase, og vil i praksis bli hjemløse dersom institusjonen der de bor ikke anses som deres hjem.

Ungdomsutvalget mener at en institusjon er hjemmet til barnet den perioden det bor der, uavhengig av hvor lenge oppholdet varer eller hva som er formålet med å være der.

Utvalget og ungdomsutvalget stadfester i sitt felles verdigrunnlag, jf. kapittel 2, at institusjonstilbudet skal anerkjenne barnas behov for å ha et hjem. Utvalget mener at en institusjon må oppleves som et hjem uavhengig av hva som er målet med oppholdet og hvilken faglig metodikk som anvendes. Utvalget mener at den faglige tilnærmingen på institusjonene må ivareta dette perspektivet.

7.3.1.5 Barna trenger normalitet

Utvalget mener at å skape en mest mulig normal hverdag for barna, har avgjørende betydning for en positiv utvikling. Ungdomsutvalget mener normalitet handler om at barn på institusjon ikke skal måtte føle seg annerledes enn andre barn de sammenligner seg med. De trenger voksne som forstår og har forventninger til dem, fysiske omgivelser som gir dem følelsen av at de bor i et hjem og å få delta i dagligdagse aktiviteter. De trenger en hverdag som er så normal som mulig.

En normal hverdag omfatter alt fra rutiner for barnet, samarbeid med skolen om tilpasninger og tilrettelegging for fritidsaktiviteter utenfor institusjonen (Pedersen et al., 2022). For barn er skole og aktiviteter en viktig del av hverdagen som bidrar til struktur og forutsigbarhet. Barn som bor på institusjon bør i størst mulig grad få delta i normale fritidsaktiviteter sammen med andre barn, og ikke bare aktiviteter i regi av institusjonen.

Barn og voksne kan ha ulik oppfatning av hva de opplever som normalt. Normalitet handler også om å bli møtt med en aksept for den man er og aksept for mangfold. Barn trenger at de voksne på institusjon også er vanlige mennesker, med gode og dårlige dager. Voksne kan være trygge uten at de er perfekte hele tiden.

Som foreldre forventer vi at ungdommene våre kan være både impulsive og opprørske. For barn som bor på institusjon tolkes gjerne et opprør annerledes, med en risiko for sykeliggjøring. Andre barn tester grenser, barn på institusjon viser utagerende atferd. Det må være rom for at barn som bor på institusjon også er normale ungdommer, med alt det innebærer, uten at det blir tillagt en spesiell betydning fordi de bor på institusjon.

Normalitet handler også om hvem som gir deg den hjelpen du trenger. Barn som bor på institusjon skal så langt det er mulig få tilrettelagt opplæring i ordinær skole og få hjelp av de ordinære tjenestene, som fastlege og skolehelsetjeneste.

7.3.1.6 Barnas medvirkning må tas på alvor

Barns formelle rett til medvirkning er innarbeidet i dagens lovverk, og styrkes gjennom en egen medvirkningsforskrift i ny barnevernslov (Barne- og familiedepartementet, 2022b). Likevel opplever mange barn fortsatt at de ikke får medvirke tilstrekkelig i viktige spørsmål som angår deres liv (Barneombudet, 2020a; Helsetilsynet, 2022). Det kan synes som om barns medvirkning er styrket i de daglige beslutningene, men fortsatt ikke vektlagt nok i avgjørende beslutninger som hvor barnet skal bo og hvem det skal bo sammen med.

Utvalget mener at medvirkning er viktig på alle nivåer. Medvirkning er ikke bare en rekke aktiviteter, men bygger på et menneskesyn og en holdning som må prege relasjonen mellom barnet og de som skal hjelpe. Barna skal hjelpes både til å forstå, og til å gjøre seg forstått. For å virkelig høre barnets mening, må hjelperne være åpne, nysgjerrige og ha et genuint ønske om å forstå barnets perspektiv. Hjelperne må tro på at barna kjenner sitt eget liv best og at de vet noe viktig om hva det trenger for å få det bedre.

Medvirkning og deltakelse må skje gjennom møter med trygge og kompetente voksne som evner å se barna og deres ressurser. Ansatte må vise at de ikke gir opp, at de anerkjenner barna og deres utrykk, samtidig som det stilles krav til deltakelse og involvering. De ansatte må være trygge voksne som ivaretar omsorgsansvaret, og som kan gi utviklingsstøtte ved å se hele barnet. Dette krever at de voksne har en god balanse mellom å gi varme og omsorg, og å kunne iverksette nødvendige begrensninger. Dette er de samme prinsipper som gjelder for god foreldrepraksis (Blaasvær, 2019).

Ungdomsutvalget mener at medvirkning må forstås som medbestemmelse, med samarbeid som metode. Det betyr ikke at barn skal få bestemme alt, men at barn skal ha rett til å uttale seg, og at avveininger som gjør at barns mening ikke blir tatt til følge skal komme tydelig frem.

Utvalget støtter ungdomsutvalget i at samarbeid er veien til medvirkning, og at barn skal ha avgjørende innflytelse i saker som angår dem selv. Samtidig er det viktig for utvalget at barn ikke skal bære ansvaret for beslutninger som påvirker deres livskvalitet og fremtidsutsikter. Utvalget mener at begrepet «medbestemmelse» flytter ansvar fra de voksne til barna, og deler derfor ikke ungdomsutvalgets syn på hvordan medvirkning skal forstås. I likhet med ungdomsutvalget vil utvalget understreke viktigheten av at beslutninger fattes og begrunnes på en måte som gjør at barna forstår at de har blitt hørt og forstått, og hvordan deres mening har blitt vurdert og vektet.

7.3.2 Utviklingsstøtte og marginalisering

Som beskrevet tidligere er barn som bor på barnevernsinstitusjon overrepresentert på en rekke indikatorer som kan føre til marginalisering, som lav sosioøkonomisk status, helseutfordringer og innvandrerbakgrunn. Noen av barna bryter også med normer for kjønn og seksualitet. Barna har ofte befunnet seg i samfunnets randsone før de flyttet til institusjon og kan oppleve ytterligere marginalisering fordi de bor på institusjon. Å forstå sammenhengen mellom ulike former for marginalisering, og barnas livskvalitet og fremtidsmuligheter, er viktig for å gi god utviklingsstøtte. Ungdomsutvalget oppsummerer det slik: å forebygge marginalisering handler om at barn ikke skal føle seg utenfor, annerledes og ekskludert.

Begrepet marginalisering brukes ofte for å beskrive prosesser som kan føre til at individer og sosiale grupper blir drevet eller trukket mot samfunnets ytterkant. Ungdom opplever marginalisering som ekskludering på skole, arbeidsmarked, boligmarked, sosiale nettverk, fritidsaktiviteter og sosial- og velferdstjenester.

At unge opplever marginalisering kan også føre til selvmarginalisering (Kuvoame, 2015) Unge navigerer på de sosiale arenaene som er tilgjengelige for dem. Når de ikke opplever innpass eller mestring på arenaer som skole eller arbeid, kan de trekkes mot destruktive arenaer hvor det er mulig å hevde seg og befeste en sosial status. Selvmarginalisering handler om uheldige måter å mestre svært vanskelige situasjoner på. For en ungdom som befinner seg i et miljø med kriminalitet, vold og narkotikabruk, kan det være en nyttig strategi å opptre truende, bruke stygt språk og adoptere gjengatferd. Samtidig som dette kan bidra til å heve statusen internt, forsterker det også marginaliseringen og avstanden til resten av samfunnet. På denne måten kan ungdommene selv bidra til at samfunnet skyver dem fra seg.

Når man skal hjelpe barn og ungdom som er marginaliserte, bør man altså kjenne til at de har en tendens til å forsterke sine egne problemer i et forsøk på å mestre dem. De voksne må vise raushet og forståelse for at mange av disse ungdommene ikke vet, eller har erfaring med, hvordan de løser problemer på en hensiktsmessig måte. De voksne må gå foran som gode eksempler, men også tenke litt utradisjonelt.

Mange av ungdommene kommer fra familier og miljøer som er annerledes enn det de voksne på institusjonen kommer fra. Utvalget mener at det et stort behov for nytenkning og kreative strategier i det praktiske eller hverdagslige forebyggende og miljøterapeutiske arbeidet med marginalisert ungdom, både på barnevernsinstitusjon og i kommunene.

Det er utvalgets oppfatning at hovedutfordringen for å forebygge ytterligere marginalisering er å vinne ungdommenes tillit. Hjelperne må mobilisere ressurser og bistå ungdommene med å utvikle en positiv identitet i en sosial kontekst preget av aksept, anerkjennelse, bekreftelse, kjærlighet og omsorg – uansett hvor utfordrende adferden deres er.

Utviklingsstøttende arbeid med marginalisert ungdom på institusjon må være ressursfokusert og kultursensitivt. En grunnleggende målsetting er at aktivitetene i stor grad skal drives på initiativ fra ungdommene selv. Gjennom planlegging, iverksetting og gjennomføring av aktiviteter på institusjonen, kan ungdommene gå gjennom en prosess av ansvarliggjøring og mestring som har en positiv effekt på deres livskvalitet og fremtidsutsikter.

Utvalget mener at institusjonene må evne å se mangfoldet og vise en unik nysgjerrighet for det enkelte barn, uavhengig av identitet, bakgrunn og kultur. Barna kan være bærere av flere minoriteter samtidig, for eksempel både etnisk minoritet og skeiv. Mye av kjernen i atferden kan være minoritetsstress. For at ansatte skal være bedre rustet til å snakke med barn og ungdom om disse temaene, trenger de å få hevet sin kompetanse, ha mangfold i personalgruppa, men også en kontinuerlig bevisstgjøring og en kultur for toleranse og aksept.

7.3.3 Barns behov er førende for resten av utredningen

I dette kapittelet har utvalget beskrevet noen av behovene mange barn på barnevernsinstitusjon har. Barnas behov og ressurser må ligge til grunn for alle tiltak. Utvalget mener en av grunnene til at det kan være krevende å sette barnas behov først, er at tjenestene de trenger tilhører ulike sektorer, og at ingen sektor har ansvar for helheten. Det er ingen sektor som alene har ansvar for at barn skal føle seg trygge, at noen er glad i dem, at noen ser at de har drømmer, håp og talenter, at de ønsker å føle seg normale, at de skal få være i ro, at der de bor oppleves som et hjem, og at de skal møte voksne som strekker seg langt for å komme dem i møte. Ved å løfte frem barnas behov på tvers av sektorer og tidlig i utredningen, understreker utvalget at intensjonen i utredningen er at alle tiltak og intervensjoner må sette barns behov først.

Boks 7.2 Fremtidsglimt: Jeg opplever at institusjonen er mitt hjem

Forstørr bilde

Illustrasjonen viser Ungdomsutvalgets glimt av et fremtidig institusjonstilbud der institusjoner oppleves som et hjem for de som bor der.

Glimtet viser to barn som maler og tusjer på en vegg. Et av barna maler et stort hjerte, og det andre barnet skriver med tusj, rett på veggen. Kanskje er de utendørs og maler på garasjedøra, eller kanskje tegner de på veggen i et fellesrom. De får uttrykke seg slik de selv ønsker, og får sette preg på huset de bor i.

Situasjonen er et eksempel på at barn føler at institusjonen de bor på er sitt hjem. Institusjoner som oppleves som et hjem gir økt tilhørighet og trygghet for barna. Det er viktig for at barn skal kunne slå seg til ro, få tillit til de voksne og for å kunne ta imot hjelp. Ungdomsutvalget har valgt å trekke frem dette glimtet fordi det viser viktigheten av å få være normale barn som har et trygt sted å bo: et hjem.

8 Tilbudet til barn med store og sammensatte behov

8.1 Innledning

Norge er et velferdssamfunn hvor innbyggerne nyter godt av en rekke goder. For de fleste familier fungerer dette bra, selv om noen kan oppleve utfordringer med å få den hjelpen de mener de har behov for. Likevel er det de barna og familiene som trenger den offentlige støtten mest, som i størst grad opplever at de ordinære velferdstjenestene ikke klarer å møte de sammensatte behovene de har.

Utvalget er bedt om å utrede hvilket tilbud barnevernsinstitusjoner skal gi, hva som bør gis av andre barnevernstiltak og hva tilgrensende sektorer skal ivareta. Utvalget blir særlig bedt om å utrede tilbudet til barn med store og sammensatte behov.

I 2022 trådte nye samarbeidsbestemmelser i 14 velferdstjenestelover i kraft.1 Formålet med endringene er å styrke oppfølgingen av utsatte barn og unge og deres familier gjennom økt samarbeid mellom velferdstjenestene. Alle barn med behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester har rett til en individuell plan. Med endringene er retten og plikten harmonisert i de ulike lovendringene.

Forstørr bilde

Utvalget ser at det er behov for en langt bedre samhandling mellom sektorer, men også en tydeligere ansvarsplassering. Utvalget er opptatt av i størst mulig grad å bygge på og styrke det ordinære tjenestetilbudet for å sikre at det som fungerer for andre barn, også skal være tilgjengelig og fungere for barn som har store og sammensatte behov. Hvordan barn som bor på barnevernsinstitusjon skal få den helsehjelpen de trenger behandles i kapittel 10. I kapittel 11 gir utvalget sitt forslag til klargjøring av sektorgrensene mellom helsetjenestene og barnevernet for ansvaret for spesialisert rusbehandling for barn.

Temaet for dette kapittelet er ansvar og grenseflater mellom barnevern, helsevern og samfunnsvern for barna som har særlig store og sammensatte behov. Vi beskriver først hva som kjennetegner disse barna, før vi beskriver sektorenes ansvar og tilbud. Vi gjør deretter rede for utfordringsbildet, før vi gir vår vurdering av tiltak som kan iverksettes for å møte noen av de utfordringene vi påpeker. Avslutningsvis gir vi anbefalinger som kan bidra til et tydeligere sektoransvar og mer helhetlige tiltakskjeder på tvers av sektorer.

Heller ikke denne utredningen gir svar på alle spørsmål om hvordan møte barn som begår alvorlig kriminalitet. Denne utfordringen eies av flere departementer, og må finne sin løsning på tvers av departementene. Med utgangspunkt i våre forslag og det tverrdepartementale utfordringsbildet som allerede er etablert, oppfordrer vi særlig Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Barne- og familiedepartementet sammen om å adressere hvordan samfunnet skal møte barn og unge som deltar i alvorlig kriminalitet, både gjennom forebygging og andre tiltak.2

8.2 Barna med store og sammensatte behov

Den norske stat er forpliktet gjennom barnekonvensjonen til å sikre at barn får omsorg, beskyttelse og best mulig helsehjelp. Barns rettigheter er uavhengig av hvordan nasjonen har valgt å organisere tilbudet i sektorer og forvaltningsnivåer. Når den europeiske menneskerettighetsdomstolen behandler saker mot Norge, er det derfor staten som blir trukket for domstolen, ikke den enkelte kommune eller tjeneste. På samme måte har frihetsberøvelse av et barn et sterkt vern i menneskerettighetene, uavhengig av om frihetsberøvelsen skjer i justissektoren, helsesektoren eller barnevernet.

Sektorprinsippet er en viktig rammebetingelse for norsk offentlig forvaltning. Statlige oppgaver og ansvar er delt mellom sektordepartementer og ansvarlige statsråder. Enhver statlig oppgave skal helst kunne plasseres under en enkelt statsråds ansvarsområde (Difi, 2014). Sektorprinsippets styrke er muligheten til å utvikle god fagkompetanse og høyt spesialiserte tjenester på ulike områder. Samtidig kan det være til hinder for å løse komplekse utfordringer eller sammensatte behov som krever løsninger på tvers av forvaltningsgrenser, både mellom forvaltningsnivåer og -områder (Hansen, Jensen & Fløtten, 2020).

I stortingsmeldinger, tilsynsrapporter og gjennomganger omtales ofte «barn med store og sammensatte behov» som en gruppe barn det er særlig vanskelig å hjelpe. Barna har det til felles at ingen tjeneste alene klarer å gi barna all den hjelpen de trenger. Ofte kan det oppstå en diskusjon om hvem som har det overordnede ansvaret. Tjenestene kan ha ulike oppfatninger om hva som er årsaken til barnas utfordringer og hvilken hjelp de trenger. Mye av debatten de siste årene har sitt utspring i Helsetilsynets rapport «Omsorg og rammer – når barn trenger mer». I rapporten omtales en liten gruppe barn i barnevernsinstitusjoner som har «alvorlige psykiske lidelser, psykiske vansker og andre utfordringer som har begått eller med stor sannsynlighet kan komme til å begå alvorlige, skadelige handlinger rettet mot seg selv eller andre» (Helsetilsynet, 2019c, s. 3). Barna trenger døgntilbud og tett oppfølging fra både barnevernet og psykisk helsetjeneste, men mangler innsikt i eget behov for hjelp. Helsetilsynet viste til svært alvorlige hendelser og konkluderte med at vi i dag ikke har tiltak som gir disse barna forsvarlig omsorg. Det ble pekt på mangel på både tilgjengelighet, kompetanse og nødvendige juridiske rammer. Sentrale spørsmål er hvordan ansvarsfordelingen skal være mellom helsetjenestene og barnevernet for langtids heldøgns-omsorgstiltak som møter disse barnas behov, og hvilke rammer for bruk av tvang slike tiltak skal ha.

Bufdir og Helsedirektoratet (2022b) bekrefter at disse barna ikke har et forsvarlig tilbud i dag. De finner at noen barn i barnevernsinstitusjoner har atferdsuttrykk som medfører så høy fare for andre, at dagens regelverk ikke er tilstrekkelig for å ivareta barnets behov. De finner videre at noen av barna kan ha behov for langvarig døgninnleggelse i psykisk helsevern og at det i dag ikke finnes et døgntilbud i psykisk helsevern som er tilpasset barn med behov for høyt sikkerhetsnivå (Bufdir & Helsedirektoratet, 2022b, s. 11). I en oppfølgende utredning vurderer de to fagdirektoratene tre alternativer; spesialiserte institusjoner i Bufetat, sektorovergripende plasseringer mellom barnevern og helsetjenestene, og et nytt institusjonstilbud for mindreårige i spesialisthelsetjenesten (Bufdir & Helsedirektoratet, 2023). De tre alternativene viser tydelig hvor kjernen av problemet ligger. Direktoratene gir ingen anbefalinger, men overlater til de to sektordepartementene å utrede ansvarsforholdet videre.

De fire barna som er utgangspunktet for rapporten «Omsorg og rammer» utfordret også samfunnsvernet. To av barna forårsaket et annet menneskes død, et forårsaket at flere hus brant ned og alle utsatte seg selv og/eller andre mennesker for flere farlige handlinger og utførte omfattende skadeverk på bygninger og annet (Helsetilsynet, 2019, s. 11).

Barn med så alvorlige utfordringer på tvers av de tre sektorområdene er få, men kan være vanskelige å oppdage før det er for sent (Bufdir & Helsedirektoratet, 2022b). En større gruppe barn risikerer å falle mellom sektorgrensene til barnevernet og helsetjenestene. Det er høy forekomst av barn med alvorlige psykiske vansker i barnevernsinstitusjonene, og særlig håndteringen av barn med alvorlig spisevegring og tilbakevendende suicidalitet skaper utfordringer i samarbeidet mellom tjenenestene.

For noen av barna blir det fatalt. Helsetilsynet (2023) har gjennomgått historiene til åtte jenter med tilknytning til barnevernsinstitusjon som døde i perioden 2018 til januar 2023. De understreker igjen behovet for institusjoner som kan ivareta barnas helhetlige behov og konstaterer at [d]agens situasjon med gjentatt innleggelse i og utskriving fra spesialisthelsetjenestens døgnenheter og flytting mellom barneverninstitusjoner som selv mener de ikke har tilstrekkelig kompetanse, er ikke til barnets beste» (Helsetilsynet, 2023, s. 35).

Barn over den kriminelle lavalder som begår alvorlig og gjentatt kriminalitet er en annen gruppe som utfordrer ansvarsdelingen mellom sektorene og dagens tiltaksapparat. Både barnevernet og justissektoren har et ansvar for barn over 15 år som begår kriminalitet. Barnevernets ansvar er å tilby behandling på institusjon til barn med alvorlige atferdsvansker i form av alvorlige eller gjentatte lovbrudd, jf. bvl § 6-2. Barnevernet tilbyr også hjelpetiltak som skal bidra til en positiv endring hos barn som begår kriminalitet. Justissektoren skal ivareta samfunnsvernet gjennom særskilte straffereaksjoner for barn. Begge sektorer har et ansvar for forebygging.

Det er særlig bekymring for noen få, men svært aktive barn som begår svært alvorlig kriminalitet i Oslo (Oslo tingrett, 2023). Disse er ofte tilknyttet kriminelle gjenger. Samfunnsutviklingen i Sverige de siste årene, med en fremvekst av organisert kriminalitet blant barn tidlig i tenårene med tilhørighet til kriminelle gjenger med høyt voldspotensial, uroer ytterligere. Terskelen for ubetinget fengsel for barn under 18 år er høy og svært få barn idømmes straff som innebærer frihetsberøvelse. Et barn med alvorlige atferdsvansker kan gis behandlingsopphold i barnevernsinstitusjon i inntil to år uten samtykke, men under forutsetning av at behandlingen virker. Formålet må være å hjelpe barnet, ikke å verne samfunnet. Ikke alle barn som utøver alvorlig kriminalitet og vold kan gis et forsvarlig tilbud i en barnevernsinstitusjon.

En tverretatlig tiltaksgruppe i Oslo kommune3 har forsøkt å finne en forsvarlig løsning på utfordringer med kompleks problematikk knyttet til svært alvorlig kriminalitet, rus, sosial eksklusjon, lav skoledeltakelse, helseutfordringer og omsorg. Tiltaksgruppen konkluderer med at man bør utrede behovet for en egen institusjon som både kan ivareta barnets behov for omsorg og behandling, og samfunnets behov for vern. Men heller ikke her tas det stilling til hvilken sektor som skal ha ansvar for tilbudet (Oslo kommune, 2023).

Behovene til barna vi omtaler lar seg altså ikke enkelt definere inn i sektorene som staten har valgt å organisere tilbudet sitt i. Noen av barna har utviklet alvorlige psykiske lidelser som resultat av forsømmelse og omsorgssvikt i oppveksten. Andre har i utgangspunktet gode nok oppvekstsvilkår, men utvikler helseutfordringer som gjør at foreldrene ikke lenger makter å gi den omsorgen de trenger. Barna kan ha medfødte psykiske utviklingshemminger som gjør at de kan sette både seg selv og samfunnet i fare. Andre sosialiseres inn i alvorlig kriminalitet i en kontekst av fattigdom og marginalisering. Det er sjelden mulig å sette to streker under hvorfor barna utvikler alvorlige psykiske lidelser eller atferdsvansker. Helsetilsynets gjennomgang av historien til de åtte barna som døde peker på manglende felles forståelse av årsaken til barnas utfordringer som et av de største hindrene for at barna fikk den hjelpen de trengte (Helsetilsynet, 2023).

8.2.1 Eksempel på et typisk forløp

Figur 8.2 viser hvordan et forløp for et barn med store og sammensatte behov kan utvikle seg, og hvordan flyttinger i seg selv kan forsterke barnets problemer. Det legges til grunn at barnet og familien allerede har fått frivillige hjelpetiltak i barnevernet og/eller i helsetjenestene, og at disse ikke har hatt ønsket effekt. Det er høyt konfliktnivå mellom barn og foreldre. Barnet har utviklet store problemer både knyttet til psykiske helseutfordringer og utfordrende atferd. Under gis en beskrivelse med elementer som kan være typiske for barnas videre historie.

Forstørr bilde

Barnevernstjenesten ser at de frivillige tiltakene ikke har hatt ønsket effekt og at situasjonen er ute av kontroll i familien. Barnevernstjenesten vurderer at barnet trenger en annen omsorgsbase. Barnet flytter akutt inn i et beredskapshjem eller det planlegges flytting til et fosterhjem om det er tilgjengelig.

Av ulike grunner fungerer ikke den nye omsorgsbasen. Fosterforeldrene var ikke klar over hva som var forventet av dem og hvor omfattende hjelpebehov barnet har. Dessuten mener de at de ikke får nok oppfølging. De klarer ikke å lage en god omsorgsbase for barnet, eller barnets uttrykk er så krevende at de ikke orker å stå i situasjonen. Barnet føler seg utrygt og situasjonen eskalerer. Gjentatte tilfeller av rømming, alvorlig selvskading, og trusler om vold og selvmord fører til at beredskaps- eller fosterhjemmet til slutt gir opp forsøket på å gi barnet forsvarlig omsorg. Samtidig ønsker både barnet og barnevernstjenesten en så normal omsorgssituasjon som mulig, og at barnet skal slippe å flytte langt. Barnet er fortvilet og sint, og vil egentlig hjem. Foreldrene orker ikke og klarer ikke å ha barnet hjemme. Helsetjenesten forsøker å tilby hjelp, men klarer ikke å komme i posisjon til barnet, eller har ikke fleksible nok metoder som er tilpasset barnets behov. Barnet flyttes mellom flere fosterhjem, biologisk hjem og beredskapshjem før barnevernstjenesten vurderer at det er behov for et institusjonstiltak.

Siden frivillige tiltak foretrekkes fremfor tvangsvedtak, er det neste tiltaket et frivillig opphold i en omsorgsinstitusjon. Institusjonsansatte kan begrense og beskytte barnet i kraft av omsorgsansvaret og nødrett, men er usikre på hvilket handlingsrom de har. Institusjonen er forsiktige med å sette begrensninger for å unngå at barnet trekker sitt samtykke og at oppholdet blir avbrutt. Samtidig vet institusjonen at barnet har behov for tydeligere rammer for å oppnå nødvendig stabilitet og beskyttelse. Barnet har flere ganger satt seg selv i situasjoner som kunne endt med døden om det ikke hadde blitt funnet og reddet av ansatte. Barnet er rasende på de ansatte, føler seg misforstått og trekker ved flere anledninger sitt samtykke. Dette fører til flere flyttinger og en ustabil tilværelse.

En vanskelig og kaotisk tilværelse med en ustabil omsorgssituasjon fører til at barnets utfordringer eskalerer og resulterer i hyppige og korte akuttinnleggelser i psykisk helsevern. Barnet har nå mistet tillit til de voksne og føler at ingen kan hjelpe. Barnet må forholde seg til en rekke brutte relasjoner både i helsevesenet og barnevernet. Barnevernet ser at det er nødvendig å iverksette mer inngripende tiltak for at barnet skal få tilstrekkelig hjelp. Dersom vilkårene er til stede kan det fattes vedtak om omsorgsovertakelse. Ved behov for ytterligere begrensninger kan det fattes vedtak om opphold uten samtykke på grunnlag av alvorlige atferdsvansker. Barnets utfordringer fortsetter å eskalere med stadig kraftigere atferdsuttrykk. Alvorlige hendelser gjør at institusjonen ikke klarer å ivareta barnet. Barnet må flytte på en akuttinstitusjon, mens man leter etter nytt institusjonstilbud. Atferdsutfordringene bringer barnet i kontakt med politiet. Nødetatene må rykke ut fordi barnet utsetter seg selv for alvorlig fare og begår straffbare handlinger, som å utøve vold og sette fyr på institusjonen. Dersom barnets behov ikke kan møtes i en ordinær institusjonsavdeling kan flytting til et enetiltak bli det neste alternativet. Inntrykket blir i økende grad at barnet er et problem, snarere enn at barnet har et problem. Verken barnevernet, helsetjenesten eller kriminalomsorgen vurderer at de kan gi barnet et forsvarlig tilbud som både ivaretar behov for omsorg, behandling og samfunnsvern.

8.3 Barnevernets ansvar

Barnevernets ansvar er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, jf. bvl § 1-1. Barnevernet skal videre bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse, og at alle barn og unge får gode og trygge oppvekstsvilkår. Barnevernet skal både ivareta barns omsorgssituasjon når foreldrene svikter, og hjelpe barn og ungdom med alvorlige atferdsvansker.

Ansvaret for oppgaver, tjenester og tiltak rettet mot barn og familier som trenger hjelp fra barnevernet er fordelt mellom den kommunale barnevernstjenesten og den statlige Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat). Oslo kommune skiller seg fra resten av kommunene ved at de har ansvar for hele barnevernet, også for de oppgavene som ellers ligger til Bufetat. Ansvaret for andrelinjetjenesten er i Oslo lagt til Barne- og familieetaten (BFE).

Barne- og familiedirektoratet (Bufdir) er det sentrale nivået i Bufetat og leder etatens virksomhet. Samtidig har Bufdir rollen som fagdirektorat for barnevernet, både det kommunale og det statlige. Bufetat har ansvaret for etablering og drift av statlige institusjoner og for godkjenning av private, kommunale og statlige institusjoner.

Kommunene har ansvaret for de oppgavene som i loven ikke er lagt til et statlig organ. Dette omfatter de fleste oppgavene etter barnevernsloven. Alle kommuner i Norge skal ha en barnevernstjeneste som utfører det daglige arbeidet. Barnevernstjenesten plikter å gi råd og veiledning, gjennomgå og vurdere bekymringsmeldinger, og gjennomføre undersøkelser av barnets omsorgssituasjon. Hvis barnevernstjenesten etter undersøkelse finner det nødvendig, skal kommunene treffe vedtak om hjelpetiltak i hjemmet. De kan også treffe vedtak om akutt eller frivillig tiltak utenfor hjemmet, eller fremme sak for barneverns- og helsenemnda på bakgrunn av omsorgssvikt eller alvorlige atferdsvansker.

Når kommunene treffer slike vedtak, har Bufetat en bistandsplikt overfor kommunene og må bistå med å finne en egnet plass i fosterhjem eller institusjon. Derfor må Bufetat ha et institusjonstilbud som er riktig dimensjonert til å alltid ha plass til en ny anmodning om bistand fra kommunene. Tilbudet må også være differensierte nok til å kunne ivareta barnas mange forskjellige uttrykk og behov. Bistandsplikten gjelder selv om Bufetat mener institusjonene ikke kan gi et forsvarlig tilbud til barna, og selv om Bufetat mener barnets behov skulle vært ivaretatt i en annen sektor. Når Bufetat bistår kommunene med et institusjonstilbud, har etaten også et ansvar for å medfinansiere tilbudet. Bufetats bistandsplikt, finansieringsordningen og organiseringen av andrelinjen i barnevernet behandles nærmere i kapittel 23, 24, og 25. Helsetjenestene og justissektoren har ikke tilsvarende bistandsplikt.

Både barnevernet og justissektoren har et ansvar for barn som begår kriminelle handlinger. Barnevernsloven § 6-2 gir hjemmel for barneverns- og helsenemnda til å treffe vedtak om opphold uten samtykke fra barnet og foreldrene dersom barnet har vist alvorlige atferdsvansker i form av a) alvorlige og gjentatte lovbrudd, b) vedvarende problematisk bruk av rusmidler eller c) annen for utpreget normløs atferd.4

I forarbeidene til ny barnevernslov fremgår det at «alvorlige lovbrudd» omfatter blant annet volds- og seksuallovbrudd av alvorlig karakter, mens «gjentatte lovbrudd» blant annet omfatter serier av tyverier, ran og hærverk (Prop. 133 L (2020–2021) s. 234). Det fremgår videre at «annen form for utpreget normløs atferd», blant annet omfatter tilfeller der barnet har sammensatte livsutfordringer som kan gi seg utslag i en kombinasjon av bruk av rusmidler, lovbrudd, at barnet unndrar seg omsorg eller vagabonderer, tar tilhold i uheldige miljøer, har ugyldig skolefravær eller utagerer i grensesettingssituasjoner. I hvert tilfelle må det foretas en konkret helhetsvurdering av barnets atferd.

Når barnet har et vedtak etter bvl § 6-2, har institusjonen en utvidet adgang til innskrenkninger i bevegelsesfrihet etter bvl § 10-9. Dette innebærer blant annet at institusjonen, når det er nødvendig ut fra formålet med oppholdet, kan nekte barnet å forlate institusjonsområdet, låse døren til institusjonen for barnet og nekte barnet besøk og tilgang på elektroniske kommunikasjonsmidler. Disse innskrenkningene kan innebære frihetsbegrensinger og frihetsberøvelse i menneskerettslig forstand. Slike begrensninger har vern i menneskerettighetene. Frihetsberøvelser har et særlig sterkt vern i menneskerettighetene og grunnloven, både materielt og prosessuelt.

Frihetsberøvelse av barn i barnevernsinstitusjon skal benyttes som siste utvei av hensyn til barnets beste. Når et barn utsettes for frihetsberøvelse i en barnevernsinstitusjon, skal det være begrunnet i formålet med oppholdet. Formålet er behandling som skal møte barnets behov for hjelp, men institusjonen skal også gi omsorg og beskyttelse. Oppholdet vil kunne ha som konsekvens at samfunnet vernes mot alvorlige skadelige handlinger fra barnet, men frihetsberøvelsen kan aldri være begrunnet i samfunnsvern eller straff.

Helseutfordringer alene gir ikke grunnlag for opphold i en barnevernsinstitusjon, og det er ikke barnevernets oppgave å gi barn helsehjelp. Som den eneste sektoren med en plikt til å levere et institusjonstilbud når kommunen ber om det kan barnevernet likevel bli gitt ansvaret for barn med store helseutfordringer. Disse barna vil ofte flytte mye mellom korte døgnopphold i spesialisthelsetjenesten og ulike institusjonstilbud i barnevernet (Helsetilsynet, 2023).

Barnevernet strekker seg i en del tilfeller langt for å dekke barnas behov, også utover eget sektoransvar. Helsehjelp til barn som bor i barnevernsinstitusjon behandles i kapittel 10.

8.4 Helsetjenestenes ansvar

Alle innbyggere i Norge har rett til nødvendig helsehjelp der de bor eller oppholder seg. Når helsehjelpen er påtrengende nødvendig, har helsepersonell plikt til å yte øyeblikkelig hjelp. Barn har en særskilt rett etter FNs barnekonvensjon § 24 til å «nyte godt av den høyeste oppnåelige helsestandard og til behandlingstilbud for sykdom og rehabilitering». Alle barn har iblant behov for helsetjenester. Helsetjenestene har systemer for hvordan helsehjelp tildeles. Det skal være lav terskel for tilgjengeligheten til kommunale helsetjenester som fastlege og forebyggende tjenester. Barn og foreldre kan oppsøke tjenestene direkte eller bli vist til disse når de tar kontakt med kommunen. Spesialisthelsetjenester er et knapphetsgode og det foreligger kriterier for hvordan denne delen av helsetjenestene skal prioritere og ordne køen innenfor de ulike fagfeltene. For en drøfting av de ulike sektorenes ansvar for barn med store og sammensatte behov er psykisk helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten særlig relevant.

8.4.1 Psykisk helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten

Psykisk helsevern for barn og unge (PHBU) er i spesialisthelsetjenesten lagt til barne- og ungdomspsykiatriske avdelinger. Poliklinikkene utgjør en vesentlig del av avdelingene. Helseforetakene i landet har organisert tjenestetilbudet innen psykisk helsevern for barn og unge ulikt. Det er også variasjon i hvilke barn som får spesialisthelsetjenester, hvor mange som får hjelp og hvordan hjelpen blir gitt. Nasjonalt ble 29 prosent av henvisningene til BUP i 2022 avvist. På foretaksnivå ble fra 8 til 56 prosent av henvisningene avvist (UKOM, 2022).

Det er lege, psykolog eller barnevernstjenestens leder som sender henvisning til PHBU/BUP. De vil vurdere og avgjøre om barnet har rett til nødvendig helsehjelp. Helseforetakene kan ikke avvise hvis det er behov for øyeblikkelig hjelp.

I prioriteringsveilederen anbefales det at spesialisthelsetjenesten, sammen med førstelinjen, har spesiell oppmerksomhet på sårbare grupper som har økt risiko for å utvikle psykiske vansker og lidelser. Sårbarheten kan skyldes forhold ved personen selv eller belastninger som personen har blitt påført fra miljøet rundt. Dette tilsier at barn som utsettes for omsorgssvikt skal ha høy prioritet.

Barn og unge med lett eller moderat psykisk utviklingshemming skal også få tilbud i psykisk helsevern. Ved alvorlig psykisk utviklingshemming er det habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU) i spesialisthelsetjenesten som er rette instans for henvisning ved mistanke om psykisk sykdom.

8.4.1.1 Samtykke og vilkår for tilbakehold uten samtykke

Hovedregelen er at helsehjelp bare kan gis hvis pasienten samtykker og medvirker. Barn som er fylt 16 år er helserettslig myndige og kan selv velge å ikke ta imot behandling. Hvis barn med store og sammensatte behov for helsehjelp ikke samtykker, blir ikke behandling startet opp. Påbegynt behandling blir avsluttet dersom det ikke lykkes å overtale barnet til å samtykke til videre helsehjelp.

Vilkårene for tvungent psykisk helsevern er strenge, jf. phvl § 3-2, jf. § 3-3. Dersom barn over 16 år motsetter seg psykisk helsehjelp, kan denne bare gis dersom barnet mangler samtykkekompetanse eller antas å ha en alvorlig sinnslidelse, for eksempel en psykoselidelse. For barn mellom 12 og 16 år er det foreldrene, eller den som har foreldreansvaret, som kan samtykke på vegne av barnet. Barnets vilje skal tillegges økende vekt frem mot de er 16 år. Tvangsbestemmelsen er lite brukt for barn under 18 år.

Hvis det er nærliggende og alvorlig fare for eget liv eller andres liv eller helse, gjelder ikke reglene om samtykkekompetanse. Unntaket knyttet til andres liv og helse er begrunnet i samfunnsvernet. Her blir hensynet til andre personer vektlagt tyngre enn pasientens autonomi. Sterke etiske hensyn og menneskerettslige forpliktelser knyttet til å redde liv, begrunner unntaket knyttet til fare for pasientens eget liv. Det kan gjelde ved fare for livet knyttet til bruk av rusmidler, spisevegring eller nærliggende og alvorlig selvmordsrisiko. Det er fortsatt et absolutt vilkår for vedtak om tvungent psykisk helsevern at pasienten har en alvorlig sinnslidelse jf. phvl § 3-3. Dersom det er fare for barnets liv, men barnet ikke har en alvorlig sinnslidelse, kan ikke tvungent psykisk helsevern benyttes.

8.4.1.2 Døgnbehandling i PHBU

Klinikkene i barn og unges psykiske helsevern har et relativt lavt, men stabilt antall sengeplasser. De fleste barn og unge får hjelpen som polikliniske tjenester, enten på poliklinikker eller ambulant. Tilbudet varierer betydelig mellom helseforetakene og kommunene.

I 2021 var det 316 døgnplasser i avdelinger for barn og unges psykiske helsevern på landsbasis (Bufdir & Helsedirektoratet, 2023, s. 13). Dette er en økning på seks plasser siden 2017. Det er store geografiske forskjeller i antall døgnplasser per barn i regionene. I 2021 var antall døgnplasser per innbygger i Helse Nord dobbelt så høyt som i de andre regionene. Halvparten av døgnbehandlingene for barn ved helseforetakene varte i 2020 kortere enn fem dager. Region Nord skiller seg ut med lengre opphold. Dette kan muligens forklares ved at det er vanskelig å etablere og opprettholde et ambulant tilbud i Nord-Norge på grunn av store avstander.

Antallet innleggelser i PHBU i 2020 ligger på samme nivå som 2017. Det gjør også andelen øyeblikkelig hjelp-innleggelser. Ved helseforetakene i 2020 utgjorde disse samlet sett 65 prosent av innleggelsene (Helsedirektoratet, 2021b). Øyeblikkelig hjelp utgjør dermed en betydelig andel av døgntilbudet i psykisk helsevern for barn og unge.

De senere årene har det vært en utvikling mot kortere liggetider i sykehusavdelinger (SSB, 2019). Begrunnelsene for dette er sammensatte, men er først og fremst en del av en utvikling der helsetjenestene gir stadig mer behandling poliklinisk. Denne utviklingen har ført til at sengetallet i sykehusene generelt er betydelig redusert. Det gjelder også innen psykisk helsevern, både for voksne og barn. Den faglige begrunnelsen er at for de fleste pasienter, også barn, er det en fordel å kunne bo hjemme og få behandlingen poliklinisk. Lange sykehusinnleggelser kan føre til en identitet som pasient, problemene kan forsterkes og medføre redusert tro på mulighetene for bedring. Det er også billigere å behandle poliklinisk enn ved døgnbehandling.

Det oppstår ofte en uenighet i samarbeidet mellom barnevern og helsetjenestene om behovet for innleggelser av barn som bor på barnevernsinstitusjon. Der barnevernet ser barn som setter seg selv i alvorlig fare på grunn av psykiske lidelser og som trenger langvarige innleggelser, ser helsetjenestene barn som trenger stabilitet, omsorg og poliklinisk behandling (Helsetilsynet, 2023).

Situasjonen oppleves dramatisk for de ansatte på institusjonen som har ansvaret for barn som stadig utsetter seg selv for livstruende fare. Samtidig vil helsetjenestenes vurdering avhenge av hvorvidt selvmordsfaren er akutt eller tilbakevendende (kronisk). Resultatet er ofte en rekke kortvarige innleggelser etter akutte hendelser, som illustrert i figur 8.2.

Det kan være vanskelig å identifisere de barna som har en reell risiko for å ta sitt eget liv. Statistikken viser at de fleste som tar livet sitt ikke har vært i kontakt med helsetjenestene i forkant. Det kan dermed skilles mellom to grupper ungdommer innenfor suicidalfeltet. En gruppe der flere tar sitt eget liv, men få mottar behandling fra psykisk helsevern. En annen gruppe der mange mottar behandling fra akutt psykisk helsevern, men få tar sitt eget liv (Stangeland, 2012). Selvmordsraten blant ungdommer i psykisk helsevern i perioden 2010 til 2020 var på 0,19 per 1000 pasienter (0,25 for jenter og 0,13 for gutter). Dette utgjør et snitt på åtte selvmord årlig (Walby, Astrup, Giil & Myhre, 2023, s. 51). Selv om mange får behandling i PHBU, er det altså få barn som tar sitt eget liv. Hvert tapt liv er likevel ett for mye, og noen barn og unge har høyere risiko for selvmord enn andre.

Døgninstitusjoner i PHBU har som formål å dempe akutt selvmordsfare ved realitetsbrist eller dramatiske livshendelser. Hvis erfaringen er at barnet ikke får mindre selvmordsatferd av å legges inn, frarådes innleggelse. Risikoen for selvmord oppfattes da ikke som akutt, men som stadig tilbakevendende. I stedet for å hjelpe, forsterker innleggelsen problemet og håp om bedring svekkes (Stangeland, 2012). Symptomene på akutt og tilbakevendende selvmordsfare kan være like og vanskelige å skille. Det er derfor forståelig at det kan bli uenigheter og misforståelser rundt hvor reell selvmordsfaren er (Helsedirektoratet, 2023c).

I rapporten fra Helsetilsynet (2023) var de åtte jentenes lidelser beskrevet som ikke-psykotiske tilstander som tvang, angst, dissosiative tilstander, PTSD, atferdsforstyrrelser og tilknytningsforstyrrelser. Noen hadde også alvorlige spiseforstyrrelser, store rusmiddelproblemer og var alvorlig selvmordstruet. Begrunnelsene for at de ble skrevet ut tidlig, var at det var vanskelig å bedømme om barnet var psykotisk eller om det var en dissosiasjon eller traumebasert lidelse. Psykose kan gi grunnlag for å holde barn tilbake, dissosiasjon eller traumer gjør det ikke. Det at jentene manglet en stabil omsorgssituasjon ble også brukt som begrunnelse for ikke å tilby behandling i døgninstitusjon. Helsetilsynet har også tidligere problematisert at de ikke-psykotiske tilstandene, som har høy frekvens blant barn med store og sammensatte behov, ikke vurderes som en like stor funksjonssvikt som en psykose (Helsetilsynet, 2019c).

8.4.2 Sikkerhetspsykiatrisk hjelp til barn

Barn og unge som utvikler alvorlige psykiske lidelser og en atferd som medfører fare for andres liv eller helse, vil ha behov for spesialisert behandling. En sykehusinnleggelse kan da være nødvendig for å utrede tilstanden, gjøre en voldsrisikovurdering og vurdere behov for døgnbehandling. Rammene i ordinære døgnenheter i PHBU er imidlertid ikke tilpasset barn og den voldsrisikoen de kan representere.

Noen barn har utført handlinger av alvorlig straffbar karakter og flere soner dom i ungdomsfengsel. I dag mangler det et tilpasset behandlingstilbud til denne gruppen. Noen barn må derfor innlegges i sikkerhetspsykiatriske enheter for voksne for utredning og behandling. I 2018 ble fire barn under 18 år innlagt i voksenavdelinger i sikkerhetspsykiatriske enheter. Alle kom fra ungdomsenhetene (SIFER, 2020).

Barna har varierende, men alvorlige og sammensatte problemer. De vil alle ha behov for individuelt tilpasset og ofte langvarig behandling. Utredning og behandling av barn med så alvorlige lidelser som flere av dem har, krever særskilt kompetanse.

Vi vet ikke hvor mange barn som har behov for et sikkerhetspsykiatrisk tilbud. En statusrapport fra 2019 konstaterte at andelen barn og unge voksne under 25 år var økende, og forventet å øke ytterligere i årene fremover. De viste til økt voldskriminalitet blant unge, og at utredning og behandling av ungdom med voldsatferd er en utfordrende oppgave under frivillig poliklinisk behandling. De fleste land vi kan sammenligne oss med har egne sikkerhetspsykiatriske avdelinger for barn og unge. En metaanalyse om tematikken konkluderte med en sterk anbefaling om å holde yngre atskilt fra eldre pasienter i sikkerhetspsykiatrien (Livanou, Furtado, Winsper, Silvester & Singh, 2019).

«Overordnet plan for sikkerhetspsykiatri 2023» finner at det er behov for mer kunnskap om barn og unge voksne med slike utfordringer, både når det gjelder omfang og utrednings- og behandlingsbehov (Helse Sør-Øst, 2023). De anbefaler en utredning av behovet for et behandlingstilbud for barn under 18 år med mistanke om eller konstatert alvorlig psykisk lidelse og voldsatferd, herunder behovet for regionale tjenestetilbud og et forsterket nasjonalt tjenestetilbud.

8.5 Justissektorens ansvar

Justissektorens ansvar for barn og unge forvaltes av politi- og påtalemyndigheten, konfliktrådet, domstolene og kriminalomsorgen.

Politiet skal bidra til trygghet og sikkerhet gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet. Politiets hovedstrategi rettet mot barn og unge er forebygging i samarbeid med andre aktører. Politiet skal også etterforske om det foreligger straffbare forhold. Dersom det foreligger straffbare forhold, skal reaksjonen stå i forhold til handlingen og være tilpasset det enkelte barn. Påtalemyndigheten har ansvar for at det utarbeides en personundersøkelse for mindreårige som grunnlag for en tilpasset straffereaksjon.

Konfliktrådet tilbyr mekling i straffesaker og sivile saker. Barn under 15 år som er i konflikt med loven, kan få saken overført til mekling i konfliktråd som sivil sak. Konfliktrådet har også ansvar for å koordinere straffereaksjonene ungdomssoppfølging, ungdomsstraff og oppfølging i konfliktråd.

Kriminalomsorgen har ansvaret for varetekt og straffegjennomføring, både straff i fengsel og i samfunn. Fengsling av unge under 18 år skal foregå i egne ungdomsenheter. Ungdomsenhetene skal ha et tverrfaglig team som skal ivareta den unges behov under straffegjennomføringen og forberede tiden etter løslatelse.

8.5.1 Utvikling i straffereaksjoner for barn

Det har over tid vært et mål å redusere antall barn som soner i fengsel. Under behandlingen av straffeloven av 2005 ba justiskomiteen daværende regjering legge frem en egen sak om soningsforholdene til barn under 18 år. I den oppfølgende stortingsmeldingen pekte Justis- og politidepartementet på barnevernsinstitusjoner som et alternativ for varetekt og straffegjennomføring, og varslet samtidig nedsettelsen av et utvalg som skulle utrede alternative straffereaksjoner for unge lovbrytere (St.meld. nr. 20 (2005–2006)).

Utredningen «Barn og straff» (NOU 2008: 15) advarte mot en overføring av ansvar for varetekstsoppfølging og straffegjennomføring til barnevernet. Utvalget begrunnet dette med at det kunne føre til økt bruk av frihetsberøvelse av barn, og svekke tilliten som barnevernet er avhengig av for å utføre sitt samfunnsoppdrag. Utvalget foreslo i stedet å opprette egne enheter i kriminalomsorgen som skal prioritere unge innsatte og arbeide etter miljøterapeutiske prinsipper. Utvalget foreslo videre å lovfeste at barnet skal innsettes i den mildeste soningsformen det er sikkerhetsmessig forsvarlig å benytte.

Utvalgets forslag om egne ungdomsenheter ble vedtatt i Stortinget med en presisering om at etableringen av et bedre tilbud til unge lovbrytere ikke var et signal om at terskelen for å bli idømt fengselsstraff skulle bli lavere. Det ble påpekt at tilbudet også burde benyttes til varetekt for denne gruppen, og at barnevernets medvirkning er viktig både for å etablere og gjennomføre et faglig godt tilbud (Prop. 135 L (2010–2011)). Den første enheten ble etablert i Bergen som et prøveprosjekt i 2009 (Hydle & Stang, 2016).

Utvalget anbefalte også en ny straffereaksjon rettet mot barn som har begått alvorlige lovbrudd, hvor sosial kontroll skulle erstatte fengselets fysiske kontroll. Ansvaret for gjennomføring ble anbefalt lagt til konfliktrådet, og reaksjonens innhold fastsatt i en ungdomsplan. Ungdomsstraff ble vedtatt i 2011 som et alternativ til ubetinget fengsel og strengere samfunnsstraffer for lovbrytere mellom 15 og 18 år.

I 2014 foreslo regjeringen innføringen av ytterligere to nye straffereaksjoner for barn; ungdomsoppfølging og oppfølging i konfliktrådet. Dette er reaksjoner på lovbrudd som ikke er så alvorlige at ungdomsstraff er aktuelt. Begrunnelsen var behovet for en sammenhengende kjede av individuelt tilpassede reaksjonsmuligheter forankret i konfliktrådet (Prop. 57 L (2013–2014)). Alle de tre straffereaksjonene ble innført da den nye konfliktrådsloven trådte i kraft 1. juli 2014.

Figur 8.3 viser utviklingen i bruken av ungdomsoppfølging og ungdomsstraff siden starten. Både bruken av samfunnsstraff og fengselsstraff har holdt et vedvarende lavere nivå enn før innføringen av de særskilte straffeformene.

Forstørr bilde

Kilde: Kriminalomsorgens årsstatistikk 2005–2022 og Konfliktrådets årsrapport 2022

8.5.2 Dagens vilkår og praksis

Den kriminelle lavalderen i Norge er 15 år. Barn under 15 år er dermed ikke strafferettslig ansvarlige og kan heller ikke straffes for lovbrudd. Det finnes i dag følgende straffereaksjoner overfor barn over 15 år: ungdomsoppfølging, ungdomsstraff, samfunnsstraff, fengsel (herunder forvaring) og bot, jf. strl § 29. Barn over 15 år kan også få dom om overføring til tvungent psykisk helsevern, jf. strl § 62 eller overføring til tvungen omsorg, jf. strl § 63.

Det var i 2021 registrert 5374 straffbare forhold begått av barn under 18 år.5 De aller fleste sakene ble enten unnlatt påtale, avgjort ved forelegg eller bot, eller avgjort i konfliktråd. Under ti prosent endte med samfunnsstraff, ungdomsstraff eller fengsel.

Det er bred enighet i Norge om at det skal være høy terskel for varetektsfengsling og fengselsstraff for barn, jf. strl § 33 og strpl § 184, 2. ledd. Dette er både et verdispørsmål og en menneskerettslig forpliktelse. Samtidig bygger lovgivningen på en erkjennelse av at fengselsstraff i noen tilfeller er nødvendig. Straffelovgivningen åpner derfor for bruk av varetektsfengsling og fengselsstraff hvis barn over den kriminelle lavalder har begått svært alvorlige straffbare handlinger. Det er også etablert to egne ungdomsenheter hvor barn kan holdes i varetekt og sone med et særlig tydelig rehabiliteringsformål og tett oppfølging fra barnevern, skole og helsetjenester. Til sammen har de to enhetene i dag åtte plasser.

8.5.3 Straffereaksjoner for barn

8.5.3.1 Ungdomsoppfølging og ungdomsstraff

Barn mellom 15 og 18 år som er i konflikt med loven kan gi samtykke til ungdomsoppfølging og ungdomsstraff som straffereaksjoner. Det er konfliktrådet som har ansvar for å gjennomføre disse straffereaksjonene. Konfliktrådet har også ansvar for å gjennomføre mekling i konfliktråd og oppfølging i konfliktråd. Saker som gjelder barn over og under 15 år, der vilkårene for straff ikke er til stede, kan også behandles i konfliktrådet som sivile saker.

Ungdomsstraff og ungdomsoppfølgning er straffereaksjoner spesielt tilpasset barn som har et oppfølgingsbehov. Konfliktrådet mottok 444 saker om ungdomsoppfølging og 74 saker om ungdomsstraff i 2022 (Konfliktrådet, 2023).

Ungdomsoppfølging er den mildeste reaksjonen og er ment for mindreårige som har begått lovbrudd, og der tverrfaglig oppfølging over tid er nødvendig for å forhindre nye lovbrudd. Lovbruddets art og alvorlighet, samt barnets motivasjon for oppfølging over tid, kan påvirke avgjørelsen om hvorvidt ungdomsoppfølging er riktig straff. Gjennomføringstiden på ungdomsoppfølging kan være på inntil ett år, jf. strpl § 71a.

Ungdomsstraff er en strengere straffereaksjon enn ungdomsoppfølging. Reaksjonen er ment for barn som har begått gjentatt og/eller alvorlig kriminalitet og som kan gjennomføre straff uten å fengsles dersom oppfølgingen er tett. Alternative straffereaksjoner til ungdomsstraff er ubetinget fengsel eller de strengeste samfunnsstraffene. Gjennomføringstiden kan være fra seks måneder til tre år, jf. strl 52 b.

Ungdomsoppfølging og ungdomsstraff inkluderer en individuelt tilpasset ungdomsplan. Planen utarbeides i felleskap med barnet, og inneholder konkrete tiltak som barnet forplikter seg til å følge. Konfliktrådet har ikke egne tiltak og er avhengig av at andre aktører fra justissektoren, velferdstjenestene og frivillig sektor bidrar med tiltak i ungdomsplanen. I straffereaksjonene inngår også at konfliktrådet tilrettelegger for et gjenopprettende møte med fornærmede, dersom fornærmede samtykker til det. Mange av barna som får ungdomsoppfølging eller ungdomsstraff har opphold på barnevernsinstitusjon på grunnlag av omsorgssvikt eller alvorlige atferdsvansker (Bufdir, 2019a).

Skillet mellom ungdomsoppfølging og ungdomsstraff er uklart. Justis- og beredskapsdepartementet har hatt på høring et forslag til endringer, blant annet om å innføre et tydeligere skille mellom de to reaksjonene.

8.5.3.2 Samfunnsstraff

Samfunnsstraff kan ifølge straffeloven brukes istedenfor fengselsstraff for barn under 18 år når hensynet til straffens formål ikke taler mot en reaksjon i frihet. Samfunnsstraff kan idømmes fra 30 til 420 timer, jf. strl § 49. Etter innføringen av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging brukes samfunnsstraff for barn i langt mindre grad enn tidligere, jf. figur 8.4.

Forstørr bilde

Kilde: Kriminalomsorgen, årsrapporter 2005-2022

Ifølge SSBs statistikk brukes samfunnsstraff for barn som regel ved vold og mishandling, seksuallovbrudd, rusmiddellovbrudd, samt enkelte tilfeller av andre lovbrudd som tyveri og trafikkovertredelser.

Samfunnsstraff gjennomføres som samfunnsnyttig arbeid i frivillige organisasjoner, sosiale institusjoner, kirker, skoler og barnehager. En mindre del av tiden kan brukes på kartlegging, samtale- og miljøterapi, megling i konfliktråd og andre tiltak som er relevante for den enkeltes kriminalitet. Kriminalomsorgen har ansvaret for gjennomføringen av samfunnsstraff.

8.5.3.3 Fengsling

Kriminalomsorgen har også ansvaret for gjennomføring av fengselsstraff. Fengselsopphold for barn under 18 år skal tilrettelegges for deres behov. Det finnes i dag to ungdomsenheter i Norge som er spesielt innrettet for soning for barn. De to ungdomsenhetene ligger i Bergen og Eidsvoll og har fire plasser hver. Det skal være mulig for ungdomsenhetene å tilrettelegge for soning både på høy og lav sikkerhet, men i realiteten er tilbudet lite differensiert. Det er få plasser og svært høy terskel for bruk.

Ifølge kriminalomsorgens statistikk ble 22 barn mellom 15 og 17 år satt i fengsel i 2022. Av disse satt 20 i varetekt og 2 på dom med straffegjennomføring i fengsel. Utviklingen for dom- og varetektsfengsling for perioden 2005–2022 vises i figur 8.5.

Forstørr bilde

Kilde: Kriminalomsorgens årsstatistikk 2005-2022

Omsorg og rehabilitering er viktige formål med ungdomsenhetene, og kriminalomsorgen samarbeider tett med andre etater. Ungdomsenhetene har tverrfaglige team som skal ivareta den unges behov under straffegjennomføringen og forberede tiden etter løslatelse. Dette innebærer for eksempel at barn som soner kan ta utdanning og motta helsehjelp i ungdomsenheten. Det tverretatlige teamet består av spesialisthelsetjenesten med psykolog, samt barnevernsrådgiver og utdanningsrådgiver.

Det tverretatlige teamet skal sikre en flerfaglig tilnærming til barnas behov og bedre samarbeid mellom de involverte etatene. Målet er at teamet skal bidra til at barna får skolegang, helsetjenester og andre tjenester som de har rett på. Teamet skal også sørge for at barna raskt vurderes for overføring til alternative og mindre inngripende straffegjennomføringsformer. Barnevernstjenesten har plikt til å følge opp et barn som soner en fengselsstraff og samarbeide med påtalemyndigheten og kriminalomsorgen.

NOVA følgeevaluerte ungdomsenheten i Bergen og konkluderte med at ungdomsenheten gir barna bedre forhold enn vanlige fengsler (Hydle & Stang, 2016). De fant at besøksordning, skole, helsehjelp, fritidsaktiviteter og medvirkning i fengselet var områder som utmerker seg. Barna ga uttrykk for at de opplevde større grad av frihet, trygghet og tillit enn i andre fengsler.

8.5.3.4 Varetekt og soning med fotlenke i barnevernsinstitusjon

En domfelt som har sonet ubetinget fengselsstraff, kan søke om å sone de seks siste månedene utenfor fengsel med fotlenke. For barn skal det alltid vurderes om de tilfredsstiller kravene til å gjennomføre soning med fotlenke, uavhengig av lengden på og årsak til dommen.

Fotlenkesoning gjør det mulig å sone i egen bolig, og kriminalomsorgen kan kontrollere hvor domfelte oppholder seg. Det er krav om at domfelte er i jobb, skole eller annen sysselsetting i perioden. Det er ikke lov å forlate boligen utenfor angitte tider og det er forbudt å bruke rusmidler. Uanmeldt kontroll kan utføres for å sjekke om rusforbudet er overholdt. Personer over 18 år som domfelte bor med må også samtykke til at fotlenkesoning gjennomføres i hjemmet deres, og barn skal informeres og høres.

I 2022 var det 3334 personer som påbegynte fotlenkesoning mot 3691 personer året før. 2021 hadde det høyeste antallet fotlenkesoninger siden ordningen startet i 2014 (Kriminalomsorgen, 2022). Domfelte som har gjennomført straff med fotlenke, har det laveste tilbakefallet med nye lovbrudd som medfører ny dom etter løslatelse.

Etter innføringen av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging er det få under 18 år som dømmes til ubetinget fengsel hvor soning med fotlenke er aktuelt. Men Kriminalomsorgsdirektoratet rapporterer at unge i økende grad gjennomfører ubetinget fengselsstraff med fotlenke, og at tilbakefallet blant unge som har gjennomført straffen med fotlenke er relativt lav (Kriminalomsorgen, 2023).

Justis- og beredskapsdepartementet har hatt på høring et forslag til endringer i en rekke lover knyttet til ungdomsstraff og ungdomsoppfølging (Justis- og beredskapsdepartementet, 2022). Departementet foreslår her å åpne for bruk av fotlenke som alternativ til varetekt. Forslaget forutsetter samtykke fra siktede og skal ikke brukes i kombinasjon med tvungen institusjonsplassering, jf. strpl § 188.

En slik lovendring, kan få betydning for barnevernsinstitusjoner dersom et barn som bor på institusjon blir varetektsfengslet. I høringsnotatet skriver Justis- og beredskapsdepartementet at institusjon kan være egnet som oppholdssted, dersom vedkommende på tidspunktet for siktelsen bor på institusjon. Videre foreslår departementet at institusjonen må gi samtykke til gjennomføring, dersom det er aktuelt å gjennomføre varetekt med fotlenke i en institusjon der siktede bor. Det samme bør gjelde for øvrige husstandsmedlemmer, både når det gjelder samtykke og uttalerett (Justis- og beredskapsdepartementet, 2022).

8.6 Utvalgets problemforståelse

Både barnevernet, helsesektoren og justissektoren kan ha ansvar for tiltak rettet mot barn med store og sammensatte behov. Sektorgrensene er uklare og tiltakskjedene ufullstendige. Det finnes mange beretninger om et system som svikter dem som trenger det mest. Disse kommer fra ansatte i barnevernet, andre tjenester, tilsyn, journalister, pårørende og ikke minst barna selv. Manglende hjelp kan skyldes ulike oppfatninger om hva som er årsaken til problemene barnet har, hva barnet har mest behov for og hva som er barnets beste. Det kan i noen tilfeller også skyldes ansvarsfraskrivelse.

Bufetats absolutte bistandsplikt gjør at hvilke barn som får et institusjonstilbud i barnevernet, påvirkes av praksisendringer og kapasitet i tilgrensende sektorer (Prop. 133 L (2020–2021)). Hvilke barn som får tilbud fra hvilke sektorer endrer seg over tid, og kan tidvis fremstå tilfeldig (NIM, 2022; NOU 2016: 16; Riksrevisjonen, 2021). En del av utfordringsbildet er at det er uklart når vilkår for å ivareta samfunnsvernet er oppfylt. Terskelen for når vilkårene er oppfylt er også høy. Barnevernet gir gjennom mange innspill til utvalget uttrykk for at de opplever å stå ganske alene med ansvaret for barn med komplekse og alvorlige utfordringer som kan utgjøre en alvorlig fare for seg selv eller for samfunnet.

Barn og unge i barnevernsinstitusjon i dag har større oppfølgingsbehov enn tidligere. Det er grunn til å anta at dette skyldes økt terskel for bruk av institusjon i barnevernet, men også redusert bruk av døgnbehandling i psykisk helsevern og færre barn i fengsel. At flere av barna som tidligere ble fengslet havner i barnevernsinstitusjoner kan utløse mer bruk av tvang i barnevernet. Enkelte utgjør en fare for seg selv eller andre, og får ikke et forsvarlig tilbud i dag (Bufdir & Helsedirektoratet, 2022b; Helsetilsynet, 2019c).

Ansvar og samhandling rundt barn med store og sammensatte behov er komplisert og har vært gjenstand for en rekke utredninger. Utvalget har valgt å konsentrere seg særlig om mangler i tiltakskjedene som gjør at avstanden mellom sektorenes tilbud blir for stort og peker i tillegg på utfordringen med manglende felles faglig forståelse mellom barnevern og helsetjenestene.

8.6.1 Manglende felles faglig forståelse

En grunnleggende utfordring i samhandlingen mellom barnevernet og helsetjenestene er mangel på en felles faglig forståelse av hva barna trenger. Ansatte i barnevernsinstitusjoner ser barn som er for syke til å fungere i skole og hverdag, mens psykisk helsevern definerer barna som ikke syke nok til å bli innlagt eller få hjelp fra dem. Institusjonene opplever i stor grad å måtte håndtere barnas utfordringer alene (Lauritzen, Vis & Fossum, 2017).

Barna har sterke uttrykk som alvorlig selvskading, spisevegring og selvmordsatferd. Barnevernet vil ofte vurdere dette som et resultat av psykiske lidelser som krever hjelp fra spesialisthelsetjenesten, gjerne i form av innleggelser i PHBU. Helsetjenestene kan på sin side vurdere barnets uttrykk som et resultat av omsorgssvikt og store påkjenninger, og at det barnet trenger er stabilitet og omsorg.

Helsetilsynets gjennomgang av historien til de åtte jentene som mistet livet, finner at manglende felles forståelse av årsaken til barnas utfordringer var en av hovedgrunnene til at barna ikke fikk den hjelpen de trengte (Helsetilsynet, 2023). Gjennomgangen finner videre at det er ustrukturert samarbeid mellom tjenestene som skal hjelpe barna, at barna får for lite psykisk helsehjelp og at det mangler samsvar mellom tiltak og barnas behov.

I oppfølgingen av Helsetilsynets rapport «Omsorg og rammer» peker direktoratene på at det er nødvendig med tett samarbeid og dialog mellom barnevernstjenestene og psykisk helsevern for å sikre lik problemforståelse, både når det gjelder behovet for behandling, varigheten av behandling og hvordan denne behandlingen skal gis (Bufdir & Helsedirektoratet, 2023).

8.6.2 For høy terskel til helsetjenestene

Uklar faglig forståelse sammen med et uklart ansvar fører til vilkårlighet og at barna ikke får likeverdige tjenester. Det er store forskjeller i tilgangen til kommunale helsetjenester, men også i hvilke tilbud og hvor høy terskel det er til spesialisthelsetjenesten i de ulike regionene (UKOM, 2022).

Utvalget har møtt flere fortvilte foreldre som har opplevd at barna deres ikke har fått den helsehjelpen de trenger. I stedet har de fått tilbud om barnevernsinstitusjon, uten tilstrekkelig kompetanse eller bistand fra helsetjenestene til å gi barna den hjelpen de trenger.

Begrunnelser fra spesialisthelsetjenesten for ikke å vurdere barnet eller gi behandling, kan være at bosituasjonen til barnet ikke er stabil, at informasjonen om barnets tilstand ikke er alvorlig nok eller at barnet ikke bør være innlagt i sykehus på grunn av sin tilstand. Dette kan for eksempel gjelde et barn med spiseforstyrrelse. Alle de åtte jentene omtalt i Helsetilsynet (2023) ble utredet og diagnostisert i BUP. Flere av jentene ble behandlet for blant annet spiseforstyrrelser, selvskading og suicidalitet. Alle var akuttinlagt på døgnenhet flere ganger, også mens de bodde på barnevernsinstitusjon. Ved enkelte tilfeller mente BUP poliklinikk at det var behov for innleggelse uten at BUP døgnavdeling var enig. Barna opplevde mange flyttinger og brudd i behandlingsrelasjoner.

Barna samtykket i varierende grad til behandling. Årsaken til at den psykiske helsehjelpen ble avsluttet, var ofte manglende behandlingsmotivasjon. Helsetilsynet peker på en sammenheng mellom barnas manglende motivasjon for å motta behandling og de mange bruddene i behandlingsrelasjoner de opplevde på grunn av stadige flyttinger.

Spiseforstyrrelser og alvorlige tilfeller av selvskading er primært et helseproblem som helsetjenesten har kompetanse og ansvar for å behandle. Samtidig kan også barn med alvorlige helseproblemer få opphold i barnevernsinstitusjoner med grunnlag i omsorgssvikt eller alvorlige atferdsvansker.

Ansvaret mellom barnevern og spesialisthelsetjenesten for disse barna kan være uklart. Barn som har spiseforstyrrelser eller alvorlige tilfeller av selvskading, har ofte sammensatte utfordringer. Ulike perspektiver, ulik kompetanse og faglig uenighet om hva som må vektlegges, kan bli et hinder for å gi barna den hjelpen de trenger. Flere aktører har også i møte med utvalget delt erfaringer om at helsetjenesten trekker seg unna fordi barnets behov er antatt ivaretatt av barnevernet. I motsetning til barnevernet kan spesialisthelsetjenesten etter behovsvurdering avvise å gi helsehjelp. Det kan de gjøre dersom de vurderer at hjelpen ikke nytter eller dersom den forventede ressursbruken ikke står i forhold til den forventede nytten av behandlingen, jf. prioriteringsforskriften § 2-1.

Selv om for eksempel alvorlig selvskading ikke i seg selv gir grunnlag for at barn må bo i en barnevernsinstitusjon, kan barnas utfordringer være så altomfattende og livstruende at foreldrene ikke klarer å ivareta barnets behov for døgnkontinuerlig tilsyn og oppfølging. Samtidig vil ofte spesialisthelsetjenesten ikke ta imot barnet, med en faglig begrunnelse om at sykehusopphold er kontraindisert. Konsekvensen er at barn med alvorlige psykiske problemer ikke får den hjelpen de har rett på. Foreldrene, også de som er ressurssterke, opplever maktesløshet og påføres i tillegg stigmaet det fortsatt er å være «barnevernsforeldre».

Selv om det er en forskjell på barn over og under 16 år i denne sammenhengen, er det sjelden at et barns tilstand vil være slik at det gir grunnlag for å beskytte barnet ved å bruke tvang etter helselovgivningen. Hovedvilkåret om at det må foreligge en alvorlig sinnslidelse, jf. phvl § 3-3, er sjelden oppfylt. Selv om de kan være til fare for seg selv eller andre (farevilkåret) er dette tilleggsvilkår og kan ikke brukes uten at hovedvilkåret om alvorlig sinnslidelse foreligger. Helsetilsynet har ved flere anledninger påpekt at tvangsvilkåret i psykisk helsevernloven er utformet og praktisert på en måte som gjør at barn med utviklingstraumer ikke får den helsehjelpen de trenger (Helsetilsynet, 2019c, 2023).

8.6.3 Manglende tilgang på langtidsopphold i PHBU

Noen av barna har behov for opphold i PHBU over tid. Helsetilsynet (2023) peker på at døgnavdelinger i psykisk helsevern for barn og unge har for mange eksklusjonskriterier. En konsekvens av dette er en undervurdering av det reelle behovet for døgnplasser i psykisk helsevern for barn og unge.

De åtte jentene i rapporten har mange episoder med korte innleggelser etter å ha satt seg selv i livsfare. Det vises til et gjentakende mønster der jentene ble lagt inn om natten, skrevet ut neste morgen, for så å komme tilbake noen timer senere. Så lenge kriteriene for tilbakehold ikke er til stede, kan barna dra hvis de ikke ønsker et lengre opphold. Hyppige og kortvarige innleggelser i psykisk helsevern gjorde at barnevernsinstitusjonene jentene bodde i, etterlyste et lengre behandlingsopplegg. Dette er i samsvar med andre innspill utvalget har mottatt.

Helsedirektoratet peker på liten kapasitet i PHBU i sitt innspill til ny opptrappingsplan for psykisk helse og forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet (Helsedirektoratet, 2022c). De viser til at prioriteringsveilederen ikke gir barn på barnevernsinstitusjon høy nok prioritet. Prioriteringsveilederen omtaler at en sårbar omsorgssituasjon som påvirker pasientens psykiske helsetilstand negativt, skal styrke hovedvilkåret om alvorlighet når disse barna skal prioriteres. Veilederen sier også at sårbare barn skal ha særlig oppmerksomhet. Praksis viser likevel at prioriteringsveilederen ikke er konkret nok til at de mest sårbare barna blir prioritert.

Også andre undersøkelser viser at barna på barnevernsinstitusjon i mindre grad enn forventet får utredning og behandling i spesialisthelsetjenesten (Lassemo, Anthun, das Nair, Sand & Ådnanes, 2022; Ådnanes, Melby, Kaasbøll & Kaspersen, 2023). Dette kan for eksempel dreie seg om barn med utvikling av psykosesykdom med mistanke om schizofreni, om alvorlig spiseforstyrrelse, samt alvorlige tilfeller av selvskading og tilbakevendende suicidalitet. Mange av barna trenger spesialisert utredning og behandling. (Lassemo et al., 2022; Ådnanes et al., 2023).

Andre barn har i tillegg en historikk med alvorlig og gjentatt kriminalitet, og noen kan utgjøre en fare for sine omgivelser. Disse barna kan også ha komplekse helsebehov. Situasjonen kan oppleves både dramatisk og vanskelig for ansatte i barnevernsinstitusjonen som har den daglige omsorgen for dem. Helsetjenesten sin vurdering kan likevel være at barnet ikke bør innlegges. Vurderingene i disse situasjonene er svært vanskelige. Mange hensyn skal vektes og vurderingene utfordrer sektoransvaret. Helseforetakene har plikt til å sikre at de som har behov for det, får et døgn- eller dagtilbud i spesialisthelsetjenesten. Selv om prioriteringsveilederen skulle gi rom for å gi disse barna prioritet, viser undersøkelser og erfaring at de ikke når opp ofte nok.

8.6.4 Manglende sikkerhetspsykiatrisk tilbud for barn

Svært få barn får et sikkerhetspsykiatrisk tilbud. Det er i dag ingen enhet eller avdeling i landet som har dette oppdraget. Noen barn blir derfor innlagt i sikkerhetsavdelinger for voksne. Dette er i strid med den internasjonale barnekonvensjonen art 24 og Grunnloven § 104.

Både St Olavs hospital og Helse Bergen opplyser til utvalget at terskelen for å bli innlagt i voksenavdelingen er høy og at det trolig er flere barn som burde ha vært innlagt og som ikke har fått eller får et forsvarlig helsetilbud. Disse barna har behov for døgninnleggelse i psykisk helsevern, men spesialisthelsetjenesten er dårlig rustet for å ta imot barna med de største atferdsvanskene og voldsproblemene. Flere av barna overføres mens de soner en fengselsstraff.

Barna er ofte mellom 15 og 18 år og har alvorlig voldsatferd eller alvorlig skadelig seksuell atferd. For mange av barna er det mistanke om, eller bekreftet, at de har en alvorlig psykisk lidelse som psykoselidelse eller alvorlig utviklingsforstyrrelse. Ledelsen ved sikkerhetspsykiatrisk avdeling i Helse Bergen har uttalt at ved utvikling av alvorlige psykiske lidelser hos barn, kan atferdsvanskene bli så store at de overskygger tegnene på psykose.6 Diagnostisering kan da være vanskelig og føre til at barn ikke får den behandlingen de skulle hatt. Dette gjelder særlig jenter, som utgjør en økende andel av pasientene i denne lille gruppen. Utredningen av disse barna krever særskilt kompetanse og erfaring, den er krevende og kan ta tid.

8.6.5 Mangel på kommunale barneboliger

Noen familier og barn har rett til barnebolig, herunder avlastningsbolig, jf. hol § 3-2. Barna som har denne retten, kan ha tilstander eller sykdommer som krever omfattende hjelpetiltak. Det kan være psykisk utviklingshemming, alvorlige somatiske eller psykiske lidelser, eller kombinasjoner av dette. Mange foreldre har barna boende hjemme så lenge de klarer, men det kan være flere og sammensatte årsaker til at dette blir for krevende over tid. Det innebærer likevel ikke at det foreligger omsorgssvikt. Selv om det skulle gjøre det, vil det fortsatt kunne være helse- og omsorgstjenestenes ansvar å gi disse barna et tilbud i form av barnebolig, eventuelt avlastningsbolig.

Tilbudet skal være så omfattende som barnet har behov for. Det er stor variasjon i tilbudene fra kommunene på dette området. Utvalget har i sin dialog med både kommuner og Bufetat fått innsikt i flere enkelttilfeller hvor det har vært lokale utfordringer med tanke på hvor det enkelte barn og familien skal få hjelpen fra. I innspillsmøter med kommunene, ble det omtalt at det daglig er uverdige krangler mellom helsetjenesten og barnevern om hvem som skal ha ansvar og dermed betale for tiltaket. Det at barn har så store helsebehov at foreldre med normalt gode omsorgsevner over tid ikke lenger makter å yte tilstrekkelig omsorg, flytter ikke ansvaret til barnevernet.

8.6.6 Overlappende ansvar for barn som begår kriminelle handlinger

For å få en helhetlig innsats overfor barn og unge som begår eller står i fare for å begå kriminelle handlinger, ga Barne- og familiedepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet i 2019 likelydende oppdrag til de relevante etatene som er underlagt dem.7 Etatene utarbeidet i fellesskap et kunnskapsgrunnlag, utfordringsbilde og ga anbefalinger til departementene. En av anbefalingene var å tydeliggjøre regelverket om ansvar for barn og unge med rusutfordringer og/eller atferdsutfordringer i barnevern, helse- og omsorgstjenesten og for barn og unge som gjennomfører straff, inkludert en gjennomgang av innholdet i tjenestene og finansering (Bufdir et al., 2021).

I utfordringsbildet vises det til at noen av barna som i dag får et tilbud i barnevernsinstitusjon, begår alvorlig kriminalitet som overgrep, alvorlig vold og gjengkriminalitet. Det konkluderes med at det er utfordrende, og noen ganger umulig, å gi gode nok rammer i en barnevernsinstitusjon (Bufdir et al., 2021, s. 70). Bistandsplikten gjør at barnevernsinstitusjonene blir gitt et ansvar for å ivareta et samfunnsvern de verken har mandat, hjemmel, kompetanse eller bygg til å ivareta.

Bufdir estimerte i 2021 at det var mellom 40 og 50 barn i Bufetats institusjoner som det var høy risiko og utfordrende å ivareta innenfor eksisterende rammer (Bufdir, 2021b). Det er grunn til å anta at også innenfor rammene av det nye institusjonstilbudet, som utvalget foreslår i kapittel 17, vil mange av disse barne ha behov for et annet tilbud enn det barnevernet kan tilby, enten i regi av kriminalomsorgen eller psykisk helsevern.

Estimatet på 40-50 barn omfattet også barn med alvorlige psykiske lidelser som med stor sannsynlighet kunne komme til å begå alvorlige, skadelige handlinger rettet mot seg selv. Dette betyr at antallet som omfattes av justissektorens ansvar for samfunnsvern, er langt lavere. Utvalget anslår antydningsvis at mellom 10 og 20 barn mellom 15 og 18 år utgjør en fare for andre med utagerende, voldelig atferd og ikke kan ivaretas innenfor barnevernslovens formål og rammer. Det er altså svært få barn, men de utgjør en stor risiko. De motsetter seg både omsorg og behandling, tar kontroll og utøver grov vold mot andre barn og ansatte på institusjonen. De kan også utgjøre en risiko for samfunnet utenfor institusjonen. Vi har dessverre eksempler med fatale utfall både i og utenfor institusjonene (Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, 2018; Helsetilsynet, 2019c).

Barn som er aktuelle for og omfattes av samfunnsvern, vil gjerne også fylle vilkåret om alvorlige atferdsvansker jf. bvl § 6-2.

Barna er ofte verken motivert for omsorg eller behandling på institusjon. I henhold til menneskerettighetene og dagens lovbestemmelse skal tvangsopphold avsluttes hvis behandlingen ikke virker. Barnekonvensjonen art 37 stiller også krav om at barna gis en mulighet til å få vurdert spørsmålet om lovligheten ved frihetsberøvelser regelmessig. Slike reelle vurderinger skjer sjelden. Det er en risiko for at barn blir værende i barnevernstiltak med preg av oppbevaring og frihetsberøvelse, uten progresjon i utviklingsstøtten eller behandlingen som blir gitt.

Innspill fra praksisfeltet og enkeltsaker tyder på svært høye terskler og nasjonalt varierende praksis for når det brukes fengsling og soning i ungdomsenhetene for barn mellom 15 og 18 år. Praksisen med høye terskler for fengsling er delvis lovregulert. Både lov og praksis er gjerne begrunnet med menneskerettighetene, herunder at frihetsberøvelse skal være siste utvei. Samtidig er det et paradoks at de samme menneskerettslige rammene gjelder for frihetsberøvelse i barnevernsinstitusjon, men uten at barnevernsinstitusjonene har samfunnsvern- eller straffeformål.

8.6.7 Manglende mulighet for lavsikkerhetssoning for unge lovbrytere

Utredningen «Barn og straff» foreslo etableringen av egne ungdomsenheter, samt ungdomsstraff som en alternativ straffereaksjon som skulle redusere behovet for å fengsle barn (NOU 2008: 15). Det ble anbefalt én ungdomsenhet i hver av kriminalomsorgens seks regioner, men ble besluttet å etablere to.

Utvalget var tydelige på at ansvaret for varetekt og straffegjennomføring ikke skulle flyttes til barnevernet, blant annet med begrunnelsen at det kunne føre til at flere barn ble frihetsberøvet. En utilsiktet konsekvens kan likevel ha vært at flere barn frihetsberøves i barnevernsinstitusjon under dekke av behandling, mens behovet og begrunnelsen egentlig er samfunnsvern.

Utredningen foreslo videre en lovfesting av at barnet skal innsettes i den mildeste soningsformen det er sikkerhetsmessig forsvarlig å benytte. Intensjonen ved opprettelsen av ungdomsenhetene var at disse skulle tilby mulighet for tilpasset soning for barn med behov for både høyt og lavt sikkerhetsnivå. I praksis eksisterer det ikke et eget lavsikkerhetstilbud for barn, slik det gjør for voksne. Sikkerhetsnivået for barn som soner følger ikke individuelle behov, men behovet til den innsatte med høyest behov for sikkerhet. Dette betyr at barn som etter en risikovurdering vurderes til å kunne sone i åpen enhet med fri ferdsel på enhetens område, likevel tilbringer flere timer daglig innlåst på egen celle. Begge ungdomsenhetene er også fysisk innrettet som høysikkerhetsfengsel, med høye gjerder og strenge sikkerhetstiltak.

Utvalget har besøkt ungdomsenheten i Bjørgvin, som redegjorde for utfordringene ved å skulle romme varetekt, forvaring, høysikkerhet og lavsikkerhet under samme tak. Bemanningsfaktor oppgis å være den viktigste årsaken til at det ikke er mulig å differensiere mellom sikkerhetsnivåer i dag. En høyere bemanning ville gjort det mulig å la barn på lavsikkerhet få noe mer frihet, som å slippe innlåsing på cella på dagtid.

En studie av de to ungdomsenhetene konkluderer med at begge er høysikkerhetsfengsler, selv om de i perioder kan tilrettelegge for en mer åpen soning for enkeltfanger (Fransson, Hammerlin & Skotte, 2019). Studien er kritisk til blant annet at streng kontrollpraksis gjør at barna ikke får tilstrekkelig mulighet for fellesskap på egne premisser. Denne praksisen medfører også at overgangen til frihet eller andre tiltak blir brå og at barna ikke får et tilrettelagt forløp.

8.6.8 Mangelfullt tilsyn med forsvarligheten i barnas helhetlige tilbud

Statsforvalteren har tilsynsansvar både med barnevern og helsetjenestene og behandler klagesaker på disse områdene. Tilsyn med tilbudet til barn med store og sammensatte behov er for sektoriserte og vurderer ikke i tilstrekkelig grad samhandlingen mellom tjenestene eller om helheten i barnets tilbud er forsvarlig.

De fleste statsforvaltere har organisert tilsynet med barnevern og tilsynet med helsetjenester i ulike avdelinger. Det er sjelden at disse to avdelingene samarbeider om tilsyn, verken når det gjelder enkelthendelser eller ved planlagte tilsyn. Dette er en svakhet i utførelsen av statsforvalternes oppdrag.

Gjennomgangen av historiene til de åtte jentene som døde, viser at det i de fleste tilfellene ikke er spor av samarbeid på tvers av tilsynsområdene (Helsetilsynet, 2023). Forsvarligheten er ofte bare vurdert opp mot barnevernsloven. Det kommer også frem at Bufetat har vurdert flere av barnas behov for helsehjelp som så stort at de ikke kan gi et forsvarlig tilbud. I dialog med Bufetat har statsforvalteren i flere tilfeller konstatert at Bufetats bistandsplikt gjelder uansett hvilket helsebehov barnet har, i noen tilfeller uten å vurdere om barna faktisk fikk et forsvarlig helsetilbud.

8.7 Utvalgets vurdering

Utvalget har i dette kapittelet vurdert tilbudet til barn med store og sammensatte behov, og pekt på faglig uenighet, uklare ansvarsforhold, mangler i tiltak og sektorisert tilsyn som årsaker til at disse barna ikke får den hjelpen de trenger. Bedre og tettere tverrsektoriell samhandling er en forutsetning for å gi barna et helhetlig tilbud. Samtidig mener utvalget at samhandling ikke er nok, men at det også er behov for faglige avklaringer og en tydeligere plassering av ansvar. Særlig mener utvalget at helsetjenestenes ansvar må bli tydeligere og strekke seg lenger enn dagens praksis tilsier. Vi viser her til forslagene om helsehjelp til barn i barnevernsinstitusjon i kapittel 10 og spesialisert rusbehandling i kapittel 11. Utvalget mener også at justissektoren må ta et tydeligere ansvar for en liten gruppe barn som utfordrer samfunnsvernet.

8.7.1 Felles faglig føringer og flere langtidsplasser i PHBU

En grunnleggende utfordring i samhandlingen mellom barnevern og helsetjenestene er håndteringen av alvorlige tilfeller av spiseforstyrrelser og tilbakevendende suicidalitet. Dette er uttrykk som etter dagens regelverk alene ikke gir grunnlag for opphold i barnevernsinstitusjon. Faglig uenighet om årsakene til barnas utfordringer hindrer en felles forståelse av hva barna trenger. Utvalget mener disse diskusjonene ikke kan overlates til den enkelte BUP og barnevernsinstitusjon, og at det er behov for felles faglige retningslinjer om hvordan tjenestene skal hjelpe disse barna.

Både barnevernstjenester og foreldre opplever at det er for høy terskel for å få helsehjelp til barn de mener er alvorlig syke. Begrunnelser fra spesialisthelsetjenesten for ikke å vurdere barnet eller gi behandling, kan være at bosituasjonen til barnet ikke er stabil, at sykdommen ikke er alvorlig nok eller at barnet ikke bør være innlagt. Det kan typisk gjelde de mest alvorlige tilfellene av tilbakevendende suicidalitet, men gjelder også ved alvorlige tilfeller av spiseforstyrrelser, psykose eller bipolar lidelse. Det må understrekes at barn med alvorlige psykiske lidelser har høy dødelighet. Kanskje kan ikke alle hjelpes. Likevel er det mye som kan og må bli bedre i behandlingen av denne lille, men svært alvorlig syke barnegruppen.

Barna kan ha utfordringer som er så altomfattende og livstruende at foreldre ikke klarer å ivareta barnets behov for døgnkontinuerlig tilsyn og oppfølging. Resultatet er at noen barn av foreldre med gode omsorgsevner får et tilbud i barnevernsinstitusjon som følge av barnets alvorlige helsetilstand. Dette kan være foreldre som lenge har strukket seg langt, men så ikke makter mer. Moren vi møter i boks 8.1 setter ord på hvordan dette oppleves for en forelder. Utvalget mener at barnevernsinstitusjoner ikke er det riktige alternativet for barn med helseutfordringer som er så krevende at en vanlig familie ikke kan forventes å romme det.

Boks 8.1 Å være forelder til et barn som trenger noe mer

Forstørr bilde

Denne historien er fortalt til utvalget fra en mor. Dette er hennes opplevelse.

Jeg er forelder til et barn som bor på institusjon. Det er ikke fordi noen betegner omsorgen hun fikk hjemme som dårlig. Dette er ikke en historie om foreldre som ikke duger. Det er en historie om et veldig psykisk sykt barn som en vanlig familie ikke makter å gi omsorg til. Min datter er avhengig av tilsyn døgnet rundt for å holdes i live. Det tilbudet finnes ikke i psykiatrien.

De siste årene hun bodde hjemme sov jeg på sofaen for å hindre henne i å hoppe fra balkongen. Andre netter satt jeg med ryggen mot inngangsdøren for å hindre henne i å stikke av. Jeg har knapt sovet sammenhengende i mer enn en time eller to på to år. Likevel klarte hun stadig å rømme. Hun ble gang på gang funnet ruset og brakt inn med ambulanse etter overdoser med Paracet eller med dype kutt etter selvskading. Andre ganger ble hun hentet av politiet etter å ha forsøkt å ta sitt eget liv.

Å sende barn på institusjon er alltid siste utvei. Men selv foreldre må sove noen ganger. Kanskje kunne situasjonen vært endret om vi fikk hjelpen vi trengte på et langt tidligere tidspunkt. Jeg tror likevel neppe vi hadde kommet utenom ett eller flere institusjonsopphold.

To år før hun endte på institusjon ba både vi, skolen og fastlegen om henvisning til BUP. Men hun ble avvist. Hun var ikke «syk nok». Vi har tryglet om hjelp, med en rekke bekymringsmeldinger fra oss foreldre, skole, politi, barnevernsvakt og akuttmottak. Men fordi vi er ressurssterke foreldre, med det barnevernet betegner som «god omsorgsevne», var det svært vanskelig å få hjelp.

I løpet av prosessen opplevde vi å bli brikker i profesjonskampen mellom psykiatri og barnevern. De pekte på hverandre, og ingen ville eller kunne gripe inn før det var for sent å hjelpe både oss og henne. Innen vi fikk hjelp fra psykiatrien, hadde det eskalert og vi hadde mistet kontroll.

Problemet er ikke at vi blir slitne. Problemet er først og fremst at ved å overlate familier til seg selv i så ekstreme situasjoner, så bryter man ned den ressursen det syke barnet er helt avhengig av. Når en hel familie går til grunne av søvnmangel, traumer, konsentrasjonsvansker og PTSD, som en konsekvens av å stå i krise konstant i en årrekke, så faller også den viktigste støttespilleren til sårbare barn bort. I stedet for å bygge laget rundt disse ungdommene, så brytes støtteapparatet ned.

På institusjon har adferden hennes fortsatt å eskalere. Hun rømmer ofte, enten for å ruse seg eller for å forsøke å ta sitt eget liv. Hun er gjerne savnet et par døgn av gangen, i perioder flere ganger i uken. I perioder eskalerer og eskalerer det. Hun har drukket Klorin og hårfargingsmiddel, svelget batterier, glasskår, spiker, skruer, en gaffel og utallige barberblader. Likevel er det en høy terskel for å fysisk hindre henne når hun rømmer.

Mange institusjoner er svært gode på omsorg, men mangler nødvendig kompetanse innen psykiatri. De mangler også trygghet for at de kan gripe inn fysisk, selv om all erfaring tilsier at situasjonen vil eskalere. Dette har medført at hun har satt seg i livsfarlige og traumatiske situasjoner mange ganger. Hun kutter seg ofte og dypt. Nylig måtte hun sy 39 sting etter selvpåførte kutt. Ved siste innleggelse ble hun lagt i narkose to ganger samme dag. Først for å fjerne et batteri, og mens hun fortsatt var på sykehuset svelget hun et barberblad. Hun har fått flere diagnoser, og per nå er hun i enetiltak med tre ansatte i tillegg til våken nattevakt.

Langtidsplasser i psykiatrien finnes ikke. I stedet ble hun flere ganger flyttet mellom barnevernsinstitusjoner etter hvert som de mistet kontroll, med alt det innebærer av relasjonsbrudd, avbrudd i psykiatrisk behandling, uro og destabilisering av en allerede ustabil tenåring.

Min datter står for drøyt 100 alvorlige hendelser på institusjon det siste året, inkludert alvorlig selvskading, selvmordsforsøk, overdoser som krever sykehusbehandling, og minst to seksuelle overgrep mens hun er på rømmen. Hun er neppe unik.

Jeg vet det er en helt reell sjanse for at min datter blir en del av statistikken over barn som dør i barnevernets omsorg. Det er ikke fordi de ansatte gjør en dårlig jobb. Tvert imot. De gjør en heltemodig innsats hver dag, men systemet med manglende koordinasjon mellom instanser og myndiggjøring av de som står i situasjonen hindrer dem i å gjøre jobben sin.

Barn som min datter er ikke rasjonelle i perioder. Hun spinner ut av kontroll, og er ute av stand til å gjøre gode valg for seg selv. Da må de voksne rundt henne ha rammer til å ta valgene for henne. Vi har ikke flere barn å miste. Jeg har ingen barn å miste.

I «Opptrappingsplanen for psykisk helse (2023–2033)» har regjeringen formulert en ambisjon om å «sikre tilstrekkelig døgnkapasitet og sengeplasser i psykisk helsevern for barn og unge i alle helseregioner, til behandling og oppfølging av barn og unge med alvorlig psykisk sykdom og behov for døgnbehandling, herunder barn og unge i barnevernet» (Helse- og omsorgsdepartementet, 2023, s. 39).

For å oppfylle ambisjonen mener utvalget det er avgjørende å avklare behovet for antall sengeplasser i PHBU og bruken av dem til barn med store og sammensatte behov. Utvalget erkjenner at det foreligger betydelig faglig uenighet, særlig knyttet til tilbakevendende selvmordsatferd og spiseforstyrrelser. Utvalget tar ikke stilling til i hvilke tilfeller barna trenger innleggelse. Utvalget konstaterer imidlertid at uenigheten mellom sektorene fremstår som et hinder for å komme videre og for å gi barna den hjelpen de trenger. Flere institusjonsledere og fortvilte foreldre har pekt på behovet for flere sengeplasser i PHBU og at tilbudet også må være åpent i helger. Hvordan dette kan og bør løses, mener utvalget at de to fagmiljøene må avklare i fellesskap. Utvalget vil derimot påpeke at barnas behov for helsehjelp er uavhengig av ukedager, og at døgntilbudet også må være tilgjengelig i helger for de barna som trenger det. Det er også etter utvalgets vurdering uheldig at barn i svært sårbare situasjoner opplever å bli kasteballer mellom to sektorer. For barnet kan dette oppleves som at ingen vil ha dem, en ny avvisning.

Utvalget mener det er behov for flere langtidsplasser for en liten gruppe barn, eksempelvis med alvorlige spiseforstyrrelser, og anbefaler at de to sektordepartementene utreder behovet for langtidsplasser til barn i PHBU.

8.7.2 Styrket sikkerhetspsykiatrisk behandling for barn

Utvalget mener det er alvorlig at det ikke eksisterer et eget sikkerhetspsykiatrisk tilbud for barn, og at Norge med dette bryter sine menneskerettslige forpliktelser. Det er nødvendig at det etableres rettspsykiatrisk kompetanse og et eget utrednings- og behandlingstilbud spesifikt rettet mot barn og unge.

I «Overordnet plan for sikkerhetspsykiatri og domfelte pasienter» legges det til grunn en økning av barn og unge voksne i pasientgruppen (Helse Sør-Øst, 2023). Planene anbefaler at det igangsettes en utredning av behovet for et behandlingstilbud for barn under 18 år med mistanke om eller konstatert alvorlig psykisk lidelse og voldsatferd, herunder behovet for regionale tjenestetilbud og et forsterket nasjonalt tjenestetilbud.

Behovet for et eget sikkerhetspsykiatrisk tilbud til barn og unge har vært kjent lenge. Utvalget er også kjent med at det over tid har vært forsøkt å etablere et slikt tilbud. Utvalget mener det er kritikkverdig at et eget sikkerhetspsykiatrisk tilbud for barn og unge ikke er på plass, og anbefaler at oppfølgingen av forslagene i «Overordnet plan for sikkerhetspsykiatri og domfelte pasienter» gis høy prioritet. Det er etter utvalgets vurdering ikke behov for ytterligere problembeskrivelser, men en konkret og forpliktende plan for etablering av tilbudet.

8.7.3 Kommunal barnebolig for de som trenger det

Familier med barn med store helse- og omsorgsbehov kan ha rett til en kommunal barnebolig, herunder avlastningsbolig, som også gir større nærhet til familie og nærmiljø enn et statlig institusjonstilbud. Utvalget mener at tilbud om plass i barnebolig ikke kan avhenge av om kommunen har etablert et slikt tilbud eller ikke. Utvalget vil understreke at det er viktig at barnevernstjenesten, sammen med den kommunale helse- og omsorgstjenesten, så raskt som mulig avklarer barnets behov og hvem som kan gi barnet det tilbudet det trenger. Det er viktig at de ordinære tjenestene rustes for å ivareta også tilbudet til barn med store og sammensatte behov.

8.7.4 Tilsyn med helheten i barnets tilbud

Utvalget mener at tilsynet statsforvalter fører med barnevern og helsetjenester er for sektorisert, og ikke i tilstrekkelig grad vurderer forsvarligheten i barnets helhetlige tilbud. Barn med store og sammensatte behov trenger hjelp fra flere tjenester. Barna er avhengige av at de ulike tjenestene har en felles forståelse av hva de trenger, og at tjenestene er koordinerte og samhandler godt. Det er i samhandlingen svikten ofte skjer. Samhandling mellom tjenestene er i liten grad gjenstand for tilsyn eller annen tilsynsmessig oppfølging i dag.

Utvalget mener det er nødvendig at Helsetilsynet, som gir tilsynsoppdrag på begge fagområdene, forplikter statsforvalterne til bedre samordning. For å sikre et forsvarlig tilbud til barn med sammensatte behov bør det i større grad utføres felles tilsyn på tvers av tjenestene, hvor helheten i barnets tilbud og samhandlingen mellom tjenestene inngår. Utvalget viser her også til forslag om felles institusjonstilsyn på tvers av barnevern, helsetjenesten og utdanningssektoren, jf. kapittel 17. Statsforvalterne bør også sikre tverrfaglig behandling av tilsynssaker der samhandlingen påklages og der det er åpenbart at samhandling er et aktuelt tilsynstema.

I dag kan saker hvor det er uenighet mellom statlig barnevern og kommunen om betalingsansvar bringes inn for barnevernets tvisteløsningsnemnd. Nemnda er et uavhengig organ som skal gi rådgivende uttalelser ved uenighet mellom stat og kommune om hvem som skal dekke utgifter til tiltak som er gjort etter blant annet barnevernsloven. Sakene dreier seg i hovedsak om ansvar for dekning av utgifter for barn med nedsatt funksjonsnivå, etter at barnet har fått opphold i fosterhjem eller i barnevernsinstitusjon.

Utvalget mener at statsforvalter bør gis en tydeligere rolle i saker hvor det er uklarhet i ansvarsforholdene mellom barnevern og helsetjenestene. Dette kan både være saker på kommunalt nivå, som ved uenighet om barnet trenger en barnebolig eller et barnevernstiltak, og saker om ansvarsforhold mellom statlig barnevern og spesialisthelsetjenesten. I slike saker kan tjenestene inviteres til et tilsynsmøte der statsforvalteren bidrar til å finne løsninger i saken. Dette er en tilsynsmetode som allerede brukes av statsforvalterne i dag og som kan være godt egnet for denne type saker.

8.7.5 Mulighet for lavsikkerhetssoning ved ungdomsfengslene

Utvalgets forslag til ny innretning av institusjonstilbudet er avgrenset til det som følger av barnevernets formålsparagraf. Dette forutsetter at samfunnsvernet, i tråd med sektorprinsippet, ivaretas av justissektoren. Utvalget mener dette krever at justissektoren tar et tydeligere ansvar enn tidligere for barn mellom 15 og 18 år som begår alvorlige kriminelle handlinger og utgjør en fare for andre. Utvalget vil understreke at det kun er få barn dette dreier seg om, men risikoen for alvorlig skade er høy. Det er uansvarlig at noen barn gjentatte ganger og over lang tid er til fare for andre uten at samfunnet beskytter både dem selv og andre på forsvarlig måte.

Utvalget mener det er behov for en videreutvikling av ungdomsenhetene for å etablere en mer helhetlig tiltakskjede mellom dagens tilbud i kriminalomsorgen og barnevernets institusjonstilbud. Formålet er altså ikke å redusere barnevernets ansvar, men å sette kriminalomsorgen bedre i stand til å ivareta sitt ansvar.

Utvalget mener at en del av oppfølgingen av Hurdalsplattformens punkt om å utvide og styrke ungdomsenhetene bør være å etablere et tilbud med lavt sikkerhetsnivå hvor formålet er samfunnsvern, med et styrket miljøterapeutisk innhold og gode overganger for å sikre rehabilitering. En vesentlig del av bemanningen i tiltaket bør ha barnevernsfaglig kompetanse. Bufetat bør gis et ansvar for å bidra med dette, i tråd med importmodellen i dagens ungdomsenheter. Barnevernsfaglig kompetanse vil være viktig både i et rehabiliteringsperspektiv, og for å lette overgangene mellom ungdomsenheten og barnevernsinstitusjon. Siden soningsopphold for unge under 18 år ofte er korte, er det ventet at barnevernsinstitusjon vil være neste opphold for en del av disse barna.

Utvalgets forslag om enheter med lavsikkerhet er ment som et supplement til dagens plasser i ungdomsenheten. Utvalget mener også at kapasiteten i det eksisterende tilbudet bør økes noe, fra dagens åtte plasser. Få tilgjengelige plasser gjør tilbudet sårbart, både for endringer i etterspørsel og særskilte hendelser. Eksempelvis var to av rommene ramponert og ikke i bruk da utvalget besøkte ungdomsenheten i Bergen. Dette tilsier en nasjonal nedgang i kapasitet på 25 prosent. Hensynet til å holde unge kriminelle fra ulike gjenger atskilt tilsier også et behov for noe høyere kapasitet.

Utvalget legger til grunn at mange av barna i barnevernsinstitusjon har sammensatte utfordringer med behov for oppfølging fra kriminalomsorgen, spesialisthelsetjenesten og kommunale helse- og omsorgstjenester. Noen barn har opphold i barnevernstiltak enten før, under eller etter varetekt eller straffegjennomføring i kriminalomsorgen. Andre barn kan veksle mellom døgnopphold innenfor psykisk helsevern, ungdomsenhetene og opphold i barnevernstiltak. Det er derfor behov for tett samarbeid mellom sektorene, herunder mekanismer for overføring, eskaleringsforløp og tilbakeføring. Et lavsikkerhetstilbud vil tilrettelegge for dette på en bedre måte enn dagens tilbud.

En forutsetning for opphold i ungdomsenhetene er og skal fortsatt være at barnet har kjennelse om varetekt eller fått dom som må sones. Evalueringen av Bjørgvin fant at enheten hadde etablert et tilrettelagt, tverrfaglig opplegg som møter veldig mange av disse barnas behov for støtte, veiledning og annen bistand i sin rehabiliteringsprosess (Hydle & Stang, 2016). Forskerne reiste spørsmålet om det at ungdomsenheten har et godt faglig opplegg i seg selv kan medføre en større rettslig og faktisk aksept for fengsling av barn.

Erfaringen så langt har vært at dette ikke er tilfelle. Det var også lovgivers intensjon at etableringen av egne ungdomsenheter ikke skulle senke terskelen for å fengsle barn. Samtidig mener utvalget det kan være grunn til å undersøke nærmere hvorvidt manglende mulighet for åpen soning kan ha påvirket rettspraksis i motsatt retning. Det har ikke vært mulig å finne et kunnskapsgrunnlag for å belyse dette spørsmålet, men utvalget har gjennom innspill blitt gjort oppmerksom på nasjonal variasjon i praksis. Utvalget anbefaler derfor at justissektoren innhenter og analyserer systematisk kunnskap om rettspraksis for fengsling og soning i ungdomsenhetene. Dette bør brukes som grunnlag for å etablere og harmonisere terskel for bruk av ungdomsenheter med henholdsvis høy og lav sikkerhet. Dette bør også ligge til grunn for en vurdering av behov for antall plasser i enhetene.

8.7.6 Soning av straff med fotlenke i barnevernsinstitusjon

Varetekt med fotlenke begrunnes oftest enten i fare for bevisforspillelse eller gjentakelsesfare. Begge er formål og hensyn som ligger utenfor barnevernets formål og mandat. Utvalget mener at fotlenke i barnevernsinstitusjon ikke vil være et hensiktsmessig tvangsmiddel for å ivareta hensynet til bevisforspillelse, blant annet fordi barna samhandler med andre ved hjelp av elektroniske hjelpemidler.

Utvalget mener derimot at soning med fotlenke i barnevernsinstitusjon kan være aktuelt dersom barnet allerede bor på barnevernsinstitusjon og vil kunne profittere på videre opphold i institusjonen. Dette forutsetter at straffegjennomføringen kan skje i tråd med formålet i barnevernsloven og innenfor rammene av institusjonens faglige innretning, samt barnevernslovens regler om rettigheter og bruk av tvang.

Utvalget mener en forutsetning for bruk av fotlenke mens barnet bor på institusjon, er at institusjonen og Bufetat, eventuelt Barne- og familieetaten i Oslo, samtykker til slik kontroll og at det håndheves av kriminalomsorgen. Statsforvalteren må være informert fra oppstarten av et slikt tiltak. Dagens bruk av fotlenke i hjemmet krever samtykke fra personer over 18 år som bor sammen med domfelte, og barn skal informeres og høres. Det må avklares om også barn som bor på samme institusjon som domfelte, og deres foresatte, må samtykke til soningen hvis institusjonen skal benyttes til fotlenkesoning for et barn.

8.7.7 Ansvar og tilbud for barn og unge som deltar i gjengkriminalitet

De aller fleste barn i dagens barnevernsinstitusjoner kan ivaretas innenfor barnevernslovens regelverk og rammer, og gis forsvarlig omsorg, beskyttelse og utviklingsstøtte. Utvalgets helhetlige forslag for institusjonsbarnevernet vil bidra til å gjøre institusjonene bedre rustet til å håndtere bredden av barns uttrykk, også de som utagerer og begår kriminalitet. Institusjonsbarnevernet kan likevel ikke gi et forsvarlig tilbud til alle barn. Enkelte barn utgjør en så alvorlig fare overfor samfunnet at hensynet til samfunnsvern blir avgjørende.

I kapittel 13 utreder utvalget et alternativ til dagens inngangsvilkår som gir grunnlag for opphold uten samtykke på bakgrunn av alvorlige atferdsvansker. Utvalget foreslår ikke å fjerne delvilkåret «alvorlige eller gjentatte lovbrudd» fra loven, men mener likevel delvilkåret er problematisk. Et institusjonsopphold uten samtykke begrunnet i alvorlige lovbrudd, kan av barnet oppfattes som straff for en straffbar handling. Det kan også gi et feilaktig inntrykk av at formålet med oppholdet er kriminalitetsbekjempelse og samfunnsvern.

Formålet med barnevernsinstitusjonenes tilbud til barn som begår alvorlig kriminalitet vil være omsorg og forsterket utviklingsstøtte som skal hjelpe barnet og gi det verktøyene det trenger for å ta bedre valg for seg selv. Barna i barnevernsinstitusjonene som utfordrer samfunnsvernet, kjennetegnes av manglende motivasjon for å delta i behandling, gjentatte rømninger og at de begår svært alvorlig kriminalitet som grov vold, overgrep og drapsforsøk. Noen av barna har tilknytning til kriminelle gjenger (Bufdir, 2019a).

Barn og unge som deltar i alvorlig gjengkriminalitet har igjen fått aktualitet. Spesielt har den eskalerende utviklingen av organisert kriminalitet i Sverige fått stor oppmerksomhet. Selv om dette ennå ikke har fått samme utbredelse eller alvorlighet i Norge, er det etter utvalgets vurdering viktig at den forebyggende innsatsen styrkes ytterligere og gjøres i et samvirke mellom mange ulike aktører.

Utvalget mener videre at de mest aktuelle sektorene sammen må bli enige om hvordan samfunnet skal møte utfordringen med barn og unge som deltar i gjengkriminalitet. Det er gjort et omfattende tverrdepartementalt arbeid med å etablere et felles utfordringsbilde (Bufdir et al., 2021). Utvalget mener det er nødvendig at også løsningene på hvordan samfunnet skal møte utfordringen med barn og unge som deltar i alvorlig kriminalitet, både gjennom forebygging og andre tiltak, forankres på tvers av departementene. Utvalget mener at Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartement og Barne- og familiedepartementet, i samarbeid med kommunesektoren, må følge opp og sammen finne frem til hvilke løsninger som er aktuelle å iverksette. De tre departementene må særskilt vurdere hvordan sektorene sammen kan sikre et tilbud som er forsvarlig både for barnet og samfunnet for øvrig i de tilfellene barn som begår alvorlig og gjentatt kriminalitet må frihetsberøves..

8.7.8 Utvalgets forslag

Felles faglige føringer for helsetjenesten og barnevernet

Helsedirektoratet og Bufdir gis i oppdrag å utarbeide felles faglige føringer for helsetjenesten og barnevernet om håndtering av alvorlige tilfeller av spiseforstyrrelser og tilbakevendende suicidalitet. De faglige føringene skal inkludere vurdering av behovet for innleggelser i PHBU. For barn som bor på barnevernsinstitusjon skal de faglige føringene også beskrive ansvar og oppgaver for helseteam tilknyttet institusjonen, jf. kapittel 10.

Flere langtidsplasser i PHBU

Helse- og omsorgsdepartementet, i samarbeid med Barne- og familiedepartementet, utreder behovet for langtidsplasser til barn med store og sammensatte behov i PHBU. I tråd med «Opptrappingsplanen for psykisk helse (2023–2033)» skal kapasiteten for døgnbehandling i PHBU styrkes. Helse- og omsorgsdepartementet påser at behov for langtidsopphold for barn med store og sammensatte behov ivaretas innenfor denne kapasitetsøkningen.

Det etableres et eget sikkerhetspsykiatrisk tilbud for barn

I tråd med anbefalingene fra de regionale helseforetakene, som går frem av utredningen «Overordnet plan for sikkerhetspsykiatri», etableres det et eget sikkerhetspsykiatrisk tilbud for barn under 18 år med mistanke om eller konstatert alvorlig psykisk lidelse og voldsatferd.

Felles tilsyn med barnevern og helsetjenester

Helsetilsynet forplikter stasforvalterne til å samordne sin tilsynsvirksomhet med barnevern og helsetjenester gjennom oppdrag om felles tilsyn. Utvalgets forslag til felles institusjonstilsyn, jf. kapittel 17, inngår i dette.

Helsetilsynet gir faglige føringer til statsforvalterne om tverrfaglig behandling av tilsynssaker der samhandlingen påklages og der det er åpenbart at samhandling er et aktuelt tilsynstema.

Statsforvalter skal på tilsvarende måte opprette tilsynssak når det er uklarhet i ansvarsforholdene, både på kommunalt og statlig nivå. I slike saker kan tjenestene inviteres til et tilsynsmøte der statsforvalteren bidrar til å finne løsninger i saken.

Ungdomsenhetene utvides med lavsikkerhetsplasser

Hurdalsplattformens punkt om å utvide og styrke ungdomsenhetene følges opp ved å etablere et tilbud med lavt sikkerhetsnivå hvor formålet er samfunnsvern, med et styrket miljøterapeutisk innhold og gode overganger for å sikre rehabilitering. En vesentlig del av bemanningen i tiltaket bør ha barnevernsfaglig kompetanse. Bufetat gis et ansvar for å bidra med dette, i tråd med importmodellen i dagens ungdomsenheter. Barnevernsfaglig kompetanse vil være viktig både i et rehabiliteringsperspektiv, og for å lette overgangene mellom ungdomsenhetene og barnevernsinstitusjoner. Lavsikkerhetstilbudet etableres i tillegg til dagens plasser i ungdomsenhetene.

Justissektoren innhenter og analyserer systematisk kunnskap om rettspraksis for fengsling og soning i ungdomsenhetene. Dette brukes som grunnlag for å etablere og harmonisere terskel for bruk av ungdomsenheter med henholdsvis høy og lav sikkerhet. Dette bør også ligge til grunn for en vurdering av behov for antall plasser i enhetene.

Soning av straff med fotlenke i barnevernsinstitusjon

Soning med fotlenke i barnevernsinstitusjon kan være aktuelt dersom barnet allerede bor på barnevernsinstitusjon og vil kunne profittere på videre opphold i institusjonen. Dette forutsetter at straffegjennomføringen kan skje i tråd med formålet i barnevernsloven og innenfor rammene av institusjonens faglige innretning. Bufetat, eventuelt Barne- og familieetaten i Oslo, må samtykke til slik kontroll. Det må avklares om også foresatte til barn og/eller barn som bor på samme institusjon som domfelte må samtykke til soningen hvis institusjonen skal benyttes til fotlenkesoning for et barn. Fotlenkesoningen må håndheves av kriminalomsorgen.

Tverrdepartemental oppfølging av tilbudet til barn som begår alvorlig kriminalitet

Med utgangspunkt i utvalgets forslag og det tverrdepartementale samarbeidet og utfordringsbildet som allerede er etablert, må de respektive departementene sammen adressere hvordan samfunnet skal møte barn og unge som deltar i alvorlig kriminalitet, både gjennom forebygging og andre tiltak.

Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartement og Barne- og familiedepartementet må særskilt vurdere hvordan sektorene sammen kan sikre et tilbud som er forsvarlig både for barnet og samfunnet for øvrig i de tilfellene barn som begår alvorlig og gjentatt kriminalitet må frihetsberøves.

9 Tverrfaglig kartlegging av behov og ressurser

Den mest grunnleggende forutsetningen for å sikre at barn får riktig hjelp, er at de som skal hjelpe forstår hva barnet trenger. Som omtalt i kapittel 7, har barn som trenger et institusjonstilbud ofte omfattende hjelpebehov på flere livsområder. For å kunne gi et tilpasset tilbud som gir barnet den hjelpen det trenger og fremme mestring, kreves en grundig og tverrfaglig kartlegging av både behov og ressurser.

Det er mange aktører som må gjøre en god jobb for at barnet skal få riktig hjelp. Alle er avhengige av at barnets behov og ressurser er tilstrekkelig kartlagt. Barnevernstjenesten trenger kunnskapen for å kunne velge riktig tiltak og legge planer for barnet, nemnda for å treffe riktig beslutning, enhet for inntak for å velge riktig institusjon, institusjonsledere for å sikre god gruppesammensetning, institusjonsansatte for å gi god omsorg, tilpasset utviklingsstøtte og beskyttelse, helsetjenestene for å gi riktig behandling, og skolen for å tilpasse opplæringen. God kunnskap om barnets behov og ressurser er derfor selve fundamentet for å kunne gi riktig hjelp og ivareta barnets rettssikkerhet. Når kunnskapen mangler, blir tilbudet rundt barnet ustabilt, og for ofte ender det med brudd og flyttinger.

Barnas sammensatte hjelpebehov gjør det nødvendig med tverrfaglig kartlegging, hvor en bredde i kompetanse og fagområder er representert. Tilsvarende viktig er det at kartleggingen inkluderer de som kjenner barna, og omfatter både kunnskap og ressurser som finnes i barnets nettverk. Den aller viktigste kilden til kunnskap om barnets behov og ressurser er selvsagt barnet selv.

Vi vet at barnas behov for helsehjelp ikke er godt nok kjent før de flytter til institusjon eller fosterhjem. Kartlegging av barnas helsebehov er derfor spesielt viktig for utvalget. Hvordan barn på institusjon skal sikres tilstrekkelig helsehjelp er også vektlagt i utvalgets mandat.

To viktige initiativ er iverksatt for å sikre bedre kartlegging av barnas behov for helsehjelp:

• Nasjonalt forløp barnevern – kartlegging og utredning av psykisk, somatisk og seksuell helse, tannhelse og rus.

• Tverrfaglig helsekartlegging for barn som skal flytte ut av hjemmet.

Med utgangspunkt i disse, vurderer utvalget hvordan initiativene på en best mulig måte kan ivareta behovet for tverrfaglig kartlegging av behov og ressurser hos barn som trenger institusjonsopphold. Vurderingene gjøres i lys av utvalgets forslag til ny innretning som beskrives i kapittel 17.

I dette kapittelet gjør vi først kort rede for barnevernstjenestens undersøkelsesarbeid, nasjonalt forløp og tverrfaglig helsekartlegging. Vi vier særlig oppmerksomhet til dagens tverrfaglige helsekartlegging og utfordringer med hvordan denne er organisert. Vi gir deretter vår anbefaling til hvordan tiltaket bør videreutvikles for å sikre at barnets viktigste livsområder kartlegges, at helsetjenesten er tett på og delaktig i både kartlegging og utredning av barna, samt at barna så tidlig som mulig får den nødvendige oppfølgingen av helseutfordringene som avdekkes. Vi understreker betydningen av sterkere forpliktelse og eierskap i helsetjenestene.

9.1 Dagens situasjon og praksis

9.1.1 Barnevernstjenestens ansvar for undersøkelser

Det er den kommunale barnevernstjenesten som har ansvaret for å undersøke og utrede barnets omsorgssituasjon. Når barnevernstjenesten mottar en bekymringsmelding skal den snarest, og senest innen en uke, gjennomgå meldingen og vurdere om den skal følges opp med en undersøkelse. Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for barnevernstiltak, har barnevernet rett og plikt til å undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov. Undersøkelsen skal gjøres systematisk og grundig nok til å avgjøre om det er nødvendig å iverksette tiltak, men så skånsomt som mulig og ikke mer omfattende enn nødvendig.

Stadig flere kommuner tar i bruk Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK), som er utviklet av Bufdir som faglig støtte til barnevernstjenestens arbeid. BFK baserer seg på kunnskapsmodellen «barnets behov i sentrum» (BBIC), jf. kapittel 7, og gir saksbehandlere juridisk og barnevernsfaglig veiledning til analyse, vurderinger, beslutninger og dokumentasjon i alle faser av en barnevernssak. BFK kan integreres i tjenestenes saksbehandlingsverktøy, og er også tilgjengelig som en digital nettressurs.

For å kunne gjennomføre en grundig og forsvarlig undersøkelse, vil barnevernstjenesten ofte ha behov for opplysninger fra andre tjenester og instanser, som for eksempel skole, barnehage, politi, helsestasjon, skolehelsetjeneste, fastlege, BUP og Nav. For å ivareta barnevernstjenestens tilgang til nødvendige opplysninger har flere aktører en lovfestet plikt til å gi opplysninger til barnevernet. Dette gjelder offentlige myndigheter, en rekke yrkesutøvere med profesjonsbestemt taushetsplikt, samt organisasjoner og private som utfører oppgaver for det offentlige etter nærmere bestemte vilkår.

Helsepersonells opplysningsplikt til barnevernstjenesten er hjemlet både i bvl § 6-4 og i hpl § 33. Begrepet «opplysningsplikt» omfatter både plikt til å melde fra til den kommunale barnevernstjenesten av eget initiativ («meldeplikt»), samt plikt til å gi opplysninger etter pålegg fra barnevernstjenesten eller andre barnevernsmyndigheter, som statsforvalter og barneverns- og helsenemnda. Opplysningsplikten innebærer en plikt til å formidle informasjon som ellers er underlagt lovbestemt taushetsplikt.

Barnevernet har ikke selv kompetanse til å kartlegge og utrede barnas behov for helsetjenester. Det kan også være vanskelig for barnevernstjenesten selv å avdekke at barnet faktisk har helseutfordringer som bør utredes.

Barnets fastlege er en viktig samarbeidspart. For å få behandling i spesialisthelsetjenesten kreves som hovedregel henvisning fra fastlege. I tillegg er barnevernsleder gitt myndighet til å henvise til BUP. Henvisninger til spesialisthelsetjenesten skal fortløpende vurderes og det skal avgjøres om og hvor fort barnet har behov for og rett til utredning eller behandling, for eksempel ved BUP eller i andre deler av spesialisthelsetjenesten.

9.1.2 Nasjonalt forløp for barnevern og helse

«Nasjonalt forløp barnevern – kartlegging og utredning av psykisk, somatisk og seksuell helse, tannhelse og rus» ble lansert i februar 2023. Forløpet er en videreutvikling av tidligere pakkeforløp for tidlig kartlegging og utredning av psykisk helse og rus hos barn i barnevernet fra 2020. Innføringen er fortsatt i en tidlig fase, og forløpet tilbys så langt i noen få kommuner. Helsedirektoratet og Bufdir har i tildelingsbrev for 2023 fått i oppdrag å bidra til implementering og tilby nødvendig opplæring til berørte tjenester.

Nasjonalt forløp skal bidra til å avdekke helseutfordringer hos barn i barnevernet, og til at barna får nødvendig helsehjelp i kombinasjon med tiltak fra barnevernet. Forløpet beskriver ansvar, oppgaver og samarbeid mellom den kommunale barnevernstjenesten, kommunal helse- og omsorgstjeneste, den fylkeskommunale tannhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten for barn og unge (Helsedirektoratet, 2023b). Forløpet gir også råd til hvordan samarbeidet kan innrettes, slik at tjenestene sammen sikrer tidlig kartlegging og utredning av barn i barnevernet. Formålet er å bidra til en helhetlig ivaretakelse av barnets behov. Det er barnevernstjenesten som setter i gang forløpet. Oppstart er basert på dialog med foreldre og barn, informasjon om barnet fra helsetjenestene og andre, samt kunnskap om relevante risikofaktorer og bekymringstegn hos barnet. Forløpet kan settes i gang i alle faser av en barnevernssak, også når barnet har flyttet i fosterhjem eller institusjon. Nasjonalt forløp vil ofte være særlig aktuelt i en undersøkelsesfase, for å sikre tilstrekkelig kunnskap om barnets behov som grunnlag for valg av riktig tiltak. Barnevernstjenesten skal innen tolv uker etter at det er besluttet undersøkelse, skriftlig dokumentere hvorfor, eventuelt hvorfor ikke, forløpet er startet (Helsedirektoratet, 2023b).

Helsetjenestenes rolle i det nasjonale forløpet er å tilrettelegge for strukturert samarbeid, gi nødvendig helsehjelp og samarbeide med barn, foreldre og barnevernet. Gjennom samarbeidsavtaler, løpende dialog og koordinering skal helsetjenestene og barnevernstjenesten jobbe for å sikre helhetlig ivaretakelse av barn og unges helse.

Innføringen av nasjonalt forløp har ifølge direktoratene kommet lengst i kommunene Lillestrøm og Sarpsborg. Lillestrøm har gjennomført nasjonalt forløp i ett år, og har i løpet av perioden kartlagt om lag 100 barn. Kommunen selv oppgir som et viktig suksesskriterium at ansvaret er samlet hos én tjeneste, psykisk helseteam og familiestøtte, som gjennomfører kartlegging av alle barn som blir henvist til nasjonalt forløp fra barnevernstjenesten. Dette sikrer nødvendig mengdetrening og forpliktelse.

Kartleggingen foregår i tett samarbeid med barnevernstjenesten og familiene. Kartleggingsrapportene inneholder et bredt spekter av forslag til tiltak, herunder forslag til psykisk helsehjelp, familiestøtte, oppfølging fra pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) eller henvisning til BUP. Leder for prosjektet oppgir at tilbakemeldingene fra familiene og ansatte har vært gode.

Nasjonalt forløp for barnevern og helse bygger på det ordinære tjenestetilbudet, og målsettingen er at det skal innføres i alle landets kommuner. Det er satt av 3 millioner kroner i statsbudsjett for 2023 til videre arbeid med utvidelse av forløpene, systematisk implementering og nødvendig opplæring (Prop. 1 S (2022–2023)).

9.1.3 Tverrfaglig helsekartlegging

Stortinget vedtok i mars 2022 tverrfaglig helsekartlegging for barn som skal flyttes ut av hjemmet. Lovendringen ga Bufetat hjemmel til å tilby tverrfaglig helsekartlegging dersom barnevernstjenesten har besluttet å fremme sak eller fattet vedtak om at barnet skal flytte ut av hjemmet, samt ved vedtak om frivillig tiltak utenfor hjemmet, jf. bvl § 2-6. Bufetat avgjør selv om tverrfaglig helsekartlegging skal tilbys det enkelte barn, basert på faglige vurderinger samt tilgjengelighet og kapasitet.

I forarbeidene oppgir Barne- og familiedepartementet følgende formål for kartleggingen:

Tilbud om tverrfaglig helsekartlegging har som målsetting å bidra til at barn og unge som flyttes ut av hjemmet får god og tilpasset omsorg, oppfølging og eventuell barnevernsfaglig behandling. Tverrfaglig helsekartlegging skal bidra til å identifisere barnets hjelpe- og helsebehov.

Formålet med tverrfaglig helsekartlegging er å skaffe ulike instanser i barnevernet tilstrekkelig informasjon om barnet i forbindelse med valg av plasseringssted, innhold i tiltak og oppfølging. Tilstrekkelig informasjon om barnets hjelpe- og helsebehov skal bidra til mer treffsikker hjelp og oppfølging av barn som flyttes ut av hjemmet. Riktig hjelp og god oppfølging vil bidra til å sikre en mer stabil plassering, som kan redusere risikoen for utilsiktede flyttinger og brudd i plasseringen.

Prop. 222 L (2020–2021), s. 29.

Ved behandling av lovforslaget vedtok Stortinget en plikt for barnevernstjenesten til å be om tverrfaglig helsekartlegging dersom barnevernstjenesten har besluttet å fremme sak om å flytte barnet ut av hjemmet, dersom kartlegging ikke er åpenbart unødvendig. Plikten vil tre i kraft når det er bygget opp tilstrekkelig kapasitet i det statlige tilbudet.

Stortinget ba også regjeringen utrede at det offentlige skal ha en plikt til å tilby tverrfaglig helsekartlegging når kommunen ber om dette, og raskt komme tilbake til Stortinget på egnet vis. Bufdir og Helsedirektoratet har fått i oppdrag å utrede anmodningen, samt alternative kartleggingsmodeller i førstelinjen som kan supplere tverrfaglig helsekartlegging. Oppdraget har frist høsten 2023.

Til tross for at kartleggingen primært har til hensikt å avdekke barnas behov for helsehjelp, reguleres tiltaket kun i barnevernsloven og er ikke lovfestet i helselovgivningen. Spesialisthelsetjenesten er likevel, gjennom helseforetakenes styringslinje, forpliktet til å bidra med nødvendige ressurser inn i kartleggingen.

Kartleggingen, utført av spesialisthelsetjenesten, er ikke definert som helsehjelp. Den er et sakkyndigoppdrag, der helsetjenesten bistår barnevernstjenesten med sin kompetanse for å opplyse barnevernets sak. Dette innebærer at helsepersonell som deltar i kartleggingen verken har journalføringsplikt eller henvisningsrett. Manglende henvisningsrett følger ikke juridisk av at det er sakkyndigoppdrag, men ble lagt til grunn i lovproposisjonen (Prop. 222 L (2020–2021)) som forankret tiltaket i Stortinget. Selv om barnevernstjenesten kan henvise barna videre til PHBU på bakgrunn av anbefalinger fra sakkyndige som del av kartleggingen, er det ingen automatikk i dette. Både barnevernet og helsetjenesten kan gjøre andre prioriteringer og ikke følge rådene. Det kan føre til at barnas behov blir avdekket, men ikke fulgt opp. Dersom kartleggingen hadde vært helsehjelp, ville helsetjenesten sørget for nødvendig oppfølging uten omveier og tidstap.

9.1.3.1 Bakgrunn og innretning

Forskningsprosjektet «Children at risk» (CARE) ved Universitet i Oslo forsøkte i perioden 2017 til 2020 en modell for én-dags tverrfaglig kartlegging. Prosjektet kartla helse-, utviklings- og omsorgsbehov hos 200 barn. De fleste var yngre barn som barnevernet hadde flyttet ut av hjemmet. Mange av barna viste seg å ha behov som ikke var blitt oppdaget tidligere. 70 prosent av barna (89 prosent av barn over 13 år) tilfredsstilte kriteriene for minst én psykisk lidelse. Somatiske helseutfordringer ble avdekket hos 59 prosent av barna (40 prosent av barn over 13 år) (Myrvold, Christiansen, Haune, Sarfi & Heriervang, 2020). Evalueringen av CARE-modellen viste gode resultater og stor oppslutning blant barna, omsorgspersonene, kartleggingsteamene og barnevernstjenesten.

I samarbeid med Helsedirektoratet startet Bufdir utprøvningen av tverrfaglig helsekartlegging høsten 2021. Arbeidet er en videreutvikling av CARE-modellen og har vært organisert som et prosjekt. Hensikten med tverrfaglig helsekartlegging er at barnevernstjenesten skal få tilstrekkelig informasjon om barnets hjelpe- og helsebehov når barnet må flytte ut av hjemmet. Det er barnevernstjenesten som sender forespørsel til Bufetat (enhet for inntak) om vurdering av tverrfaglig helsekartlegging. Resultater og anbefalinger leveres i form av en rapport til Bufetat og barnevernstjenesten.

Kartlegging gjøres av et tverrfaglig team som består av en person med barnevernsfaglig kompetanse, en barnelege og to psykologer hvor den ene skal være psykologspesialist fra psykisk helsevern barn og unge (PHBU) og den andre skal være ansatt i Bufetat/Barne- og familieetaten. Enkelte team er også supplert med sykepleier og/eller tannlege. Kartleggingen skal som hovedregel foregå i løpet av én dag. Kartleggingen omfatter samlet sett undersøkelser av barnets språk, motorikk, kognisjon, traumer, traumesymptomer, observasjon av samspill, sosial og emosjonell utvikling, og psykisk og fysisk helse (Bufdir, 2022d).

Det er så langt etablert fem team for tverrfaglig kartlegging i Bufetat, og det er bevilget midler til etablering av fire nye team. I løpet av 2022 ble 126 barn kartlagt. Etablerings- og utprøvingsprosjektet av tverrfaglig helsekartlegging av barn i barnevernet leverte sin sluttrapport i september 2022 (Bufdir, 2022d).

9.1.4 Kartlegging av barn med vedtak om opphold i behandlingsinstitusjon

Barn kan i dag få opphold i omsorgsinstitusjon på grunnlag av omsorgssvikt eller behandlingsinstitusjon på grunnlag av «alvorlige atferdsvansker». Bufetats behandlingsinstitusjoner er differensiert for tre ulike målgrupper. Basert på en kartlegging vurderes det om barna har høy eller lav risiko for videre problemutvikling, eller om det er barnas rusmisbruk som dominerer utfordringsbildet. Med risiko for videre problemutvikling menes sannsynligheten for å utvikle varige problemer i form av kriminalitet i voksen alder.

Alle barn som har fått vedtak om opphold på behandlingsinstitusjon kartlegges av psykologer i Bufetats nasjonal enhet for behandlingstiltak (NABE)8. NABE benytter verktøyet Youth Level of Service/Case Management Inventory (YLS/CMI) for å identifisere barnas risikonivå og hvilken målgruppe de tilhører. Kartleggingen omfatter åtte livsområder basert på forskning om hvilke faktorer som utgjør en risiko for fremtidig problembelastning og utvikling av kriminalitet og rus. Disse åtte er lovbrudd, familieforhold/oppdragelse, utdanning, relasjoner til omgangskrets, rusmisbruk, fritid, atferd og holdninger.

NABE baserer seg på flere kilder i sin kartlegging, men møter ikke barnet personlig. De viktigste kildene er skriftlig dokumentasjon fra barnevernstjenesten, samt dokumentasjon fra blant annet BUP, PPT, skole og foreldre. Dersom barnet er i en akuttinstitusjon, kan det innhentes informasjon fra denne. Skåringen av barnet gjøres gjerne i samarbeid med barnevernstjenesten.

9.2 Utvalgets problemforståelse

9.2.1 Barnas behov og ressurser er ikke tilstrekkelig kartlagt før institusjonsopphold

Store forskjeller i kompetanse, erfaring og kapasitet gjør at de kommunale barnevernstjenestene har svært ulike forutsetninger for å kartlegge barnas behov og ressurser godt nok før de velger tiltak. En rekke rapporter og undersøkelser har avdekket at barn som må flytte ut av hjemmet ikke er tilstrekkelig kartlagt og kan ha store helsebehov som ikke er avdekket (Barneombudet, 2020a; Grünfeld et al., 2020; Helsetilsynet, 2019b; Kjelsaas et al., 2020; Norsk fosterhjemsforening, 2023; Riksrevisjonen, 2020). Barna har høy forekomst både av psykiske lidelser og somatiske helseutfordringer, som overvekt, dårlig tannhelse og manglende vaksinering (Kling, Vinnerljung & Hjern, 2015). For å kunne gi barna et godt og tilpasset tilbud utenfor hjemmet trenger barnevernstjenesten kunnskap om barnets historie, barnets psykiske og fysiske helse, barnets skolegang og barnets egne meninger (Barne- og familiedepartementet, 2020c).

Kartleggingen gir for ofte for dårlig grunnlag for å vurdere hvordan barnas behov og institusjonens kompetanse, miljø og gruppesammensetning sammenfaller. Dette gjør det vanskelig for institusjonen å vurdere om de i det hele tatt kan gi et tilbud som passer for det barnet som søkes inn. Samtidig hindrer det institusjonen i å forberede seg og legge til rette for barnet. Manglende kunnskap om barnet fører ofte til uklare beskrivelser av formålet med oppholdet. Barna som får opphold på behandlingsinstitusjon er bedre kartlagt enn barn som bor i omsorgsinstitusjon, men også her er forbedringspotensialet betydelig (Grünfeld et al., 2020).

Kartleggingene skal avdekke barnas behov og utfordringer. Samtidig kan oppmerksomheten mot problemer overskygge nysgjerrigheten på barnas ressurser. Som utvalget omtaler i kapittel 7, fører mangelfull kartlegging av barnas ressurser til at institusjonene har dårligere forutsetninger for å gi tilpasset utviklingsstøtte som bidrar til positiv endring. Det gir også et dårligere grunnlag for å få til et godt samarbeid med barna.

Både tverrfaglig helsekartlegging og nasjonalt forløp vil bidra til bedre kartlegging dersom tilbudene skaleres opp og gjøres tilgjengelig for barna som trenger et institusjonsopphold. Utvalget ser derimot noen grunnleggende utfordringer med dagens organisering av tverrfaglig helsekartlegging som omtales under.

9.2.2 Manglende felles forståelse av barnas behov

Barn på institusjon har ofte komplekse og sammensatte behov som går på tvers av tjenestenes ansvarsområder, jf. kapittel 8. Helsetilsynet har gjennomgått åtte saker der barn med tilknytning til barnevernsinstitusjon har mistet livet (Helsetilsynet, 2023). De finner at tjenestene mangler en felles forståelse av hva barna trenger. Dette skaper store utfordringer i samarbeidet mellom tjenestene, og spesielt mellom barnevernet og helsetjenesten. De to tjenestene har ulike oppfatninger om hva som er årsaken til barnas helseutfordringer, hvordan barna skal møtes og hva som er riktig behandling. Eksempelvis tolker barnevernstjenesten barnas selvskading og utagering som psykisk sykdom som bør behandles i spesialisthelsetjenesten, mens psykisk helsevern ofte tolker det som et utslag av dårlige omsorgsbetingelser og at barna trenger stabilitet og omsorg. Helsetilsynet konkluderer med at ulike syn på hva som var bakgrunnen for barnas uttrykk var den viktigste årsaken til at barna som døde ikke fikk den hjelpen de trengte. Utfordringen er også tidligere påpekt i Helsetilsynets gjennomgang av 106 barnevernssaker (Helsetilsynet, 2019b).

9.2.3 Manglende eierskap til tverrfaglig helsekartlegging i helsetjenesten

Sluttrapporten for etablering og utprøving av tverrfaglig helsekartlegging for barn i barnevernet viser tydelig at organiseringen av tiltaket skaper store utfordringer (Bufdir, 2022d). Helsedirektoratet og Bufdir anbefalte en lovfestet plikt for de regionale helseforetakene til å sørge for en helsekartlegging av barn i barnevernet. Dette skulle sikre klar ansvarsplassering og forutsigbarhet, både av hensyn til spesialisthelsetjenesten selv og andre berørte aktører (Helsedirektoratet & Bufdir, 2020). Anbefalingen ble ikke fulgt opp og tiltaket er i dag ensidig forankret i barnevernsloven. Som virksomhetsstyrer for Bufetat, har Bufdir et ansvar for å sikre at etaten har de nødvendige ressursene for å tilfredsstille faglige standarder fra direktoratet. Ansvarslinjene i helsetjenesten er annerledes. Helsedirektoratet gir dette som faglige råd, men har ikke styringslinje til helseforetakene og kan derfor ikke pålegge helseforetakene å stille ressurser til disposisjon.

Erfaringene så langt er at selv om helseforetakene er forpliktet gjennom sin styringslinje til å bidra med nødvendige ressurser, prioriteres ikke dette i tilstrekkelig grad (Bufdir, 2022d). For lederne som skal avse helsepersonell, er det uklarhet rundt arbeidsgiveransvaret. Ansvaret for kartleggingen ligger hos Bufetat og er underlagt deres styringslinje, samtidig som helsepersonellet er ansatt i helseforetakene. Det skaper usikkerhet om forventninger og oppgaver at helsepersonell arbeider under et annet lovverk. Det vises også til uklarhet omkring hva rollen som sakkyndig i helsekartleggingen innebærer. At oppdraget ikke defineres som helsehjelp påvirker også motivasjonen for å avse ettertraktet helsepersonell. Flere ledere i PHBU har i møte med utvalget opplyst at helsetjenesten opplever oppdraget som feil bruk av knappe ressurser. Det begrunner de med at oppgaven er et sakkyndigoppdrag uten henvisningsmulighet eller mulighet til å påvirke videre utredning og tiltak for barna.

Det har i utprøvningen av tverrfaglig helsekartlegging vært betydelige utfordringer med å rekruttere nødvendig helsepersonell som barneleger og psykologspesialister (Bufdir, 2022d). I enkelte team har Bufetat selv leid inn helsekompetanse direkte for å kompensere for manglende leveranse fra foretakene. I 2022 ble det gjennomført 126 tverrfaglig helsekartlegginger (Bufdir, 2023j). Ved behandlingen av lovforslaget ble det lagt til grunn at helsekartleggingen skal utvides til å omfatte i underkant av 2000 barn årlig. Det har vært en reduksjon i antall barn som flyttes ut av hjemmet og i 2022 utgjorde målgruppen i overkant av 1570 barn.9 Til tross for at målgruppen er synkende, må det forventes at vanskelig tilgang på helsekompetanse vil være en stor risiko for utvidelsen av den tverrfaglige helsekartleggingen. Bufetat er dermed pålagt oppfølgingen av Stortingets vedtak, uten styringsrett over de ressursene som er nødvendige.

Helsepersonell som er avsatt til kartleggingen deltar ofte i små stillingsbrøker. Sluttrapporten peker på risikoen for at helseressursene blir konsulenter og at det ikke skapes et felles eierskap til oppdraget som skal utføres (Bufdir, 2022d). Barnevernet og helseforetakene preges av ulike arbeidskulturer, metoder og faglige tilnærminger. Det vises til at manglende kjennskap til hverandres fagkompetanse kan føre til profesjonskamp, manglende tillit til hverandres vurderinger og et ønske om å kontrollere hverandre. Å utvikle reell tverrfaglighet og tillit krever tid, tett samarbeid og en felles forpliktelse til formålet. Slik kartleggingsteamene fungerer i dag, er det risiko for at resultatet blir en rekke individuelle kartlegginger, uten en reell tverrfaglig vurdering av barnets sammensatte behov.

At tverrfaglig helsekartlegging er definert som et sakkyndigoppdrag og ikke helsehjelp, reduserer i betydelig grad tiltakets verdi. I høringen påpekte Barneombudet og Helsedirektoratet at formålet med tverrfaglig helsekartlegging også må inkludere helsehjelp til barna som kartlegges (Prop. 222 L (2020–2021)). Helsetilsynet understreket videre at det å kartlegge og avdekke helsebehov hos et barn, innebærer en etisk forpliktelse til å tilby riktig behandling.

Siden tiltaket ikke er definert som helsehjelp føres det ikke journal fra kartleggingen. Helsepersonellet som kartlegger har heller ikke mulighet til å lese barnets helsejournal i forkant av kartleggingen. Dette begrenser helsepersonellets mulighet til å analysere og vurdere tidligere tiltak som er iverksatt. Det kan også føre til at nye tiltak som anbefales blir mindre målrettede.

At tverrfaglig helsekartlegging er definert som et sakkyndigoppdrag medfører også at helsepersonellet som avdekker barnets behov ikke har henvisningsrett. I stedet for å henvise direkte, skriver legene anbefalinger om henvisning til aktuelle deler av helsetjenesten i kartleggingsrapporten. Når kartleggingen avdekker behov for videre oppfølging i PHBU, har leder av barnevernstjenesten henvisningsrett til PHBU og kan følge opp anbefalingene. Barnevernstjenesten har derimot ikke henvisningsrett til somatisk spesialisthelsetjeneste. I disse tilfellene må derfor barnevernstjenesten ta med barnet til fastlegen, som vil vurdere tilstanden og kan sørge for nødvendig utredning og behandling av somatiske forhold, enten selv eller ved å henvise til relevant somatisk spesialisthelsetjeneste. Men fastlegen kan også være uenig i sakkyndigvurderingen og unnlate å henvise videre.

For barnet innebærer det en ekstra belastning å måtte undersøkes på nytt for forhold som allerede er utredet av spesialister. Det innebærer også unødvendig ressursbruk hos både fastlegen, barnevernstjenesten og spesialisthelsetjenesten. I sluttrapporten fremgår det at flere av legene i de tverrfaglige kartleggingsteamene finner mangelen på henvisningsrett yrkesetisk krevende. Dette både fordi den ekstra sløyfen via fastlegen gjør at det tar enda lengre tid før barnet får det de har vurdert som nødvendig helsehjelp, og fordi de er bekymret for at fastlegene vil overprøve deres spesialistvurderinger og ikke henvise barnet videre (Bufdir, 2022d). Det vises til flere eksempler hvor det er avdekket informasjon om barnets helsetilstand som har krevd umiddelbar oppfølging, uten at dette har blitt gjort.

Legeforeningen har i møte med utvalget uttrykt bekymring for at fastlegen ikke mottar kartleggingsrapportene. Fastlegene har derfor ikke oversikt over barnets behov for helseoppfølging og hvilke tiltak som er anbefalt fra den tverrfaglige helsekartleggingen. Det kan også være krevende for barnevernstjenesten alene å vurdere hvordan rapporten skal forstås og følges opp.

At tverrfaglig helsekartlegging er definert som et sakkyndigoppdrag legger også begrensninger på hvilket omfang kartleggingen kan ha. Helsedirektoratet har i sine anbefalinger vært tydelige på at kartleggingen bør inneholde en full sosialpediatrisk undersøkelse (Helsedirektoratet, 2021a). Dette ville derimot krysse grensen for hva som defineres som helsehjelp, og det har av den grunn vært nødvendig å nedskalere legeundersøkelsen i kartleggingen (Bufdir, 2022d).

9.3 Utvalgets vurdering

Barn som trenger institusjonsopphold, utgjør en liten gruppe med særlig sammensatte behov. Utvalget mener det er helt nødvendig å få på plass en systematisk, tverrfaglig kartlegging av disse barna for å tilrettelegge tilbudet best mulig. Det er særlig viktig å få på plass en god kartlegging av barnas helsebehov som sikrer at barna får den helsehjelpen de har behov for og rett til. Kartleggingen bør være en del av helsehjelpen til barna slik at det raskt og uten mellomledd kan startes nødvendig utredning og behandling.

Intensjonene med nasjonalt forløp for barnevern og helse er gode, og håpet er at forløpet på sikt kan møte barnas behov. Samtidig er forløpet i en svært tidlig fase av implementering. Hvordan forløpet fungerer i praksis vil også avhenge av kapasitet og kompetanse i den enkelte kommune. Det kan derfor ikke legges til grunn at nasjonalt forløp fullt ut vil ivareta kartlegging og oppfølging av barnas helsebehov.

Utvalget mener at tverrfaglig helsekartlegging er viktig for å avdekke hjelpebehov hos alle barn i barnevernet som må flytte ut av hjemmet. Utvalget ser også behov for å sikre bedre forankring i helsesektoren, at barna får raskere hjelp for helsebehovene som avdekkes, og at valg av tiltak og innhold i tiltak i større grad styres av informasjon fra en samlet kartlegging. Dagens organisering gjør veien mellom kartlegging og hjelp unødvendig lang. Den tiden har ikke disse barna og deres familier. Manglende kunnskap om og tilrettelegging for barnas særskilte behov er en viktig årsak til flyttinger for barn som må bo utenfor hjemmet.

Utvalget viser til at i tillegg til nasjonalt forløp og tverrfaglig helsekartlegging, blir barn som skal ha opphold i behandlingsinstitusjon kartlagt av Bufetats NABE gjennom bruk av YLS/CMI. Utvalget mener det ligger et ubenyttet potensial i tydeligere ansvarsforhold og bedre samordning av kartleggingsressursene.

Som utvalget vil redegjøre nærmere for i kapittel 17, er det i dag stor overlapp mellom behovene hos barn i omsorgs- og behandlingsinstitusjoner. Utvalget tar ikke stilling til hvilke konkrete kartleggingsverktøy som bør benyttes, men mener at risikokartlegging bør inngå som en del av kartleggingen for alle barn som skal ha institusjonsopphold, uavhengig av hvilken hjemmel som ligger til grunn for oppholdet. Dette er en viktig forutsetning i utvalgets forslag til ny innretning av institusjonstilbudet. Kartleggingen bør også omfatte om barnet har behov for spesialisert rusbehandling. Utvalget mener at spesialisert rusbehandling for barn, som for voksne, er helsehjelp og skal tilbys av helsetjenestene, jf. kapittel 11.

Helsetilsynets gjennomgang av åtte dødsfall i tilknytning til barnevernsinstitusjoner, viser med all tydelighet viktigheten av at kartleggingen er tverrfaglig (Helsetilsynet, 2023). Det er ikke tilstrekkelig med suksessive kartlegginger av ulike behovsområder. Barna er avhengig av hjelp fra ulike tjenester. For at tjenestene skal kunne samarbeide og understøtte hverandre er det en forutsetning at de jobber ut ifra en felles forståelse av hva som er årsakene til barnets utfordringer og hva barnet trenger. Denne forståelsen må tjenestene etablere i fellesskap. Kartleggingen må innebære reell tverrfaglighet, hvor man finner løsninger på tvers av fagdisipliner og fagkulturer.

Endringsprosesser lykkes best når de bygger på barnets positive forutsetninger og når barnet kan finne motivasjon og oppleve mestring. Utvalget mener derfor at kartleggingsrapportene alltid skal innledes med en vurdering av barnets talenter og interesser, samt emosjonelle, kognitive og sosiale ressurser. Det tverrfaglige kartleggingsteamet må så langt det er mulig møte barnet personlig. Det bør også møte personer i barnets nettverk som kan bidra til å gi utfyllende informasjon om barnet. Barn må også kunne få ha med seg en person som de selv velger og føler seg trygg på under kartleggingen. Dette mener utvalget er viktig i tverrfaglig helsekartlegging av alle barn som skal flytte ut av hjemmet.

9.3.1 Helsekartlegging er helsehjelp og helsetjenestens ansvar

Utvalget mener at tverrfaglig helsekartlegging slik den er organisert i dag ikke fungerer godt nok. Utvalget har vurdert forslagene fra blant annet Helsedirektoratet, Bufdir og Barneombudet om en lovfestet plikt i spesialisthelsetjenesteloven som regulerer helsesektorens bidrag inn i tverrfaglig kartlegging (Barneombudet, 2023b; Helsedirektoratet & Bufdir, 2020). Utvalget mener dette ikke er tilstrekkelig, og heller ikke i tråd med de ordinære prinsippene for sektoransvar.

For å sikre forpliktelse fra helsetjenesten, både til kartlegging og oppfølging av barnas helsebehov, mener utvalget at ansvaret for å tilby tverrfaglig helsekartlegging må forankres i helselovgivningen. Det er her ansvar for helsetjenester hører hjemme, og da vil kartleggingen av helsebehovene være helsehjelp. Ved å flytte ansvaret for kartlegging av helsebehov over til helsetjenesten reduseres dessuten antall aktører og unødvendige mellomledd. Dermed reduseres risikoen for dobbelkartlegging og parallelle løp som ikke er godt nok koordinert. Dette vil bidra til at barna utsettes for mindre belastninger og raskere får den helsehjelpen de behøver.

Utvalget mener derfor at formålet med tverrfaglig helsekartlegging må defineres som helsehjelp, jf. pbrl § 1-3, og ikke avgrenses til tilpasning av barnevernets tiltak. Da vil tverrfaglig helsekartlegging ligge under helseforetakets sørge-for ansvar, jf. sphl § 2-1a.

At helsekartleggingen i dag er definert som et sakkyndigoppdrag under Bufetat legger store begrensninger på nytteverdien av tiltaket. Fraværet av journalføringsplikt, manglende henvisningsrett og at barnevernstjenesten ikke har mulighet til å klage på avslag om helsekartlegging svekker barnas rettssikkerhet.

Utvalget anser det også som uetisk at helsepersonell settes i en situasjon hvor de avdekker helsebehov hos særlig sårbare barn, uten mulighet for å gi hjelp eller henvise videre.

Utfordringene med å rekruttere nødvendig helsefaglig kompetanse er en betydelig risiko for nasjonal implementering av tverrfaglig helsekartlegging. Dagens organisering, hvor tiltaket verken er forankret i helselovgivning eller definert som helsehjelp, gjør det krevende for helseforetakene å prioritere knappe ressurser til dette. Det er også lite attraktivt for helsepersonell å inngå i et team hvor de er begrenset til å kartlegge behov, uten mulighet til å sikre at barna blir fulgt opp i etterkant.

Utvalget anbefaler derfor at ansvaret for å tilby tverrfaglig helsekartlegging av barn som skal flytte ut av hjemmet overføres fra Bufetat til helseforetakene. Bufetat får plikt til å bistå teamet med barnevernsfaglig kompetanse. Kommunen skal bistå med personell som er relevant for det aktuelle barnet.

Den tverrfaglige helsekartleggingen må alltid inkludere den kommunale barnevernstjenesten. Kommunale helsetjenester som fastlege, helsestasjon og helsesykepleier kan også være aktuelle å involvere. Forslaget vil innebære at tverrfaglig helsekartlegging defineres som helsehjelp, med journalføringsplikt og henvisningsrett. Da vil barnet få raskere helsehjelp.

Tverrfaglig helsekartlegging blir da helseforetakenes ansvar, i praksis lagt til PHBU. Formålet er å undersøke somatisk og psykisk helse, samt barnets helhetlige omsorgs- og oppfølgingsbehov. Helseforetakene, Bufetat og kommunene får plikt til å bidra med relevant personell som teamene kan trekke på avhengig av barnets situasjon.

Målgruppen for tverrfaglig helsekartlegging er barn som skal flytte ut av hjemmet, både til fosterhjem og institusjon. For å sikre barn som bor på institusjon tilstrekkelig helsehjelp, foreslår utvalget i kapittel 10 at det etableres egne helseteam i PHBU med ansvar for å veilede ansatte og følge opp helsebehovene hos barn på institusjon. Alle institusjoner skal ha tilknyttet et helseteam. For å sikre kontinuitet i kartlegging og oppfølging av helsebehov hos barn som skal ha et institusjonstilbud, mener utvalget at oppgaven tverrfaglig helsekartlegging av disse barna bør legges til helseteamene. Når det gjelder tverrfaglig helsekartlegging av barn som skal flytte i fosterhjem eller kommunale botiltak som omsorgstiltak, jf. forslag i kapittel 12, mener utvalget det bør være opp til helseforetakene å organisere dette på den måten som de finner hensiktsmessig.

9.3.2 Tverrfaglig kartlegging av barn som skal flytte til institusjon

For barn som skal flytte til institusjon anbefaler utvalget en bredere tverrfaglig kartlegging, hvor tverrfaglig helsekartlegging inngår som én komponent. I tillegg skal den tverrfaglige kartleggingen inneholde en risikovurdering, og en kartlegging av behov for tilpasning av skoletilbudet og individuell opplæringsplan. Risikovurderingen skal gi grunnlag for å vurdere hva slags tilbud og hvilke rammer barnet trenger. Dette er nødvendig fordi utvalgets forslag til ny innretning av institusjonstilbudet bygger på en individuell vurdering av om barnet trenger et ordinært eller forsterket institusjonstilbud, jf. kapittel 17 og individuelt behov for innskrenkninger utover omsorgsansvaret (tvang), jf. kapittel 13. Dette er forskjellig fra dagens system, hvor hjemmelen for oppholdet er avgjørende for hvilken institusjonstype barnet flytter til og hvilken adgang institusjonen har til å benytte tvang.

I dag kartlegger Bufetat ved NABE risikofaktorer, styrker og behov hos alle barn som skal ha opphold i behandlingsinstitusjon. Formålet er å avdekke faktorer som medfører risiko for videre problemutvikling og gi råd om hvilken tilrettelegging barnet trenger. En tilsvarende type kartlegging gjøres ikke for barn som skal ha opphold i en omsorgsinstitusjon. En rekke gjennomganger har vist at det er stor grad av overlapp i utfordringer og uttrykk hos barn som har opphold på omsorgs- og behandlingshjemmel (Barne- og familieetaten, 2022a; Barneombudet, 2020a; Grünfeld et al., 2020; Helsetilsynet, 2019c). Dette bekreftes også av Bufdir. Utvalget mener dette tilsier at en form for risiko- og behovskartleggingen må gjøres for alle barn, uavhengig av hjemmel for oppholdet. Utvalget anbefaler at dette inngår i den tverrfaglige kartleggingen for alle barn som skal ha institusjonsopphold, og at man vurderer hvordan ressurser i dagens NABE kan benyttes i denne oppgaven.

Bare 11 prosent av unge som har bodd på barnevernsinstitusjon fullfører videregående utdanning innen fylte 21 år (Drange & Hernæs, 2020). Ved fylte 25 år er fullføringsgraden knapt 20 prosent (Drange et al., 2022). Barna får i svært varierende grad den tilpassede opplæringen de har rett på og trenger, jf. kapittel 19. Utvalget mener derfor at PPT må bistå og at barnas rett på individuell opplæring må inngå som en del av kartleggingen. Utvalget foreslår i kapittel 19 at barnevernstjenesten og skolemyndigheten i hjemkommunen skal lage en plan for oppfølging av skolegang for barn som skal flytte til institusjon. Resultatene fra kartleggingen vil være et viktig grunnlag for denne planen.

Teamet som utfører kartleggingen bør også ha tilgang til mangfoldskompetanse og kunne vurdere særskilte behov som følger av blant annet etnisk tilhørighet eller seksuell orientering. Det er flere kompetansemiljøer som kan bidra inn som drøftingspartnere. Det bør opprette samarbeidsavtaler med disse. Eksempler er Rosa kompetanse, politiets kompetansetjeneste på hatkriminalitet, NAKMI og NASAK. Ansvaret for koordinering av tverrfaglig kartlegging av barn som skal flytte til institusjon legges til helseforetaket, ved helseteamet. Det forutsettes at Bufetat bistår i koordineringen og at de relevante fagsektorene tar ansvar for kartlegging på sine områder.

9.3.3 Bedre sammenheng mellom nasjonalt forløp og tverrfaglig helsekartlegging

Barnevernstjenesten skal allerede fra første undersøkelse vurdere om det er nødvendig å starte nasjonalt forløp. Forløpet er i hovedsak et forslag til hvordan barnevernstjenesten bør organisere kartlegging av behov. Hensikten er å etablere rutiner for å koble på helsetjenestene tidlig nok. Etter utvalgets vurdering er dette ikke noe nytt sammenlignet med hva barnevernstjenestene allerede gjør eller burde gjøre, men et forsøk på å veilede kommunene i hvordan de organisere dette. Et nasjonalt forløp som fungerer etter hensikten, vil gi kommunene bedre informasjon om barnas behov og bedre forutsetninger for å velge riktig tiltak enn det som er tilfelle i dag. Utvalget mener derfor myndighetene bør ha ambisjoner om å sikre at forløpet blir tilgjengelig for alle barn i barnevernet som trenger det.

Tverrfaglig helsekartlegging skal gjennomføres etter at det er fattet vedtak om at barna skal flyttes ut av hjemmet. Utvalget mener det er viktig å se nasjonalt forløp og tverrfaglig helsekartlegging i sammenheng. Dersom nasjonalt forløp gjennomføres etter intensjonen, vil færre barn trenge tverrfaglig helsekartlegging, se figur 9.1. Det er viktig å bruke helsepersonellressursene riktig. Det er stor variasjon i tilgangen på helsepersonell og utfordringen blir trolig større i årene som kommer (NOU 2023: 4).

Forstørr bilde

Kommunal psykisk helsetjeneste har varierende kompetanse, omfang og innhold. Tjenesten er pålagt et bredt spekter av oppgaver, fra forebygging og folkehelsearbeid, til behandling og rehabilitering. Det er også stor variasjon i tilgang til tjenester fra spesialisthelsetjenesten. Dersom nasjonalt forløp skal legges til allerede eksisterende tjenester, må det derfor lages en plan for hvordan oppgavene skal prioriteres. Utvalget antar at ikke alle kommuner vil klare å følge nasjonalt forløp i tråd med intensjonen. Dette innebærer at det fortsatt vil være variasjon både i kvalitet og omfang på tjenestene som barna får.

Utvalget støtter derfor Stortingets vedtak om at barnevernstjenesten bør ha en plikt til å be om tverrfaglig helsekartlegging for alle barn som skal flytte ut av hjemmet, dersom dette ikke er åpenbart unødvendig. Dette endrer ikke barnevernstjenestens ansvar for selv å undersøke barnets omsorgssituasjon og behov. Det ansvaret innebærer også å innhente informasjon og vurderinger fra barnets fastlege og øvrige kommunale helsetjenester.

Barna skal kartlegges tilstrekkelig, men heller ikke mer enn nødvendig. Når et barn skal flytte til institusjon mener utvalget derfor at det bør være opp til helseteamet å vurdere omfanget av helsekartleggingen og om barnets helsebehov er tilstrekkelig utredet. Dette vil både sikre at barna ikke utsettes for mer belastning enn nødvendig og at ressursene utnyttes effektivt.

Barnevernsutvalget anbefaler i sin utredning at tverrfaglig helsekartlegging gjennomføres før det velges tiltak (NOU 2023: 7). Utvalget ser klare fordeler ved en helhetlig vurdering av barnets helse og fungering i undersøkelsesfasen, men mener likevel at tverrfaglig helsekartlegging bør prioriteres i de sakene hvor det er besluttet at barn skal flytte ut av hjemmet. Å kartlegge barn som lever i en kritisk og uavklart situasjon kan være krevende. Knapphet på helsetjenester tilsier også at det må foretas en prioritering av hvilke barn som skal kartlegges av spesialisthelsetjenesten.

Myndighetene har et særskilt ansvar for å sørge for nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse for barn de velger å flytte ut av hjemmet. For å kunne ivareta dette ansvaret, må barnevernstjenesten kjenne det enkelte barns helse- og omsorgsbehov. Utvalget mener derfor at formålet med tiltaket fortsatt bør være å sikre at barn som må flytte får treffsikker hjelp og oppfølging, og dermed bidra til at de får være i ro. En utvidelse til å omfatte kartlegging før det velges tiltak kan vurderes når dette er ivaretatt. Utvalget mener derimot at tverrfaglig helsekartlegging ikke kan begrenses til nye barn som barnevernet velger å flytte ut av hjemmet, men også dimensjoneres for å inkludere barn som allerede er i tiltak utenfor hjemmet når barnet skal flytte til en institusjon.

Barnevernsutvalget foreslår videre at det bør innføres et krav om tverrfaglig spesialistvurdering i komplekse og krevende saker, og at Bufetat bør få plikt til å bistå kommunene med utredninger og tilrettelegging av tiltak når vilkårene for dette er oppfylt (NOU 2023: 7). Utvalget støtter vurderingene og behovet for bedre statlig støtte til utredning og tilpassede tiltak i de mest krevende sakene. Samtidig mener utvalget at formålet er delvis overlappende med formålene til nasjonalt forløp og tverrfaglig helsekartekartlegging. Innføringen av en tverrfaglig spesialistvurdering kan også ytterligere forsterke utfordringene med å rekruttere tilstrekkelig kompetent personell i begge sektorer. Utvalget støtter derfor Barneombudets høringsinnspill og anbefaler at myndighetene nå prioriterer at den tverrfaglige helsekartleggingen og det nasjonale forløpet blir implementert (Barneombudet, 2023c).

9.3.4 Utvalgets modell for tverrfaglig kartlegging av barn som skal flytte til institusjon

Utvalget foreslår altså en tverrfaglig kartlegging av barn som skal flytte til institusjon, hvor tverrfaglig helsekartlegging inngår som en sentral komponent. I det følgende beskrives skjematisk hvordan kartlegging vil foregå. «Kommunalt omsorgstiltak» viser i denne modellen til utvalgets forslag til regulering av kommunale botiltak med heldøgns omsorg som omsorgstiltak, jf. kapittel 12.

Forstørr bilde

9.3.4.1 Undersøkelse

Barnevernstjenesten mottar bekymringsmelding og vurderer om det er grunnlag for å åpne undersøkelsessak. Dersom det åpnes undersøkelse, skal de innhente tilstrekkelig informasjon om barnet og familien for å vurdere om nasjonalt forløp for barnevern og helse skal igangsettes. Det er viktig at barnets egen stemme kommer godt frem, og at de voksne strekker seg langt i samarbeidet med barnet for å forstå hva barnet selv ønsker. Dersom nasjonalt forløp ikke igangsettes, skal dette begrunnes og dokumenteres av barnevernstjenesten innen fristen på 12 uker.

9.3.4.2 Valg av tiltak

Barnevernstjenestens undersøkelse, inkludert kartlegging og utredning som er foretatt gjennom nasjonalt forløp, skal ligge til grunn for valg av tiltak for barnet. Dette kan omfatte barnevernstiltak og/eller oppfølging i helsetjenesten. Tiltakene må ta hensyn til helheten i barnets helse- og omsorgssituasjon. For å velge riktig må barnevernstjenesten ha best mulig kunnskap om barnets ressurser og hva som kan gi barnet bedre livskvalitet. Barnets mening om dette må være innhentet, vurdert og komme tydelig frem som grunnlag for avgjørelsen om tiltaksvalget.

9.3.4.3 Tverrfaglig helsekartlegging av barn som skal flytte ut av hjemmet

Dersom barnevernet beslutter å fremme sak eller har fattet vedtak om at barnet skal flytte ut av hjemmet, skal det samtidig henvises til tverrfaglig helsekartlegging. Hvis barnet allerede har en behandler, skal denne rådføres før henvisningen sendes. Vedkommende skal som hovedregel få kopi av henvisningen.

Når det er tatt beslutning om at barnet skal flytte til en institusjon, skal henvisningen sendes til helseforetaket der barnet hører til. Dette gjelder også dersom barnet flytter fra et tiltak utenfor hjemmet og ikke tidligere har mottatt tverrfaglig helsekartlegging. Henvisningen skal sendes i kopi til Bufetat, som forutsettes å bistå med barnevernsfaglig kompetanse. Helseteamene, jf. kapittel 10, har ansvaret for å utføre kartlegging av helsebehovene til barn som skal flytte til institusjon. Dersom det er klart hvor barnet skal flytte, eller barnet allerede har flyttet til en institusjon, bør henvisningen vurderes av det helseteamet som er tilknyttet denne institusjonen.

Helseteamet koordinerer en tverrfaglig kartlegging for barn som skal flytte til institusjon. Kartleggingen inkluderer dagens tverrfaglige helsekartlegging og innledes med en vurdering av barnets ressurser. Helseteamet sammenstiller og analyserer eksisterende informasjon om blant annet barnets helsetilstand, evnenivå, symptomer og hjelpebehov, og vurderer behovet for ytterligere informasjon. Dette skal gjøres i samarbeid med barnet, barnevernstjenesten og foreldre/fosterforeldre dersom det er mulig. Kartleggingen inneholder også en særskilt vurdering av behovet for, og eventuelt anbefaling om, individuell opplæring. Retten til individuell plan vil som oftest være innfridd, og forutsetter at kommunen deltar.

Det skal også kartlegges om barnet trenger et forsterket institusjonstilbud, jf. kapittel 17 og om det er behov for innskrenkninger utover omsorgsansvaret, jf. kapittel 14. Kartleggingsrapporten skal gi en samlet anbefaling om hvilke tiltak som er best egnet for å møte barnets behov.

Helseteamet skal møte alle barn som skal flytte til institusjon og som henvises til dem. Det skal ikke kunne gis avslag på hele eller deler av tverrfaglig helsekartlegging uten at det foreligger tilstrekkelig og oppdatert informasjon som møter standarden for kartlegging. Dersom spesialisthelsetjenesten gir avslag på henvisningen om kartlegging, kan avgjørelsen påklages. Barnevernet kan be om fornyet vurdering eller klage avgjørelsen inn til statsforvalteren. Det vil da være ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper som angir rammene for saksbehandlingen (Helsetilsynet, 2021).

Mange av barna vil allerede være i et forløp når kartleggingen finner sted, og kanskje bo i et beredskapshjem eller en akuttinstitusjon. Som nærmere omtalt i kapittel 17, vil akuttinstitusjonen i særlig grad måtte innrettes for å utrede barnas behov. Akuttinstitusjonene vil derfor være viktige samarbeidspartnere for helseteamene. Hvor kartleggingen skal gjennomføres må vurderes og tilpasses i det enkelte tilfellet.

9.3.4.4 Oppfølging av helsebehov

Helseteamene vil ha ansvaret for å sørge for oppfølging av behov som avdekkes, jf. kapittel 10. Der barnet allerede har en etablert behandlingsrelasjon må det vurderes om denne skal videreføres. Her vil flere forhold spille inn, både av praktisk og faglig karakter. Hjelpen vil som oftest bli gitt av helseteamet som er knyttet til institusjonen eller tjenester helseteamet henviser til. PHBU får en plikt til å prioritere barn som har vedtak om institusjon, eller der det er besluttet å fremme sak om institusjon, jf. kapittel 10.

9.3.4.5 Valg av institusjon

Helseteamet sender den tverrfaglige kartleggingsrapporten til barnevernstjenesten som har bestilt undersøkelsen, barnets fastlege og Bufetats enhet for inntak, eventuelt Barne- og familieetaten i Oslo kommune. Slik utveksling av helseinformasjon om barnet krever samtykke. I de fleste tilfeller vil det være mulig å få dette samtykket. Dersom dette ikke er mulig, mener utvalget at det kan være hjemmel for å utveksle informasjonen etter hpl § 24-4. Den sier at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger gis videre når tungtveiende private eller offentlige interesser gjør det rettmessig. Utvalget er kommet til at informasjonen om barnet er vesentlig for å kunne finne frem til tiltak som er tilpasset barnets behov. Utvalget er imidlertid ikke trygg på at den nevnte hjemmelen er tilstrekkelig, og foreslår at dette utredes nærmere av Helse- og omsorgsdepartementet.

Enhet for inntak starter prosessen med å finne en egnet institusjon for barnet, basert på kartleggingsrapporten, barnevernstjenestens undersøkelse og barnets egne ønsker. Det er viktig at noen som kjenner barnet godt har snakket med barnet om dette, for å sikre at informasjonen fra barnet har blitt innhentet i trygge omgivelser.

Dersom saken skal behandles i barneverns- og helsenemnda fremmer barnevernstjenesten sak. Kartleggingsrapporten inngår i barnevernstjenestens begjæring om institusjon og eventuelt innskrenkninger utover omsorgsansvaret. Nemnda tar endelig stilling til hvilket tilbud barnet skal ha, jf. kapittel 15. Barnevernstjenestens begjæring til nemnda skal også inneholde en plan for barnets videre forløp. Barnets synspunkt og hvordan dette har blitt vektlagt skal fremgå. Kartleggingsrapporten skal også inneholde en vurdering av barnets behov for tilrettelagt opplæring, som nemnda må legge til grunn ved valg av institusjon. Dersom nemnda vurderer at barnets behov og ressurser ikke er tilstrekkelig kartlagt, kan nemnda etterspørre mer informasjon og ytterligere utredning.

9.3.5 Utvalgets forslag

Ansvaret for å tilby dagens tverrfaglige helsekartlegging flyttes fra Bufetat til helseforetakene

Tverrfaglig helsekartlegging defineres som helsehjelp. Helsepersonellet som utfører kartleggingen har journalføringsplikt og henvisningsrett. Bufetat får plikt til å bidra med barnevernsfaglig kompetanse og kommunen skal bistå med personell som er relevant for det aktuelle barnet. Eksisterende kartleggingsressurser i Bufetat, herunder nasjonal enhet for behandlingstiltak (NABE), må sees i sammenheng med oppgaven tverrfaglig helsekartlegging.

Ansvaret for den tverrfaglige helsekartleggingen av barn som skal flytte ut av hjemmet, legges til helseforetakene. Der det er besluttet at barnet skal flytte til institusjon, skal kartleggingen utføres av helseteam, jf. kapittel 10. For disse barna skal tverrfaglig helsekartlegging inngå som en del av en bredere tverrfaglig kartlegging. Målgruppen inkludere også barn som allerede har tiltak utenfor hjemmet, dersom de ikke tidligere har fått tverrfaglig helsekartlegging.

Etablering av standard for tverrfaglig kartlegging for barn som skal flytte til institusjon

Helsedirektoratet og Bufdir gis i oppdrag å etablere en standard for tverrfaglig kartlegging for barn som skal flytte til institusjon med utgangspunkt i kunnskapsmodellen «Barnets behov i sentrum», dagens tverrfaglige helsekartlegging og en risikovurdering. Kartleggingen skal inneholde en vurdering av om barnet har rett på individuell plan. Risikovurderingen skal inngå i grunnlaget for å anbefale eventuelt behov for innskrenkninger utover omsorgsansvaret, jf. kapittel 14, eller forsterket tilbud i omsorg og utviklingsstøtte +, jf. kapittel 17. Eksisterende kartleggingsressurser i Bufetat, herunder nasjonal enhet for behandlingstiltak (NABE), må sees i sammenheng med oppgaven.

Kartleggingsrapporten skal innledes med en vurdering av barnets ressurser. Den skal også inneholde en egen vurdering av behovet for tilpasning av skoletilbudet og individuell opplæringsplan, jf. kapittel 19. Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) skal bistå i den tverrfaglige kartleggingen. Ansvaret for koordinering av den tverrfaglige kartleggingen legges til helseforetaket, ved helseteamet. Det forutsettes at Bufetat bistår i koordineringen og at de relevante fagsektorene tar ansvar for kartlegging på sine områder. Helseteamet bør ha tilgang på mangfoldskompetanse.

Helseteamet vurderer behovet for helsekartlegging med utgangspunkt i eksisterende informasjon om barnet, i dialog med barnet, barnevernstjenesten og foreldre/fosterforeldre dersom det er mulig. Helseteamet kan ikke avslå en henvisning uten å møte barnet, så fremt dette er mulig. Dersom helseteamet vurderer at det ikke er behov for en kartlegging, kan barnevernstjenesten be om fornyet vurdering eller påklage avgjørelsen til statsforvalteren.

Boks 9.1 Fremtidsglimt: Jeg får brukt det jeg er god på

Forstørr bilde

Illustrasjonen viser Ungdomsutvalgets glimt av et fremtidig institusjonstilbud der barn opplever at de får brukt det de er gode på. Illustrasjonen viser en ønsket situasjon der et barn og en voksen gjør noe sammen. Barnets ressurser skaper noe positivt.

Glimtet viser et barn og en voksen som gamer. Det er tydelig at barnet mestrer utfordringen, mens den voksne strever og ser ut til å tape. Begge er dypt inne i situasjonen, og kanskje glemmer de at scenen utspiller seg på en institusjon. I øyeblikket er de likeverdige, og barnets ressurser er utgangspunktet for opplevelsen de deler sammen.

Situasjonen gir et eksempel på opplevelser som kan bidra til at barn på institusjon tar viktige steg mot voksenlivet. De trenger å erfare at de får brukt noe de er gode på, at de kan bidra til andres glede og læring.

Ungdomsutvalget har valgt å trekke frem dette glimtet fordi situasjonen snur opp ned på vante hierarki og roller. Glimtet viser kraften i at voksne er nysgjerrige på hva barna er gode på, og hvordan løfte det frem til noe positivt. Glimtet viser verdien av at barn opplever at de trengs og får brukt evnene sine. Barn og unges interesser og ressurser er viktig både for dem selv og for andre.

10 Helsehjelp til barn i barnevernsinstitusjon

10.1 Innledning

Alle barn har rett til helsehjelp, og barn i barnevernsinstitusjon har ofte større behov for psykisk og somatisk helsehjelp enn andre barn. De siste årene har det vært rettet mye oppmerksomhet mot helsebehovene hos barn i barnevernsinstitusjon, både fra myndigheter, fagmiljø, tilsynsmyndigheter og media. Flere tiltak er iverksatt i samarbeid mellom barnevernssektoren og helsesektoren. Samtidig er det fortsatt mange av barna som ikke får den helsehjelpen de trenger (Lassemo, Anthun, das Nair, Sand & Ådnanes, 2022).

Noen få barn som bor på barnevernsinstitusjon har alvorlige psykiske problemer og utsetter seg selv for så stor skade og risiko at både foreldre og ansatte går med en konstant frykt for barnas liv. For noen har frykten blitt en realitet. Helsetilsynet har gjennomgått åtte tilfeller der barn tilknyttet barnevernsinstitusjon har mistet livet de siste fem årene (Helsetilsynet, 2023). Alle var jenter i tenårene. Jentene hadde til felles at de hadde omfattende helseproblemer og ikke fikk den helsehjelpen de trengte.

I mandatet blir utvalget bedt om å utrede «kva tilbod barn som treng hjelp av barnevernet, skal få i barnevernsinstitusjonar, og kva hjelp som bør bli dekt gjennom andre barnevernstiltak eller i form av tilbod frå tilgrensande sektorar, slik som helsesektoren». Utvalget er av den oppfatning at for at barna i barnevernsinstitusjon skal få den helsehjelpen de trenger, må helsetjenesten forpliktes tydeligere til å bistå på en måte som er tilpasset både barnas og institusjonenes behov. Utvalget legger til grunn at helsehjelp er handlinger som har forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende, rehabiliterende eller pleie- og omsorgsformål, og som er utført av helsepersonell, jf. pbrl § 1-3.

Utvalget har valgt å rette særlig oppmerksomhet mot hvordan barna kan få bedre hjelp for sine psykisk plager. Utfordringene knyttet til barnas somatiske helse handler i større grad om å få avdekket barnas helsebehov, enn å få tilgang på nødvendig helsehjelp. For noen barn vil også habiliteringstjenesten være en viktig samarbeidspart. Kartlegging av barnas helsebehov omtales i kapittel 9.

Innledningsvis i dette kapittelet beskriver vi barnas helsebehov og hvilke tiltak som er iverksatt for å sikre bedre helsehjelp. Deretter redegjør vi for utfordringene som gjenstår. Til slutt presenteres utvalgets forslag som skal sikre barna den hjelpen de har rett på og behov for.

10.2 Helsebehov hos barn i barnevernsinstitusjon

Ved utgangen av 2022 bodde det 940 barn i norske barnevernsinstitusjoner.10 De fleste har omfattende behov på mange områder i livet og store behov for helsehjelp. Forskningsprosjektet «Psykisk helse hos barn og unge i barnevernsinstitusjoner» kartla 400 barn på institusjon i perioden 2010 til 2014. Undersøkelsen fant at tre av fire møtte diagnostiske kriterier for én eller flere psykiske lidelser. Mange hadde en kombinasjon av angst, depresjon og alvorlige atferdsforstyrrelser. Bare litt over en tredjedel av disse hadde mottatt hjelp fra spesialisthelsetjenesten de siste tre månedene (Kayed et al., 2015).

En tilsvarende undersøkelse har ikke blitt gjort siden, men ved utgangen av 2022 var det 271 færre barn på institusjon enn på tilsvarende tidspunkt i 2014. Høyere terskel for bruk av institusjon har ført til at en større andel av barna på institusjon har komplekse og sammensatte utfordringer. Samtidig erfarer både Bufetat og Barne- og familieetaten at alvorligheten i barnas behov er økende (Prop 133. L. (2020–2021)). Denne trenden er bekreftet av en rekke aktører i møter med utvalget. Særlig har det vært en økning av jenter med alvorlig selvskading og tilbakevendende suicidalitet. Det er altså grunn til å anta at helsebehovene hos barn som flytter på institusjon i dag er mer omfattende enn tidligere.

De siste årene er det iverksatt en rekke tiltak for å sikre barn i barnevernsinstitusjon bedre helsehjelp. Samtidig viser også nyere undersøkelser at barna ikke alltid får den helsehjelpen de har behov for og rett til, og at hjelpen er for dårlig koordinert (Barneombudet, 2020a; Hansen, Jensen & Fløtten, 2020; Lassemo et al., 2022; Rathe, Andersson & Holbæk-Hanssen, 2018; Riksrevisjonen, 2021). Helseproblemene for barna har også konsekvenser for dem i voksen alder i form av sykdom, plager og kortere levealder (Kirkengen & Brandtzæg, 2015).

10.2.1 Hvordan bør barnas helsebehov forstås?

Barnas behov for helsehjelp kan ikke forstås eller behandles isolert som et helseproblem, men må sees i sammenheng med barnas behov for omsorg og et utviklingsstøttende miljø. Psykisk helse utvikles i samspill mellom biologi, genetikk og miljø. Psykiske problemer vil ofte skapes, opprettholdes og repareres i relasjoner og omgivelser rundt barnet. Når barn utsettes for omsorgssvikt kan det forstyrre utviklingen, blant annet etablering av grunnleggende relasjonelle ferdigheter (Nordanger & Braarud, 2017). Slik skjevutvikling kan ofte rettes opp hvis barnet på samme tid får gode omsorgsbetingelser, hjelp til å bearbeide det som har skjedd og hjelp til å håndtere følelser og tanker. Når barn flyttes ut av hjemmet, må voksne i den nye omsorgsbasen tilby denne utviklingsstøttende omsorgen.

Noen av barna er født ekstra sårbare. De kan ha ulike utviklingsforstyrrelser, nevrokognitive tilstander, ervervede hjerneskader, russkader fra svangerskap eller genetiske disposisjoner som sannsynliggjør utvikling av problemer. Barn som er født med sårbarheter er ekstra utsatt for omsorgssvikt (Backe-Hansen, Smette & Vislie, 2017).

Barna har ofte sammenvevde problemer og det kan være krevende å vurdere hva som er riktig hjelp. Det er ikke uvanlig at de både er redde, mistenksomme til voksne, har negative tanker om livet, er sinte og ruser eller skader seg selv (Carr, Martins, Stingel, Lemgruber & Juruena, 2013). De negative uttrykkene kan lett overskygge barnas ressurser, talenter og drømmer i møtet med både behandlere og omsorgsgivere. Samtidig er det å støtte opp om barnas potensiale en viktig nøkkel for å hjelpe dem til et bedre liv. Ungdomsutvalget understreker at barna må bli sett som hele mennesker, med ressurser og ønsker for livene sine, og ikke bare blir betraktet som «problembarn».

Mange av barna kan selv fortelle hva de strever med og trenger hjelp til. For andre oppleves livet kaotisk og de klarer ikke selv å se eller uttrykke hva de har behov for. For å kunne gi virksom psykisk helsehjelp til et barn som er i krise, er det derfor avgjørende å bruke tid på å forstå hvordan de har det akkurat nå og på å bygge nødvendig tillit. Å gi psykisk helsehjelp til disse barna bør alltid inkludere å bidra til at de som er rundt barna gir dem støtte, omsorg og hjelp til mestring. Støttende omgivelser er en forutsetning for en positiv utvikling. Et uhensiktsmessig miljø vil kunne opprettholde eller forsterke utfordringene barnet har (Nes & Røysamb, 2022).

10.2.2 Hva er felles for barnas helsebehov?

Som tidligere nevnt oppfyller mange av barna kriterier for flere psykiske lidelser samtidig. Forskning viser at en rekke faktorer er felles for ulike psykiske problemer (Hagen, Johnson, Rognan & Hjemdal, 2012). Dette kan være:

• utfordringer med følelsesregulering

• bekymring og «grubling»

• utfordringer med oppmerksomhetsspenn

• unngåelsesatferd, både av steder, situasjoner og ved å undertrykke bestemte tanker og følelser som minner om det som er vanskelig

• emosjonell resonnering ved å la den emosjonelle tilstanden i for stor grad påvirke valg og beslutninger

• utfordringer med relasjoner til andre

Kunnskap om disse faktorene, og hvordan de best møtes, er viktig kompetanse for alle som jobber i en barnevernsinstitusjon. For barn er det en livskrise at de må flytte til en institusjon. Da kan slike symptomer være normale reaksjoner på situasjonen de står i. Det er normalt å slite med å regulere følelsene sine og bli sint eller lei seg. Det er derfor uheldig hvis reaksjoner alltid forstås som et uttrykk for en psykisk lidelse som trenger behandling, uten samtidig å lage et miljø rundt barnet som oppleves som trygt. Det er derfor viktig å raskt finne ut hva barnet liker å gjøre, ønsker å spise og drikke, hvilke mennesker som gjør dem glade, hvilke aktiviteter de liker og hva de pleier å gjøre når de har det vanskelig. Ungdomsutvalget understreker betydningen av at hverdagslivet på institusjon må oppleves så normalt som mulig.

Grunnleggende utviklingsstøtte og normalisering er viktig, men må ikke føre til bagatellisering. Noen barn har alvorlige problemer som trenger kontinuerlig oppfølging og spesialisert behandling. Eksempler på dette er psykoselidelser, spiseforstyrrelser, bipolare lidelser, alvorlig selvskading og suicidal atferd, rusproblemer og alvorlige utviklingsforstyrrelser. For noen av tilstandene er det utviklet strukturerte og anerkjente behandlingsforløp. Dette gjelder blant annet for alvorlig suicidalitet, psykoselidelser og spiseforstyrrelser. For barn som har alvorlige lidelser, vil det ikke alltid være tilstrekkelig med ambulante tiltak til omsorgsbasen. Noen av disse barna vil i perioder kunne trenge døgnopphold i spesialisthelsetjenesten, både med tanke på utredning og behandling, jf. kapittel 8.

10.2.3 Hvordan bør hjelpen gis?

Det er viktig å skille mellom normale reaksjoner på ekstreme belastninger og når et barn er i ferd med å utvikle en alvorlig tilstand. For barn som bor på institusjon, og kanskje har byttet omsorgsbase flere ganger, er utgangspunktet for behandlingen annerledes enn for barn som bor hjemme. Utredning og behandling på BUP foregår vanligvis sekvensielt i form av et pakkeforløp; først blir det laget en utredningsplan for å avklare problemet, så iverksettes ulike tiltak og behandlinger.

Når det gjelder barn på barnevernsinstitusjon bør det stilles krav til samtidighet av utredning og behandling fra helsetjenestene. Behandlingen bør veksle mellom intervensjoner som kan føre til en bedre livskvalitet eller færre symptomer på psykiske problemer og delutredninger for å undersøke symptomer som kan utvikle seg i mer alvorlig retning. Dette kan i noen tilfeller tilsi at pakkeforløp bør fravikes.

Det er også viktig å bidra til at belastningene i barnets liv ikke forsterker problemene. De ansatte på institusjonen og de andre barna som bor der virker inn på hvordan barnet har det. Alle behov må dermed vektes mot hverandre. Dette krever en analyse av hva som er forsterkende og opprettholdende faktorer. I tillegg krever det et samarbeid mellom helsepersonell og ansatte. Helsepersonellet kan blant annet bidra til å fange opp problemstillinger tidlig. Et tettere samarbeid mellom helsepersonell og institusjonen danner også grunnlag for en felles faglig forståelse av barnas utfordringer. Dette understøtter den videre rådgivingen til de ansatte om hvordan de bør forstå og møte barnet. Dersom barnet ikke ønsker individuell behandling og ansatte trenger råd om hvordan de skal gå frem, bør ansatte be om tillatelse til å diskutere barnets utfordringer med helsepersonell. Dersom ikke barnet samtykker, kan ansatte likevel ta opp problemstillinger anonymt og få generelle faglige råd.

Et eksempel på dette kan være et barn som er engstelig og prøver å isolere seg. De ansatte prøver å få barnet til å være i stua. På stua er det andre barn med sterke uttrykk. Helsepersonell og ansatte bør da sammen med barnet finne gode angstreduserende tiltak, selv om miljøet for øvrig kan forsterke engstelsen. Tiltakene kan noen ganger også omfatte justeringer i miljøet. Å behandle et barn for psykiske problemer på institusjon kan dermed bety å hjelpe hele avdelingen. Dette ligner på tiltak i familieterapi med foreldre og en søskenflokk med forskjellige behov.

En utredning av helsebehov hos barn som bor på institusjon må inneholde gode beskrivelser av hvordan barnet fungerer sammen med ulike mennesker. Behandlere må se etter forutsetninger og ønske om endring hos barnet, men også vurdere barnets miljø og hvilke muligheter eller begrensinger det gir for barnet. De ansatte må få veiledning i kombinasjon med at det blir gitt helsehjelp til barna. Veiledningen kan ta utgangspunkt i hva barna strever med, men også hva som kjennetegner god foreldreveiledning. Det er faglig konsensus om at for barn som utfordrer mye, har tiltak rettet mot foreldrene større effekt enn direkte tiltak til barnet (Berg, Johansen, Jardim, Forsetlund & Nguyen, 2020). For barn som bor på institusjon, kan dette overføres til veiledning av miljøpersonalet.

I tillegg har multisystemiske tiltak god effekt. For å kunne forvente en positiv behandlingseffekt for barn som utfordrer mye, bør både institusjoner og helsepersonell arbeide med barnas familie, skole, fritidsaktiviteter, venner og nærmiljø. Dette gjøres best når tiltakene gis ambulant og på de arenaene barna er.

«Opptrappingsplan for psykisk helse (2023–2033)» viser til at det er betydelig overlapp mellom målgruppene for barnevernet og BUP. Noen av barna som har mest omfattende problemer er å finne i barnevernsinstitusjoner. Opptrappingsplanen understreker at barnas tilbakemeldinger er viktige, og at barnas ønsker og behov for fleksibel og tilpasset hjelp så langt som mulig skal imøtekommes. Det forutsetter at tjenestene jobber sammen, slik at barn ikke opplever at de blir kasteballer mellom sektorene (Helse- og omsorgsdepartementet, 2023). Sammensatte problemer krever koordinert innsats fra flere tjenester og sektorer. Problemene bør håndteres ved å gi oppmerksomhet og aksept for kompleksitet, usikkerhet og uenighet (Head & Alford, 2015). En grunnleggende forutsetning er at tjenestene samarbeider og kommer frem til en felles forståelse for bakgrunnen for barnas utfordringer og hvilken hjelp og behandling de trenger (Helsetilsynet, 2023).

10.2.4 Når barna ikke ønsker behandling

Noen ganger ønsker ikke barn hjelp når de har det vanskelig, selv om de voksne mener at de trenger det. Helsehjelp bygger som hovedregel på samtykke og medvirkning fra pasienten, jf. pbrl § 4-1. Å forstå årsakene til at barna ikke ønsker hjelp, er viktig for å utvikle tilbud som sikrer barna bedre helsehjelp.

En viktig årsak til at hjelpen ikke alltid når frem, er at den ikke gis på barnas premisser og at barna i for stor grad må tilpasse seg tjenestene. Å møte opp på et kontor hos BUP oppleves som vanskelig for mange barn. Samtaleterapi innenfor en gitt tidsramme på et kontor kan oppleves fremmedgjørende og lite nyttig for barna (Barneombudet, 2020b). Tilbudenes åpningstider, reisevei, varighet av tilbudet og hvilken problematikk som innlemmes i hjelpen kan også være terskler for å ta imot hjelp fra BUP (Ådnanes, Melby, Kaasbøll & Kaspersen, 2023).

Mange av barna har dårlige erfaringer med hjelpeapparatet etter en rekke behandlingsbrudd. Flere har også opplevd tillitsbrudd ved at personlig informasjon de har gitt er blitt spredt til andre hjelpere i helsetjenesten eller i barnevernet, uten at barna har kontroll på hvor informasjon om deres personlige forhold havner (Forandringsfabrikken, 2021b). Det kan også fremstå uklart for barnet hva helsehjelpen består av. Blant annet kan det innledningsvis gå med mye tid til å skaffe informasjon om barnets bakgrunn og helsetilstand før de får mer konkret hjelp.

Å motivere barnet til å motta helsehjelp krever tid, tillit og god relasjon mellom barn og behandler. Ungdomsutvalget peker på at hvis den voksne deler noe om seg selv og fremstår som et «vanlig menneske», så øker sannsynligheten for at barna vil ta imot hjelp. Når barna ikke samtykker til behandling, bør de voksne samarbeide om hvordan de skal jobbe rundt barnet slik at belastninger i miljøet reduseres. Veiledningstiltak til ansatte på institusjonen kan dermed fungere godt som indirekte helsehjelp til barnet. Det er opparbeidet erfaringer fra omsorgs- og behandlingsinstitusjonene (se avsnitt 10.3.1) på dette området som kan ha overføringsverdi til andre tiltak. I tilfeller der barn ikke har samtykket eller vært motivert for behandling, har det tette samarbeidet mellom helsepersonell og miljøpersonalet i avdelingen bidratt til en mer helhetlig problemforståelse og tilnærming til barnets behov. Det fremheves som en viktig erfaring at helsepersonellet får oppleve barnet i et sosialt miljø i avdelingene. Det kan føre til at barnet etter hvert samtykker til behandling.

10.3 Iverksatte og planlagte tiltak

Barne- og familiedepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet har siden 2013 samarbeidet om en helsesatsing i barnevernet. Bufdir og Helsedirektoratet har fått en rekke felles oppdrag for å bidra til et bedre tilbud til barn og unge i barnevernet med psykiske utfordringer (Prop 133. L. (2020–2021)).

«Opptrappingsplanen for psykisk helse (2023–2033)» konkluderer med at til tross for en langvarig satsing er det fortsatt store utfordringer som gjenstår. Regjeringen varsler at de vil videreføre, fornye og styrke helsesatsingen til barn i barnevernet. Et av målene i opptrappingsplanen er å øke ambulant hjelp for å møte barnas behov bedre enn i dag. Andre mål er å forebygge flytting og koordinere tilbudet til barn med sammensatte behov bedre. Dette skal bidra til at tilpasset hjelp kan settes inn tidligere og når det er fare for at barn i høy risiko ikke lenger får et forsvarlig tilbud (Helse- og omsorgsdepartementet, 2023, s. 87).

To viktige tiltak er innført for å avdekke barnas behov for helsehjelp; tverrfaglig helsekartlegging og nasjonalt forløp for barnevern og helse. Disse diskuteres nærmere i kapittel 9, hvor utvalget presenterer sitt forslag til bedre tverrfaglig kartlegging av barnas behov og ressurser. Nasjonalt forløp har også til hensikt å sikre barna bedre oppfølging for helseutfordringene, både fra kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. I det følgende omtales de øvrige tiltakene som er iverksatt for å møte barnas helsebehov når de bor på institusjon.

10.3.1 Etablering av to omsorgs- og behandlingsinstitusjoner

For å gi et bedre tilbud til barna med sammensatte behov, gikk Barne- og familiedepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet sammen om å opprette to felles omsorgs- og behandlingsinstitusjoner. De to institusjonene ble etablert i 2018, og ble til Bodø behandlingssenter i Bufetat, region nord og Lunde behandlingssenter i region sør. Satsingen omtales også som «Helsepiloten». Omsorgs- og behandlingsinstitusjonene skal gi tilbud til barn og unge med behov for langvarig omsorg utenfor hjemmet og samtidig stort behov for psykisk helsehjelp. Målgruppen omfatter barn med en oppvekst som har ført til omfattende relasjonsskader og komplekse traumer. Barna kan ha sterke utrykk som alvorlig selvskading og selvmordsatferd.

Institusjonene er ment å være et tilbud til barna i barnevernet med størst helseutfordringer, men inntakskriterier forutsetter at barnevernet har overtatt omsorgen fra foreldrene og at barna samtykker til helsehjelp. Dette gjør at barna med de aller mest komplekse hjelpebehovene, som ikke innser sitt eget behov for hjelp, ikke kvalifiserer for tilbudet (Helsetilsynet, 2019c).

Barna som får dette tilbudet, har ofte vært i flere ulike tiltak. De har opplevd at det har vært både uklarhet og uenighet mellom barnevern og helsetjeneste om utfordringene skyldes psykiske lidelser eller om de har rot i omsorgssvikten barna har vært utsatt for. Forutsetningen for omsorgs- og behandlingsinstitusjonene er at barnevern og helsetjenestene skal jobbe sammen i barnas miljø for å sikre samtidig gode omsorgsbetingelser og behandling av barnas helseutfordringer. I omsorgs- og behandlingsinstitusjonene jobber de ansatte fra Bufetat og helsetjenesten etter en felles fagmodell, omsorgs- og endringsmodellen (OEM).

Utvalget har besøkt begge institusjonene. De ansatte fra både barnevern og helsetjenestene vektlegger en felles faglig plattform som et suksesskriterium for å lykkes med samarbeidet. Særlig trekkes dette frem som viktig for å skape en felles forståelse av barnas utfordringer, mulige årsaker til problemene og hva barnet trenger for å få det bedre. Institusjonene vektlegger også betydningen av at helsepersonell har en kontinuerlig tilstedeværelse i institusjonsmiljøet. Dette gjør at barna kan opparbeide en trygg relasjon til helsepersonellet og få behandling på egne premisser. Det gir også miljøterapeutene tilgang på praksisnær veiledning når det oppstår vanskelige situasjoner.

Utvalgets inntrykk er likevel at de to institusjonstilbudene i ulik grad er forankret i helseforetakene. Selv om helsepersonellet utvalget møtte fremsto som dedikerte begge steder, var det noen tydelige forskjeller. På Lunde var det flere helsepersonell til stede i institusjonen på deltid. De samme personene hadde også oppgaver og arbeidssted i helseforetakets poliklinikk (BUP). En leder i helseforetaket hadde ansvaret for tilbudet i institusjonen og redegjorde for hvordan erfaringene ble benyttet inn i poliklinikken. Ved behov kunne også annet personell og kompetanse i BUP benyttes. Forankringen mot helseforetaket fremsto som tydelig og tett. I Bodø var det noen vakante stillinger og færre helsepersonell i institusjonen. Tilknytningen til både ledelse og det helsefaglige miljøet i helseforetaket fremsto som svak.

De to institusjonene ble følgeevaluert fra før oppstart og over i drift. Begge institusjonene opplevde utfordringer med å rekruttere helsepersonell. Evalueringen påpekte også at innsatsen fra barnevernet og helseforetakene ikke var så integrert som tiltenkt, og at institusjonene i realiteten fremstod som barnevernsinstitusjoner med god tilgang på psykologkompetanse (Melby et al., 2020). Evalueringen fant også at et sterkt behandlingsfokus kunne overskygge institusjonenes fokus på å gi barna omsorg. Dette støttes av ungdomsutvalget, som mener at institusjonene må være barnas hjem mens de bor der, og at dette ikke kan kombineres med opplevelsen av kontinuerlig behandling.

Evalueringen ble gjennomført kort tid etter oppstart, og utvalget har fått flere innspill på at evalueringen ikke gir et oppdatert bilde av tilbudet. Det er igangsatt en ny evaluering som etter planen skal avsluttes i 2024. Formålet er å få mer kunnskap om virkningen av organiseringen og det faglige innholdet i tilbudet. Bufdirs egen erfaringsinnhenting viser en betydelig nedgang i antall akuttinnleggelser i BUP for barn som har opphold i institusjonene.

Omsorgs- og behandlingsinstitusjonene er organisert som et prosjekt. Det foreligger ingen planer om å overføre prosjektet til ordinær drift i Bufetat og helseforetakene.

10.3.2 Samarbeidsavtaler mellom barnevern og helsetjenestene

Siden 2017 har alle Bufetats regioner og de regionale helseforetakene (RHF) hatt samarbeidsavtaler. Avtalen innebærer at det enkelte helseforetak skal sørge for at det utarbeides samarbeidsavtaler mellom lokal BUP og barnevernsinstitusjoner. Målet er å sikre lett tilgjengelig helsehjelp til barn og unge i barnevernsinstitusjoner samt veiledning til ansatte i institusjonene. Samarbeidet bør også omfatte kommunale helsetjenester (Ådnanes et al., 2023).

En undersøkelse fant at 82 prosent av institusjonene har samarbeidsavtale med BUP, men at bare 52 prosent har faste samarbeidsmøter. Videre oppgir 65 prosent at de enten i varierende grad, liten eller svært liten grad opplever fleksibilitet i behandlingstilbudet hos BUP (Sentio, 2022).

Samarbeidsavtalene er viktige, men de endrer ikke hvordan helseforetakene skal prioritere. De sier heller ikke noe om hvor mye ressurser helseforetaket skal bruke inn i dette samarbeidet, og det varierer hvor stor betydning avtalene har fått.

10.3.3 Innføring av helseansvarlig og barnevernsansvarlig

Krav om helseansvarlig i barnevernsinstitusjoner ble etablert i 2016 og inngår som en del av føringen i standardisert forløp for barnevernsinstitusjoner (Bufdir, 2023b). Hensikten er å bidra til at barna på institusjon får nødvendig helsehjelp fra den kommunale helsetjenesten eller fra spesialisthelsetjenesten. De helseansvarlige skal utarbeide og implementere gode rutiner som sikrer barna hjelp, gi og evaluere opplæringstiltak, gi råd og veiledning, og koordinere institusjonens arbeid. Da nasjonal veileder for standardisert forløp ble gjort gjeldende for private og kommunale institusjoner ble rollen som helseansvarlig endret fra en skal-oppgave til bør-oppgave.11

Barnevernansvarlig i psykisk helsevern for barn og unge er fortsatt under etablering. Denne skal blant annet være kontaktperson for den enkelte barnevernsinstitusjonen og samarbeidspartner for helseansvarlig ved institusjonen. De kan også gi generelle råd og veiledning om psykisk helse, bistå med å etablere rutiner og sikre tilpasset helsehjelp (Ådnanes et al., 2023).

Utvalget har fått innspill om at det er store variasjoner i hvordan disse rollene organiseres og ivaretas i institusjonene. Samarbeidet med BUP handler for noen helseansvarlige om et årlig informasjonsmøte. Det kan tyde på at dette er for svake strukturer til å bygge nødvendig kontakt og samarbeid.

10.3.4 Bruk av digitale verktøy

Bruk av videokonsultasjon ved behandling av barn og unge i psykisk helsevern økte vesentlig etter Covid-19-pandemien. SINTEF har på oppdrag fra Bufdir oppsummert eksisterende forskning og intervjuet behandlere i BUP, ungdom og foreldre om erfaringene med bruk av videokonferanse i psykologisk behandling og oppfølging av barn i barnevernet (Ådnanes, 2022).

Forskerne er kritiske til bruk av videokonsultasjon rettet mot denne målgruppen, og advarer mot at det i verste fall kan virke mot sin hensikt og skape nye barrierer for behandling i BUP. De understreker at relasjonen mellom behandler og pasient er det bærende elementet i behandlingen og peker på at barn i barnevernet ofte har vanskelige og turbulente relasjoner som kan gjøre dem ekstra sensitive overfor relasjonelle utfordringer.

Forskerne finner at digitale møter mellom BUP og barnevernet kan være nyttig i forbindelse med samarbeidsmøter og veiledning. Behandlere som veiledet barnevernstjenester digitalt trakk i undersøkelsen særlig frem fordelene ved å slippe reisevei, flere kan delta, mange blir nådd med samme veiledning og det er lettere å finne passende tidspunkt. Utvalget har også mottatt innspill om at videokonsultasjon kan være nyttig dersom barn trenger oppfølging etter en sykehusinnleggelse.

10.3.5 Bedre tilgang til ambulante BUP-team for barnevernsinstitusjoner

Formålet med ambulante tjenester fra BUP er at tilgjengelighet og fleksibilitet i tilbudene blir større (Helsedirektoratet, 2008). Barna skal få riktig tilbud på riktig nivå til riktig tid, og behandlingen skal tilbys i barnas eget miljø. Ambulant behandling kan også brukes for barn som ikke kan eller vil møte poliklinisk. Et viktig formål er også tettere samarbeid og veiledning av ansatte.

I en kartlegging høsten 2022 oppga om lag halvparten av institusjonsavdelingene at de hadde tilgang til et ambulant team. Av disse hadde 77 prosent benyttet seg av ambulante tjenester. Kartleggingen fant svært store regionale forskjeller. Mens 75 prosent av avdelingene i region Midt-Norge oppga å ha tilgang på ambulante team, var tilsvarende tall i region nord kun 6 prosent. Mange av institusjonene visste heller ikke om de hadde tilgang til ambulante tjenester (Sentio, 2022). 65 prosent av avdelingene oppga at de i liten grad opplever fleksibilitet i behandlingstilbudet hos BUP (Ådnanes et al., 2023). Variasjonen kan ha sammenheng med at regionene i ulik grad får veiledning fra Bufetats egne spisskompetansemiljøer.

I prosjekt «Helsehjelp til barn i barneverninstitusjoner i Helse Sør Øst» ble tre ulike modeller for ambulant hjelp prøvd ut ved Akershus universitetssykehus (Ahus), sykehuset Innlandet og sykehuset Østfold (Ruud & Weimand, 2018). Av de tre modellene er Stillasbyggerne på Ahus videreført med gode resultater (Oslo Economics, 2022b; Ådnanes et al., 2023). Se boks 10.2.

Den største ambulante satsingen er FACT ung, som innføres i et samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene. FACT ung har gode resultater, men følger foreløpig opp få barn i barnevernet (Nord-Baade, Johansen, Stuen, Jensen & Landheim, 2022; Oslo Economics, 2022b; Ådnanes et al., 2023). Hovedanbefalingen fra evalueringen av FACT ung-piloter er at unge i barnevernet med psykiske problemer og/eller rusproblemer bør fanges opp og gis et tilbud i FACT ung-teamene (Nord-Baade et al., 2022). Se boks 10.1.

10.4 Utvalgets problemforståelse

10.4.1 Barna når ikke opp i prioriteringen

Helsedirektoratets prioriteringsveileder «Psykisk helsevern for barn og unge» (heretter prioriteringsveilederen) legger føring for hvordan helsetjenesten skal prioritere barn med psykiske lidelser (Helsedirektoratet, 2015). De aktuelle barna i barnevernet har ofte flere og sammensatte lidelser. Prioriteringsveilederen reflekterer ikke godt nok disse barnas faktiske tilstand og behov for helsehjelp. Utvalget mener at dette er en av årsakene til at barn i barnevernsinstitusjoner ikke får den prioritet de burde hatt ut fra lidelsestrykk og alvorlighet. De fanges derfor ikke i tilstrekkelig grad opp som rettighetspasienter. Retten til å motta nødvendig helsehjelp, inntrer dersom behandlingen kan antas å gi nytte og ressursinnsatsen står i rimelig forhold til nytten av helsehjelpen. Hvis omsorgssituasjonen er ustabil og det er usikkert hvor barnet skal bo, kan dette påvirke vurderingen av om det er riktig å starte behandling på henvisningstidspunktet.

Prioriteringsveilederen omtaler at en sårbar omsorgssituasjon som påvirker pasientens psykiske helsetilstand negativt, styrker hovedvilkåret om alvorlighet. Den sier også at sårbare barn skal ha særlig oppmerksomhet. Dette burde gi barna i barnevernsinstitusjoner et fortrinn, men både undersøkelser og praksis viser at disse barna likevel ikke blir prioritert i samsvar med deres tilstand og behov (Helsetilsynet, 2023; Kayed et al., 2015; Lassemo et al., 2022). Dette har konsekvenser for det direkte behandlingstilbudet til barnet, men også for veiledningstilbudet til personale rundt barnet.

Helsetjenesten vurderer og prioriterer barnets behov for hjelp ut ifra informasjonen i henvisningen. Noen helseforetak har i samtaler med utvalget gitt uttrykk for at henvisningene fra barnevernet kan bli bedre og dermed bidra til høyere prioritet for noen barn.

Barn som bor på institusjon, har i mindre grad foreldre som er aktive pådrivere for at de skal få helsehjelpen de trenger. Når barnevernet har overtatt omsorgen, er det institusjonen som skal ivareta det daglige omsorgsansvaret. Da skal de også søke om helsehjelp ved behov, følge opp behandlingstilbud, medisinering og samarbeide med de aktuelle helseinstitusjonene. Foreldre som selv har omsorgsansvaret for barn på institusjon, kan være utslitte eller ikke ha ressurser til å sørge for at barna får nødvendig helsehjelp. Da hviler det også et ansvar på det offentlige for å sikre barna tilstrekkelig og nødvendig helsehjelp.

10.4.2 Faglig uenighet om hvilken hjelp barnet trenger

Mange barnevernstjenester og institusjoner opplever at det er for høy terskel for å få helsehjelp til barna de mener er alvorlig syke. Begrunnelser fra spesialisthelsetjenesten for å avslå vurdering og behandling kan være at bosituasjonen til barnet ikke er stabil, at barnets tilstand ikke er alvorlig nok eller at barnet kan få behandling poliklinisk og ikke bør være innlagt i døgnavdeling. Dette kan for eksempel gjelde et barn med spiseforstyrrelse eller et barn som truer med selvmord. På disse områdene kan ansvaret mellom barnevern og spesialisthelsetjenesten være uklart, jf. kapittel 8. Ulike perspektiver, faglig uenighet om hva som må vektlegges og ulik kompetanse kan bli et hinder for å gi barnet den hjelpen det trenger. Helsetilsynets gjennomgang av barn tilknyttet barnevernsinstitusjon som har mistet livet, peker på dette som en hovedårsak til at barna ikke fikk den hjelpen de trengte (Helsetilsynet, 2023).

For ansatte i barnevernet kan det være vanskelig å forstå at det fra medisinskfaglig hold frarådes å legge inn barn med tilbakevendende selvmordsfare i en helseinstitusjon, samtidig som flere av de samme barna har opphold i barnevernsinstitusjon uten samtykke.

For ansatte i psykisk helsevern for barn og unge (PHBU) kan vurderingene om innleggelse være svært vanskelige og preget av dilemmaer. Innleggelse i sykehus skal som hovedregel være korte. Hvis barna vurderes til å være i akutt suicidalfare legges de inn for å avverge død. Dette kan for eksempel være ved realitetsbrist/psykose eller en akutt livskrise. Men noen barn har tilbakevendende eller pågående suicidalitet, altså at de til stadighet sier at de vil ta livet sitt. Da kan innleggelse være kontraindisert, altså kan innleggelse forsterke problemet. Tidligere selvmordsforsøk og alvorligheten i psykiske problemer vil være viktige faktorer i vurderinger av behov for innleggelse. Problemet er at symptomene på akutt og tilbakevendende suicidalitet er like, og at det kan oppstå uenighet om hvordan symptomene skal forstås. Dette er ytterlige beskrevet i kapittel 8.

Det finnes eksempler på hvordan tett dialog og samarbeid mellom barnet, spesialisthelsetjenesten og barnevern har kommet frem til gode løsninger for barn som er blitt oppfattet som svært syke og krevende. Denne type løsning krever at tjenestene yter litt mer enn de strengt tatt er pliktige til, og tiltakene må tilpasses det aktuelle barnet (Fontene, 2021).

Flere aktører har i møte med utvalget delt erfaringer om at helsetjenesten trekker seg unna fordi barnets behov er antatt ivaretatt av barnevernet. Barnevernet har bistandsplikt og må gi et faglig forsvarlig tilbud, selv i de tilfellene de mangler tilstrekkelig kompetanse og ikke får bistand fra andre sektorer. Institusjonene kan i disse tilfellene bli stående alene med et stort ansvar uten tilstrekkelig støtte og veiledning. Flere institusjonsledere har i møte med utvalget pekt på behovet for tydeligere ansvarsavklaring og forpliktelser i spesialisthelsetjenesten, både når det gjelder individuell behandling og veiledning til personalet som daglig er rundt barnet.

10.4.3 Finansieringen av PHBU vanskeliggjør fleksible ordninger

Dagens finansiering av spesialisthelsetjenesten er basert på en kombinasjon av rammefinansiering og innsatsstyrt finansiering (ISF). ISF utgjør i dag 40 prosent. Finansieringsmodellen av BUP baserer seg blant annet på takster knyttet til koder for aktivitet. Dette legger begrensinger for tjenestens fleksibilitet fordi de er avhengig av tilstrekkelig inntjening. I rapporten «Jeg skulle hatt BUP i en koffert» anbefaler Barneombudet at Helsedirektoratet evaluerer og videreutvikler styringen og finansieringen av BUP, slik at den ivaretar barn og unges særegne behov for fleksible tjenester (Barneombudet, 2020b).

De senere årene er det innført takster for ambulante konsultasjoner for å gjøre BUP mer utadrettet, men reisetid godtgjøres ikke. For noen BUPer kan reisetiden til en institusjon eller et kommunalt tiltak utgjøre flere timer. BUP-ledere oppgir inntektstap, arbeidspress og manglende kapasitet som årsaker til at de jobber lite ambulant (Barneombudet, 2020b). Dagens finansieringsordning stimulerer heller ikke til jevnlig og strukturert veiledning av ansatte ved barnevernsinstitusjoner.

I en evaluering av ambulant psykisk helsehjelp, oppgir barnevernsinstitusjonen at de opplever lite fleksibilitet, og at ambulerende virksomhet nedprioriteres på grunn av krav om effektiv drift og kostnadsreduksjon (Ådnanes et al., 2023). Selv om ønsket om og behovet for veiledning er betydelig, oppgir under halvparten av institusjonsavdelingene at de mottar veiledning fra BUP.

Utfordringene med dagens finansieringsmodell er også påpekt av Sykehusutvalget, som nylig leverte utredningen «Fellesskapets sykehus – styring, finansiering, samhandling og ledelse» (NOU 2023: 8). Her foreslås rammefinansiering som hovedmodell for finansiering av sykehus. De foreslår i tillegg å beholde et innslag av aktivitetsbasert toppfinansiering på aktivitet utover nivået som er forutsatt finansiert av rammen. Den foreslåtte finansieringsmodellen vil kunne bidra til mer utadrettet og fleksibel virksomhet fra BUP, til fordel for både barna og de institusjonsansatte.

10.4.4 Mangelfullt og lite forpliktende samarbeid mellom tjenestene

Spesialisthelsetjenesten har en plikt til å samarbeide med andre tjenesteytere. Plikten omfatter blant annet arbeidet med individuell plan, deltakelse i helsekartlegging og deltakelse i FACT-team. Noen steder er tjenestene i gang med å utvikle gode samarbeidsrelasjoner i tråd med lovgivers intensjon.

Retten til individuell plan skal sikre langvarige og koordinert helse- og omsorgstjenester for de som har behov for det. Dette speiles av tydelige og likelydende krav i lovgivningen til flere andre sektorer som barnevern, skole og Nav. Som tidligere omtalt, er det også krav til samarbeidsavtaler mellom de regionale helseforetakene og Bufetat. Disse skal videreføres i lokale avtaler mellom PHBU og den enkelte institusjon.

Formålet med alle disse kravene er å bidra til at sårbare barn og unge blir prioritert og at de skal få samordnet hjelp. Kravene blir likevel ikke alltid fulgt og formålet ikke alltid oppnådd. Flere rapporter og undersøkelser viser at tjenestene ofte ikke når frem til barn når utfordringene deres er sammensatte (Hansen et al., 2020; Helsetilsynet, 2019c). Mangler i samhandlingen mellom tjenestene har alvorlige, og i verste fall fatale konsekvenser for barn som allerede er risikoutsatt (Helsetilsynet, 2023).

Bufdir oppgir at kun om lag én prosent av barn som bor i statlige institusjoner har individuell plan.12 Det er ingen grunn til å tro at situasjonen er annerledes for barn i private institusjoner eller i Oslo kommune. Barneombudet gjennomgikk 77 saker og fant at det bare forelå individuell plan for noen få barn, til tross for at det i en rekke av sakene var åpenbart at barna hadde behov for langvarige og koordinerte tjenester (Barneombudet, 2020a). I rapporten anbefaler ombudet at individuell plan bør brukes i langt større grad enn i dag.

I oppfølgingen av Helsetilsynets rapport «Omsorg og rammer» har Bufdir og Helsedirektoratet undersøkt tilbudet til barn med alvorlig funksjonssvikt og behov for langvarig og sammensatt innsats fra helsetjeneste og barnevern. Direktoratene finner at taushetsplikten ikke oppleves som et hinder for samarbeid, men at manglende koordinering gjør at barna får et fragmentert tjenestetilbud, bestående av tiltak som ikke henger sammen (Bufdir & Helsedirektoratet, 2023). Også blant disse barna er det få som har individuell plan. I noen tilfeller har de flere planer, hvor ulike tiltak kan virke mot hverandre. Helsetilsynets gjennomgang av forløpene til åtte jenter tilknyttet barnevernsinstitusjoner som døde, fant at jentene hadde opptil 10 planer hver, utarbeidet av ulike tjenester (Helsetilsynet, 2023). Ingen av jentene hadde individuell plan eller andre planer som koordinerte tjenestenes roller og ansvar.

10.4.5 Manglende tilgang på kommunale helsetjenester

Alle barn har rett på helsehjelp i den kommunen de bor eller oppholder seg i, herunder å ha en fastlege. Det er fastlegens ansvar å koordinere behandlingen til pasienter på sin liste. Utprøving av tverrfaglig helsekartlegging viste at barnevernstjenesten ikke alltid vet hvem barnets fastlege er og at denne informasjonen kan være vanskelig tilgjengelig (Bufdir, 2022d). Dette gjør både informasjonsinnhenting i forkant av kartlegging og oppfølging i etterkant særlig krevende. Barnevernstjenestens samarbeid med helsestasjon, skolehelsetjeneste og psykisk helsetjeneste for barn og unge er også varierende. De aktuelle barna og foreldrene tar ikke alltid selv initiativ til kontakt med helsetjenesten, og barnevernet har ofte ikke gode nok rutiner for å kontakte helsetjenestene. Dette er medvirkende til at barna i barnevernet ikke får den helsehjelpen de har behov for og krav på.

Barn som midlertidig bor i barnevernsinstitusjon i annen kommune enn hjemstedskommunen, har rett på helsetjenester der de bor. De faller likevel ofte utenom helsetjenestetilbudet til den kommunen institusjonen er i (Lassemo et al., 2022). Det svikter i overføring av informasjon mellom tjenestene i bostedskommunen til kommunen der barnet flytter. Den nye kommunen får ikke alltid informasjon om hvilke barn som bor på institusjonen. Fastlegen i hjemkommunene er heller ikke alltid informert om at barnet har flyttet. Barnet får ofte ikke (ny) fastlege eller annen helsehjelp, og påbegynt behandling kan ikke alltid videreføres. Fordi mange barn i barnevernsinstitusjoner har flyttet svært ofte, utgjør dette en viktig problemstilling og risikofaktor både når det gjelder somatisk og psykisk helse. Hvis behovet for flytting reduseres, vil det være enklere å få til et tettere samarbeid med den kommunale helsetjenesten.

10.5 Utvalgets vurdering

Barna som bor på barnevernsinstitusjon har ofte hatt mange møtepunkter med helsevesenet, uten at dette har resultert i at de får den hjelpen de har behov for. Barna passer ikke inn i måten tjenestene har organisert sitt tilbud. De er ofte ikke motiverte for å møte opp til samtaler på kontoret hos helsepersonell. De kan ha en rekke ulike utfordringer av både somatisk og psykisk karakter, som stykkes opp og vurderes separat. De har heller ikke en fast omsorgsbase eller foreldre som følger opp timeavtaler, råd og veiledning. Barna mangler ofte ressurspersoner som presser på for at de skal få det tilbudet de trenger og har krav på. Utvalget mener derfor det er behov for å tenke nytt om hvordan vi skal sikre disse barna rett hjelp.

I løpet av utredningen har utvalget besøkt 20 barnevernsinstitusjoner og hatt en rekke innspillsmøter med aktører i helsetjenesten og barnevern. Flere av aktørene i barnevernet beskriver at de har et godt samarbeid med både poliklinikker i BUP og ambulante team. Samtidig fremstår det tydelig for utvalget at samarbeidet i for stor grad er personavhengig og preget av geografiske variasjoner.

Utvalget anerkjenner at satsingen på bedre helsehjelp har vært viktig for flere barn i barnevernsinstitusjon. Samtidig mener utvalget at satsingen i for stor grad har vært preget av pilotering av nye strukturer for å kompensere for at det ordinære tilbudet ikke virker for disse barna. Det bevilges midler for piloter og prøveprosjekter, men det er utfordrende å få samarbeidsprosjektene over i ordinær drift. Utvalget mener også at helsesektoren i for liten grad er forpliktet i disse strukturene. Det gjelder både tverrfaglig helsekartlegging og de to omsorgs- og behandlingssentrene i Lunde og Bodø. Utvalget mener også at tiltakene i realiteten innebærer en forskyvning av ansvar fra helsetjenestene mot barnevern på en slik måte at barnevernet får et ansvar de verken har mandat, kompetanse eller mulighet til å ivareta.

Et av de bærende prinsippene for utvalgets utredning er normalitet. Dette innebærer at barna skal oppleve en størst mulig grad av normalitet i sin hverdag, men også at ordinære tjenestetilbud og ansvarslinjer skal styrkes og benyttes i størst mulig grad. Samarbeid er viktig, men ikke tilstrekkelig. For å ivareta barnas rett til nødvendig helsehjelp mener utvalget det er behov for at helsetjenestene får tydeligere forpliktelser og eierskap. Barna må sikres hjelp fra de som både har kompetanse og mandat til å gi denne hjelpen.

Mange barn på institusjon får i dag også god hjelp. Utvalget har besøkt institusjoner som beskriver gode samarbeidsrelasjoner med BUP, basert på felles faglig forståelse, gjensidig tillit og respekt. Disse institusjonene beskriver at BUP stoler på deres faglige vurderinger, og gir dem bistand og veiledning når det er nødvendig. Innlandet barnevernsenter er et eksempel på dette. Institusjonen forteller hvordan et godt samarbeid med BUP har ført til behov for langt færre akuttpsykiatriske innleggelser, samtidig som deres vurderinger tas på alvor når utfordringene er større enn de selv kan håndtere.

Omsorgs- og behandlingsinstitusjonene Lunde og Bodø er også gode eksempler på hvordan en felles faglig praksis må utvikles i tett samarbeid mellom tjenestene. Samtidig ser utvalget utfordringer med organiseringen som er valgt. Det har vært problemer med å etablere institusjonene med tilstrekkelig forankring i helseforetakene. Fem år etter oppstart foreligger det ikke planer om hvordan institusjonene kan etableres i ordinær drift. Tilbudet er heller ikke tilgjengelig for noen av de barna som trenger det mest, fordi det krever samtykke og motivasjon fra barnet for å få plass. Både barnevernet og helsetjenesten har ansvar for å motivere barna til å motta den helsehjelpen de trenger. Dette gjøres gjennom å bygge tillit og relasjoner, og kan ikke være en forutsetning ved tiltakets oppstart. Hvis et barn trekker samtykket underveis i oppholdet, skaper det også utfordringer for institusjonenes arbeid.

Alle barnevernsinstitusjoner må være i stand til å hjelpe barn med store psykisk helseutfordringer. Utvalget anbefaler ikke at omsorgs- og behandlingsinstitusjonene videreføres i sin nåværende form. Det bør istedet iverksettes tiltak som sikrer alle barn i barnevernsinstitusjon tilgang på nødvendig helsehjelp, der de er og på barnas premisser. Dette betinger en sterkere forpliktelse fra helsetjenesten enn med dagens organisering.

Utvalget mener det må bli tydeligere hva slags tilbud barna vil ha best nytte av. Det må bygges videre på erfaringer fra tiltak som lykkes. Noe behandling vil knyttes mot spesifikke problemer eller diagnoser, men mye av hjelpen bør være utviklingsstøttende og gis på tvers av diagnoser og profesjoner. Hjelpen bør tilbys på arenaer hvor barna føler seg trygge, den må settes inn i en kontekst og være helhetlig. Veiledning til ansatte på institusjon må derfor være en integrert del av tilbudet som institusjonen får, ikke et supplement.

Mange av barna i barnevernsinstitusjon har rett til hjelp fra spesialisthelsetjenesten, men blir likevel ikke prioritert. Her har det offentlige et særlig ansvar for å sikre nødvendig helsehjelp. Utvalget mener derfor det er behov for en endring i prioriteringsveilederen for å ivareta behovet og rettighetene til denne gruppen barn.

10.5.1 Hvordan gi god hjelp til barn som bor i barnevernsinstitusjon?

10.5.1.1 Se barnevernsinstitusjonen som et økosystem.

Barn og ansatte på institusjonen fungerer som et økosystem, mer eller mindre som en familie. Hvis helsehjelpen i for stor grad fokuserer på barnets individuelle symptomer og ikke tar nok hensyn til konteksten, kan hjelpen oppleves irrelevant. Det finnes ikke en «ferdig» behandlingsmodell som er tilpasset barn på institusjon. Det må lages tiltak sammen med barnet, og ansatte på institusjonene må sees på som foreldrenes stedfortredere. Hjelperne fra barnevernet og helsetjenesten må ha en felles faglig tilnærming og metoder som understøtter hverandre. Tilnærmingen bør helst også deles av andre instanser barna er i kontakt med, som skole, legevakt, hjelpetelefoner og politi. Når hjelperne er samstemte oppleves det trygt for barna.

10.5.1.2 Vær fleksible i utformingen av tiltak

Rapporten «Jeg skulle hatt BUP i en koffert» viser at ungdommer, foreldre, behandlere og ledere opplever at tjenestene ikke klarer å tilpasse hjelpen til det enkelte barns livssituasjon og behov godt nok (Barneombudet, 2020b). Ungdommene i Barneombudets rapport beskriver at de ønsker å bli kjent med behandleren og bygge en tillitsfull relasjon. De ønsker å snakke på et annet sted enn på et kontor og på et tidspunkt hvor det ikke går ut over skolegangen. Ledere og helsepersonell i BUP mener at det er lite rom for å tilpasse behandlingstimene til barnas behov. Ungdomsutvalget støtter at BUP må jobbe mer fleksibelt og ambulant. Det kan for eksempel bety at behandlerne gjør aktiviteter sammen med barna eller tilbyr praktisk hjelp for å bli kjent. De bør ha et pragmatisk forhold til hjelperrollen og tilpasse behandlingen til barnas tempo og behov. Helsehjelpsbegrepet er svært vidt, og det er mer enn terapi inne på et kontor som kan ha helsefremmende effekt.

10.5.1.3 Bruk helsehjelpsbegrepet vidt

Utvalget mener at helsepersonellet må bruke et bredt sett med behandlingstiltak, helsefremmende og ressursorienterte tiltak som kan bidra til å heve livskvaliteten til barna. I tillegg må de gi veiledning til de ansatte på institusjonen. Barna selv må være med å bestemme hva som er til hjelp for dem og hvem som kan hjelpe. I noen tilfeller kan det være frivillige aktører, utekontakt eller andre barnet har tillit til. Da må helsetjenestene samarbeide med disse. Dette er i tråd med ungdomsutvalgets oppfatning av hva som oppleves som god hjelp for barn som bor på institusjon.

10.5.1.4 Opprett helseteam som bistår barnevernsinstitusjonene

Helseforetaket er ansvarlig for å gi tilbud om helsehjelp til barn som bor på barnevernsinstitusjon. Både individuell behandling og råd og veiledning til personalet inngår i dette. Det bør opprettes helseteam som bistår den enkelte barnevernsinstitusjon og utarbeides retningslinjer for hvordan teamene bør utføre oppgavene sine. Utvalget viser her til at det finnes gode eksempler i dag på hvordan ulike helseteam og barnevernsinstitusjoner samarbeider på mange områder. Dette kan utvikles videre til en nasjonal og gjennomgående struktur.

Den tverrfaglige helsekartleggingen som utvalget foreslår i kapittel 9, vil være utgangspunktet og oppstarten av helsetilbudet barnet skal få fra helseteamet. Helseteamet bør observere barnet i ulike situasjoner for å kartlegge samspill i miljøet rundt barnet. Helsehjelpen må tilpasses det enkelte barn, og kan gis individuelt og direkte, eller indirekte gjennom å veilede personalet. Det bør utarbeides gode samarbeidsavtaler, individuelle planer og kriseplaner. Det er også viktig å avklare tiltak ved akutte situasjoner og særlig der det er fare for akuttinnleggelser. Helseteamet bør kontinuerlig vurdere om ordinært pakkeforløp bør fravikes.

10.5.1.5 Bruk individuell plan for å avklare ansvar og gi sammenheng i tiltak

Svært få barn i barnevernsinstitusjoner har en individuell plan. Brukt rett er individuell plan et godt verktøy for samordning av tjenestene rundt barnet. I tillegg er det en viktig rettighet som det enkelte barn har.

Når barn flytter hjemmefra, er mange aktører og hjelpere involvert. Barnets rett til individuell plan og kommunens plikt til å tilby en slik plan er i alt for liten grad brukt for å ivareta samordning av tiltak over tid, særlig mellom barnevern og helsetjeneste. Retten til individuell plan gjelder for de som har «behov for langvarige og koordinerte tjenester». Det skal da etableres en ansvarsgruppe rundt barnet. Ansvarsgruppen skal, sammen med barn og eventuelt foreldre eller foresatte, sette mål og avklare ansvar og oppgaver. Det skal være en koordinator for den individuelle planen. Alt dette skal sikre forutsigbarhet og fremdrift. Det er nettopp dette barna som må flytte på institusjon trenger.

10.5.1.6 Se barna som hele mennesker

En utfordring som løftes frem av ungdomsutvalget og støttes av evalueringer, er at tjenestene er problemorienterte og i liten grad opptatt av barnas ressurser. Barna må oppleve at den voksne er genuint interessert i dem for å få tillit. Ressurser må kartlegges like grundig som problemer. Helsefremmende tiltak er motiverende og kan dempe frustrasjon. I tillegg kan ressurskartlegging få frem felles interesser mellom barna på institusjonen. Dette kan igjen øke sjansen for å komme frem til aktiviteter som gir positive ringvirkninger.

10.5.2 Utvalgets forslag

Barnevernsinstitusjonene skal kunne gi et forsvarlig tilbud til alle barn, også de som har store helseutfordringer. Helsehjelp gis av helsetjenestene og helsetjenestene må ta større ansvar for disse barna. Alle regioner har inngått samarbeidsavtaler mellom Bufetat og helseforetakene og det er innført særskilte funksjoner for å ivareta samarbeidet på tjenestenivå. Likevel er tilbudet barna og institusjonene mottar tilfeldig og personavhengig.

Utvalget mener at mange barn på institusjon har normale reaksjoner på svært store livsbelastninger. Barna bør ikke sykeliggjøres. Alle trenger ikke hjelp i spesialisthelsetjenesten og ressursene deres skal løftes frem. Samtidig har mange av barna alvorlige helseutfordringer og må sikres rett til nødvendig og forsvarlig helsehjelp når de trenger det. Utvalget har derfor følgende forslag. Utvalget understreker at disse må ses i sammenheng med de øvrige forslagene i utredningen, som en del av et helhetlig forslag.

Hver barnevernsinstitusjon skal ha et helseteam tilknyttet seg

De regionale helseforetakene får plikt til å opprette helseteam knyttet til alle barnevernsinstitusjoner. Helseteamene skal bidra med helsehjelp og veiledning til barn og barnevernsinstitusjoner, uavhengig av målgruppe og eierform. Samarbeidet blir ledelsesforankret i ordinære linjer og bør gjøre funksjonen som helseansvarlig ved institusjonene overflødige. Helseteamene skal være faglig og organisatorisk tilknyttet helseforetaket ved PHBU/BUP. Helseteamene skal samarbeide tett med barnevernsinstitusjonene og ved behov også med kommunale helsetjenester, fastlege og PPT. Legevakt, politi og ambulansetjeneste kan også være viktige samarbeidspartnere rundt enkelte barn. Et helseteam kan betjene én eller flere barnevernsinstitusjoner. Geografisk nærhet til PHBU/ BUP bør være et sentralt moment ved etablering av nye institusjoner for å fasilitere samarbeidet, jf. kapittel 17.

Helseforetakene skal ha et sørge-for ansvar for at PHBU/BUP, ved helseteamet, har kapasitet og kompetanse slik at barna og institusjonene får nødvendig og forsvarlig helsehjelp, oppfølging og veiledning. Dette betyr at helseteamet må lage planer og prioritere hvilke barn som skal følges opp tettest. Ikke alle barn vil ha behov for eller ønske om samtaler med teamet. Likevel kan ansatte på institusjon ha behov for veiledning.

Andre barn må i perioder følges tett, enten direkte eller ved oppfølging av ansatte. Det kan for eksempel gjelde barn med tilbakevendende suicidalitet. Helseteamene, sammen med ledelse og ansatte på institusjonene må lage kriseplaner for den enkelte. Planene må baseres på en felles faglig forståelse av hvordan barna skal møtes i kriser. Helseteamene skal veilede og kan bidra til å hindre unødvendige innleggelser, særlig i de tilfellene hvor mange, korte innleggelser er kontraindisert (Stangeland, 2012).

Helseforetakene må også etablere avtaler og ordninger som gjør det mulig for barna og institusjonene å få kontakt dersom de har akutte behov utenom avtaler og arbeidstid. Alle barn med alvorlige tilstander skal ha en kriseplan. Her bør det inngå hva barnet selv kan gjøre for å be om hjelp og hva ansatte ved institusjonen skal gjøre. Kriseplanen bør inngå i barnas individuelle plan (eller tilsvarende). I kriseplanen skal det gå frem hvilke tiltak som skal iverksettes og hvem som kan kontaktes dersom det oppstår akutte situasjoner. For noen barn kan det være behov for en tilsvarende intensitet i helseoppfølgingen som har vært gitt ved omsorgs- og behandlingsinstitusjonene.

Helseteamene skal sammen med barnet, foreldre og/eller barnevernstjenesten vurdere hvem som bør følge opp barnets helsebehov. Der barnet allerede har en etablert behandlingsrelasjon kan denne videreføres dersom det vurderes hensiktsmessig. Helsehjelpen kan også gis av helseteamet eller tjenester helseteamet henviser til. Helseteamet skal også, sammen med institusjonen, ha et ansvar for å påse at helsehjelpen følges opp, samt bistå med råd og veiledning av ansatte. Helseteamene må ha kapasitet til utføre disse oppgavene med høy prioritet og kort ventetid. Barn som har alvorlige tilstander som gjentatte ganger må vurderes for sykehusinnleggelse, må ha særlig prioritet hos helseteamene.

Ansvaret til helseteamet opphører ikke idet barnet flytter ut av institusjonen. Selv om det er barnevernstjenesten som har hovedansvaret for å sikre overgangen, må helseteamet også bidra ved å følge opp barnet eller sørge for at det er etablert nødvendig kontakt med andre deler av helsetjenesten og overføre nødvendig informasjon. De konkrete avtalene skal komme frem av den individuelle planen eller en kriseplan. Helseteamene skal rammefinansieres i tråd med Sykehusutvalgets forslag (NOU 2023: 8).

PHBU får plikt til å prioritere barn i barnevernsinstitusjoner

Helseforetaket får en plikt til å tilby samtale, undersøkelse og eventuelt behandling til barn som bor i barnevernsinstitusjon eller der institusjonsopphold er besluttet. Helseteamene forutsettes å utføre dette uten at barna er henvist. I dag omfatter dette i overkant av 900 barn. De aller fleste har behov for og rett til nødvendig helsehjelp.

Plikten innebærer at PHBU, gjennom helseteamet, skal vurdere behovet og foreslå tilpasset hjelp. Tilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med henvisende instans, institusjonen og barnet. Dette skal gjøres på en måte som involverer barnet på en hensiktsmessig og tilpasset måte. Henvisende instans skal innhente nødvendig samtykke, både for å henvise og til hvilken informasjon som kan deles.

Dersom det ikke foreligger samtykke til helsehjelp, kan personell i institusjonene likevel dele anonymisert og avgrenset informasjon med helseteamet. Helseteamet kan gi generelle råd ut fra dette. Slik indirekte helsehjelp vil i noen tilfeller være tilstrekkelig. Det skal likevel tilstrebes å få samtykke til å utveksle avgrenset informasjon. Formålet er å kunne gi mest mulig tilpasset råd og veiledning til personalet rundt barnet, slik at de settes i stand til å gi hjelp og utviklingsstøtte på en trygg måte.

Avgjørelser fra spesialisthelsetjenesten og barnevernet om disse forhold kan påklages til statsforvalteren.

Konkret forutsetter forslaget endringer i følgende styringsdokumenter:

• prioriteringsforskriften

• prioriteringsveilederen

• nasjonal helse- og sykehusplan

• oppdrags- og bestillerdokumentet til helseforetakene

11 Spesialisert rusbehandling til barn

11.1 Innledning

Bruk av rusmidler er vanlig i de fleste samfunn, og også barn ruser seg. For noen utvikler rusmiddelbruken seg til et problem de trenger hjelp til å håndtere. Spørsmålet er hvilken hjelp de skal tilbys. En første utfordring er hvordan rusproblemer defineres. Er det et helseproblem, et atferdsproblem eller et sosialt problem? Samfunnet har utviklet seg i retning av at mennesker med rusproblemer skal behandles og ikke straffes. Men hvem som har ansvaret for å gi dem behandling er uklart. I dag ligger ansvaret for behandling av voksne med rusproblemer hos helsetjenestene, mens ansvaret for rusbehandling av barn er delt mellom barnevernet og helsetjenestene. Dersom barnet trenger et behandlingsopphold, skjer dette i en barnevernsinstitusjon.

Historisk sett har samfunnets forståelse av hva rusproblemer egentlig er, alltid vært del av et spenningsfelt. Normalitet og avvik, moralsk forargelse, stor sosial ulikhet i utbredelse, anerkjennelse av rusproblemer som et helseanliggende og ønske om å skjule problemet er noen av ingrediensene. Rusproblemer er nesten alltid sammensatt av både sosiale, relasjonelle og helsemessige faktorer. Om rusproblem hos barn tilhører barnevernets eller helsesektorens ansvarsområde er derfor komplisert. Ofte vil det være begge deler. Voksne får et tilbud i spesialisthelsetjenesten som ligner på det barnevernet gir et barn under 18 år. Ofte er det de samme menneskene som får hjelp av barnevernet før de er 18 år, som senere får hjelp fra spesialisthelsetjenesten.

Barn er alltid en del av en kontekst. De fleste problemer oppstår, utvikles og reduseres i relasjoner. Derfor er det viktig at omsorgsbasen til barnet, enten det er foreldrehjemmet, i et fosterhjem eller en institusjon, involveres i hjelpetiltak til barnet. Problemer må ikke reduseres til barnets individuelle problem eller ansvar. Et barn som blir tatt ut av hjemmet er i en svært vanskelig situasjon. De voksne rundt barnet må gi best mulig utviklingsstøtte. Dette gjelder også der barnet tar skadelige valg for seg selv, som for eksempel å ruse seg.

Dette kapittelet handler om spesialisert rusbehandling, og omhandler derfor ikke det forebyggende arbeidet som skjer i kommunene.

Kapittelet starter med en kort forklaring på hvorfor barn ruser seg. Deretter beskriver vi dagens situasjon, hvordan rusbehandling tilbys både barn og voksne, og oppsummerer relevant forskning. For å avgjøre hvem som skal ha ansvar for behandlingen er det relevant å vurdere hvorvidt rusproblemer er å anse som et helseproblem eller et atferdsproblem. Dette drøftes før vi avslutningsvis foreslår hvordan spesialisert rusbehandling for barn bør organiseres og innrettes.

11.2 Hvorfor ruser barn seg?

Det kan være mange grunner til å bruke rusmidler, også for barn. Barn kan ruse seg for å søke nye opplevelser, forsøke å håndtere problemer, lindre smerte eller gi etter for gruppepress. Å prøve ut rusmidler kan være en del av den normale utviklingen i ungdomsårene. De fleste barn har et behov for å ta sjanser, oppleve nye ting og skape sin egen identitet.

Faren er at rusmiddelbruk kan få alvorlige og langsiktige konsekvenser (Gjersing & Amundsen, 2018). All bruk av rusmidler blant barn bør derfor gi grunn til bekymring. Barns evne til å vurdere situasjoner, ta gode beslutninger og kontrollere følelser og impulser er ikke ferdig modnet. En ung hjerne er formbar. Derfor kan rusproblemer påvirke nettopp modningen av dømmekraft og selvregulering. Bruk av rusmidler er også blant de største risikofaktorene knyttet til kriminalitet og fremtidige lovbrudd (Meld. St. 34 (2020–2021)). Det er derfor gode grunner til å arbeide forebyggende og rette tidlig innsats mot problematisk bruk av rusmidler, både av hensyn til helsetilstanden og for å forebygge kriminalitet.

For de fleste fører ikke eksperimentering med rusmidler til avhengighet, ruslidelser eller helseproblemer. Noen er imidlertid mer sårbare for å utvikle avhengighet enn andre. Faktorer som kan øke sannsynligheten for rusproblemer, kan være forhold i familien som vold og mishandling, psykisk sykdom eller rusproblemer i hjemmet. Miljømessige faktorer kan også spille en rolle, som hvor tilgjengelig rusmidler er i nærmiljøet, blant venner og på skolen (NIDA, 2014).

11.2.1 Rusproblemer hos barn er alvorlig

Barn med rusproblemer har nesten uten unntak mange belastninger og problemer i livet sitt (Bufdir, 2014). Profesjonsrådet bemerker at noen ganger er bruk av rusmidler en måte å drive selvskading på. Det er ikke nødvendigvis kjernen av problemet, men en måte å gi uttrykk for et problem. Rusproblemer hos barn må tas alvorlig fordi konsekvensene av bruken kan bli store.

Problematisk bruk av rusmidler kan deles inn i «skadelig bruk» og «avhengighet». Skadelig bruk av rusmidler er et bruksmønster som fører til problemer for helse, utdanning, økonomi, sosiale forhold, familie og relasjoner, eller som fører til skader, ulykker og økt risiko for lovbrudd (Bretteville-Jensen & Bachs, 2023). Skadelig bruk av rusmidler er ofte knyttet til rusmiddelavhengighet. Det kan også være helseskadelig selv om det ikke foreligger avhengighet. Skadelig bruk av rusmidler er en diagnose i det diagnostiske verktøyet ICD 10.

Rusmiddelavhengighet kan kort forklares som bruk av rusmiddel som gjentas gang på gang, på tross av negative erfaringer og sanksjoner (Bretteville-Jensen & Bachs, 2023). Når rusmidlene har en funksjon som selvmedisinering eller regulering av sosiale, fysiske og/eller psykiske vansker kan det være behov for russpesifikk helsehjelp. Helsehjelp tilbys primært for å hindre at rusmiddelbruken utvikles mot skadelig bruk og avhengighet, samt å hindre frafall fra skole, arbeid og støttende og konstruktive miljøer. Skadelig bruk innebærer bruk av rusmidler som gir fysiske eller psykiske helseskader (Folkehelseinstituttet, 2022b).

Rusmiddellidelser (avhengighet og/eller skadelig bruk) og psykiske lidelser henger sammen. Den psykiske lidelsen kan være konsekvens av rusmiddelbruken, men det kan også være motsatt. Rusmiddellidelser kan også føre til somatiske sykdommer og skader. Ulike rusmidler har ulik virkning på kroppens organer. Det kan føre til et bredt spekter av sykdommer, fra infeksjoner knyttet til inntak av rusmiddelet, til ulike former for kreftsykdommer ved langvarig bruk (Folkehelseinstituttet, 2022b).

Rusmiddellidelser kan i tillegg, og som konsekvens av de ovennevnte problemene, medføre sosiale problemer, skolevansker og nedsatt egenomsorg på mange områder. Ofte vil de ulike problemene gjensidig påvirke hverandre negativt. Dette bidrar til å komplisere og forsterke det totale utfordringsbildet hos den enkelte.

Ungdomsutvalget er opptatt av at for et barn som har et krevende liv og som bruker rusmidler for å håndtere livet, kan tvangsbehandling på en rusinstitusjon oppleves mer som straff enn hjelp. De er opptatt av at de voksne må utforske hvorfor barna ruser seg, og at det er få barn i barnevernet som ruser seg bare for å utforske grenser eller ha det gøy. De mener at det alltid ligger noe bak rusmiddelbruken.

11.3 Dagens situasjon og praksis

11.3.1 Barn kan få behandling både i barnevernet og i helsetjenesten

Når et barn har vist alvorlige atferdsvansker ved «vedvarende problematisk bruk av rusmidler», kan det fattes vedtak, med eller uten barnets samtykke, om rusbehandling i barnevernsinstitusjon inntil tolv måneder, jf. bvl §§ 6-1 og 6-2. Vedtaket kan forlenges med ytterligere tolv måneder. Et behandlingsopphold må vurderes å være nødvendig og til barnets beste. Behandling etter barnevernsloven er barnevernsfaglig behandling, og ikke helsehjelp (Prop. 133 L (2020–2021)).

Behandling av rusproblemer i spesialisthelsetjenesten er regulert i spesialisthelsetjenesteloven. De regionale helseforetakene har ansvar for tverrfaglig spesialisert behandling av ruslidelser (TSB), herunder institusjonsplasser som kan ta imot rusmiddelavhengige med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven.

Når et barn får behandling i helsetjenesten, behandles de av helsepersonell og har rettigheter etter pasient- og brukerrettighetsloven. Hvis barn får rusbehandling i en barnevernsinstitusjon, regnes behandlingen ikke som helsehjelp, heller ikke om de ansatte i institusjonen som behandler dem er utdannet helsepersonell. Når institusjonen er underlagt barnevernsloven defineres altså ikke hjelpen som helsehjelp.

Flere barnevernsinstitusjoner som tilbyr rusbehandling har avtaler med helseforetak. Fossumkollektivet er et eksempel på dette. De tilbyr rusbehandling for voksne etter helselovgivningen og rusbehandling til barn etter barnevernsloven. I praksis er behandlingen den samme, henholdsvis TSB (for voksne) og TSB ung (tilpasset for barn).

Når det gjelder tilbakehold i institusjon (tvang) kan dette skje både innenfor helselovgivningen og barnevernslovgivningen. I helsesektoren kan det fattes vedtak om tilbakehold uten samtykke i inntil tre måneder «dersom noen utsetter sin fysiske eller psykiske helse for fare ved omfattende og vedvarende misbruk, og dersom hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig», jf. hol § 10-2. Bestemmelsen kan benyttes for barn, men brukes etter det utvalget kjenner til i dag kun for voksne.

Det er barneverns- og helsenemnda som fatter vedtak om opphold uten samtykke for barn, både etter barnevernsloven og helse- og omsorgstjenesteloven. Ved vedtak om opphold i helseinstitusjon skal det regionale helseforetaket peke ut institusjoner som kan gjennomføre behandlingen. Ved vedtak om opphold uten samtykke i barnevernsinstitusjon, må nemnda ta stilling til hvilken institusjon barnet skal få behandling ved.

Slik situasjonen er i dag, fremstår det vilkårlig om et barn tilbys hjelp fra helsetjenestene eller barnevernet. Dersom et barn på 15-16 år som bruker alkohol, cannabis og hardere stoffer tar kontakt med helsesøster eller fastlege, blir barnet mest sannsynlig henvist til BUP. Hvis barnet derimot fanges opp av politiet eller utekontakt vil de som oftest informere barnevernet, og resultatet kan være et tilbud om opphold i en rusinstitusjon. Helsetjenestene og barnevernets inngang til hva slags hjelp som bør tilbys og adgangen til bruk av tvang, er ulik.

11.3.2 Rusbehandling i barnevernsinstitusjoner

Bufdir oppgir at det ved utgangen av 2022 var det 67 barn som fikk rusbehandling i barnevernsinstitusjon. Antallet har gått jevnt nedover siden 2019 og har fulgt samme trend som antall barn i barnevernsinstitusjoner generelt. Sammenligner man barn som får rusbehandling, med barn som bor i barnevernsinstitusjon av andre årsaker, finner man en høyere andel gutter, høyere gjennomsnittsalder (17,2 år), en høyere andel som har samtykket til oppholdet og en høyere andel barn uten innvandrerbakgrunn (Drange et al., 2022).

Ved inntak skiller Nasjonal enhet for behandlingstiltak (NABE) mellom barn med vedvarende problematisk bruk av rusmidler, og barn med alvorlige atferdsvansker med henholdsvis høy og lav risiko for videre problemutvikling. Ofte har barna kombinasjoner av alvorlige atferdsvansker og rusproblemer. Dersom problembildet domineres av rusproblemer, vil barnet få et rusbehandlingstiltak.

Det er i dag seks barnevernsinstitusjoner som tilbyr behandling til barn som har utviklet et alvorlig rusproblem. Tre er statlige behandlingsinstitusjoner basert på læringsbasert rusbehandling (LBR) og tre er ideelle ruskollektiv. Disse institusjonene behandler i dag barna med de mest alvorlige rusproblemene. Ofte vil barna i de øvrige institusjonskategoriene også ha utfordringer knyttet til rus. I disse tilfellene arbeides det med rusproblemene i den enkelte barnevernsinstitusjon (Deloitte, 2019).

11.3.2.1 Læringsbasert rusbehandling i institusjon

Læringsbasert rusbehandling (LBR) er en behandlingsform som benytter umiddelbare og konkrete positive forsterkninger av hensiktsmessig atferd. Behandlingsformen er tatt i bruk i tre av Bufetats institusjoner. LBR er manualbasert og kjennetegnes ved konkrete mål om rusfrihet, tilrettelegging av individuelle, positive konsekvenser av rusfrihet, trening i å takle situasjoner som trigger rusmiddelbruk, og utarbeiding og bruk av spesifikke mestringsstrategier (Holth, 2008).

En viktig del av behandlingen er kartlegging og analyser av eget rusmiddelbruk og annen risikoatferd, samt å legge strategier for å mestre situasjoner uten bruk av rusmidler. Behandlingen inkluderer også å gi barna positiv forsterkning, for eksempel for å levere rene rustester eller delta konstruktivt i behandlingsopplegget. Forsterkningene kan være sosiale, verbale eller materielle goder. Målet med LBR er å lære barna å gjenkjenne eget rusmønster og opparbeide seg ferdigheter og mønstre som støtter opp under rusfriheten, blant annet ved hjelp av ressurser i nærmiljøet.

Ved en av LBR-institusjonene, Jong ungdoms- og familiesenter, er det etablert et regionalt ressursmiljø for rus i barnevernstiltak. Ressursmiljøet tilbyr andre barnevernstiltak opplæring og veiledning i å forebygge og håndtere rusmiddelbruk hos barn. Ressursmiljøet veileder både statlige og private institusjoner.

LBR er en kunnskapsbasert metode, men forskningen er basert på barn som bor hjemme og har fått frivillig poliklinisk behandling. Utvalget er ikke kjent med studier som har undersøkt resultater fra LBR-behandling av barn i institusjon eller under tvang. Bufetats egne kartlegginger viser at barna har god utvikling under og etter oppholdet.

Sivilombudet har uttrykt bekymring for at metoden delvis bygger på muligheten til å gi goder i form av lettelser i begrensninger, og at dette øker risikoen for rutinemessig tvang (Sivilombudsmannen, 2020). Ungdomsutvalget peker også på at premieringen med urelaterte goder kan medføre at barna ikke utvikler en egen, indre motivasjon for rusfrihet, men blir avhengige av ekstern stimulering. En bekymring knyttet til dette, er at slik motivasjon ikke er overførbar til livet utenfor institusjon.

11.3.2.2 Ruskollektiv

Kollektivenes behandling bygger på en helhetlig forståelse av problemutvikling. Kollektivene har en tydelig organisasjonsstruktur; med klare ansvarsområder, skjermet beliggenhet, medarbeidere med variert bakgrunn, medleverskap som arbeidstidsordning og felles kjennetegn ved måten behandlingen er organisert på (Kolltveit & Lange-Nielsen, 2013).

Kollektivene vektlegger relasjonen mellom barna og de voksne som avgjørende for et positivt behandlingsresultat. Fellesskapet som et endringsskapende virkemiddel vektlegges i like stor grad. En eldre oppsummering av fire evalueringer (Sollia, Tyrili, Skjerfheim og Hiimsmoen) viste at utfordringene til barna var store og at kollektivene ikke lykkes med alle. Samlet sett viste evalueringene positive endringer på områdene rusmiddelbruk, arbeid, utdanning, bolig, familie og nettverk. Sammenhengen mellom tid i behandling og utfall på sikt, tyder på at behandlingen er viktig. Evalueringene var primært resultatundersøkelser flere år etter, og undersøkte derfor ikke kun effekt av behandlingen (Kristoffersen, Holth & Ogden, 2011).

I en nyere kvalitativ undersøkelse (Vik & Halsa, 2022) beskriver barna en prosess fra mostand til motivasjon utover i forløpet. De beskriver at de utviklet konstruktive tankemåter og at de ble flinkere til å håndtere følelser og fullføre oppgaver. Flere av barna ville fortsette behandlingen etter oppholdet. Det barna trakk frem som viktig var betydningen av trygge relasjoner, et kjent behandlingssted og avstand til det destruktive miljøet hjemme. De opplevde at jo skjørere fundamentet og miljøet hjemme var, desto vanskeligere ble overgangen.

11.3.3 Rusbehandling i spesialisthelsetjenesten

Rusbehandling for voksne i spesialisthelsetjenesten skjer både i institusjon, poliklinisk og ambulant. For barn tilbys nesten utelukkende poliklinisk behandling. Behandling på institusjon for voksne er ofte satt sammen av elementer fra blant annet motiverende intervju (MI) og kognitiv atferdsterapi (KAT), integrert i miljøterapien. Andre virksomme elementer i behandling kan være trening i sosiale ferdigheter, involvering av familien i behandlingen, arbeidstrening, nettverkstrening og tilbud om oppfølging etter behandlingen.

Rusinstitusjoner har en traumesensitiv tilnærming. Det er stor grad av individuell tilpasning av behandlingstiltak, aktiviteter, gradvis utgang og permisjoner. Innsatsen og oppfølgingen i overgangen til et vanlig liv utenfor institusjon er vesentlig. Behandlingsopplegget må tilpasses sammenhengen mellom årsaker til rusproblemer, rusdebut og livserfaringer (Helsedirektoratet, 2016).

Rusbehandlingen for voksne i spesialisthelsetjenesten ligner på mange måter den som tilbys for barn i barnevernet. Sosiale relasjoner, nettverksbygging og arbeid med motivasjon er sentrale komponenter både i behandling i helsetjenesten og i barnevernet.

11.3.3.1 Psykisk helsevern for barn og unge

I spesialisthelsetjenesten er det psykisk helsevern for barn og unge (PHBU/BUP) som skal behandle barn under 18 år med psykiske lidelser og/eller rusproblemer. I 2022 var 63 000 barn (0-17 år) i kontakt med psykisk helsevern. Det tilsvarer 57 per 1000 innbyggere. Under tre prosent fikk døgnbehandling (Helsedirektoratet, 2023a). Mange behandlere i BUP mangler kompetanse på rus. Samtidig er tjenestenes rammebetingelser lite fleksible. Det er et anerkjent behov for økt kompetanse på utredning og behandling av rusproblemer hos barn. Det er også utydelig hvordan spesialisert rusbehandling til barn skal tilbys i helsevesenet (Helsedirektoratet, 2022d).

Riksrevisjonens undersøkelse av psykiske helsetjenester finner at rus ikke er tilstrekkelig integrert i behandlingen i BUP (Riksrevisjonen, 2021). Behandlere i BUP har også ulik praksis for å bruke rusdiagnoser på barn. I tillegg er det usikkert hvor mange som burde fått behandling for rusproblemer. 40 prosent av behandlerne rapporterer at de selv har dårlig kompetanse til å avdekke problematisk bruk av rusmidler hos barn (Riksrevisjonen, 2021). Dette fører til at mange barn ikke får avdekket rusproblemene sine.

Hver tredje poliklinikk i psykisk helsevern for barn og unge behandler ikke barn med rusproblemer. I stedet blir de henvist til psykiatriske ungdomsteam, allmennpsykiatriske poliklinikker, ruspoliklinikker i psykisk helsevern for voksne eller til TSB (Riksrevisjonen, 2021).

11.3.3.2 Tverrfaglig spesialisert behandling av ruslidelser (TSB)

TSB utføres av personell med medisinsk, psykologisk og sosialfaglig kompetanse. Utredning og behandling i TSB kan foregå i poliklinikk, i regi av ambulante tjenester eller i forbindelse med døgninnleggelse. Utredningen består i å beskrive pasientens medisinske, psykiske og sosiale utfordringer, samt kartlegge ressurser. Behandlingen planlegges ut fra pasientens situasjon og målsetting. Behandlingen skal forsterke motivasjonen for å slutte eller kontrollere rusmiddelbruken og å lære mestringsteknikker for å kunne avstå fra videre bruk.

Behandlere i TSB beskriver en hverdag preget av alvor og opplevelsen av å stå i spennet mellom liv og død. Tiltakene kan noen ganger være ren skadeforebygging, som å gi kunnskap om "tryggere" måter å ruse seg på og redusere fare for overdose. Rusbehandling handler derfor både om å forebygge skade, skape motivasjon for endring og behandle ruslidelsen.

Det er ingen døgnpasienter under 18 år i TSB (Helsedirektoratet, 2022c). Tilbudet er ikke tilpasset denne aldersgruppen, og barn som blir henvist til TSB får poliklinisk behandling. I disse tilbudene får barna behandling som er beregnet på voksne, og som hovedregel får de ikke samtidig behandling i BUP (Riksrevisjonen, 2021). Av 32 959 pasienter som fikk TSB i 2021, var 203 barn under 18 år. Regjeringen har en målsetting om å utvikle det faglige samarbeidet mellom BUP og TSB (Prop. 1 S (2022–2023)). Dette vil styrke behandlingstilbudet til barn med skadelig bruk av rusmidler og rusmiddellidelser.

11.3.3.3 FACT ung

FACT ung (Flexible Assertive Community Treatment) er et tverrfaglig behandlingsteam for barn og unge med psykiske lidelser, rusproblemer og atferdsproblemer. Disse barna nyttiggjør seg i liten grad av andre tilbud. Teamet består av tverrfaglig kompetanse fra kommunen og spesialisthelsetjenesten, og skal blant annet ha særskilt ruskompetanse. FACT ung skal kunne gi all helsehjelp og oppfølging den enkelte trenger. Tilbudet er frivillig, og forutsetter dermed at barnet eller ungdommen i målgruppen ønsker bistand. For nærmere omtalte se boks 10.1.

11.3.4 PHBU trenger økt kompetanse på rus

Målet for regjeringens opptrappingsplan for psykisk helse er at flere skal oppleve god psykisk helse og livskvalitet, og at de som har behov for psykisk helsehjelp skal få god og lett tilgjengelig hjelp (Helse- og omsorgsdepartementet, 2023). Innsatsen skal i hovedsak være rettet inn mot kommunale tjenester, men skal også bidra til å styrke behandlingstilbudet til psykisk syke i spesialisthelsetjenesten, og særlig til barn og unge (Prop. 1 S (2022–2023)).

Stortinget ba i 2021 regjeringen sikre at BUP får rusfaglig kompetanse.13 Helsedirektoratet har utredet hvordan spesialisert rusbehandling for barn og unge bør tilbys og beskrevet konkrete forslag til styrking av tjenesten. Helsedirektoratet mener det er behov for å tydeliggjøre organiseringen i spesialisthelsetjenesten, tilpasse behandlingen til barn og unge, øke kompetansen og styrke samarbeidet på tvers av sektorer (Helsedirektoratet, 2022c). Tiltakene Helsedirektoratet foreslår skal bidra til å styrke spesialisthelsetjenestens tilbud om rusbehandling til barn og unge og styrke det sektorovergripende samarbeidet. De skal også klargjøre samarbeidsformer mellom kommunale tjenester, barnevernet og spesialisthelsetjenesten for utredning, behandling og oppfølging.

11.3.5 Effekten av rusbehandling er usikker

Det foreligger lite publisert forskning på de rusbehandlingsmodellene som i dag brukes i barnevernet i Norge. OsloMet har fått i oppdrag å vurdere barnevernets rustilbud i LBR-institusjonene og kollektivene. Studien skal publiseres ved utgangen av 2023.

Det tidligere Atferdssenteret (nå NUBU) laget i 2011 en kunnskapsoversikt over rusbehandling for barn og unge på oppdrag fra Bufdir (Ogden, Holth & Kristoffersen, 2011). Modeller som har oppmerksomhet på familie- og nærmiljø viste positive resultater på tvers av grupper, rusproblemer, rusmidler, samtidighet av problemer, alder, kjønn og etnisk bakgrunn. Individuell behandling med en kombinasjon av motivasjonsstyrkende terapi og god relasjon til behandler ble også funnet å ha god effekt.

Forskningen viste at det var uklart hva slags type behandling institusjonene tilbød. Forskerne mente likevel at institusjoner kan være et godt alternativ for mange barn. Dette gjaldt både for atferdsbaserte modeller og kollektivmodeller. De virksomme elementene i behandlingen ble oppsummert i tre punkter: redusert tilgjengelighet av rusmidler, endrede konsekvenser av rusmiddelbruk og bekreftelse av atferd som er uforenlig med rusproblemer (Kristoffersen et al., 2011).

Hair (2005) påpeker viktige elementer for å oppnå bedre resultater for institusjonsbehandling av barn. Det er familietilnærming, familieterapi og ettervern som inkluderer skole eller arbeid.

En internasjonal oversiktsstudie om effekten av poliklinisk oppfølging av rusproblemer hos barn viste at familieintervensjon ga størst effekt (Tanner-Smith, Wilson & Lipsey, 2013). En metaanalyse av 2200 pasienter som hadde fått rusbehandling viste at sosial støtte fra betydningsfulle personer er en viktig komponent i rusbehandling, særlig etter at behandlingen er avsluttet. Dette taler for involvering av familie og venner (Ariss & Fairbairn, 2020).

Folkehelseinstituttet gjennomførte et internasjonalt søk som inkluderte 22 studier om behandling av barn med omfattende problemer, inkludert rusmiddelbruk (Meneses, Nguyen & Berg, 2016). De konkluderte med at de fleste studiene som måler effekt av institusjonsbehandling har dårlig kvalitet og at effekten av institusjonsbehandling er usikker. Derfor er det vanskelig for både forskere og ansatte på institusjoner å vite om behandlingen er god nok.

Folkehelseinstituttet gjennomfører årlige kartlegginger av pasientenes opplevelser av behandling og effekt i døgnbehandling TSB. I en studie fra 2017 (1172 pasienter) svarte 68 prosent at hjelpen «i stor grad» eller «i svært stor grad» var tilfredsstillende (Skudal, Holmboe, Haugum & Iversen, 2017). I 2022 oppga 80 prosent at de hadde stort eller svært stort utbytte av behandlingen (914 pasienter) (Folkehelseinstituttet, 2022a).

11.3.5.1 Oppsummert om forskningen

Samlet sett viser forskningen at familiebaserte intervensjoner, sosial støtte og nærmiljøbaserte tiltak påvirker hvor vellykket behandlingen blir på lang sikt. Utvalget har ikke funnet støtte for at langtidsopphold på tvang i en rusinstitusjon bør være det foretrukne alternativet for barn med alvorlig og vedvarende rusmiddelbruk. Samlet sett er det lite forskning på rusbehandling i barnevernet, og vesentlig mer fra helsesektoren. Eksempelvis viser Folkehelseinstituttets årlige evaluering av ca. 1000 pasienter i TSB døgnbehandling at mellom 70 og 80 prosent har stort utbytte av behandlingen.

Både ved behandling i barnevern og helsetjenesten bør arbeid med motivasjon og integrering av familie og nærmiljø være viktige komponenter (Kristoffersen et al., 2011). Forskningen understøtter flere av utvalgets prinsipper, som normalitet, multisystemisk tilnærming, nærhet, gode overganger og ettervern.

11.4 Utvalgets problemforståelse

I dag er det to innganger til rusbehandling for barn. Noen får hjelp via barnevernet og havner på barnevernsinstitusjon. Andre får hjelp fra helsetjenesten og kan få ulike typer av poliklinisk hjelp. Det fremstår tilfeldig hvilke barn som får hjelp hvor, hva innholdet i behandlingen er og hvilken kompetanse de ansatte har. Dessuten gir regelverket barnevernet større adgang til bruk av tvang og i lengre tid enn det helsetjenesten har anledning til. Konsekvensene er at innholdet i tjenestene barna får er tilfeldig og verken rettferdig fordelt eller særlig tilgjengelige, jf. de felles kvalitetsmålene for barnevern og helsetjenester. Det er vanskelig å få kontinuitet i tilbudet og barna risikerer at behandlingen avsluttes når de fyller 18 år, selv om de fortsatt trenger behandling.

11.4.1 Rusproblemer er både et helseproblem og et sosialt problem

I barnevernsloven er problematisk rusmiddelbruk definert som alvorlige atferdsvansker. Rusproblemer er også et sosialt problem som kan ha oppstått på bakgrunn av belastninger i oppveksten. Dette tilsier at barnevernet skal bistå. Samtidig er det et helseproblem. Barns hjerne er i utvikling og er særlig sårbar for påvirkning fra rusmidler. Det er sammenheng mellom tidlig rusdebut og senere avhengighet (NIDA, 2014). Rusproblemer hos barn er dermed i sin natur sektorovergripende. Det er derfor viktig å ikke anse rusmiddelbruk hos barn til bare å være et helseproblem. Samtidig er det en åpenbar risiko for helsemessige konsekvenser hvis rusproblemene eskalerer. Konsekvensene av rusbruk hos barn kan være alvorlige og gi store helsemessige skader. Det er særlig viktig å identifisere risiko for og tegn på overdoser. Det er derfor stor grunn til å ta barns rusproblemer på alvor.

11.4.2 Manglende kapasitet i behandlingstilbudet i PHBU

Det er flere årsaker til at barn med rusproblemer ikke følges godt nok opp i dag. Det skyldes både manglende kapasitet i kommunene, liten tilgang på spesialisert kompetanse og at PHBU ikke fanger opp problematikken tidlig nok. Spesialisthelsetjenestene ansvarliggjøres i liten grad for at de ikke har et tilfredsstillende rusbehandlingstilbud til barn.

Barn i rusinstitusjon i barnevernet har langt mindre kontakt med og behandling ved BUP enn barn i andre barnevernsinstitusjoner (Drange et al., 2022). En forklaring kan være at BUP mangler kompetanse til å behandle rusproblemer (Legeforeningen, 2019; Riksrevisjonen, 2021). Rusinstitusjoner i barnevernet oppgir også at de får langt mindre støtte og veiledning fra ambulante BUP-team enn de øvrige barnevernsinstitusjonene (Sentio, 2022).

Tilbudet til barn fra spesialisthelsetjenesten er altså fragmentert og preget av uønsket variasjon. Noen helseforetak har etablert egne oppsøkende og ambulante team i TSB. Andre helseforetak har ikke egne tilbud for denne gruppen. De gir tilbud på BUP og noen ganger i TSB for voksne.

11.4.3 Kunnskapsgrunnlaget for spesialisert rusbehandling i barneverns- institusjoner er svakt

FNs barnekonvensjon stadfester blant annet at barn skal sikres best mulig helsehjelp (art 24). Utvalget mener det er kritikkverdig at det ikke finnes et bedre kunnskapsgrunnlag for rusbehandling av barn i barnevernsinstitusjoner. På bakgrunn av «vedvarende problematisk bruk av rusmidler», kan barn uten samtykke måtte flytte til rusinstitusjon og holdes tilbake der i inntil to år. Det kan ikke dokumenteres at behandlingen de mottar virker eller hvordan det går med barna på sikt. Utvalget er ikke kjent med pågående evalueringer av denne praksisen. For voksne er dette annerledes. Det er mindre anledning til så omfattende bruk av tvang og Folkehelseinstituttet henter årlig inn fakta om effekten av døgnbehandling for unge voksne i TSB.

11.4.4 Ansvarsfordelingen mellom sektorene må bli tydeligere

Med dagens organisering og tilbud klarer ikke helsetjenesten alene å fange opp barn med rusproblematikk godt nok og tidlig nok. Flere direktorat14 har i fellesskap kartlagt de ulike sektorenes ansvar og tilbud for barn som begår eller står i fare for å begå kriminelle handlinger (Bufdir, 2020).

Direktoratene anbefaler at regelverket om ansvar for barn og unge med rusutfordringer gjøres tydeligere. De anbefaler også en styrking av tilbudet om rusbehandling for barn og unge. De understreker at rusproblemer øker risikoen for å begå kriminelle handlinger og at behandling derfor må tilbys raskt, være lett tilgjengelig og alderstilpasset.

Helsedirektoratet har utgitt flere veiledere som både normerer innholdet i rusbehandling og gir råd om samarbeidet mellom sektorene (Helsedirektoratet, 2018, 2020, 2022a, 2022d, 2023b). På tross av dette er det vanskelig å lage forløp for barn og unge med rusproblemer, som er godt koordinert mellom sektorene. Selv om pliktene knyttet til samarbeid er blitt bedre i de nye veilederne, løser det ikke utfordringene som gjelder innholdet i tilbudene fra hver sektor. De berørte direktoratene etterspør et klarere regelverk for ansvar og oppgaver for barn og unge med rusproblem (Bufdir, 2020).

11.5 Utvalgets vurdering

11.5.1 Barn som ruser seg skal få hjelp både i barnevernet og i helsesektoren

Det er stor enighet om at tidlig intervensjon når barn ruser seg kan ha avgjørende betydning på barnets videre utvikling. Tidlig kartlegging og utredning av rusmiddelbruk er også et formål i nasjonalt forløp for barnevern og helse. Det betyr at kompetanse på rus må økes både i kommunene og i BUP. Utvalget foreslår også styrket innsats av ambulante tjenester innenfor psykisk helsevern, herunder rus, jf. kapittel 10.

I likhet med barn med rusproblemer, har voksne med rusproblemer ofte sammensatte vansker. De kan streve med psykiske problemer, ha somatiske helseplager og de kan slite med sosiale problemer, arbeid og boligforhold. Utvalgets inntrykk er at voksne har tilgang til et mer helhetlig rusbehandlingstilbud med færre eksklusjonskriterier enn hva barn har. Det jobbes både ambulant, multisystemisk og nettverksorientert. I tillegg blir de somatiske følgetilstandene av rusproblemer fulgt bedre opp. Utvalget mener at barn som har alvorlige rusproblemer må få den samme tilgangen på spesialisert og tilpasset rusbehandling som voksne. Dersom barn i aktiv rus flyttes til en barnevernsinstitusjon uten en god medisinfaglig avrusing, kan det føre til sterke abstinensplager og økt risiko for rømming, overdose, alvorlig skade og dødsfall. Barn med rusproblemer kan trenge både medikamentell behandling og psykososial støtte på veien mot rusfrihet.

Også i fremtiden vil det bo barn på barnevernsinstitusjoner som ruser seg, uten at problemene er så omfattende at de må henvises til spesialisthelsetjenesten. Derfor er det viktig å opprettholde og styrke kompetanse på rus i alle barnevernsinstitusjonene. Det vil alltid være gråsoner der det kan være vanskelig å vurdere om barnets rusutfordringer krever behandling i spesialisthelsetjenesten. Utvalget anerkjenner at det ikke er mulig å lage et system hvor det alltid er klart hvilke barn som skal hjelpes hvor. Vurderingene må være individuelle, skje i samarbeid med barnet og inkludere tidligere kjent rushistorikk samt barnets sosiale forhold. Helseteamet, med ansvaret for den tverrfaglige kartleggingen av barn som skal flytte til institusjon, må bistå i vurderingene, jf. kapittel 9. Utvalget vurderer derfor at både barnevernsinstitusjoner og helsetjenestene sine oppgaver og ansvar i arbeidet må fordeles på nytt og på en annen måte enn i dag.

11.5.2 Spesialisthelsetjenesten må ta ansvar for barna med de største problemene

Ansatte i barnevernsinstitusjoner må kunne hjelpe barn med å redusere og kontrollere sitt rusmiddelbruk, og samtidig beskytte andre barn mot å bli eksponert for skadelig påvirkning. Utvalgets prinsipp om betydningen av ro, betyr at barnet ikke umiddelbart eller nødvendigvis skal flytte hvis det utvikler et rusproblem. Det skal være mulig for en institusjon å ivareta barnet, men samtidig skjerme de andre barna som bor der, jf. kapittel 17.

Utvalget mener imidlertid at helsetjenesten skal overta behandlingen av barn med vedvarende og problematisk bruk av rusmidler. Ofte vil det beste være å tilby rusbehandling for barn poliklinisk, enten via BUP eller TSB for unge. Samtidig vil noen ha behov for døgnbehandling. Spesialisthelsetjenesten må derfor etablere egne institusjoner som kan tilby døgntilbud for rusbehandling til barn. Utvalget understreker at barna som trenger behandling ikke kan ekskluderes med begrunnelse at «dette er barnevern».

Utvalget mener altså at spesialisthelsetjenesten må få et større, tydeligere og mer forpliktende ansvar for behandling av store rusproblemer hos barn. Slik systemet er i dag, brytes Barnekonvensjonens artikkel 24. Rus og avhengighet er spesialistutdanninger både innenfor medisin og psykologi. Utdanningene er utviklet nettopp for å gi forsvarlig og kunnskapsbasert helsehjelp til personer med rusproblemer, uansett alder. Å anerkjenne at alvorlige rusproblemer også er et helseproblem, er å ta barna på alvor. Helsetjenestene må ta sin del av ansvaret fordi de har en annen kompetanse enn barnevernsinstitusjonene. Dette gjelder for eksempel risikovurderinger og diagnostisk vurdering av fare for rusutløst psykose, vurderinger av somatiske helsetilstander, overdoseproblematikk og ved medisinsk avrusning.

11.5.3 Spesialisthelsetjenestens tilbud må styrkes

Spesialisthelsetjenestens ansvar for rusbehandling av barn må sees i sammenheng med den pågående innsatsen for å styrke kompetansen på rusfeltet. TSB har bygget kompetanse som er tilpasset den voksne befolkningen. Psykisk helsevern for barn og unge må tilføres den samme type ruskompetanse for barn. Helseforetakene må ta et ansvar for dette.

Det kan hentes mye kunnskap og erfaring fra TSB for voksne, men tilbudet må tilpasses barn. De mest vellykkede behandlingskomponentene for denne gruppen må videreføres og utvikles. Tjenestene må være oppsøkende og arenafleksible. Siden rusproblemer som regel er et uttrykk for sammensatte vansker, må barnas problemer ikke bare forklares ut fra selve rusmiddelbruken. Barna må utredes for hva de strever med, og familie og nettverk må involveres i behandlingen. Hvis barn får ambulant behandling fra helsetjenesten mens de bor på en barnevernsinstitusjon, skal institusjonen regnes som barnets hjem. Tilbudet må forsterke barnets ressurser, og utforske barnets interesser og muligheter for alternative aktiviteter.

Utvalget støtter Helsedirektoratet (2022d) sin vurdering av at det er behov for utredningsverktøy og behandlingsmetoder for rusproblemer tilpasset barn og unge. Utvalget mener det er behov for en ny faglig retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av barn og unge med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse (RoP-lidelser). Behandlingen som tilbys må kontinuerlig evalueres.

11.5.4 Overføring av ansvar til helsesektoren vil sikre kontinuitet

Når ansvaret for spesialisert rusbehandling for barn under 18 år blir lagt til spesialisthelsetjenesten, fjernes samtidig vedvarende og problematisk bruk av rusmidler som et vilkår for opphold etter barnevernsloven §§ 6-1 og 6-2, jf. kapittel 13. En slik endring gjør at det i utgangspunktet ikke er grunnlag for å opprettholde egne institusjoner for rusbehandling i barnevernet. I dag kan helsetjenesten kjøpe plasser for rusbehandling i barnevernet. Eksempelvis driver Fossumkollektivet både med inntak fra barnevernet og som TSB ung. Utvalget anbefaler at det bygges på slike avtaler mellom helseforetakene og allerede eksisterende rusinstitusjoner når ansvaret for spesialisert rusbehandling overføres til spesialisthelsetjenesten.

Når helseforetakene også får ansvaret for spesialisert rusbehandling av barn, blir det lettere å få til en kontinuerlig behandling før og etter 18 år. Bufdir har lagt frem statistikk som viser at om lag 50 prosent av nye opphold i rusinstitusjon har startet opp etter fylte 17 år de siste årene. Endringen kan derfor ha betydning for mange av barna som i dag får rusbehandling i barnevernet.

11.5.5 Det tar tid å finne motivasjon for endring

Det er ikke kunnskapsgrunnlag for å hevde at oppholdets lengde eller adgang til tvang i seg selv øker sannsynligheten for vellykket behandling. Å påtvinge et barn som ikke ønsker det rusbehandling, er faglig problematisk. I praksis er det vanskelig å gjennomføre og det er usikkert hvilken effekt det har. Samtidig kan det ta tid for et barn å finne motivasjon for å endre skadelig bruk av rusmidler.

En risiko med å overføre det spesialiserte rusbehandlingstilbudet for barna med de største problemene til helseforetakene, er at de har strengere krav til å gi behandling uten samtykke. Barnevernet har hjemmel til å gi barn opphold i institusjon uten samtykke i ett år, med forlengelse i ytterligere ett år i særlige tilfeller. Tvungen helsehjelp for skadelig rusmiddelbruk har betydelig strengere vilkår. Tilbakeholdelse uten samtykke har en øvre grense på tre måneder og skal kun skje dersom det er helt nødvendig og en frivillig løsning ikke er mulig. Derfor vil den helsehjelpen barnet kan få for rusproblemer i de aller fleste tilfellene være basert på samtykke. Tall fra NABE viser at 54 prosent av opphold på rusinstitusjon i barnevernet i 2022 var frivillige.

Selv om prinsippet om frivillighet er sentralt i rusbehandling, vil det noen ganger være behov for å begrense barnets mulighet til å avbryte behandlingen. Ikke alle barn er motivert for behandling. Utvalget mener at det i noen tilfeller fortsatt vil være nødvendig å holde barn tilbake for å gjennomføre behandlingen uten samtykke. Utvalget mener derfor at det bør vurderes å utvide dagens øvre begrensningen på tre måneders tilbakehold uten samtykke, til seks måneder for barn under 18 år, jf. hol § 10-2. Det bør også vurderes å åpne for å forlenge perioden med tilbakehold uten samtykke med ytterligere seks måneder etter en konkret vurdering i det enkelte tilfellet.

11.5.6 Ruskompetansen må økes og hjelpetjenestene må være fleksible

At inngangsvilkåret for vedvarende problematisk bruk av rusmidler blir fjernet fra barnevernsloven, betyr ikke at all rusmiddelbruk på institusjonene blir borte. Det vil det fortsatt være barn på institusjoner som bruker rusmidler, og som ikke har utviklet så store problemer at de trenger et tilbud fra spesialisthelsetjenesten. Derfor må ruskompetanse videreføres og styrkes i alle barnevernsinstitusjoner, både som grunnkompetanse og i samarbeid med helseteamene.

For å sikre helsehjelp og vurdering av barnas behov, må helseteamene være tett på institusjonene, jf. kapittel 10. Da vil det være mulig å starte tiltak raskt for å hindre at problemene eskalerer. Alle involverte aktører må oppsøke barna der de er. De må strekke seg for å komme i posisjon til at barnet vil gå med på å bli utredet og få nødvendig behandling. Helseteamene må også være tilgjengelige som veiledere for institusjonene. Siden institusjonen er å regne som et hjem den tiden barnet bor der, skal behandlingen involvere hele økosystemet som institusjonen og barnets omgivelser utgjør.

11.5.7 Barnet skal ikke ha bosted i helsetjenesten

Det er et viktig prinsipp at barn aldri skal bo i en helsetjeneste. Voksne kan skrives inn på en rusinstitusjon med sitt eget hjem som bostedsadresse eller være registrert uten fast bopel. Barn kan ikke registreres uten fast bopel. Barna kan heller ikke skrives ut av en rusinstitusjon ved fullført behandling uten å ha et sted å komme hjem til. Selv om ansvaret for spesialisert rusbehandling av barn overtas av spesialisthelsetjenesten, må barna fortsatt ha et bosted utenfor helsetjenesten. Barn som barnevernet har overtatt omsorgen for, må derfor ha en omsorgsbase i barnevernet. Dersom barnet fyller 18 år under behandlingsoppholdet skal barnevernstjenesten tilrettelegge for ettervernstiltak. Ettervernstiltaket bør inkluderes i rusbehandlingen, tilsvarende som familie og nettverk. Dette forutsetter at barnet ønsker ettervern.

11.5.8 Utvalgets forslag

Utvalgets samlede forslag skal bidra til at fremtidens barnevernsinstitusjoner har fleksibilitet og kompetanse til å håndtere at barnas utfordringer kan være i stadig endring. Det gjelder også bruk av rusmidler.

Vi viser til forslag om ny innretning av institusjonstilbudet i kapittel 17 og innhold i tilbudet i kapittel 18. Det er også avgjørende at institusjonene lager beredskap- og kriseplaner sammen med helseteamene, jf. kapittel 10. Når det gjelder kompetanseheving på institusjonene viser vi til kapittel 20.

Ansvaret for tilbudet til barn med behov for spesialisert rusbehandling legges til spesialisthelsetjenesten

Helse- og omsorgsdepartementet sikrer at utrednings- og behandlingskompetansen i spesialisthelsetjenesten styrkes. Dette omfatter økt ruskompetanse i BUP og at TSB ung videreutvikles og styrkes. Det etableres døgntilbud for barn som har behov for langvarig spesialisert rusbehandling. Dette bør gjøres med utgangspunkt i eksisterende samarbeidsavtaler mellom helseforetakene og dagens rusinstitusjoner.

Vurdere en utvidet adgang til tilbakehold i institusjon uten samtykke

Helse- og omsorgsdepartementet vurderer en utvidelse av begrensningen på tre måneders tilbakehold i institusjon uten samtykke ved omfattende og vedvarende rusmisbruk, jf. hol § 10-2, for barn under 18 år. Det bør også vurderes om loven bør åpne for en utvidelse på ytterligere seks måneders tilbakehold etter en konkret vurdering i det enkelte tilfellet.

Ny nasjonal retningslinje for RoP-forløp for barn og unge

Helse- og omsorgsdepartementet gir Helsedirektoratet i oppdrag å lage en ny nasjonal faglig retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av barn og unge med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse (RoP-lidelser).

Økt kompetanse på rus i alle barnevernsinstitusjoner

Alle barnevernsinstitusjoner skal ha kompetanse på å forebygge rusmisbruk og kunne møte og hjelpe barn som står i fare for å utvikle avhengighet til rus. Bufdir får ansvar for dette og vurderer hvordan eksisterende kompetansemiljøer i Bufetat, som læringsbasert rusbehandling i institusjon (LBR), kan benyttes i veiledning og opplæring av ansatte på barnevernsinstitusjoner.

Bufdir gir faglige føringer for hvordan institusjonene og helseteamene skal lage beredskapsplaner for rusmiddelbruk og fortløpende vurdere behov for spesialisert rusbehandling.

12 Bedre hjelp til flere i egen kommune

12.1 Innledning

Alle barn blir født, vokser opp og lever livene sine i en kommune. Det er der de har familie, venner, skolekamerater og fritidsaktiviteter. Utvalget blir i mandatet bedt om å utforske mulighetene for at barn som ikke kan bo hjemme skal få hjelp nærmere der de bor. Mandatet er i tråd med endringene innført med oppvekstreformen. Med reformen har kommunene fått et større økonomisk handlingsrom og ansvar for å utvikle tiltak i egen regi, samtidig som egenandelene for statlige barnevernstiltak som beredskapshjem og institusjon har økt kraftig. Reformen gir muligheter for å styrke arbeidet med forebygging og tidlig innsats i hele oppvekstsektoren. Målet er at flere barn skal få rett hjelp til rett tid, og at tjenestetilbudet skal kunne tilpasses lokale behov (Prop. 73 L (2016–2017)).

I dette kapittelet beskriver utvalget hvilke kommunale tiltak som i dag finnes for barn som ikke kan bo hjemme. Vi vurderer deretter hvilke barn som kunne fått et tilbud lokalt, og hvordan det kan tilrettelegges for at flere barn kan få bli boende i egen kommune. Vi har vurdert hvordan gode kommunale botiltak både kan forebygge institusjonsopphold, og tilby støtte og oppfølging etter et opphold på institusjon. I noen tilfeller mener utvalget også at et godt tilpasset kommunalt botiltak kan være et alternativ til fosterhjem eller institusjon. Utvalget gir deretter sin anbefaling til hvordan kommunale botiltak kan organiseres og reguleres for å sikre tilstrekkelig kvalitet.

Det er store variasjoner blant norske kommuner og de har ulike forutsetninger for å lykkes med intensjonene i reformen. Utvalget mener likevel det skal tilrettelegges for at de kommunene som har mulighet til å etablere gode, lokale tiltak for sine barn skal ha mulighet til det.

Forstørr bilde

12.2 Behovet for kommunale botiltak

Barnevernet har i dag få tiltak for barn som ikke kan bo hjemme. Hvis barnevernet har overtatt omsorgen, eller vilkårene for omsorgsovertakelse er til stede, er de eneste lovlige alternativene fosterhjem eller institusjon. Kommunale botiltak kan brukes som et frivillig hjelpetiltak, men tilbudet er lite utbygd for unge under 18 år.

Det mangler gode tilbud til unge som ikke får eller ønsker et fosterhjem, men som heller ikke har behov for et spesialisert institusjonstilbud (Bufdir, 2023h). Dette kan typisk være eldre ungdommer som synes det er krevende å etablere gode relasjoner i et fosterhjem. Ungdom som nærmer seg myndighetsalder, ønsker gjerne mer frihet. De ønsker ikke alltid å inngå tette relasjoner med en «ny familie». Eldre ungdom er også en gruppe det er særlig krevende å rekruttere fosterhjem til.

Høy alder gir økt sannsynlighet for at de må flytte til en institusjon fremfor et fosterhjem (Leloux-Opmeer et.al. (2016) i Kjelsaas et al., 2020). Resultatet kan bli at ungdommene må flytte ut av eget nærmiljø til en institusjon hvor de eksponeres for sterke atferdsuttrykk og rusmidler. Mangel på gode ettervernstiltak gjør også at noen unge blir boende i statlige institusjoner lenger enn ønskelig eller at de ikke får den oppfølgingen de trenger etter utflytting.

Det er, og har i lang tid vært, stor mangel på egnede fosterhjem (Bufdir, 2023j). Mange barn opplever å måtte vente lenge i beredskapshjem eller institusjon, med usikkerhet om hvor de skal flytte videre. Barneombudet finner at barnevernstjenestene ser seg nødt til å flytte barn inn i fosterhjem som de vet ikke er optimale. De finner også at barnevernstjenesten vegrer seg for å flytte barn ut av dårlige omsorgsbetingelser fordi de mangler gode alternativer (Barneombudet, 2023a). Halvparten av barn som bor i fosterhjem har opplevd å måtte flytte minst én gang. Risikoen for brudd er betydelig høyere det første året enn for barn som har bodd i et fosterhjem over tid.15 Mangel på egnede fosterhjem er en vedvarende utfordring med fosterhjemsomsorgen, både i Norge og internasjonalt (NOU 2023: 7). Utvalget har også mottatt en rekke innspill som understøtter dette og beskriver de utfordringene det skaper.

I en utredning gjort på vegne av departementet, anbefaler Bufdir at det åpnes for å bruke kommunale botiltak også for barn hvor barnevernet har overtatt omsorgen (Bufdir, 2023h). Bufdir anbefaler også strengere krav og tydeligere regulering av botiltak som hjelpetiltak.

12.3 Hva gjør kommunene i dag?

Oppvekstreformen gir kommunene sterke økonomiske insentiver for å etablere kommunale tiltak til unge som trenger et tilbud utenfor hjemmet, fremfor å benytte statlige tiltak. Samtidig kom ikke reformen med noen føringer om hvilke tiltak kommunene bør etablere eller hvordan de bør reguleres. I forarbeidene til reformen skriver departementet følgende:

Dagens bruk av ulike typer botiltak kan indikere at noen barn har behov for andre tiltak enn fosterhjem eller institusjon. Etablering av flere lokale tilbud, også for barn som trenger tiltak utenfor hjemmet, kan derfor gi gevinster i form av et mer bredspektret tiltaksapparat, der det legges stor vekt på nærhet til hjemkommune og nærmiljø. Departementet legger vekt på at utvikling av kommunale botiltak må skje innenfor gode faglige og rettslige rammer, og det må være tydelig hvilke målgrupper tiltakene er egnet for. Økt kommunalt finansieringsansvar kan medføre risiko for overforbruk av slike tiltak, for eksempel ved at tiltakene også benyttes for målgrupper som trenger fosterhjem eller opphold på institusjon.

Prop. 73 L (2016–2017)

Ny barnevernslov inneholder en forskriftshjemmel for kvalitet og målgruppe i kommunale botiltak, men den inkluderer ikke krav til godkjenning og tilsyn. Det er heller ingen statlige instanser som er pålagt ansvar for å veilede kommunene ved etablering eller i forhold til det enkelte barn.

I kommunene er det boligsosiale arbeidet organisert ulikt, og ansvaret er plassert i ulike tjenesteområder (Vista Analyse 2017). Daværende regjerings «Bolig for velferd – nasjonal strategi for boligsosialt arbeid (2014–2020)» ble undertegnet av fem statsråder med en erkjennelse om at samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer er avgjørende for å lykkes. Strategien hadde en målsetting om at unge voksne i barnevernet skulle få nødvendig støtte og hjelp i overgangen fra fosterhjem og institusjon til en selvstendig voksentilværelse (Departementene, 2014). Gjeldende strategidokument vektlegger ikke i samme grad det tverrsektorielle ansvaret og har heller ikke ungdom i egen bolig som en prioritert gruppe (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020a). En ny lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet trådte i kraft 1. juli 2023, men er i hovedsak en presisering av ansvaret kommunene allerede har for det boligsosiale arbeidet

Det er to hovedkategorier barnevernstiltak som kommunen kan etablere selv for å gi et mer helhetlig omsorgstilbud til barn i barnevernet som ikke kan bo hjemme: kommunale botiltak og kommunale institusjoner.

12.3.1 Kommunale botiltak for unge

Med kommunale botiltak for unge menes boliger utenfor hjemmet der ungdom får ulik grad og form for oppfølging mens tiltaket varer. Det er kommunen som har ansvaret for å skaffe boligen og følge opp ungdommen. Dersom ungdommen er under 18 år, må både foreldre og ungdommen samtykke til tiltaket. Som barnevernstiltak kan kommunale botiltak kun brukes som hjelpetiltak.

Kommuner har stor grad av fleksibilitet i utformingen av kommunale botiltak. Utover generelle bestemmelser i barnevernsloven stilles det ikke egne krav til kvalitet, godkjenning eller stedlig tilsyn. Botiltak er heller ikke regulert i annet lovverk, utover krav til midlertidige botilbud som er regulert i sosialtjenesteloven. Ny lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale området stiller prosessuelle krav om at kommunen skal gi bistand til å fremskaffe botilbud, men ikke kvalitative krav til botilbudet i seg selv. Det er derfor en risiko for at kommunale botiltak ikke holder tilstrekkelig kvalitet, og de som mottar tilbudet har liten mulighet til å få prøvd om tilbudet de får er forsvarlig. Det finnes i dag ingen systematisk oversikt over hvordan kommunene har innrettet sitt arbeid med botiltak.

Kommunale botiltak for unge utfordrer tradisjonelle grenser. For det første kan det sees som et mellomtiltak mellom oppveksthjem og institusjon eller fosterhjem ved at barnet bor utenfor hjemmet, men i et tiltak som er mindre inngripende og ressurskrevende enn institusjon eller fosterhjem. For det andre kan det brukes i overgangen mellom barndom og voksenliv, både som et ettervernstiltak og ved at ungdommen kan fortsette å bo i boligen som voksen på ordinær leieavtale. For det tredje er kommunale botiltak mer enn barnevern. De brukes også av andre kommunale tjenester, og kan sees som del av kommunens boligsosiale arbeid rettet både mot unge og voksne. Kommunale botiltak er også relevante for unge som får tiltak fra Nav eller kommunal helsetjeneste, og for enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger.

Mange kommuner bruker kommunale botiltak som ettervernstiltak, mens det er lite brukt som hjelpetiltak for barn under 18 år. I 2022 bodde totalt 1833 unge under 25 år i kommunale botiltak. Av disse var 1567 i alderen 18–24 år, mens bare 266 var under 18 år. 57 av barna under 18 hadde ikke innvandrerbakgrunn, mens 25 hadde én eller to utenlandsfødte foreldre. De fleste barn (182) hadde selv innvandret og var i kategorien enslige mindreårige.16 Bruk av kommunale botiltak som hjelpetiltak til barn under 18 har variert en del de siste ti årene. Variasjonen er i all hovedsak relatert til variasjon i antallet enslige mindreårige som Norge har tatt imot.

Botiltak er tilpasset ulike behov og omfatter flere boformer. Bofellesskap og leiligheter organisert rundt en bemannet base har fellestrekk med barnevernsinstitusjoner. Familiehjem og vertsfamilieordninger ligner mest på fosterhjem. Oppfølging i egen hybel har likhetstrekk med barnevernets oppfølging ved hjelpetiltak i hjemmet. En kartlegging fra 2018 fant stor variasjon i kommunale botiltak som tilbys unge, både i innretning, oppfølging og målgruppe (Liden, Trætteberg & Ulvik, 2018). Manglende regulering har åpnet for ulike initiativer, med ulik metodisk forankring.

Sverige innførte i 2016 «Stödboende» som et nytt tiltak for ungdom i alderen 16–20 år, med krav om særskilt begrunnelse for barn under 18 år. Tiltaket gis etter socialtjänstlagen. Begrunnelsen var behovet for et mindre inngripende alternativ for ungdom som ikke trenger den intensive oppfølgingen som gis i HVB-hjem.17 Særlig aktuelle målgrupper er unge som tidligere har hatt fosterhjems- eller institusjonsopphold, unge med en konfliktfylt hjemmesituasjon og enslige mindreårige. Formålet er selvstendighetstrening og overgang til voksenlivet. Alle kommuner er lovpålagt å ha tilgang til et tilbud om stödboende og det føres tilsyn med tiltaket (Socialstyrelsen, 2016).

12.3.2 Eksempler på kommunale botiltak

Som eksempler på kommunale botiltak for unge vil utvalget trekke frem tre tiltak som nylig er evaluert; DUE i Bergen, DUE/Foyer i Bodø og Gartnerhaugen i Trondheim (Oslo Economics, 2022a). Utvalget vil i tillegg omtale Svedjan botiltak i Steinkjer. De tre første tiltakene tilbyr oppfølging av unge i egen bolig, mens Svedjan er et døgnbemannet bofellesskap. Utvalget har i forbindelse med utredningen besøkt DUE i Bergen og Svedjan botiltak.

12.3.2.1 DUE i Bergen

DUE, står for «Der Ungdommen Er», og er et barnevernstiltak og bo- og nærmiljøtiltak for ungdom i Bergen. Tiltaket gir miljøterapeutisk oppfølging til mellom 90 og 100 ungdommer som bor alene i kommunale botiltak. Formålet er å hjelpe ungdom der de er, både utviklingsmessig og geografisk. DUE ble etablert av Bergen kommune i samarbeid med Bufetat, og driftes i dag som en avdeling ved Utekontakten i Bergen kommune. Både barnevernet og Nav kan søke ungdommer inn i DUE.

Målgruppen er ungdommer mellom 16 og 25 år som står i fare for å utvikle utfordringer som kan gjøre det nødvendig med opphold på institusjon, trenger videre oppfølging etter endt opphold på institusjon eller fengsel, har behov for behandling for rusmiddelavhengighet og/eller psykiske vansker, mangler bolig, mangler et meningsfullt aktivitetstilbud på dagtid, og/eller befinner seg i overgang mellom barnevernstjenesten og Nav. Ansatte anslår at uten DUE ville om lag en tredjedel av ungdommene bodd på institusjon, en tredjedel i egen bolig med eller uten tiltak og en tredjedel hos egen familie eller fosterfamilie (Oslo Economics, 2022a).

Tiltaket er bygget opp rundt at hver ungdom får en koordinator som følger opp i et bestemt antall timer per uke. Koordinatorene skal sikre at hver ungdom får et individuelt tilpasset tilbud og at de ulike tiltakene rundt barnet er godt koordinerte. De skal også bidra til utarbeidelse av tiltaksplan eller individuell plan og sørge for at planene følges opp. Koordinatorene skal være fleksible og tilgjengelige for de unge utover ordinær arbeidstid på ukedager. På natt og helg er tiltaket tilgjengelig på døgnbemannet beredskapstelefon. DUE legger vekt på god matching mellom ungdom og koordinator, og at ungdommene skal få medvirke i valget. Koordinatorene skal ha relevant høyere utdanning og erfaring fra arbeid med målgruppen (Bergen kommune, 2012). Tiltaket har en tydelig faglig plattform og ansatte får tett veiledning både internt og av eksterne fagressurser.

Ungdommene får bistand til å leie og flytte inn i privat bolig utenfor hjemmet, i tillegg til oppfølging i en periode etter innflytting. Ungdommen kan fortsette å bo i samme bolig etter at tiltaket avsluttes. God tilgjengelighet og kort responstid anses som viktige forutsetninger for at ungdommene skal føle seg ivaretatt og trygge. Målet er at antallet voksenkontakter skal være få, men stabile. Evalueringen av tiltaket finner at:

DUE i Bergen i stor grad virker i tråd med hovedmålet om å gi ungdommer et koordinert, helhetlig og individuelt tilpasset tilbud om oppfølging i eget nærmiljø. Videre virker metoden godt egnet til å ruste ungdommene i overgangen fra ungdom til voksenliv.

Oslo Economics, (2022a), s. 38

12.3.2.2 DUE/Foyer i Bodø

DUE/Foyer i Bodø er to ulike botiltak med felles organisasjon og drift. DUE er basert på metodikken fra Bergen, som omtalt over. Foyer er et boligsosialt tiltak som brukes flere steder i Norge og i en rekke andre land. Ordet «foyer» er lånt fra fransk, har den norske oversettelsen (og uttales også som) «foajé» og betyr forhall eller mellomgang. Navnet peker på at tilbudet skal være midlertidig. Det skal vare i 1–3 år, og skal hjelpe sårbare unge til en selvstendig, meningsfull overgang til voksenlivet.

Målgruppen er ungdom i alderen 16–25 år som er eller står i fare for å bli bostedsløse, og som har behov for hjelp og veiledning for mestring av andre livsområder. Tiltaket er organisert som en del av barnevernstjenesten og har til enhver tid omtrent 30 plasser i botiltak. Boformen utgjør den viktigste forskjellen mellom DUE-tiltaket og Foyer-tiltaket. I DUE bor ungdommene i private utleieboliger, mens ungdommene i Foyer bor i kommunalt disponerte boliger som er samlokalisert med de ansatte i tiltaket. Evalueringen viser til fleksibiliteten i boformen som en suksessfaktor, ved at tiltaket kan tilby både DUE-boliger i det private utleiemarkedet og Foyerboliger med økt nærhet til de ansatte (Oslo Economics, 2022a, s. 75).

Foyerboligene egner seg best for ungdom som er mindre selvstendige eller ønsker mer nærhet til ansatte. Når ungdommen blir mer selvstendig, kan han eller hun flytte over i en DUE-bolig. Denne boligen kan ungdommen beholde leieavtalen med etter at tiltaket er over. Evalueringen konkluderer med at:

DUE/Foyer i stor grad virker i tråd med målene om å gi utsatt ungdom et systematisk, koordinert, helhetlig og individuelt tilpasset tilbud om oppfølging i nær tilknytning til sitt nettverk og nærmiljø og legge til rette for å bedre overgangene mellom de ulike tjenestene.

Oslo Economics, (2022a), s. 75

Både Bergen kommune og Bodø kommune har utviklet egne metodehåndbøker om henholdsvis DUE- og Foyermodellen for andre kommuner som ønsker å ta modellene i bruk (Bergen kommune, 2012; Bodø kommune, 2017).

12.3.2.3 Gartnerhaugen i Trondheim

Gartnerhaugen i Trondheim skiller seg fra DUE og Foyer ved at de i tillegg til å tilby oppfølging i private utleieboliger også koordinerer et husverttiltak. Husvertene leier ut hybel eller leilighet i egen bolig og bistår ungdommen i varierende omfang. Ungdommen får i tillegg vanligvis oppfølging fra en miljøterapeut. Gartnerhaugen er et rent barnevernstiltak og tilbyr også tjenester til andre kommuner. I underkant av 80 ungdommer får et tilbud i tiltaket. Oppgitt målgruppe for tiltaket er unge i alderen 13 – 23 år, men de fleste er mellom 16 og 18 år. Gartnerhaugen selv vurderer at hybel med oppfølging eller husvert kan være et godt tiltak for noen unge under 18 år som er under barnevernets omsorg. Dette er ikke mulig innenfor rammene av dagens barnevernslov. Evalueringen konkluderer med at:

Gartnerhaugen i stor grad virker i tråd med målet om å gi støtte, omsorg og kunnskap for at ungdommer skal leve et godt ungdomsliv og på sikt bli aktive og likeverdige deltakere i samfunnet. Metoden virker godt egnet til å ruste ungdommene i overgangen fra ungdom til voksenliv.

Oslo Economics, (2022a), s. 55

12.3.2.4 Svedjan bofellesskap i Steinkjer

I Steinkjer kommune har etat for helse og velferd etablert et døgnbemannet bofellesskap, Svedjan.18 Bofellesskapet er opprettet i samarbeid mellom kommunal helsetjeneste og barnevernstjenesten. Bofellesskapet har totalt 29 boenheter hvorav fem disponeres av barnevernet. Disse benyttes som hjelpetiltak til barn i alderen 15 til 18 år. Målgruppen for barnevernstiltaket er barn som har behov for bistand fra flere enheter og etater, og hvor det er uklarhet om barnet skal få et tilbud etter helselovgivning eller barnevernslovgivning. Dette er typisk saker hvor barnet har store helseutfordringer og -behov, samtidig som foreldrene mangler tilstrekkelig omsorgsevne. Kommunen anser Svedjan som egnet fordi det er mindre inngripende enn institusjonsopphold og gir barna muligheten til å beholde relasjonene til lokalmiljøet.

De fleste andre beboerne er unge voksne, noen i ettervern med et habiliteringsbehov. Boenhetene tildeles gjennom kommunens tildelingskontor. Beboerne kan bo på Svedjan i inntil tre år før de flytter over i egen bolig, ofte med oppfølging fra et «mestringsteam» fra helsetjenesten.

Utvidelsen av tilbudet til å også omfatte barn under 18 år er delvis begrunnet med de økte kostnadene for institusjonsplass som følge av oppvekstreformen.19 Botiltaket er definert som et frivillig hjelpetiltak og hjemlet i barnevernsloven, men oppvekstetaten og helseetaten deler utgiftene for tilbudet. I praksis innebærer dette at barnevernstjenesten betaler barnets husleie (7800 kr/mnd), samt to stillinger; en nattevakt og en fulltids miljøterapeut. Totalt har tiltaket 10–12 ansatte i døgnbemannet turnus og tverrfaglig kompetanse fra helse, sosialfag og barnevern. Tiltaket er dermed betydelig rimeligere for kommunen enn alternative tiltak som fosterhjem og institusjon. I tillegg får barnet opprettholde kontakten med nettverk og nærmiljø.

12.3.3 Forventet utvikling i bruk av kommunale botiltak

Kommunale botiltak for unge har eksistert lenge, og de er blitt flere de siste årene. Utvalgets innspillsmøter med en rekke kommuner gir inntrykk av at det pågår en betydelig vekst, både i etablering og planlegging, og at denne veksten delvis kan tilskrives økningene i de kommunale egenandelene for institusjon og fosterhjem. De månedlige kostnadene til kommunale botiltak ble i 2022 beregnet til 27 500 kroner ved DUE i Bergen og Bodø, 32 500 kroner ved Foyer i Bodø og 16 000 kroner ved Gartnerhaugen i Trondheim (Oslo Economics, 2022a). Ved Svedjan betaler kommunen 7 800 kroner månedlig per ungdom, i tillegg til at de finansierer en nattevakt og en miljøterapeut i full stilling.

Til sammenligning er kostnaden for en plass i barnevernsinstitusjon beregnet til over 400 000 kroner per måned (Oslo Economics, 2022a). Den kommunale egenandelen for institusjonstiltak er i 2023 satt til 175 000 kroner per måned. For fosterhjem varierer kommunenes kostnader betydelig. I tillegg til forskjellene i den rene tiltakskostnaden, kan kommunale botiltak også være betydelig mindre ressurskrevende ved at de ligger i barnets hjemkommune og dermed krever mindre reising og mindre krevende tjenestesamarbeid enn der tiltaket ligger langt unna.

Veksten kan også være en følge av at mange kommuner har rustet opp det boligsosiale arbeidet sitt generelt de siste årene, hjulpet av en omfattende satsing ledet av Husbanken. Kommunale botiltak for unge har store likheter med botiltak for voksne, som Housing First og kommunale boliger med oppfølging.

12.3.4 Kommunale institusjoner20

Kommunene har adgang til å etablere og benytte egne barnevernsinstitusjoner så lenge disse tilfredsstiller barnevernslovens og forskriftenes krav til godkjenning og kvalitet og blir godkjent av Bufetat.

Det er i dag to kommuner, Larvik og Alta, som har etablert egne kommunale omsorgsinstitusjoner.21 Institusjonene er godkjent for samme målgruppe som statlige institusjoner, men barna som bor der har generelt mindre utfordringer (Prop. 133 L (2020–2021)). Eksempler er ungdom som har opplevd brudd i fosterhjem og er for gamle til å flytte inn i et nytt, eller ungdom som ikke kan eller ønsker å bo hjemme, men som trenger noe støtte før de går over til en mer selvstendig tilværelse.

Institusjonen i Larvik, kalt Gyda ressurssenter, er nylig evaluert og er det tiltaket vi har best kunnskap om (Pedersen et al., 2022). Evalueringen viser gode resultater. Gyda lykkes særlig godt med overgangene og å sikre kontinuitet for barna. Institusjonen er eid av Larvik kommune, organisert som en egen enhet under barnevernstjenesten og gir tilbud til barn i nærmiljøet. Barna opprettholder dermed skoletilbud, fritidsaktiviteter og kontakt med familie og venner etter flytting. Formålet med oppholdet er kartlegging, omsorg, selvstendighetstrening og ettervern. Institusjonen tar også imot barn akutt og enslige mindreårige.

Selv om institusjonen er godkjent som omsorgstiltak, tar de bare inn ungdom som selv ønsker å bo der. Institusjonen mener frivilligheten er en forutsetning for å drifte som de gjør. At tilbudet er lokalt og ikke innebærer at barna flytter til en ny familie, gjør ifølge Gyda et opphold enklere å akseptere for foreldrene.

Barnevernstjenesten kontakter institusjonsleder ved behov for plass til et barn, men institusjonen vurderer selv om det skal gis et tilbud, blant annet ut ifra sammensetningen av barnegruppen. Organiseringen gjør at både institusjonen og barnevernstjenesten har god kjennskap til barna som bor på Gyda og de som kan være aktuelle for opphold.

Gyda er godkjent for ni plasser totalt; seks langtidsplasser og to midlertidige plasser hvor barn kan komme på kort varsel. I tillegg har de en avlastningsplass hvor barn som eksempelvis bor i fosterhjem kan komme og bo en helg i måneden. Varighet på opphold kan variere mellom et halvt år og opptil fem år. Gjennomsnittlig oppholdstid er i underkant av tre år.

Gyda disponerer en treningshybel i kort avstand fra institusjonen som kan brukes som en mellomstasjon før ungdommen er klar for å flytte for seg selv. Etter utflytting kan ungdommen følges opp av et ambulant team som er tilknyttet institusjonen. Tidligere beboere inviteres på sosiale arrangementer blant annet til jul og påske.

Målgruppen gjør at Gyda kan ha langt lavere bemanning enn en statlig omsorgsinstitusjon. Kostandene per barn i tiltaket er om lag 100 000 kroner per måned, omtrent 60 prosent av kommunenes egenandel for en statlig institusjonsplass.

Til tross for at kommunale institusjoner er underlagt samme krav, reguleringer og tilsyn som en statlig institusjon, har tilbudet klare likhetstrekk med et kommunalt bofellesskap, både når det gjelder barns behov, frivillighet og langsiktigheten i tilbudet. Den viktigste forskjellen er at de også kan ta imot barn akutt og barn hvor barnevernstjenesten har overtatt omsorgen. Dette gjør institusjonene til et alternativ ved brudd i fosterhjem eller når alvorlige konflikter oppstår i hjemmet.

12.3.4.1 Forventet utvikling i bruk av kommunale institusjoner

Det er interesse i kommunene for å etablere kommunale institusjoner. Utvalget kjenner til at blant annet Stavanger kommune er i ferd med å utrede dette. Karmøy kommune fikk avslag på søknad om godkjenning av en kommunal institusjon med samme gruppestørrelse og bemanningsfaktor som Gyda. Begrunnelsen var for stor ungdomsgruppe og for lav bemanning. Karmøy kommune klagde på avgjørelsen og økte bemanningen med fire fulle stillinger, men avslaget ble opprettholdt.

Evalueringen viser at Gyda gir et godt tilbud til ungdommene som bor der i dag. Samtidig ville bemanningsfaktoren på Gyda sannsynligvis vært uforsvarlig dersom institusjonen hadde tatt imot barn med så store behov som det åpnes for innenfor rammene av den godkjenningen de har. Det kan tyde på at tiltaket er «overgodkjent» og at det mangler en hensiktsmessig regulering av tiltak som kan ta imot barn som barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for, men hvor behovet for spesialisert hjelp og begrensninger utover omsorgsansvaret ikke er til stede.

Utvalget har mottatt innspill som tyder på at kommunene opplever variasjon i Bufetats godkjenningspraksis. Dette bidrar til å skape uforutsigbarhet. At Bufetat er restriktive med å godkjenne en institusjon, kan være begrunnet i antakelsen om at kommunene, etter økning i egenandelene, ønsker å gi et tilbud i egen regi til barn med mer alvorlige utfordringer enn i dag. Dette kan innebære en risiko for at kvaliteten ikke er god nok, og at kommunen bruker sitt eget tilbud, selv når dette ikke møter barnets behov. At kommunene etablerer alternativer til statens tilbud kan også ha økonomiske konsekvenser for Bufetat, som er pålagt omstilling av et kostbart og differensiert tilbud.

12.4 Utvalgets problemforståelse

Utvalget ser fire hovedproblemer knyttet til kommunale botiltak for unge i dag. For det første brukes de for lite. For det andre er de ikke tilgjengelige for barn som barnevernet har omsorgen for og som kunne hatt nytte av det. For det tredje mangler tiltakene hensiktsmessig regulering og kvalitetssikring. For det fjerde fører underforbruk av kommunale botiltak til unødvendig høy ressursbruk på statlige tiltak.

12.4.1 Kommunale botiltak brukes for lite

Barnevernstjenestene selv opplever at kommunale botiltak fyller et klart behov som ikke lar seg dekke av andre omsorgstiltak eller hjelpetiltak i hjemmet. Kommunene uttrykker også at de gjerne skulle brukt botiltak mer, men i flere kommuner er det verken etterspørsel, kapasitet eller ressurser til å etablere og vedlikeholde botiltak over tid (Oslo Economics, 2020, s. 34).

Barn og unge som ikke lenger kan eller ønsker å bo med foreldrene, kan i dag få hjelp fra barnevernet, helse- og omsorgstjenesten, Nav eller flyktningtjenesten (enslige, mindreårige asylsøkere og flyktninger). De kan også finne annen bolig på eget initiativ eller med hjelp fra foreldre og andre i familie og nettverk. Det er i noen grad tilfeldig hvilke tjenester barnet får hjelp fra og om barnet får offentlig hjelp overhodet.

Uklare skillelinjer er ikke nødvendigvis et problem og variasjon kan gjenspeile at barnas behov er sammensatte og endrer seg over tid. Utfordringene oppstår dersom systemet forhindrer at barnet og familien får riktig hjelp til rett tid og/eller resulterer i høyere ressursbruk enn nødvendig.

Mange kommuner har bare to alternativer: fosterhjem og institusjon. Det mangler tiltak for barn som ikke får eller ønsker et fosterhjem, men som heller ikke har behov for et spesialisert institusjonstilbud. Utvalget mener at noen barn og unge bor hjemme for lenge, ofte i påvente av egnet tiltak, og at alternativene som tilbys kan være mer inngripende enn nødvendig. Når tiltaket først kommer, innebærer det ofte at barnet flyttes ut av eget nærmiljø, med de konsekvensene dette har for barnet, familien og kommunens ressursbruk. Utvalget mener det er et problem at tiltak som på sitt beste kan være til stor nytte for barna og barnas familier, samtidig som det sparer kommunene og staten for betydelige ressurser, ikke brukes mer enn i dag.

12.4.2 Kommunale botiltak kan bare brukes som frivillig hjelpetiltak

Kommunale botiltak kan i dag bare gis som et frivillig hjelpetiltak etter barnevernsloven. Dette innebærer at foreldrene har den daglige omsorgen mens ungdommen bor i tiltaket. Botiltak kan ikke brukes der barnevernet har overtatt omsorgen eller vilkårene for en omsorgsovertakelse er til stede.

Samfunnet har et særlig ansvar for å sikre trygghet og god omsorg for barn når barnevernet har overtatt omsorgen fra foreldrene. Samtidig er det mange faktorer som påvirker om barnet får et omsorgsvedtak eller et frivillig hjelpetiltak. Dette kan blant annet avhenge av om barnevernstjenesten lykkes med å etablere et godt samarbeid med foreldrene.

Mange kommuner mener det er en utfordring at kommunale botiltak kun kan brukes som frivillig hjelpetiltak. Barn som kunne hatt nytte av et slikt tiltak, kan derfor bli boende hjemme eller måtte flytte til en institusjon (Bufdir, 2023h). Det er kommuner i dag som operer på kant med regelverket, ved at ungdom har bolig og oppfølging gjennom et botiltak samtidig som de formelt har vedtak om fosterhjem (Oslo Economics, 2020, 2022a).

Utvalget ser at det er risiko forbundet med å åpne for bruk av kommunale botiltak som et alternativ til institusjon og fosterhjem. Samtidig mener utvalget at det er en utfordring at manglende fleksibilitet gjør at barn ikke alltid har tilgang på tilbudet som er best egnet.

12.4.3 Mangel på hensiktsmessig regulering og kvalitetssikring

Innretningen av kommunale botiltak er i for stor grad overlatt til kommunene, samtidig som staten gir kraftige økonomiske stimuli til økt bruk av slike løsninger gjennom økt egenandel på statlige barnevernstiltak. Dagens barnevernslov gir ikke regler om godkjenning, kvalitet og tilsyn med kommunale botiltak for barn og unge, slik det gis for fosterhjem og institusjon. Dette gjør at det er mindre mulighet til innsyn i og kontroll med tiltaket. Tidligere gjennomganger har avdekket stor variasjon i tiltakene, og argumentert for bedre regulering for å sikre at tilbudene som gis er forsvarlige og holder tilstrekkelig kvalitet (Liden et al., 2018; Oslo Economics, 2020, 2022a). Det er også pekt på utfordringer med at botiltak brukes i tilfeller hvor barnet hadde trengt en institusjon eller et fosterhjem.

Barnevernslovsutvalget anbefalte en «forskriftshjemmel for å stille krav til godkjenning, kvalitet og tilsyn ved ulike typer botiltak som frivillige bosted, og som ikke anses som verken fosterhjem, institusjon eller omsorgssenter» (NOU 2016: 16, s. 204). Anbefalingen ble begrunnet med at kommunale botiltak er bosted for barn med spesielle behov i offentlig regi, og at det må da sikres at disse bostedene er egnet for denne typen opphold. Utvalget var også bekymret for at mangelen på regulering kunne føre til omgåelse av kvalitetskravene for institusjoner og at oppvekstreformen ville øke etterspørselen av tiltak og bruken av private tilbydere.

I forarbeidene til ny barnevernslov legger departementet til grunn at det er behov for en bedre rettslig regulering av kommunale botiltak som brukes som hjelpetiltak etter barnevernsloven (Prop. 133 L (2020–2021)). Departementet legger særlig vekt på at ungdom som mottar hjelpetiltak fra barnevernet er en særskilt sårbar gruppe, der hensynet til rettssikkerhet står særlig sterkt. Ny lov inkluderer derfor en hjemmel for regulering av kvalitet og målgruppe i kommunale botiltak som hjelpetiltak, men ikke for godkjenning og tilsyn. Departementet begrunner dette med at det ikke er samme behov for at det er en ekstern instans som fører tilsyn med botiltak, som der barn er plassert i fosterhjem eller institusjon.

Dette utvalget mener rettssikkerheten for barn i botiltak i regi av barnevernet ikke er tilstrekkelig ivaretatt uten en ekstern tilsynsordning. Behovet forsterkes ved at utvalget anser botiltak som egnet for en større gruppe enn de som får tilbudet i dag, inkludert unge med omsorgsvedtak.

Det er interesse i kommunene for å etablere kommunale tiltak som også kan gi hjelp til unge med omsorgsvedtak. Målgruppen i de to kommunale institusjonene vi har i dag, befinner seg i gråsonen mellom den vi finner i kommunale botiltak og statlige omsorgsinstitusjoner. De kommunale institusjonene antas derfor å kunne tette gap i tiltakskjeden ved å gi et lokalt tilbud til barn under offentlig omsorg uten behov for spesialisert hjelp. Samtidig er terskelen for etablering høy og kravene til tilbudet tilpasset målgruppen i statlige andrelinjeinstitusjoner.

Utvalget mener det er et problem at kravene for godkjenning av kommunale institusjoner ikke er tilpasset barn med behov som en del kommuner kan gi god hjelp i egen regi. Samtidig anerkjenner utvalget risikoen ved å stille lavere krav til kommunale institusjoner enn til statlige. Utvalget mener derfor det er nødvendig å se samlet på regulering av botilbud til barn uten behov for spesialisert hjelp eller begrensninger utover det som følger av omsorgsansvaret, uavhengig av type vedtak som ligger til grunn.

12.4.4 Høyere ressursbruk enn nødvendig

Kostnaden ved et statlig institusjonsopphold er svært høy sammenlignet med et kommunalt botiltak eller en kommunal institusjon som Gyda i Larvik. I tillegg kommer den ressursbruken som faller på barnas familie og nettverk, samt barnevernstjenesten, blant annet som følge av lange avstander. Utvalget ser det derfor også som en økonomisk utfordring at kommunale botiltak ikke i større grad brukes til å forebygge kostbare institusjonsopphold, og at ungdom i noen tilfeller får et unødvendig kostbart tiltak, uten at dette er det best egnede tilbudet for barnet.

12.5 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at flere barn enn i dag kan og bør få et tilbud utenfor hjemmet i kommunal regi. For de aller fleste barn er forholdet til biologisk familie svært viktig, uavhengig av om familien strever og ikke lykkes med å gi den omsorgen barnet trenger. Et tilbud i eget nærmiljø er viktig for å kunne beholde og videreutvikle det nettverket som venner, skole og fritidsaktiviteter utgjør. Mange av barna har også behandlingsrelasjoner og oppfølging fra lokale hjelpetjenester som de har nytte av å videreføre.

I forarbeidene til ny barnevernslov skriver departementet: «Omsorg innenfor rammen av en familie er det foretrukne alternativet for de fleste barn, særlig gjelder dette de yngste barna» (Prop. 133 L (2020–2021), s. 47). Utvalget støtter dette, men mener samtidig at for noen barn, og da særlig de eldste, vil økt selvstendighet i et kommunalt tiltak være et bedre alternativ enn et fosterhjem. Rekruttering av fosterhjem for eldre ungdommer er også vanskelig, og for mange ikke et reelt alternativ. Et kommunalt tiltak kan også gjøre det enklere å opprettholde og styrke en relasjon mellom foreldre og barn. Barna slipper en mulig lojalitetskonflikt mellom foreldre og fosterforeldre. Foreldrene, på sin side, vil ofte oppleve det mindre truende at barna bor i en egen bolig, enn at de blir del av en ny familie.

Terskelen for å benytte et kommunalt botiltak vil være lavere enn for å flytte en ungdom i fosterhjem eller institusjon og økt bruk kan bidra til at færre unge blir boende for lenge i høykonflikt og med utilstrekkelig omsorg. Det vil også være mer fleksibelt med tanke på når barn og foreldre faktisk kan bo sammen eller tilbringe tid sammen.

Utvalget mener at dersom et kommunalt tiltak er til barnets beste, må det kunne benyttes uavhengig av om foreldrene samtykker (hjelpetiltak) eller motsetter seg tiltaket (omsorgstiltak). Det avgjørende bør være hvilket tiltak som best møter barnets behov. Samtidig vil bruk av kommunalt botiltak som omsorgstiltak forutsette en langt bedre kontroll med kvaliteten på tiltakene enn det som er tilfellet i dag.

12.5.1 Målgrupper for kommunale botiltak

Utvalget mener at noen barn kan ha nytte av et kommunalt botilbud, forutsatt at kommunen er i stand til å etablere et tilbud av tilstrekkelig kvalitet. Det vil variere hvilke barn en kommune kan ivareta på en god måte i egen regi.

I en utredning av tiltaksporteføljen for barn som trenger tiltak utenfor hjemmet vurderer Bufdir at kommunale botiltak kan være særlig aktuelt for unge som er «for gamle» for fosterhjem og som har behov for støtte i overgangen til voksenlivet (Bufdir, 2023h).

Utvalget støtter at kommunale botiltak, og spesielt botiltak uten døgnbemanning, primært er et alternativ for de eldste barna. Bredden i kommunale botiltak gjør det verken mulig eller ønskelig med klart avgrensede målgrupper for tiltaket. Valg av tiltak må gjøres med utgangspunkt i barnas ofte sammensatte og unike historier, og etter en grundig kartlegging av behov og ressurser, jf. kapittel 9. Basert på utvalgets erfaring og innspill fra det kommunale barnevernet, vil utvalget likevel peke på noen grupper av ungdommer som kan ha nytte av botiltak i kommunal regi. Disse beskrives under.

12.5.1.1 Unge som har bodd lenge «på kanten av» god nok omsorg.

Denne gruppen er barn og unge som bor i familier hvor det ofte har vært flere undersøkelser og hjelpetiltak fra barnevernet gjennom oppveksten. Omsorgsbasene de har vokst opp i er ofte skjøre og sårbare, og foreldrene klarer ikke å ivareta grensesetting og omsorg når barna kommer i tenårene. Disse barna har levd med utilstrekkelige omsorgsbetingelser frem til puberteten og fremviser behov for både avstand og nærhet, grenser og frihet, familiær forpliktelse og autonomi, og ikke minst anerkjennelse og krav. Noen har vært sine foreldres hjelpere og ønsker ikke lenger dette. Noen ber om å bli flyttet til et kommunalt botiltak. Andre utvikler så krevende uttrykk at foreldrene ber barnevernstjenesten om å gi dem et annet sted å bo.

Disse barna har levd med mange risikofaktorer rundt seg i oppveksten, og har derfor oftere enn andre barn psykiske helseutfordringer, skolevansker, rusrelaterte vansker og vansker med generell tilpasning når de tester ut egen autonomi (Folkehelseinstituttet, 2019). Foreldre i denne kategorien har ofte store utfordringer i egne liv. Barna står i fare for å overta både destruktive holdninger og dårlig selvbilde fra sine foreldre.

Utvalgets erfaring er at kommunale barnevernstjenester i liten grad utforsker alternativer til fosterhjem for denne gruppen. Utvalget mener det er sannsynlig at mange av disse ungdommene vil kunne nyttiggjøre seg et botiltak i kommunal regi, parallelt med familieterapeutisk innsats rettet mot hele familien. Dette vil i de fleste tilfeller kunne utformes som et frivillig hjelpetiltak, der en målsetting er å hjelpe familien til endring av tidligere dysfunksjonelle omsorgsmønstre ved terapeutisk restrukturering og bruk av «trygg avstand» mellom barna og foreldre for en kortere eller lengre periode.

12.5.1.2 Unge som er klare for å flytte fra institusjon før de er 18 år

Noen ganger er ungdommer klare for å flytte ut fra institusjon før de er 18 år. Mange av disse verken vil eller bør flytte hjem til biologiske foreldre eller andre i sitt nettverk. Barnevernstjenesten har omsorgen for dem til de fyller 18 år. Barna har nyttiggjort seg av hjelpen de har fått, på tross av store utfordringer i livet. Ofte har de mange ressurser og klarer å være konstruktive og målrettede med utdanningsmål eller deltagelse i arbeidslivet (Boyce, 2020). De har oftere et positivt forhold til offentlige hjelpere og langvarige relasjoner til både barnevernstjeneste, skole og helsetjeneste.

Denne gruppen kan ha nytte av lokale botiltak med utviklingsstøtte som fremmer selvstendighet og mestring. Mange av disse ungdommene ønsker og har behov for ettervern. Et kommunalt botiltak ville da kunne videreføres som et ettervernstiltak.

12.5.1.3 Unge som må flytte fra fosterhjem eller institusjon

Andelen barn som opplever ikke planlagte flyttinger fra fosterhjemmet eller institusjon, er urovekkende høyt. Mange av bruddene skyldes at ungdommens uttrykk blir for utfordrende for fosterhjemmet å håndtere. Ofte vil ungdommens problematiske handlingsmønstre henge sammen med at en ustabil omsorgsituasjon har ført til manglende utviklingsmuligheter for barnet. Fosterforeldre, barna og barnevernstjenesten kan gå inn i destruktive samhandlingsløsninger. Stadige konflikter og manglende gjensidig anerkjennelse bryter ned den toleransen og omsorgen som har vært til stede i omsorgssituasjonen tidligere i forløpet (Forgatch & Rodríguez, 2016).

De barna som opplever denne type brudd er ofte preget av både skuffelse, skepsis, sinne og ikke minst et stort behov for å bli inkludert, sett og hørt. Hos noen har dårlige utviklingsbetingelser og medfødt sårbarhet ført til store funksjonsforstyrrelser. Da er det krevende å finne nye omsorgstiltak. Barnevernstjenesten opplever altfor ofte å måtte ta til takke med et tilbud som ikke er ideelt.

Når barnets utfordringer ikke blir korrigert i en trygg omsorgssituasjon, øker sjansen for ytterligere problemutvikling. For mange av disse ungdommene er prognosen dårlig dersom de ikke blir tilbudt spesialisert og god omsorg.

Også i denne gruppen finnes det ungdom som kan ha nytte av et botiltak i kommunal regi med spesialisert oppfølging fra for eksempel et MST-team. Det kan være de som ikke ønsker nytt fosterhjem og som gir uttrykk for å slippe etablering av flere nye nære relasjoner i livet sitt.

12.5.1.4 Unge som utvikler seg negativt på institusjon eller i fosterhjem

Noen ungdommer som bor på institusjon eller i fosterhjem mot sin vilje, har lite utbytte av tiltaket. Den negative utviklingen synes relativt raskt (Barneombudet, 2020a). De offentlige omsorgsutøverne klarer ikke å gi barna den omsorgen de trenger. Dette kommer til syne i form av forsterkning av symptomer på psykisk uhelse og ofte også i form av skolerelaterte vansker som manglende konsentrasjon og skolevegring. Hos noen ungdommer tiltar også atferdsvanskene betraktelig og forholdet til egen familie blir preget av bekymring og uro fra alle parter.

For noen barn i denne gruppen vil et kommunalt botilbud være bedre enn institusjon, men det vil også være behov for omfattende multisystemisk behandling og innsats fra flere instanser, som kommunal helsetjeneste, spesialisthelsetjeneste, skole, barnevern og ulike fritidsarenaer.

Ved å arbeide for å styrke beskyttelsesfaktorene som er til stede i barnets hverdag, og ikke minst bevisstgjøre barnet og familien på risikofaktorene som det må tas hensyn til, kan barnet og familien oppnå positive endringer (Folkehelseinstituttet, 2019). Utrygghet, usikkerhet og avstand, både fysisk og psykisk, vil vanligvis ikke gi positive utviklingsbetingelser, og det er lite sannsynlig at barn i denne gruppen vil ha utbytte av opphold i fosterhjem eller institusjon der de over tid viser regresjon og stagnasjon i egen utvikling.

12.5.2 Tilrettelegging så flere barn får tilgang på kommunale botiltak

Utvalget konstaterer at mange kommuner har tatt i bruk kommunale botiltak. Dette kan være viktige tiltak og bør gjøres tilgjengelig for enda flere barn og familier. Brukt rett kan kommunale botiltak gi godt tilpasset hjelp til det enkelte barn, samtidig som det er god samfunnsøkonomi. For mange barn vil dette også være avgjørende for at de kan få være i ro og unngå flyttinger. Utvalget legger også til grunn at kommunale botiltak kan bidra til å styrke identitet og understøtte normalitet. Å bo i egen bolig er et viktig mål for den enkelte og en viktig annerkjennelse i samfunnet

Oslo Economics evaluering av tre ulike typer botiltak konkluderer med at kommunale botiltak kan dekke flere reelle behov i dagens barnevern, og anbefaler derfor at denne typen tiltak gjøres tilgjengelig for ungdommer i hele landet:

Botiltakene utgjør dermed en viktig mulighet for ungdom i barnevernet, som ikke passer inn i alternative tiltak. Kravet om frivillighet og fleksibiliteten i botiltakenes innretning gjør at botiltakene kan tilpasse oppfølgingen til ungdommens egne behov. Samtidig er botiltakene langt billigere enn institusjonsplasseringer, både for kommunene og for det offentlige samlet. De tre botiltakene som er evaluert her fremstår derfor som et godt supplement i den eksisterende tiltaksporteføljen til ungdommer i barnevernet.

Oslo Economics, (2022a), s. 7

Generalistkommuneprinsippet er grunnleggende i norsk forvaltning. Dette innebærer at alle kommuner har samme juridiske status og det samme ansvaret for de lovfestede oppgavene, uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn. Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte i 2020 ned et offentlig utvalg for å få en «vurdering av forutsetninger og rammer kommunene har for å kunne være en generalistkommune i dagens og fremtidens velferdssamfunn, og vurdere grunnlaget for å ha et generalistkommunesystem». Utredningen finner at ingen kommuner oppfyller alle sine lovpålagte krav. Det er en klar sammenheng mellom kommunenes innbyggertall, sentralitet og den samlede lovoppfyllelsen. Utvalget konkluderer med at det er:

(…) grunn til å tro at små distriktskommuners forutsetninger for å tilfredsstille det lovpålagte oppgaveansvaret gradvis kan forverres, særlig for lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø. Dette legger press på generalistkommuneprinsippet som dagens system bygger på, at alle kommuner har det samme ansvaret.

NOU 2023: 9, s. 13

En kartlegging foretatt i forbindelse med denne utredningen viser at barnevern, rus, psykiatri, tilsyn og planarbeid særlig er fagområder som er utfordrende for mange kommuner. Tjenestene krever en viss størrelse for å ivareta krav til kvalitet og nødvendig avstand i enkeltsaker. Dette kan føre til dårlig oppfølging av særlig sårbare grupper (NOU 2023: 9, s. 149). Utvalget anbefaler alikevel at generalistkommuneprinsippet opprettholdes, men at det bør føres en aktiv politikk for større kommuner og økt interkommunalt samarbeid. Generalistkommuneutvalget anbefaler også at staten tar en mer aktiv rolle som tilrettelegger for at alle kommuner skal kunne ivareta sine oppgaver.

Dette utvalget mener at kommunale botiltak er et område hvor staten bør ta en mer aktiv rolle som tilrettelegger enn i dag. Kommunale botiltak bør sees som del av en helhetlig tiltaksportefølje, og de kommunene som har evne og vilje bør få statlig støtte til å utvikle kvalitativt gode og ressurseffektive tiltak.

For mindre kommuner vil det være hensiktsmessig å inngå interkommunalt samarbeid om botiltak for unge. Kommuner kan også kjøpe boliger med oppfølging i en nærliggende kommune, eller oppfølgingstjenester fra en annen kommune inn i egne boliger.

Samtidig er det viktig å understreke at den viktigste gevinsten med botiltak for unge ikke er at det er kommunalt, men at det er nært. Dersom samarbeid med andre kommuner innebærer avstand og brudd med nettverk, vil en viktig kvalitativ dimensjon av tiltaket forsvinne. Oppfølgingsbehovet til den enkelte ungdom og avstandene vil bestemme om en slik løsning er ønskelig.

Utvalget mener at det bør være opp til den enkelte kommune hvordan den vil løse sine lovpålagte oppgaver og mener derfor ikke at det er riktig å pålegge alle kommuner å etablere kommunale botiltak. Utvalget mener heller ikke at alle kommuner i dag har forutsetninger for å etablere tiltak av tilstrekkelig høy kvalitet. Det er imidlertid viktig at det legges til rette for etablering i kommuner som ønsker og kan.

Utvalget vil påpeke at private aktører leverer kommunale botiltak til unge i dag, og at det er sannsynlig at økt bruk generelt også vil føre til økt bruk av private leverandører i kommuner som ikke kan eller vil etablere tilbudet selv. Om dette er ønskelig eller bør reguleres er et politisk spørsmål som utvalget ikke tar stilling til.

12.5.3 Kommunale botiltak som omsorgstiltak

Utvalget mener at et kommunalt botiltak kan være det beste tilbudet også for noen barn hvor barnevernet har overtatt omsorgen. I dag brukes botiltak kun som et frivillig hjelpetiltak. Dette innebærer at det er foreldrene som har den daglige omsorgen for barnet. Dersom et kommunalt botiltak også skal kunne brukes som et omsorgstiltak forutsetter dette at botiltaket utøver den daglige omsorgen for barnet. Tiltaket må derfor reguleres slik at det sikrer barnet forsvarlig omsorg.

Bufdir har på oppdrag fra departementet utredet hvordan kommunale botiltak som omsorgstiltak kan reguleres (Bufdir, 2023h). I utredningen legger Bufdir til grunn at botiltaket ikke vil ha ansatte til stede hele døgnet, men at ungdommen skal kunne få tak i voksne og at den voksne skal kunne møte fysisk innen kort tid. Med det som utgangspunkt, vurderes botiltak som omsorgstiltak kun å være et alternativ i særskilte tilfeller, for unge som i stor grad kan klare seg selv.

Utvalget mener bruk av kommunalt botiltak som omsorgstiltak forutsetter tilstedeværelse av voksne hele døgnet. At den unge kan kontakte ansatte ved behov er ikke tilstrekkelig for å ivareta den daglige omsorgen for barnet. Utvalget mener derfor at bruk av kommunale botiltak som omsorgstiltak bør begrenses til botiltak med heldøgns omsorgstilbud.

Et unntak fra dette kravet mener utvalget at kan være trening i hybel med oppfølging under avslutningen av oppholdet for å forberede ungdommen på en mer selvstendig tilværelse. Det må være en forutsetning for slik selvstendighetstrening at botiltaket fortsatt har den daglige omsorgen for barnet og har et rom ledig i botiltaket dersom barnet har behov for å flytte tilbake i en kortere periode eller til oppholdet er avsluttet.

Som konsekvens mener utvalget også at tiltaket kan være egnet for en noe større målgruppe enn det direktoratet legger til grunn, men at det primært er et tiltak for ungdom over 15 år som ikke ønsker et fosterhjem og ikke har behov for et spesialisert institusjonstilbud. I likhet med Bufdir mener utvalget at det må være et vilkår at barnet selv ønsker å bo i et kommunalt botiltak, fremfor et fosterhjem eller en institusjon.

Store forskjeller i kostnad mellom kommunale botiltak og institusjon utgjør en risiko for at kommunen velger å bruke botiltak, selv i de tilfellene hvor barnet har behov for et institusjonsopphold. Konsekvensene kan være ekstra store ved omsorgsovertakelser, siden det faktum at det offentlige har overtatt omsorgen kan gjenspeile at barnet har levd under særlig utfordrende vilkår hjemme og dermed er spesielt sårbar.

Adgang til bruk av kommunale botiltak som omsorgstiltak, må dermed sees i sammenheng med kommunenes insentiver til å bruke tiltaket. Insentivene til å bruke kommunale botiltak vil særlig avhenge av kommunenes utgifter til de alternative tiltakene; institusjonstiltak og fosterhjem. De siste årenes økning i de kommunale egenandelene har gitt svært sterke økonomiske insentiver til å ta i bruk andre tiltak enn institusjon og fosterhjem. Se kapittel 24 for en nærmere drøfting av dagens finansieringsordning og utvalgets anbefalinger til hvilke hensyn som ivaretas ved fastsettelse av kommunale egenandeler.

12.5.4 Organisering og regulering av kommunale botiltak

Kommunale botiltak for unge bør etter utvalgets vurdering ikke bare sees på som et barnevernstiltak. Unge får i dag bolig med oppfølging også gjennom andre tjenester, som Nav og flyktningtjenesten. Bolig med oppfølging er dessuten et sentralt boligsosialt tiltak for voksne, i form av Housing first og andre modeller. For at barnevernet skal kunne konsentrere ressursene om sine kjerneoppgaver, bør barn som ikke har et hjemmemiljø som «kan skade deres helse og utvikling» få hjelp fra andre tjenester.22 Hensynet til normalitet trekker i samme retning. Det er derfor flere grunner til at kommunale botiltak for unge bør ses i sammenheng med kommunenes øvrige boligsosiale arbeid, både innad i den enkelte kommune og i staten.

Kommunale botiltak bør være fullfinansiert av kommunen. Den enkelte kommune bør også selv avgjøre organiseringen. De tre tiltakene som ble evaluert i 2022, jf. avsnitt 12.3.2, er organisert henholdsvis som egen enhet i kommunen, som del av barne- og familieenheten og i barnevernet. Botiltaket Svedjan i Steinkjer er organisert under etat for helse og velferd. Uavhengig av hvor det er organisert, kan kommunale botiltak for unge tildeles både gjennom barnevernet, Nav og flyktningtjenesten. Tiltakets likheter med andre boligsosiale tiltak kan tilsi at det organiseres sammen med kommunens øvrige boligsosiale arbeid. Barnevernets leiligheter i Svedjan tildeles av kommunens tildelingskontor, som også tildeler alle andre omsorgsboliger og boliger for vanskeligstilte etter innmelding av behov fra barnevernet.

Samtidig ser utvalget at kommunale botiltak for unge også må kunne sees eksplisitt som et barnevernstiltak. Dels av hensyn til rettssikkerhet og at mange av barna og familiene har sammensatte behov, og dels for å bidra til at kommunale botiltak sees som en integrert del av barnevernet.

På tross av at kommunale botiltak er mye brukt som barnevernstiltak, er tiltakene bare regulert gjennom generelle bestemmelser i barnevernsloven. Dette innebærer at det ikke stilles spesifikke lovkrav til for eksempel boligkvalitet, bemanning, kompetanse eller medvirkning i botiltakene. Flere av barnevernstjenestene etterspør selv tilsyn med botiltak, og tydeligere retningslinjer for hva som anses som tilstrekkelig kvalitet (Liden et al., 2018; Oslo Economics, 2020). Utvalget støtter behovet for tilsyn og tydeligere føringer for kvalitet.

En mulighet er at kommunale botiltak for unge har samme grunnregulering som andre boligsosiale tiltak, med en særregulering under Barne- og familiedepartementet som trer i kraft der tiltaket tildeles som et barnevernstiltak.

En annen mulighet er at kommunale botiltak for unge etableres som et tverrdepartementalt tiltak der for eksempel både Kommunal- og distriktsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet har et ansvar. Delt ansvar på statlig nivå kan sees som å reflektere det sammensatte ved barnas utfordringer og behovene for samarbeid på tjenestesiden. Samtidig kan delt ansvar føre til utfordringer i form av treghet og ansvarsfraskrivelse.

En tredje mulighet er at hvert departement etablerer regulering fra grunnen av, slik tilfellet i stor grad er i dag. Utvalget kan ikke se at dette verken reflekterer barnas sammensatte behov, eller støtter opp under godt tjenestesamarbeid i kommunene.

Utvalget mener at kommunale botiltak brukt som barnevernstiltak bør være underlagt en særregulering fra Barne- og familiedepartementet. Som tidligere nevnt foreligger det en forskriftshjemmel for regulering av kvalitet og målgruppe i kommunale botiltak brukt som hjelpetiltak i ny barnevernslov. I forarbeidene står det at:

Departementet legger til grunn at krav til kvalitet utledes av barnevernslovens forsvarlighetskrav og hensynet til barnets beste. En forskrift vil for eksempel kunne omfatte krav til botiltakets ivaretakelse og oppfølging av ungdommene, krav til kompetanse og materielle krav til boligen. Departementet tar utgangspunkt i at det ikke vil være hensiktsmessig å utforme felles regler i forskrift for alle typer botiltak uavhengig av målgruppe. Hvilken type botiltak som iverksettes vil også ha betydning. Et generelt utgangspunkt vil være at dess yngre ungdommen er, desto større krav må stilles til tilstedeværelse og oppfølging fra andre voksne i tiltaket. Departementet antar videre at det også vil kunne være enkelte typer botiltak for bestemte målgrupper som ikke bør omfattes av en slik forskrift. Dette kan for eksempel være hybel uten oppfølging i forbindelse med ettervern.

Prop. 133 L (2020–2021), s. 175

Utvalget følger departementets vurderinger et stykke på vei, men mener som tidligere omtalt at kommunale botiltak også bør kunne brukes som et omsorgstiltak når det vurderes å være til barnets beste. Utvalget mener at kun kommunale botiltak som tilbyr heldøgns omsorgstilbud skal kunne benyttes som omsorgstiltak, og at det må stilles særlige krav til regulering og kvalitetssikring av disse. Utvalget mener også, i motsetning til departementet, at det bør føres tilsyn med kommunale botiltak, uavhengig av om tiltaket brukes som et hjelpetiltak eller omsorgstiltak. Dette omtales nærmere under. Utvalget vil også påpeke behovet for en bedre grunnregulering av kommunale botiltak generelt, og mener at dette bør følges opp av Kommunal- og distriktsdepartementet i samarbeid med aktuelle fagdepartementer.

12.5.5 Regulering av kommunale botiltak med heldøgns omsorgstilbud

Regulering av kommunale botiltak er en balansegang mellom å beholde tilbudets nødvendige fleksibilitet, og samtidig sikre at tiltakene holder tilstrekkelig kvalitet. Utvalget mener at kommunale botiltak med heldøgns omsorgstilbud skiller seg fra andre typer botiltak og krever en særskilt regulering. Dette fordi målgruppen for tiltaket må antas å kunne være yngre eller ha mer omfattende oppfølgingsbehov enn ungdommer i andre former for kommunale botiltak. Utvalget mener også at kommunale botiltak med heldøgns omsorgstilbud skal kunne utøve den daglige omsorgen for unge, på vegne av barnevernstjenesten. Dette tilsier for eksempel bedre tilgang på ansatte med formalkompetanse enn tiltak for unge som mestrer en mer selvstendig tilværelse.

Et selvstendig spørsmål er om kommunale botiltak med heldøgns omsorgstilbud fortsatt skal være noe annet enn kommunale barnevernsinstitusjoner, og hva forskjellene i så fall skal være. Erfaringene med kommunale institusjoner, utenfor Oslo kommune, er begrenset. I dag er det bare to kommuner som har tilbudet, Larvik (Gyda) og Alta (Storbakken). I forarbeidene til ny lov skriver departementet følgende:

Målgruppen for de to kommunale institusjonen kan synes å være noe videre enn for de statlige institusjonene. Institusjonene er godkjent for omsorgsplasseringer og skal tilby den samme grad av systematisk oppfølging til barn med særlige omsorgs- og endringsbehov som en statlig institusjon. Samtidig tilbyr Storbakken og Gyda også botilbud til ungdom med lavere problembelastning, men som ikke ønsker å flytte i fosterhjem. I hovedsak er dette ungdommer som trenger noe støtte før de går over til en mer selvstendig tilværelse.

Prop. 133 L (2020–2021), s. 67

Dette kan tyde på at de kommunale institusjonene i praksis fungerer som «førstelinje-institusjoner», hvor den viktigste forskjellen fra kommunale botiltak er muligheten for å gi et tilbud til barn som har et omsorgsvedtak.

Evalueringene av tilbudene viser at de kommunale institusjonene er et viktig tiltak for kommunene og åpner for at flere barn kan få et godt omsorgstilbud i nærheten av hjemmet (Deloitte & Telemarksforskning, 2020; Pedersen et al., 2022). Utvalget mener at denne typen tiltak bør bli tilgjengelig for barn i flere kommuner. Samtidig skaper krav til kvalitet og godkjenning tilsvarende statlige «andrelinjeinstitusjoner» barrierer for etablering.

Utvalget mener at en tydelig regulering av kommunale botiltak med heldøgns omsorgstilbud, som et alternativt omsorgstiltak til fosterhjem og institusjon, i stor grad vil møte behovene hos målgruppen som i dag er i kommunale institusjoner. Det vil også bidra til et tydeligere skille mellom det spesialiserte tilbudet som de statlige institusjonene skal tilby og kommunale omsorgstiltak. Formålet til kommunale botiltak bør være å gi forsvarlig omsorg og oppfølging til barn uten behov for forsterket utviklingsstøtte. Utvalget mener det ikke skal være adgang til bruk av tvang i kommunale botiltak, utover det som følger av omsorgsansvaret og nødrettslige prinsipper. Den unge må også selv ønske å bo i tiltaket.

Utvalget mener en regulering bør ta utgangspunkt i kravene som stilles til barnevernsinstitusjoner i barnevernsloven, med tilhørende forskrift om krav til kvalitet og godkjenning, men tilpasset en målgruppe med mindre omfattende behov.

Kommunale bofelleskap med heldøgns omsorgstilbud må kunne ivareta det daglige omsorgsansvaret for barn som har levd under mangelfull omsorg, og som kan ha stort behov for oppfølging og støtte. Utvalget mener forsvarlig bemanning tilsier fysisk tilstedeværelse av ansatte i tiltaket hele døgnet, og at det ikke er tilstrekkelig at barna kan kontakte ansatte ved behov.

Forstørr bilde

Utvalget mener videre at det må stilles krav til kompetanse hos ansatte, men at disse bør være mindre omfattende enn i dagens barnevernsinstitusjoner. Utvalget mener forsvarlig kompetanse tilsier at minst halvparten av de ansatte bør ha relevant bachelorutdanning.

Utvalget legger til grunn at de samme bachelorutdanningene som vurderes som relevante for arbeid i barnevernsinstitusjoner også vil være relevante for kommunale botiltak med heldøgns omsorgstilbud. Dette betyr at barnevernspedagog, vernepleier og sosionom er særlig relevante, men at en rekke andre bachelorutdanninger også vil kvalifisere. Dette inkluderer blant annet sykepleie, pedagogikk og mangfoldskompetanse (Bufdir, 2022a).

Utvalget vil særlig vektlegge betydningen av personlig egnethet for voksne som skal jobbe i kommunale botiltak, både med heldøgns omsorgstilbud og generelt. Ansatte i kommunale botiltak må være gode rollemodeller for de unge som bor der, og ha en bredde i erfaring, kompetanse og bakgrunn.

Kommunale botiltak bør ha relativt stor frihet til å tilrettelegge tilbudet individuelt til det enkelte barn, og ikke underlegges statlige føringer som eksempelvis standardiserte forløp. Det kan likevel være nasjonale faglige veiledere som også vil være relevante for forsvarlighetsvurdering av kommunale botiltak.

Kommunale botiltak med heldøgns omsorgstilbud må, i likhet med barnevernsinstitusjoner, kunne følge opp barnas behov for skole-, helse- og omsorgstjenester, andre velferdstilbud, samt fritidsmuligheter og offentlig kommunikasjon.

Som grunnlag for godkjenning og tilsyn, må tiltakene ha en skriftlig plan som beskriver formål, målgruppe og faglige tilnærming. Det må også føres internkontroll for å sikre forsvarlig drift.

12.5.6 Kvalitetssikring og tilsyn

Utvalget mener at kommunen selv bør ha ansvaret for å sikre at botiltak er forsvarlige og i tråd med gjeldende lovverk. Det anbefales derfor ikke et generelt krav til statlig godkjenning. Utvalget mener derimot at det det bør innføres en meldeplikt til statsforvalteren ved etablering og at det skal føres tilsyn med det aktuelle botiltaket. En slik meldeplikt er viktig med tanke på at statsforvalteren skal kunne ha oversikt over hvilke tiltak som finnes og ut fra dette ha et grunnlag for å utføre aktuelle tilsyn.

Når det gjelder botiltak med heldøgns omsorgstilbud, som utvalget foreslår som et nytt alternativ for barn hvor barnevernstjenesten har overtatt omsorgen, anbefaler utvalget at tiltaket godkjennes av samme instans som statlige institusjoner. For utvalgets anbefaling om godkjenning, se kapittel 25.

Utvalget mener også at staten bør få et større ansvar for veiledning ved etablering og drift av kommunale botiltak. Det er her flere statlige instanser som er relevante. Husbanken kan gi veiledning om det boligsosiale og de tekniske og økonomiske sidene ved bolig. Bufdir kan utvikle faglige normer for kvalitet i tilbudet i form av veiledere eller retningslinjer. Dette bør inkludere informasjon om ulike typer botiltak og hvilken målgruppe de er egnet for. Behovet for håndtering av rus og psykisk helse medfører behov for at helsetjenesten i kommunene også er delaktige. Det vil også være hensiktsmessig at det utarbeides lokale samarbeidsavtaler om drift mellom de aktuelle tjenestene, som barnevernet, Nav og helse (Oslo Economics, 2020). Dette vil bidra til å tydeliggjøre kommunens felles ansvar for alle innbyggere, men også de enkelte tjenestenes definerte ansvar.

Etter utvalgets vurdering bør det føres tilsyn med kommunale botiltak for unge. Formålet med tilsyn er å sikre at barn i kommunale botiltak får forsvarlig omsorg og oppfølging, og at det blir undersøkt om botiltaket virker ut fra forutsetningene som ble lagt til grunn. Eksternt tilsyn vil også bidra til likebehandling og likeverdige tjenester på tvers av kommuner og beboergrupper.

Utvalget støtter anbefalinger i tidligere utredninger om at tilsynsrollen bør legges til statsforvalteren (Liden et al., 2018; Oslo Economics, 2020). Dette begrunnes blant annet med at botiltak for barn, til forskjell fra fosterhjem, er en offentlig virksomhet som det kan knyttes kvalitetskrav til. Statsforvalteren har også relevant kompetanse og erfaring som tilsynsansvarlig for blant annet barnevernsinstitusjoner og omsorgssentre.

Utvalget mener at tilsynet skal omfatte alle barn i kommunale botiltak under 18 år, uavhengig av hvilket lovverk tiltaket er hjemlet under. Det offentlige har et ansvar for å sikre at botiltak til barn er forsvarlige, uavhengig av om de tilbys av barnevernet, Nav eller flyktningtjenesten. Samtidig mener utvalget at kommunale botiltak brukt som barnevernstiltak stiller særlige krav til tilsyn.23 Det må blant annet stilles fysiske krav til boligen, krav til ansatte og leders kompetanse, samt krav til ungdommens medvirkning. Utvalget viser her til departementets pågående arbeid med regulering av kommunale botiltak som hjelpetiltak etter barnevernsloven.

Som beskrevet over mener utvalget at det bør stilles særskilte krav til kvalitet i botiltak som tilbyr heldøgns omsorgstilbud. Se utvalgets forslag til lovendring i kapittel 28. Utvalget mener at statsforvalteren skal føre stedlig tilsyn i botiltak med heldøgns omsorgstilbud så ofte som nødvendig og basert på en løpende risikovurdering. Utvalget mener at tilsyn med botiltakene bør følge samme prinsipp og hyppighet som de statlige omsorgsinstitusjonene. For tiden betyr det minimum to ganger hvert år24.

Tilsyn er viktig for barnas rettssikkerhet. Det rokker ikke ved kommunens ansvar for kvaliteten og forsvarligheten i tilbudet. Som tidligere nevnt fant Generalistkommuneutvalget at ingen av landets kommuner oppfyller alle lovkravene de er pålagt. Tilsynsmyndighetene må derfor ha tilstrekkelig fullmakter til å sanksjonere lovbrudd. Dersom kommunen ikke evner å rette opp avvik i kommunale botiltak brukt som omsorgstiltak, bør barnet få et annet forsvarlig tilbud, for eksempel fosterhjem eller institusjon.

12.5.7 Utvalgets forslag

Mulighet for bruk av kommunale botiltak som omsorgstiltak

Kommunale botiltak med heldøgns omsorgstilbud reguleres som et eget omsorgstiltak i barnevernsloven, se lovforslag i kapittel 28. Bruk av kommunalt botiltak som omsorgstiltak forutsetter at barnet ønsker å ha botiltaket. Som hovedregel skal det være et tiltak for barn over 15 år.

Særregulering for bruk av kommunale botiltak som barnevernstiltak

Det etableres en særregulering for bruk av kommunale botiltak som barnevernstiltak, med særskilte krav til kommunale botiltak med heldøgns omsorgstilbud. Kommunal- og distriktsdepartementet bør i samarbeid med aktuelle fagdepartementer følge opp behovet for en generell grunnregulering av kommunale botiltak.

Krav til tilsyn ved kommunale botiltak

Statsforvalter får ansvar for å føre tilsyn med kommunale botiltak. For kommunale botiltak med heldøgns omsorgstilbud stilles det krav til samme prinsipper og hyppighet for tilsyn som ved barnevernsinstitusjoner.

Kommunene får meldeplikt til tilsynsmyndighetene ved etablering av kommunale botiltak.

Økt statlig ansvar ved etablering og drift av kommunale botiltak

Økt statlig ansvar for støtte og veiledning ved etablering og drift av kommunale botiltak, for eksempel gjennom samarbeid med Husbanken og faglig normering fra Bufdir.

13 Vilkår for opphold i barnevernsinstitusjon

13.1 Innledning

Utvalget blir i mandatet bedt om å utrede «alternativ slik at ein kan gjere det mogleg å fjerne barnet si åtferd som rettsleg grunnlag (vilkår) for vedtak om institusjonstiltak etter barnevernslova (§§ 4-24 og 4-26, jf. §§ 6-1 og 6-2 i ny barnevernslov)». Mandatet begrunner ikke hvorfor man ønsker å fjerne barnets atferd som vilkår. På bakgrunn av Stortingets innstilling til ny barnevernslov, tidligere oppdrag som er gitt fra departementet og den generelle samfunnsdebatten legger utvalget til grunn at begrunnelsen er at dagens vilkår oppleves stigmatiserende for barnet. Utvalgets vurderinger bygger derfor på at terskelen for opphold skal være uendret, med unntak av delvilkåret om vedvarende bruk av rusmidler som foreslås fjernet. Utvalget anbefaler at spesialisert rusbehandling av barn skal skje i helsetjenesten, tilsvarende som for voksne, jf. kapittel 11.

Det er i dag to vilkår som gir grunnlag for opphold uten samtykke i barnevernsinstitusjon. Det første er omsorgsovertakelse, jf. bvl § 5-1, hvor barnevernet overtar omsorgen for barnet fra foreldrene. Oppholdet er da begrunnet i barnets behov for omsorg. Det andre er alvorlige atferdsvansker, jf. bvl § 6-2, hvor foreldrene beholder omsorgsansvaret for barnet. Oppholdet er da begrunnet i barnets behov for behandling for sine atferdsvansker. Opphold på grunnlag av alvorlige atferdsvansker kan også gis på bakgrunn av barnets samtykke, jf. bvl § 6-1. Dersom barnet er under 15 år må foreldrene også samtykke til oppholdet. Et vedtak om opphold etter dagens atferdsbestemmelser, gir utvidet adgang for institusjonen til å innskrenke barnets bevegelsesfrihet. Et barn kan på samme tid ha vedtak om opphold i barnevernsinstitusjon både begrunnet i mangler i omsorgen og egen atferd.

I dette kapittelet utreder vi alternativer til dagens atferdsbestemmelse, inkludert om vilkåret i større grad bør sees i sammenheng med barnets omsorgssituasjon og den sosiale situasjonen som fører til barnets uttrykk.

Vi er oppmerksomme på at flere av begrepene som benyttes i dette kapittelet kan oppfattes negativt, fordi de kan bidra til å objektivisere barnet og/eller plassere problemet hos barnet. I andre kapitler brukes derfor hovedsakelig andre begreper som «behandlingsopphold» i stedet for «atferdsopphold». Når begrepene likevel brukes i dette kapittelet, er det for å følge begrepsbruken i dagens lovverk og oppnå nødvendig presisjon. Menneskerettslige begreper benyttes også der det er nødvendig. I kapittelet brukes begrepene inngangsvilkår, grunnvilkår og delvilkår. Inngangsvilkår viser til hele bvl § 6-2, grunnvilkår viser til «alvorlige atferdsvansker» i første ledd, mens delvilkår viser til underleddene bokstav a til c i bestemmelsen.

13.2 Bakgrunn

13.2.1 Barnevernets ansvar

Formålet med tiltak etter barnevernsloven følger av § 1-1:

Loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Loven skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse.

Loven skal bidra til at barn og unge får gode og trygge oppvekstsvilkår.

Som utvalget redegjør for i kapittel 8 og 16, kan ikke tiltak etter barnevernsloven ha som formål å beskytte samfunnet, og tiltakene må alltid være begrunnet i barnets beste. Samtidig kan barnevernstiltak ha samfunnsvern som effekt ved at barnet får hjelp som forhindrer at det utfører handlinger som kan skade andre.

Barnevernet gir ikke helsehjelp, det gjør kommunale og statlige helsetjenester. Psykiske vansker, lidelser eller utviklingshemninger hos barnet kan derfor ikke alene være grunnlag for opphold i barnevernsinstitusjon. Det må foreligge enten svikt i omsorgen for barnet og/eller alvorlige atferdsvansker hos barnet.

I motsetning til andre velferdstjenester har barnevernet en plikt til å ta imot barn og gi dem omsorg, hjelp og beskyttelse, også der barnet ikke ønsker denne hjelpen. Barnevernet kan tre inn i foreldrenes sted i den daglige omsorgen hvis barnet har vist alvorlige atferdsvansker, jf. bvl § 6-2, eller overta omsorgsansvaret dersom det er alvorlige mangler i barnets omsorgssituasjon, jf. bvl § 5-1. Barnevernets formål er derfor sammenfallende med den menneskerettslige plikten til å beskytte barn og gi dem omsorg etter FNs barnekonvensjon, jf. art 3(2) (Havre, 2023).

Hovedbestemmelsen som definerer begrepet «alvorlige atferdsvansker» i barnevernslovens forstand er § 6-2. Vedtak om plassering i institusjon uten samtykke:

Barneverns- og helsenemnda kan vedta at et barn skal plasseres i institusjon uten samtykke fra barnet selv eller fra de som har foreldreansvar, dersom barnet har vist alvorlige atferdsvansker på en eller flere av følgende måter:

1. ved å begå alvorlige eller gjentatte lovbrudd

2. ved vedvarende problematisk bruk av rusmidler

3. ved annen form for utpreget normløs atferd.

Barnet kan plasseres i inntil fire uker for observasjon, undersøkelse og korttidsbehandling.

Dersom barnet har behov for mer langvarig behandling, kan nemnda vedta at barnet skal plasseres i institusjonen i inntil tolv måneder.

Det fremgår av merknadene til bestemmelsen i forarbeidene at delvilkåret i bokstav c, utpreget normløs atferd, blant annet omfatter:

bruk av rusmidler, lovbrudd, at barnet unndrar seg omsorg eller vagabonderer, tar tilhold i uheldige miljøer, har ugyldig skolefravær eller utagerer i grensesettingssituasjoner. (…) oppfyllelse av et av disse atferdsmønstrene kvalifiserer ikke nødvendigvis alene til plassering av et barn i atferdsinstitusjon. Det må foretas en konkret helhetsvurdering av barnets atferd.

Prop. 133 L (2020–2021) s. 235

Det er en forutsetning for opphold at behandling i barnevernsinstitusjon anses nødvendig og til det enkelte barns beste, jf. bvl § 1-3.

Barn som bor på institusjon på grunn av sterke atferdsuttrykk skal gis forsvarlig omsorg og behandling, jf. § 10-1. Dersom det skal ytes helsefaglig behandling overfor barn som bor på barnevernsinstitusjon, skal den hjemles i helselovgivningen (Prop. 133 L (2020–2021)).

13.2.2 Tidligere utredninger av atferdsbegrepet og inngangsvilkåret

Det har lenge vært en diskusjon om man bør fjerne barnets atferd som vilkår for opphold i institusjon. Atferdsbestemmelsene i barnevernsloven ble grundig utredet og drøftet i forarbeidene til ny barnevernslov og har nylig vært gjenstand for to nasjonale høringer.

Barnevernslovutvalget (NOU 2016: 16) foreslo å videreføre en bestemmelse om adgang til å treffe vedtak om opphold i institusjon på grunn av barnets handlinger, men med et nytt grunnvilkår. Det sentrale vurderingstemaet ble anbefalt å være om barnet foretar handlinger som kan føre til skade for barnet selv. Slik skade kunne ifølge lovutvalget omfatte både psykisk og fysisk skade. Forslaget ville dermed kunne omfatte selvskading, bruk av rusmidler og annen oppførsel som kan føre til negativ utvikling og problemer for barnet i ettertid.

Barnevernslovutvalget foreslo å ikke videreføre dagens vilkår om at barn kan få opphold i barnevernsinstitusjon på bakgrunn av «alvorlig eller gjentatt kriminalitet». Utvalget foreslo i stedet å ta inn som et grunnvilkår i loven at barn kan plasseres i institusjon dersom dette er «nødvendig fordi barnet utsetter sin helse eller utvikling i alvorlig fare».

Departementet mente i høringsnotatet at Barnevernslovutvalgets forslag til grunnvilkår ville utvide adgangen til å flytte barn til institusjon grunnet egen atferd (Barne- og likestillingsdepartementet, 2019). Bekymringen var blant annet knyttet til opphold uten samtykke i barnevernsinstitusjon for barn som har spiseforstyrrelser eller skader seg selv. For å tydeliggjøre hvilke former for atferd tvangsbestemmelsen er ment å omfatte, foreslo departementet i stedet at grunnvilkåret «alvorlige atferdsvansker» skulle erstattes med «alvorlig utagerende atferd». Dette møtte sterk motstand i høringen.

I proposisjonen til Stortinget med forslag til ny barnevernslov valgte departementet derfor å videreføre vilkåret om «alvorlige atferdsvansker» med små justeringer (Prop. 133 L (2020–2021)). Departementet fulgte heller ikke opp forslaget om å fjerne «alvorlig eller gjentatt kriminalitet» som vilkår for plassering i institusjon (Barne- og likestillingsdepartementet, 2019). Departementet mente at bestemmelsen fremdeles burde kunne benyttes som grunnlag for at barn må flytte i barnevernsinstitusjon på bakgrunn av alvorlig eller gjentatt kriminalitet, og at dette bør fremgå tydelig av lovbestemmelsene. Departementet mente at hensynet til barnets rettssikkerhet tilsier at det er bedre å beholde kriminalitetsvilkåret, enn å kamuflere kriminalitet bak andre formuleringer i loven.

Stortinget var i sin behandling av proposisjonen klare på at de ikke ønsket atferdsbegrepet som en del av barnevernsloven, og ba Regjeringen jobbe videre med å finne et alternativt begrep.25 Oppdraget ble gitt Bufdir, med forutsetning om at alternative begreper ikke skulle inneholde ordet «atferd» eller endre terskelen for å iverksette tiltak etter ny barnevernslov §§ 4-4, 6-1 og 6-2, samt at rettssikkerheten ikke skulle svekkes.

På bakgrunn av sin utredning anbefalte Bufdir formuleringen «nødvendig for å hindre at barnet utsetter sin utvikling for alvorlig skade» som nytt grunnvilkår. Ordlyden ligger tett opp mot forslaget fra Barnevernslovutvalget, men uten at «helse» inngår eksplisitt i vilkåret. Bufdir mente videre at begrepet «atferd» fortsatt bør inngå i delvilkår c). Dette lyder i dag «ved annen form for utpreget normløs atferd». Bufdir foreslår at dette endres til «ved annen sosialt nedbrytende atferd». I sin utredning vurderer Bufdir begrepet «handlemåte» som et alternativ til «atferd». Bufdir anbefaler likevel ikke dette, uten at det tydelig fremgår hvorfor (Bufdir, 2022i).

Inngangsvilkåret er også nylig vurdert av Merete Havre, som på oppdrag fra departementet har utredet de menneskerettslige rammene for begrensninger og inngrep mot barn i barnevernsinstitusjon (Havre, 2023). Havre støtter Barnevernslovutvalgets anbefaling, altså «nødvendig fordi barnet utsetter sin helse eller utvikling for alvorlig fare» som grunnvilkår. Havre stiller imidlertid som forutsetning at spesialisthelsetjenesten gis en plikt til å ta imot barn i barnevernsinstitusjon til behandling, selv om barna ikke samtykker til behandling.

13.2.3 Menneskerettslige rammer

Et vedtak om opphold etter dagens atferdsbestemmelser gir utvidet adgang for institusjonen til innskrenkninger i bevegelsesfrihet mv., jf. bvl § 10-9, som kan omfatte frihetsberøvelse og frihetsbegrensninger av barnet som har vern i menneskerettighetene og grunnloven.

I det følgende brukes begrepene:

• «Frihetsberøvelse» der tiltaket vernes av EMK art 5

• «Frihetsbegrensende» der tiltaket vernes av fjerde tilleggsprotokoll til EMK art 2

Det materielle menneskerettslige vernet redegjøres for i kapittel 14 om individuell omsorg og beskyttelse. Det prosessuelle menneskerettslige vernet redegjøres for i kapittel 15 om barneverns- og helsenemndenes ansvar og rolle. Barns universelle menneskerettigheter redegjøres for i kapittel 7 om barns behov.

13.3 Utvalgets problemforståelse

13.3.1 Atferdsvilkåret oppleves stigmatiserende for barna

Mange barn opplever det stigmatiserende og flaut å bo på en barnevernsinstitusjon. Tittelen på Barneombudets rapport «De tror vi er shitkids» henspiller nettopp til stigmaet og fordømmelsen barna opplever fra andre fordi de bor i en institusjon (Barneombudet, 2020a). Stigmaet er særlig sterkt når begrunnelsen for oppholdet er barnets atferd, og ikke behovet for omsorg. Ungdomsutvalget peker på at det å bli stemplet som «atferd høy», påvirker barnas selvbilde og kan gi en følelse av håpløshet.

Mange av barna som får et institusjonsopphold på atferdsparagraf har levd med langvarig omsorgssvikt, uten å ha fått den hjelpen og beskyttelsen de trenger (Barneombudet, 2020a; Grünfeld et al., 2020). Ungdomsutvalget mener at når hjelpen til slutt kommer i form av et tvangsvedtak, begrunnet i atferden deres, kan det oppleves som at de straffes for sine reaksjoner på den uretten og de belastningene de har opplevd.

At atferdsbegrepet oppleves stigmatiserende for barna det gjelder er allment akseptert, og var grunnen til at Stortinget ved behandlingen av ny barnevernslov ba Regjeringen arbeide videre med å finne et alternativt begrep til å bruke i loven.

13.3.2 Barnets uttrykk kan overskygge barnets behov

Utvalget har mottatt få innspill om atferdsbegrepet i møter med relevante aktører. De innspillene utvalget har mottatt, har handlet om at begrepet er stigmatiserende og kan flytte fokuset bort fra det som er barnets underliggende problemer. På den måten kan ansvaret forskyves til barnet, og bort fra omgivelser og omstendigheter som kan være medvirkende til at barnet handler som det gjør. Ungdomsutvalget mener at atferdsvilkåret bør endres slik at ansvaret for problemet i større grad plasseres hos foreldrene og omgivelsene, ikke hos barnet.

Som utvalget omtaler i kapittel 17, er det stor grad av overlapp i både utfordringer og bakgrunn hos barn som får opphold på omsorgsinstitusjon og atferdsinstitusjon (behandlingsinstitusjon). Barneombudets gjennomgang fant at barn som bor på institusjon på grunn av atferdsvansker, ofte har svært lik bakgrunn som barn som blir flyttet fra hjemmet på grunn av omsorgssvikt (Barneombudet, 2020a). Barnevernstjenesten kan for eksempel ha hatt informasjon om vold, psykisk syke foreldre eller rus i familien, men henlagt saken. I andre saker prøves det hjelpetiltak i år etter år med større eller mindre hell. Etter hvert utvikler barnet atferdsvansker, og det ender med at barnet må flytte akutt og med tvang. Barnets atferd får da mye oppmerksomhet i barnevernets saksbehandling og i omtalen av barnet, mens omsorgssvikten de har blitt utsatt for kommer i bakgrunnen.

13.4 Utvalgets vurdering

13.4.1 Innledning

Utvalget anerkjenner at dagens inngangsvilkår kan oppleves stigmatiserende og som en straff for barna. Mange av barna bærer med seg vonde opplevelser og erfaringer som kan være underliggende årsaker til barnas handlinger og uttrykk. Dette kan handle om omsorgssituasjonen, men også om andre forhold. Det er viktig å understreke at ikke alle barn som får opphold etter dagens atferdsparagraf har opplevd omsorgssvikt.

Selv i de tilfellene hvor barnets uttrykk kan ha en naturlig forklaring i omsorgsbetingelser, vil det ofte ikke være mulig å sannsynliggjøre dette på en slik måte at vilkårene for opphold i institusjon er oppfylt. Med dagens regelverk må det være grunnlag for en omsorgsovertakelse. En omsorgsovertakelse tar dessuten utgangspunkt i barnets situasjon her og nå, mens traumene som barnet har opplevd kan ligge langt tilbake i tid.

Det vil alltid være barn som utsetter seg og sin utvikling for alvorlig fare på en slik måte at de etter barnevernsloven har rett til og behov for omsorg og forsterket utviklingsstøtte. Utvalget mener derfor det er nødvendig å beholde et inngangsvilkår som gir mulighet til opphold i barnevernsinstitusjoner uten samtykke, også uten at omsorgssvikt foreligger.

Barneverns- og helsenemndas og domstolenes praksis legger til grunn at et atferdsopphold etter bvl § 6-2, er en frihetsberøvelse i menneskerettslig forstand. Dette lå også til grunn da ny barnevernslov ble vedtatt i 2021.26 Havre (2023, s. 58) mener opphold etter bvl § 6-2 kan være en frihetsberøvelse, men at dette må vurderes i forhold til de faktiske innskrenkningene som institusjonen benytter seg av.

For alle med opphold med hjemmel i bvl § 6-2, gis institusjonen utvidet adgang til innskrenkninger i bevegelsesfrihet mv., jf. bvl § 10-9, som omfatter adgang til frihetsberøvelse i menneskerettslig forstand. Frihetsberøvelse har et sterkt vern i menneskerettighetene og grunnloven, både materielt og prosessuelt. Vilkår som kan innebære frihetsberøvelse må være tydelige og klare av hensyn til barnets rettssikkerhet. Begrepsbruken i vilkåret må derfor balansere hensynene til barnets opplevde stigma opp mot barnets rettssikkerhet.

En endring i inngangsvilkårets ordlyd vil innebære en risiko for at terskelen for vedtak endres. Dette kan medføre en forskyvning av ansvar mellom sektorer. Utvalget mener at bestemmelsen i hovedsak skal omfatte de samme barna som i dagens atferdsbestemmelser, med unntak av barn med behov for spesialisert rusbehandling, jf. kapittel 11. Det må sikres at det nye inngangsvilkåret ikke fører til utilsiktede endringer, blant annet gjennom presiseringer i merknader til lovbestemmelsen.

Utvalget legger dermed til grunn at hovedreglene for barnevernets ansvar videreføres som forutsetning for bestemmelsen. Vi viser til utvalgets forslag til formålsbestemmelse for barnevernsinstitusjoner i kapittel 16. Denne vil tydeliggjøre at formålet skal være å gi barn som oppholder seg på institusjonen forsvarlig omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse med utgangspunkt i det enkelte barns behov og ressurser. Barnevernets institusjoner skal ikke ha straffe- eller samfunnsvernsformål og skal heller ikke gi helsehjelp i form av behandling.

Barn som har opphold i barnevernsinstitusjon som omsorgstiltak, vil ofte kunne ha det samme behovet for beskyttelse som barna som i dag har opphold som atferdstiltak. Dette medfører at barna, uavhengig av om det er et omsorgstiltak eller et atferdstiltak, kan ha behov for beskyttelse gjennom ulike inngrep i deres grunnleggende frihetsrettigheter innenfor rammene av menneskerettighetene. Utvalget gir sine vurderinger og anbefalinger om adgang til individuelle innskrenkninger for barn som har opphold med grunnlag i omsorgssvikt i kapittel 14.

13.4.2 Forsvarlig utviklingsstøtte og beskyttelse

Utvalget er opptatt av at tiltak fra barnevernet må begrunnes i en helhetlig vurdering av barnets situasjon. Dette gjelder også saker om opphold uten samtykke i institusjon på grunnlag av barnets uttrykk og handlinger. Utvalget mener det sjelden vil være forsvarlig med et ensidig søkelys på barnets uttrykk.

I ny barnevernslov er det presisert at barnevernstjenesten skal undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov, jf. § 2-2, tredje ledd. I forarbeidene vises det til at en undersøkelse av barnets helhetlige omsorgssituasjon vil omfatte momenter som barnets hjemmeforhold, atferd og emosjonelle behov, helse og utvikling, forhold i barnehage eller skole, fritidsaktiviteter og andre forhold av betydning (Prop. 133 L (2020–2021) s. 546).

De aller fleste foreldre gir god og forsvarlig omsorg, beskyttelse og utviklingsstøtte til sine barn. Samtidig har noen barn så sterke uttrykk at foreldrene og nærmiljøet ikke er i stand til å gi dem den utviklingsstøtten de trenger. I mange tilfeller vil multisystemiske hjelpetiltak i hjemmet, som MST, kunne bidra til å styrke foreldrenes evner og muligheter til omsorg, beskyttelse og utviklingsstøtte til barnet. Men slik er det ikke alltid. I noen tilfeller kan eksempelvis barnets tilknytning til kriminelle eller sterkt rusbelastede miljøer gjøre at foreldre ikke klarer å beskytte barnet, selv med hjelpetiltak i hjemmet. Hjemmene har også ulike forutsetninger for å motta hjelpetiltak. I disse tilfellene kan barnet ha behov for beskyttelse og forsterket utviklingsstøtte i en barnevernsinstitusjon.

Utvalget legger til grunn at barnevernstjenesten alltid først må vurdere barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov. Dersom barnevernstjenesten finner at vilkårene for omsorgsovertakelse ikke er oppfylt, og utfordringene ikke kan avhjelpes med mindre inngripende tiltak, skal det vurderes om vilkårene for vedtak om å flytte barnet til en barnevernsinstitusjon uten samtykke, jf. bvl § 6-2, er oppfylt. Slike tidsbegrensede opphold bør ha en multisystemisk tilnærming, inkludert tiltak for å styrke foreldres evne til å møte barnet og dets utfordringer på en god måte. Under institusjonsoppholdet må det arbeides målrettet mot en god tilbakeføring til foreldrehjemmet, overgang til en selvstendig tilværelse eller nytt tiltak. Dette vil være enklere å lykkes med dersom institusjonen ligger i den aktuelle regionen og ikke for langt unna barnets bosted.

Utvalget mener at vilkårene for opphold på grunnlag av barnets handlinger og uttrykk bør knyttes tettere mot foreldrenes mulighet til å gi barnet forsvarlig omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse. Dette kan bidra til å redusere stigmaet og barnets ansvar for situasjonen. Det kan også bidra til en mer helhetlig tilnærming og systematisk jobbing med miljømessige faktorer ved opphold i barnevernsinstitusjon uten samtykke. Utvalget foreslår derfor at disse forutsetningene tas inn i bestemmelsen i barnevernsloven § 6-2 om vedtak om opphold i barnevernsinstitusjon uten samtykke.

Utvalget har også vurdert et alternativ med en felles bestemmelse i barnevernsloven for omsorgsovertakelse og vedtak om flytting til barnevernsinstitusjon uten samtykke, hvor de samme forutsetningene tas inn. Utvalget anbefaler ikke dette alternativet. Selv om det er underliggende forhold som er årsaken til handlingene og uttrykkene, vil det ikke alltid være mulig å sannsynliggjøre disse på en slik måte at vilkårene for opphold i institusjon er oppfylt. Det er uansett barnets handlinger og uttrykk som er grunnlag for opphold i barnevernsinstitusjon uten eget samtykke. Det avgjørende må da være å utforme inngangsvilkår som sikrer at barnet får omsorg, beskyttelse og utviklingsstøtte, og som ivaretar barnets rettssikkerhet.

13.4.3 Alternativer til begrepet alvorlige atferdsvansker

Utvalget vurderer at å fjerne begrepet «alvorlige atferdsvansker» fra inngangsvilkårene for opphold i barnevernsinstitusjon uten samtykke vil redusere risikoen for stigmatisering av barna. Adgangen til vedtak om opphold i barnevernsinstitusjon uten barnets samtykke på grunnlag av barnets handlinger og uttrykk i inntil to år, er et svært inngripende tiltak for barnet. Det kan dessuten medføre frihetsberøvelse med et særskilt menneskerettslig vern. Utvalget er derfor opptatt av at kriteriene for et slikt opphold må være tydelige og klare for å unngå utilsiktede praksisendringer og redusert rettssikkerhet for barnet.

Som nevnt har atferdsbestemmelsene i barnevernsloven blitt grundig utredet og drøftet i forarbeidene til ny barnevernslov, og har nylig vært gjenstand for to nasjonale høringer. Bufdir har også utredet spørsmålet, som oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak.

Utvalget er enig med departementet i at grunnvilkåret ikke kan inkludere barn som har spiseforstyrrelser eller skader seg selv slik Barnevernslovutvalgets forslag innebar. Dette vil gi adgang til opphold uten samtykke etter barnevernsloven for barn med psykiske problemer, uten at de er sikret nødvendig helsehjelp. Havre (2023) setter som betingelse for et slikt grunnvilkår at spesialisthelsetjenesten skal gis en plikt til å behandle barn på institusjon uten samtykke. Utvalget støtter ikke en slik plikt. Utvalget presenterer i kapittel 10 sitt forslag for å sikre alle barn som bor på institusjon tilgang på helsehjelp. Forslaget er basert på frivillighet og medvirkning.

Utvalget støtter derfor Bufdirs forslag om at grunnvilkåret skal ha følgende ordlyd: «dersom det er nødvendig fordi barnet utsetter sin utvikling for alvorlig fare». Som omtalt i avsnitt 13.4.2 mener utvalget at vurderingstemaet ikke skal være barnets uttrykk isolert sett, men hvorvidt barnets omsorgsbase kan gi forsvarlig utviklingsstøtte og beskyttelse.

Utvalget foreslår ikke å fjerne delvilkår a) «alvorlige eller gjentatte lovbrudd». Utvalget mener likevel delvilkåret er problematisk. Et institusjonsopphold uten samtykke begrunnet i alvorlige lovbrudd, kan av barnet oppfattes som straff for en straffbar handling. Det kan også gi et feilaktig inntrykk av at formålet med oppholdet er kriminalitetsbekjempelse og samfunnsvern. At det menneskerettslig er barnets behov og ikke handlinger som skal være grunnlaget for et slikt opphold, tilsier også at delvilkåret bør tas ut av loven (Havre, 2023).

Både justissektoren, helsesektoren og barnevernet har ansvar og tiltak rettet mot barn og unge som begår alvorlig og gjentatt kriminalitet. Barn og unge som deltar i alvorlig gjengkriminalitet, også barn under 15 år, har den den siste tiden nok en gang fått aktualitet. Utvalgets forslag i denne utredningen svarer ikke ut alle utfordringer for barn som begår alvorlig kriminalitet. Utvalget mener derfor at de aktuelle sektorene sammen må bli enige om hvordan samfunnet skal møte utfordringen med barn og unge som deltar i gjengkriminalitet, både gjennom forebygging og andre tiltak. Vi viser her til kapittel 8.

Utvalget foreslår å ta ut delvilkår b) «vedvarende problematisk bruk av rusmidler» som selvstendig grunnlag for opphold uten samtykke i barnevernsinstitusjon. Dette er en konsekvens av forslaget i kapittel 11, om at ansvaret for spesialisert rusbehandling for barn flyttes til helsetjenesten. Selv om spesialisert rusbehandling foreslås overført til spesialisthelsetjenesten mener utvalget at bruk av rusmidler, som en del av en sammensatt problematikk, fortsatt vil kunne være en del av grunnlaget for opphold og at det må fremgå av forarbeidene til nytt inngangsvilkår.

Utvalget foreslår å erstatte ordlyden i dagens delvilkår c) «ved annen form for utpreget normløs atferd», med «ved annen alvorlig skadelig handlemåte». Utvalget kan ikke se at å erstatte «atferd» med «handlemåte» vil føre til mindre klarhet eller ha andre negative implikasjoner. Hva gjelder «utpreget normløs» har utvalget valgt å vektlegge innspill fra ungdomsutvalget. De har særlig vært opptatt av at «normløs» er et ukjent begrep for unge og at det fører til manglende rettssikkerhet for barn når de ikke forstår hva som ligger til grunn for et tvangsopphold i en barnevernsinstitusjon. Utvalget støtter denne vurderingen. «Normløs» peker også i større grad i retning av å beskytte samfunnets normer, enn barnet selv. Utvalget mener derfor at ordlyden «alvorlig skadelig handlemåte» i større grad ivaretar formålet med vedtaket, som er å hjelpe barnet.

13.4.4 Behandlingsbegrepet erstattes med forsterket utviklingsstøtte

Etter dagens regelverk er det et vilkår og en forutsetning for langtidsplassering i barnevernsinstitusjon uten eget samtykke at barnet har behov for mer langvarig «behandling» av alvorlige atferdsvansker, jf. bvl § 6-2 tredje ledd jf. første ledd. Barnevernsinstitusjonen skal gi barn som oppholder seg på institusjonen forsvarlig omsorg og behandling, jf. bvl § 10-1.

Innholdet i behandlingsbegrepet i barnevernsloven er i liten grad omtalt i loven og rettskildene. Det fremgår av merknadene til bestemmelsen i forarbeidene at det at institusjonen skal gi barnet forsvarlig behandling, gjelder for barn i atferdsinstitusjoner (Prop. 133 L (2020–2021)). Det innebærer blant annet at institusjonen i sin barnevernsfaglige behandling kun skal anvende metoder som er faglig og etisk forsvarlige og tilpasset institusjonens målgrupper og målene for institusjonens virksomhet, jf. bvl § 10-15. Ved å benytte begrepet barnevernsfaglig behandling i forarbeidene er intensjonen å forsøke å avgrense dette mot behandling i helselovgivningen. Det har i praksis vært uklarheter både med innholdet i begrepet i barnevernsloven og med ansvarsfordelingen mot helsetjenestene.

Behandlingsbegrepet er helt sentralt i helsetjenestene. Definisjonen av helsehjelp er vid og til dels overlappende med omsorgs- og behandlingsbegrepene i barnevernsloven. I helsepersonelloven § 3 tredje ledd fremgår det at med helsehjelp menes enhver handling som har forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende, rehabiliterende eller pleie- og omsorgsformål og som utføres av helsepersonell.

Bruken og definisjonen av behandlingsbegrepet i helselovgivningen er også langt fra entydig og mangler en tydelig definisjon. Lovverk, retningslinjer og veiledere bruker hyppig ordet «behandling». De gir eksempler på og beskrivelse av anbefalte behandlingsmetoder, men gjør sjelden eller aldri noe forsøk på å definere hva begrepet «behandling» innebærer.

Den tradisjonelle, medisinske bruken av begrepet innebærer at behandling er spesifikke tiltak som settes i verk for å fjerne eller lette symptomer på og/eller årsak til sykdom. Kognitiv terapi for å fjerne eller lette symptomene på en depresjon, er et behandlingstiltak, når denne definisjonen blir lagt til grunn.

I juni 2016 avleverte Universitet i Bergen ved Lill Haukanes og Karl Harald Søvig rapporten Helsetenester i barneverninstitusjonar (Haukanes & Søvig, 2016). I rapporten drøftes innholdet i behandlingsbegrepet i barnevernsloven og helselovgivningen uten at det gir nærmere avklaringer av forståelsen av begrepet i de to sektorenes lovgivning.

Helsedirektoratet har gitt tolkningsuttalelser om at behandlingskomponentene i Læringsbasert rusbehandling (LBR) og Multisystemisk terapi (MST) er helsehjelp dersom de utføres av helsepersonell.27

Som redegjort for i kapittel 7 og 16 mener utvalget at formålet for alle opphold i barnevernsinstitusjon skal være omsorg og utviklingsstøtte. Dette er essensen i det alle barn trenger og som alle institusjoner må kunne tilby.

Utvalget mener behandling som begrep bør forbeholdes helsetjenestene, og at miljøterapeutisk endringsarbeid med barn med alvorlige atferdsvansker på institusjon bør betegnes som forsterket utviklingsstøtte.

Ved å fjerne behandling som formål for institusjonsopphold, ønsker utvalget å gjøre skillet mellom helsehjelp og miljøterapeutisk arbeid tydeligere. Dette betyr at utviklingsstøtte kan ha en behandlende og helsefremmende effekt, men at begrepet behandling i denne sammenhengen tilhører helsesektoren. Samtidig benyttes begrepet utviklingsstøtte også innenfor helsetjenestene. Selv om endringen vil bidra til en klargjøring, vil den ikke løse utfordringen med begrepsmessig grenseoppgang mellom helsetjenestene og barnevernet.

Utvalget ser at det vil kunne hevdes at å erstatte behandlingsbegrepet i barnevernsloven med utviklingsstøtte, kan innskrenke adgangen til å benytte kunnskapsbaserte metoder. Utvalget vil understreke at et formål om utviklingsstøtte ikke innskrenker institusjonenes adgang til å bruke kunnskapsbaserte metoder og prinsipper for multisystemisk og miljøterapeutisk praksis. For en nærmere beskrivelse av utviklingsstøtte vises det til kapittel 7 og 16.

13.4.5 Utvalgets forslag

I henhold til mandatet har utvalget utredet et forslag som fjerner barnets atferd som vilkår for opphold i barnevernsinstitusjon. Utvalget har valgt å vektlegge at vilkåret skal redusere det opplevde stigmaet for barnet, styrke barnets rettssikkerhet og tydeliggjøre formålet med oppholdet. I vilkåret har utvalget derfor erstattet dagens behandling med forsterket utviklingsstøtte.

Utvalget har lagt vekt på viktigheten av å vurdere barnets totale situasjon, og ikke kun vurdere barnets uttrykk. Opphold i en barnevernsinstitusjon skal ikke være en konsekvens av handlinger, men et resultat av behov for hjelp. Utvalget mener derfor at vurderingstemaet bør være om barnets omgivelser klarer å gi barnet tilstrekkelig utviklingsstøtte og beskyttelse. Dette vil variere fra familie til familie. Et hjem med mye ressurser og godt nettverk kan kanskje håndtere sterkere uttrykk fra barnet enn et hjem med mindre ressurser. En rekke faktorer kan spille inn på hva et hjem kan håndtere av uttrykk. Dette kan handle om andre barn i familien, antall forsørgere og foreldres helsetilstand, for å nevne noen. Vilkåret omfatter ikke alvorlig omsorgssvikt, som vil utløse grunnlag for vurdering av en omsorgsovertakelse. Barna som omfattes av denne bestemmelsen vil ha uttrykk som foreldre med ordinære omsorgsevner vil ha problemer med å håndtere. Utvalget legger også til grunn minste inngreps prinsipp, og derved at barnets behov ikke kan møtes på et lavere omsorgsnivå. Forslaget tar også høyde for at barnet allerede kan ha et tiltak utenfor hjemmet når vedtaket fattes.

Utvalget har lagt til grunn at terskelen for opphold skal være den samme som i dag, med unntak av delvilkåret om alvorlig og vedvarende rusproblematikk. Utvalget har under tvil også valgt å beholde alvorlige eller gjentatte lovbrudd som et vilkår for opphold uten samtykke i barnevernsinstitusjon.

Ordlyden «plassering i institusjon» erstattes med «opphold i institusjon» for å unngå objektivisering av barna det gjelder.

Utvalgets forslag til nytt inngangsvilkår støttes av ungdomsutvalget.

Nytt inngangsvilkår for opphold i barnevernsinstitusjon uten samtykke

Ny § 6-2 Vedtak om opphold i barnevernsinstitusjon uten samtykke (Endringer i kursiv):

Dersom mindre inngripende tiltak ikke kan skape forsvarlig utviklingsstøtte og beskyttelse for barnet i hjemmet, fosterhjemmet eller institusjon, kan barneverns- og helsenemnda vedta at et barn skal ha opphold i institusjon, uten samtykke fra barnet selv eller fra de som har foreldreansvar, dersom det er nødvendig fordi barnet utsetter sin utvikling for alvorlig fare på en eller begge av følgende måter:

• a. ved å begå alvorlige eller gjentatte lovbrudd

• b. ved annen alvorlig skadelig handlemåte.

Barnet kan få opphold i inntil fire uker for observasjon, undersøkelse og forsterket utviklingsstøtte. Dersom det treffes nytt vedtak, kan tiden forlenges med inntil fire nye uker.

Dersom barnet har behov for mer langvarig forsterket utviklingsstøtte, kan nemnda vedta at barnet skal ha opphold i institusjonen i inntil tolv måneder. Barnevernstjenesten skal vurdere vedtaket på nytt senest når barnet har oppholdt seg i institusjonen i seks måneder. Barnevernstjenesten må fremme sak for barneverns- og helsenemnda om vedtaket med adgang til frihetsberøvelse ønskes opprettholdt. Nemnda kan i særlige tilfeller vedta at oppholdet skal forlenges med inntil tolv måneder. Tiden barnet bor på institusjonen etter akuttvedtak etter § 4-4 skal inngå i den totale tiden som gjelder for vedtak etter § 6-2 første og annet ledd.

Nemnda kan treffe vedtak etter første og annet ledd bare dersom institusjonen er faglig og materielt i stand til å tilby barnet forsvarlig hjelp. Institusjonen skal være godkjent av xxx28 til å ta imot barn på grunnlag av vedtak etter denne bestemmelsen. Bestemmelsen i § 5-3 annet ledd gjelder tilsvarende.

Før det blir truffet vedtak etter denne bestemmelsen skal det ha vært vurdert om barnets behov kan ivaretas ved hjelpetiltak etter kapittel 3.

Barnevernstjenesten kan la være å sette vedtaket i verk dersom forholdene tilsier det. Barnevernstjenesten skal i så fall varsle nemnda. Vedtaket faller bort dersom det ikke er satt i verk innen seks uker.

14 Individuelle begrensninger og innskrenkninger

14.1 Innledning

Barn som bor på barnevernsinstitusjon har et sterkt rettsvern, både gjennom grunnloven, internasjonale konvensjoner og barnevernsloven. Barna skal som hovedregel kunne bestemme i personlige spørsmål, bevege seg fritt innenfor og utenfor institusjonens område og fritt kommunisere med andre, jf. bvl § 10-2. De ansatte på institusjonen skal gi barna omsorg og beskyttelse i foreldrenes sted. Dette innebærer også å sette grenser. I kraft av det daglige omsorgsansvaret kan institusjonen begrense barnets rett til å bestemme i personlige spørsmål, når det er nødvendig for å gi barnet forsvarlig omsorg, og hvis det er nødvendig for å ivareta trygghet og trivsel for alle på institusjonen. De ansatte har i utgangspunktet den samme adgangen og forpliktelsen som foreldre har for å kunne gi barnet god omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse.

Når grunnlaget for institusjonsoppholdet er at barnet har alvorlige atferdsvansker, jf. bvl § 6-2, gis institusjonen utvidet adgang til innskrenkninger i barnets bevegelsesfrihet mv. jf. bvl § 10-9. Den utvidede rammen for tvangsbruk må være begrunnet i barnets beste og være nødvendig ut fra formålet med oppholdet.

I mandatet bes utvalget om å ikke utrede bruk av tvang, siden dette ivaretas av interne utredninger i departementet. Utvalget har derfor avgrenset sin utredning av temaet til det som er nødvendig for å understøtte utvalgets øvrige forslag, og institusjonens mulighet til å gi barna forsvarlig omsorg, hjelp og beskyttelse. Det er særlig utvalgets forslag til ny innretning av institusjonstilbudet, som presenteres i kapittel 17, som har konsekvenser for reguleringen av tvangsbruk i barnevernsinstitusjon.

Som grunnlag for departementets tvangsgjennomgang har Merete Havre utredet det menneskerettslige handlingsrommet for begrensninger for barn i barnevernsinstitusjon (Havre, 2023). Havre påpeker at tvangsbegrepet ikke benyttes i menneskerettslig sammenheng, og setter spørsmålstegn ved om det har et tilstrekkelig entydig rettslig innhold. Havre foreslår endringer i begrepsbruken for at barnevernsloven skal være bedre harmonisert med menneskerettighetene. Utvalget støtter en slik gjennomgang og vurdering.

I dette kapittelet benyttes dagens begreper i barnevernsloven, men de menneskerettslige begrepene benyttes der det er nødvendig for sammenhengen.

Begrepet «begrensninger» benyttes der utvalget skriver om begrensninger i barnets rettigheter, når det er nødvendig for å gi barnet forsvarlig omsorg eller hvor det er nødvendig for å ivareta trygghet og trivsel for alle på institusjonen, jf. bvl § 10-2 tredje ledd. Adgangen til begrensninger følger av institusjonens daglige omsorgsansvar for barnet og alle barn i institusjonen.

Ellers benyttes begrepet «innskrenkninger» ofte i dette kapittelet, i samsvar med bvl § 10-9 som gir institusjonen utvidet adgang til innskrenkninger i bevegelsesfrihet mv. for barn på institusjon på grunnlag av alvorlige atferdsvansker. De menneskerettslige begrepene «frihetsbegrensninger» brukes der tiltaket vernes av fjerde tilleggsprotokoll til EMK art 2 (retten til bevegelsesfrihet) og «frihetsberøvelse» brukes der tiltaket vernes av EMK art 5 (retten til frihet og sikkerhet).

I dette kapittelet beskriver vi først det menneskerettslige vern barn som bor på institusjon har mot frihetsbegrensninger og frihetsberøvelse. Vi vil deretter peke på utfordringer som gjør at dagens regelverk og organisering ikke i tilstrekkelig grad er tilpasset barnas individuelle behov for omsorg og beskyttelse. Vi vil avslutningsvis gi anbefalinger til departementets tvangsgjennomgang, samt forslag til hvordan barna kan få et bedre individuelt tilpasset tilbud og økt rettssikkerhet. Forslagene understøtter utvalgets forslag til ny innretning av institusjonstilbudet, jf. kapittel 17.

14.2 Det menneskerettslige vernet mot frihetsbegrensninger og frihetsberøvelse

Menneskerettighetene er individuelle. Det innebærer at inngrep som kan legitimeres for ett barn, ikke nødvendigvis kan legitimeres overfor et annet barn. Hvorvidt inngrepet er til barnets beste, må avgjøres etter en konkret vurdering i den enkelte sak.

De menneskerettslige forpliktelsene for barn i barnevernsinstitusjoner omfatter både å beskytte barn og gi barn forsvarlig omsorg etter FNs barnekonvensjon, og til å frastå fra inngrep i grunnleggende menneskerettigheter etter barnekonvensjonen (BK), den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP). Det er en risiko for menneskerettsbrudd både om det gripes inn for mye, og om det gripes inn for lite.

For å vurdere det menneskerettslige handlingsrommet for inngrep som beskytter barn og gir barnet omsorg, må det først tas stilling til om det foreligger en menneskerettslig beskyttet rettighet. Eksempler på slike rettigheter er rett til privatliv og vern mot diskriminering. Retten til privatliv kan for eksempel være rett til å bevege seg fritt innenfor og utenfor institusjonens område, fritt kommunisere med andre, herunder bruke elektroniske kommunikasjonsmidler og motta besøk.

Omsorgshandlinger omfatter begrensninger i kraft av omsorgsansvaret som foreldre og institusjonene kan benytte uten at det er behov for hjemmel i lov. Er det en omsorgshandling vil ikke de menneskerettslige begrensingene for inngrep gjelde.

«Frihetsbegrensninger» og «frihetsberøvelse», som definert innledningsvis, har vern for inngrep i menneskerettighetene og de menneskerettslige begrensingene for inngrep følges. For en nærmere beskrivelse, se kapittel 15.

For å kunne legitimere et inngrep menneskerettighetene verner mot, må inngrepet være hjemlet i lov, gjøres for å beskytte et anerkjent legitimt formål og være i samsvar med forholdsmessighetsprinsippet.

Etter EMK artikkel 5 nr 1 bokstav d kan en mindreårig lovlig bli berøvet sin frihet av hensyn til oppdragerformål. Forståelsen av oppdragerformål strekkes videre enn hva ordlyden tilsier. Etter bestemmelsen tillates, ved lovlig pålegg, frihetsberøvelse av mindreårige for å føre tilsyn med barnets oppdragelse.

Både etter norsk rett og EMK gjelder det et sterkt vern mot at staten gjør inngrep i borgernes rettsstilling uten hjemmel i lov. Legalitetsprinsippet er et av de viktigste rettsprinsippene vi har i Norge, og prinsippet er forankret i Grunnloven §§ 96, 97, 98, og er forsterket i § 113. I EMK er prinsippet nedfelt i flere bestemmelser. Lovbestemmelsene må være tilgjengelige og forutsigbare, og være tilstrekkelig presise slik at barnet kan bedømme sin egen rettslige stilling. Hensynet til barnets beste i Grl § 104 og BK art 3 tilsier et enda sterkere legalitetskrav enn for voksne.

Tiltak etter barnevernsloven kan ikke ha som formål å beskytte samfunnet. Det er derfor hensynet til barnet selv, eller de andre på institusjonen, som utgjør det legitime formålet med inngrepene, jf. bvl § 1-1 og bvl § 10-1. De menneskerettslige forpliktelsene til å gi barna omsorg og beskyttelse etter FNs barnekonvensjon vil inngå som de legitime formålene for å gripe inn overfor barna (Havre, 2023, s. 27).

Tiltaket må være forholdsmessig. På barnevernets område, blir det ikke riktig å oppstille forholdsmessighetsprinsippet som en avveiing mellom samfunnets interesse og individets interesse. Barnevernet har ikke noe egeninteresse i barnevernssaker, der det gripes inn overfor barnet selv. Det er derfor ikke samfunnets interesser som skal vernes. Det er hensynet til barnet som utgjør det statlige legitimeringsgrunnlaget i alle barnevernssaker, og ikke samfunnsvern slik som ved straff.

Der det skjer inngrep overfor barnet selv, utgjør hensynet til barnets vernede verdier den ene siden i avveiingen. Hensynet til barnets behov for beskyttelse og omsorg utgjør den statlige interessen (i visse tilfeller også en statlig plikt) til inngrep i den vernede verdien. Statens interesse er derfor sammenfallende med det barnevernet mener er til dette barnets beste (Havre, 2023, s. 28).

Videre er det krav om at tiltaket er nødvendig. Dette innebærer at frihetsberøvelsen skal benyttes som siste utvei når det er til barnets beste. Når tiltaket ikke lenger er nødvendig, skal tiltaket opphøre. Tiltaket må derfor jevnlig revurderes, også slik at barnet kan kreve å få plasseringen vurdert på nytt, jf. EMDs praksis og FNs barnekonvensjon art 25. Lengden av oppholdet er en del av den forholdsmessighetsvurderingen som skal foretas.

Barnekonvensjonen art 37 d gir rett til overprøving av vedtak om frihetsberøvelse av domstol eller annen kompetent myndighet tilsvarende EMK art 5 (4). Overprøvingsretten etter barnekonvensjonen art 37 d gjelder alle forhold som har betydning for plassering av barnet.

For redegjørelsen for det menneskerettslige prosessuelle vernet (prosessen frem mot vedtak) vises det til kapittel 15 om barneverns- og helsenemndas ansvar og rolle. For redegjørelse for barnets universelle menneskerettigheter se kapittel 7 om barns behov.

14.3 Dagens situasjon

Barnevernsloven kapittel 10 regulerer rettighetene for barn som oppholder seg i barnevernsinstitusjoner, og adgangen til å begrense disse rettighetene og benytte tvang og andre inngrep. Av bvl § 10-1 følger det at: «Barnevernsinstitusjonen skal gi barn som oppholder seg på institusjonen forsvarlig omsorg og behandling. Institusjonen skal møte barn hensynsfullt og med respekt for deres personlige integritet og skal ivareta rettssikkerheten til den enkelte.»

Det fremgår av forarbeidene til § 10-1 (Prop. 133 L (2020-2021), s. 567) at forsvarlig omsorg blant annet innebærer å gi barn vern og beskyttelse, samt tydelige rammer for å sikre trygghet og god utvikling. Forsvarlig omsorg handler også om å hindre at barnet får kontakt med negative miljøer og hindre at barnet skader seg selv eller andre.

Alle inngrep barnevernet gjør skal skje ut fra hensyn til barnet og dermed med mål om å beskytte barnet. Barn på institusjon skal ikke utsettes for tvang eller andre inngrep, med mindre det etter en helhetsvurdering er nødvendig i situasjonen, jf. § bvl 10-6. Institusjonene skal arbeide systematisk med å forebygge tvang, og gjennomgå bruk av tvang og andre inngrep sammen med barnet, så snart som mulig etter at tvangstiltaket er avsluttet, jf. bvl § 10-4.

Institusjonen kan likevel begrense barnets rettigheter ut fra barnets alder og modenhet når det er nødvendig for å gi barnet forsvarlig omsorg, eller nødvendig for å ivareta trygghet og trivsel for alle på institusjonen. Det kan benyttes milde former for fysisk makt, som å holde barnet kortvarig eller lede barnet, jf. § 10-2 og § 10-3. Det kan bare fastsettes begrensninger eller utøves makt som foreldre ellers kan beslutte, ut fra omsorgsansvaret. Dette gjelder for barn på alle hjemler i barnevernsloven, både med og uten samtykke. Begrensningene må være innenfor det som er allment akseptert i oppdragelsen av barn og være nødvendig og forholdsmessig.

Det fremgår av merknadene til § 10-2 (Prop. 133 L (2020-2021)) at institusjonen etter en konkret vurdering blant annet kan fastsette innetider eller begrense hvilke steder barnet kan, eller ikke kan, oppholde seg fordi det kan være utrygt for barnet. Slike begrensninger må være i samsvar med barnets alder og modenhet og kan vare for en lengre periode.

I situasjoner der barnet har et ekstra behov for beskyttelse kan det være nødvendig ut fra omsorgsansvaret å begrense barnets bevegelsesfrihet med mer omfattende virkemidler, for eksempel ved at barnet for en kort avgrenset periode ikke får forlate institusjonen eller må ha følge av institusjonsansatte utenfor institusjonen.

Institusjonen kan også etter en konkret vurdering begrense barnets bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler for eksempel for at barnet skal få gjennomført lekser eller få tilstrekkelig søvn. Videre kan det være nødvendig å begrense slik bruk for å hindre at barnet utsetter seg selv for fare eller skade eller for å beskytte andre mot fare eller skade og for å ivareta andres personvern.

Dersom det er strengt nødvendig kan tvang også benyttes i akutte faresituasjoner, for å avverge skade på barnets eller andre personers liv eller helse eller ved vesentlig skade på eiendom, jf. § 10-7. På visse vilkår kan det foretas kroppsvisitasjon og undersøkelse av barnets rom, eiendeler, brev og pakker, jf. § 10-8. Tvangstiltaket skal opphøre straks skaden eller faren er avverget. §§ 10-7 og 10-8 gjelder for barn med opphold på institusjon på alle hjemler, både med og uten samtykke.

14.3.1 Utvidet adgang til innskrenkninger i bevegelsesfrihet

For barn som oppholder seg på institusjon fordi de har vist alvorlige atferdsvansker, er det gitt særskilte bestemmelser som gir hjemmel til mer inngripende tiltak, jf. bvl § 10-9. Bestemmelsene gjelder kun for barn som har opphold på institusjon med hjemmel i bvl §§ 4-4, 6-1 eller 6-2 (atferdsplasseringer).

Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen (Prop. 133 L (2020-2021)) at begrepet «begrensninger» er erstattet med «innskrenkninger» for å tydeliggjøre at bestemmelsen hjemler inngrep i barnets integritet som krever hjemmel i lov, og som kan være mer vidtgående enn de begrensninger som kan fastsettes ut fra omsorgsansvaret og trygghet og trivsel, jf. § 10-2. Innskrenkningen kan komme i tillegg til begrensninger som kan fastsettes etter § 10-2.

Dersom det er nødvendig ut fra formålet med oppholdet, kan institusjonen innskrenke barnets bevegelsesfrihet, låse døren til institusjonen, innskrenke retten til besøk og bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler, eller institusjonen kan inndra elektroniske kommunikasjonsmidler, jf. § 10-9. Innskrenkninger må, ifølge forarbeidene, knyttes til barnets særlige utfordringer som ligger til grunn for behandlingen barnet skal få på institusjonen. Formålet med oppholdet vil omfatte å beskytte barnet, behandle og forebygge ytterligere problemutvikling og bidra til positiv endring. Det må foretas konkrete og individuelle vurderinger av om tiltaket er egnet for å oppnå formålet, og om det er nødvendig og forholdsmessig i det enkelte tilfellet.

Avgjørelser om bruk av tvang eller inngrep i barnets personlige integritet etter §§ 10-7, 10-8, 10-9 og 10-11 er enkeltvedtak. Avgjørelsene skal i tillegg protokollføres, sendes barnevernstjenesten og forelegges statsforvalteren, jf. bvl § 10-14.

14.4 Utvalgets problemforståelse

14.4.1 Barna kan beskyttes bedre i kraft av omsorgsansvaret

Barnevernsinstitusjoner har ikke bare en rett, men en plikt til å gi barnet vern og beskyttelse i kraft av omsorgsansvaret. Dette betyr at ansatte på institusjon kan sette grenser for barn innenfor det som er allment akseptert i barneoppdragelse, når det er forholdsmessig og nødvendig. For eksempel kan institusjonen etter en konkret vurdering fastsette innetider eller begrense hvilke steder barnet kan, eller ikke kan, oppholde seg fordi det kan være utrygt for barnet (Prop. 133 L (2020-2021)). Institusjonen kan også begrense barnets rettigheter hvis det er nødvendig for å ivareta trygghet og trivsel for alle på institusjonen.

Havres gjennomgang av det menneskerettslige handlingsrommet viser at omsorgsansvaret strekker seg langt, og lengre enn det som praktiseres i en del institusjoner i dag (Havre, 2023). Utvalget har mottatt en rekke innspill fra praksisfeltet som tilsier at det er stor variasjon og usikkerhet rundt hva ansatte har lov til å foreta seg for å beskytte barn i kraft av omsorgsansvaret og nødrett. Ulik praksis blant statsforvalterne bidrar til ytterligere utrygghet.

Et eksempel er barnet som flere ganger i uken forlater institusjonen og utsetter seg selv for livstruende fare. Spesialisthelsetjenesten vurderer at det er stor fare for alvorlig skade og død på sikt, men barnet kan ikke legges inn fordi det ikke samtykker og ikke fyller vilkårene for tvangsinnleggelse. De ansatte på institusjonen har dermed ansvaret for et barn som er vurdert å befinne seg i livsfare. Statsforvalter vurderer likevel at barnet ikke kan holdes tilbake på institusjonen med tvang, siden det ikke er sikkert at barnet vil utsettes seg selv for den samme risikoen som det har gjort de foregående kveldene.

Et annet eksempel er barnet som uttrykker et dødsønske som de ansatte, ut ifra sin kjennskap til barnet, vurderer som troverdig. En erfaren miljøterapeut hindrer derfor barnet fysisk fra å forlate institusjonen, for å beskytte henne og gi henne omsorg. Vurderingen fra den aktuelle statsforvalter var at dette ikke er tillatt, fordi det ikke var umiddelbar fare for liv og helse. Institusjonen må vente med inngrep til man med sikkerhet kan si at barnet vil utsette seg for alvorlig fare.

Begge disse eksemplene er knyttet til tvang i akutte faresituasjoner, jf. bvl § 10-7. Utvalget er også gjort oppmerksom på andre tilfeller, hvor institusjonsansatte har blitt gitt motstridende tilbakemeldinger fra egen leder på om de har lov til å beslaglegge våpen og narkotika fra beboeres rom dersom de blir kjent med at det befinner seg der.

Ytterligere et eksempel er barnet som flere ganger i uken forlater institusjonen og utsetter seg selv for alvorlig fare gjennom ukritisk bruk av rusmidler og omgang med et sosialt miljø der det er stor risiko for overgrep. De ansatte på institusjonen har ansvaret for et barn som vurderes å utsette seg for alvorlig fare for overdose på rusmidler og overgrep, men vurderingen fra statsforvalter er likevel at barnet ikke kan hindres i å forlate institusjonen med makt på grunnlag av mistanke om hva barnet kan komme til å foreta seg. Man kan begrense utgang, men ikke fysisk hindre barnet fra å settes seg i fare.

Bufdirs gjennomgang av institusjonene fant at de gjennomgående hadde stor oppmerksomhet rettet mot å forebygge bruk av tvang. Samtidig var det usikkerhet rundt omsorgsansvarets innhold, og hvem som kunne beslutte begrensninger i kraft av omsorgsansvaret. Bufdir mente at dette kunne innebære en risiko for at institusjonene ikke gir barna tilstrekkelig vern og beskyttelse (Bufdir, 2019b, s. 22).

At omsorgsansvaret praktiseres ulikt og at handlingsrommet ikke utnyttes til barnets beste er også dokumentert i andre gjennomganger (Bufdir, 2018; Grünfeld et al., 2020; Helsetilsynet, 2019c; Kronborg, Riedl, Engh-Hellesvik & Bræin, 2018; Ulset & Melheim, 2013). Manglende forståelse og ulik praksisutøvelse utfordrer tryggheten og sikkerheten for barna på institusjonene.

14.4.2 Barnas behov for ekstra beskyttelse vurderes ikke individuelt

Hvorvidt institusjonen har adgang til innskrenkninger utover omsorgsansvaret følger i dag av hvilken hjemmel som er grunnlaget for barnets opphold. Dersom barnet har opphold med grunnlag i alvorlige atferdsvansker, kan institusjonen innskrenke barnets bevegelsesfrihet, blant annet ved å låse døren eller inndra elektroniske kommunikasjonsmidler. Innskrenkningene må være begrunnet i barnets beste og nødvendige for å gi barnet forsvarlig omsorg og behandling.

Som utvalget redegjør for i kapittel 17, er det stor grad av overlapp i både behov og uttrykk hos barn med opphold på grunnlag av omsorgssvikt og alvorlige atferdsvansker (Barne- og familieetaten, 2022a; Barneombudet, 2020a; Grünfeld et al., 2020; Helsetilsynet, 2019c). Dette bekreftes også av Bufdir, samt institusjoner utvalget har besøkt. Barn som har opphold på omsorgshjemmel, kan ha like alvorlige atferdsuttrykk som barn på behandlingshjemmel. Barna kan dermed også ha like behov for innskrenkninger for at institusjonen skal kunne gi forsvarlig omsorg og beskyttelse.

Utvalget har mottatt en rekke innspill fra praksisfeltet om behov for tilsvarende hjemler for inngrep for enkelte barn på omsorgshjemmel, som det i dag er adgang for på atferdshjemmel. Dette støttes også av profesjonsrådet. De fleste barna på institusjon vil kunne gis tilstrekkelig omsorg og beskyttelse innenfor handlingsrommet for begrensinger i kraft av omsorgsansvaret, men ikke alle. Utfordringen i dag er at hjemmelen for barnas opphold ikke nødvendigvis identifiserer de barna som trenger noe mer.

Bufdir har på oppdrag fra departementet utarbeidet et helhetlig kunnskapsgrunnlag om tvang og rettigheter på institusjon (Bufdir, 2023e). Bufdir finner at muligheten for å gjøre inngrep i barnets personlige integritet burde følge barnets behov. At barn på omsorgsinstitusjoner kan ha behov for tilsvarende begrensninger som er tilgjengelige for barn på behandlingsinstitusjoner, har også blitt påpekt i tidligere leveranser til departementet (Bufdir, 2021b).

14.4.3 Manglende beskyttelse mot risiko i digitale medier

Samfunnsutviklingen har medført at risikoatferd og negativ sosial læring i økende grad skjer på digitale plattformer. Lovverket tar ikke høyde for denne utviklingen, og institusjonene mangler innsyn i barnas kommunikasjon og aktiviteter på digitale medier. Utvalget har fått mange innspill fra institusjonsansatte som opplever manglende mulighet til å beskytte barna mot fare de utsetter seg selv for gjennom elektroniske kommunikasjonsmidler. Dette kan handle om negativ påvirkning fra digitale fellesskap, hvor særlig unge jenter på institusjoner deler bilder, video og tekster om spiseforstyrrelser, selvskading og selvmordstanker (Moland, 2021). Det handler også om at barna bruker elektroniske kommunikasjonsmidler til å planlegge rømming, kriminalitet, kjøp og salg av rusmidler og seksuelle tjenester (Bufdir, 2023e). En undersøkelse gjort av Redd Barna peker på at barn på barnevernsinstitusjon er særlig sårbare for seksuallovbrudd på internett. Alle informantene i undersøkelsen mente at det er en reell risiko for at barn på institusjonene der de jobber blir seksuelt utnyttet over internett, og at de ikke kan håndtere risikoen så godt som de ønsker (Redd Barna, 2020). Utvalget er også gjort kjent med flere tilfeller der barn på institusjon har blitt utsatt for seksuelle overgrep som følge av digital aktivitet.

Både Bufdirs kunnskapsgrunnlag og innspill utvalget har mottatt tyder på at dagens regelverk, og praktiseringen av regelverket, ikke gir institusjonene tilstrekkelig mulighet til å beskytte barna mot å utsette seg selv for fare.

14.5 Utvalgets vurdering

14.5.1 Innledning

Utvalgets grunnleggende holdning er at tvang mot barn i størst mulig grad skal unngås, og at det i mange tilfeller kan unngås. Behovet for tvang, inngrep og begrensninger er ikke konstant, men avhenger i stor grad av om barna føler seg trygge og opplever gode relasjoner til de ansatte og hverandre. Det som kan oppleves som tvang fra én ansatt, kan oppleves som omsorg fra en annen. Ungdomsutvalget er opptatt av hvordan bruken av tvang i en institusjon påvirkes av både samspillet internt mellom de ansatte, og mellom ansatte og det enkelte barn. Utvalget har en rekke forslag som både skal bidra til at barna skal få være i ro og etablere gode relasjoner, og øke faglig trygghet hos de ansatte som jobber med barna. Å sikre at barna får den helsehjelpen de trenger og at institusjonene er fleksible, og kan tilpasses og romme barnas uttrykk, er også viktig for å forebygge behovet for tvangsbruk på institusjon. At barna får medvirke på en god måte, blir hørt og tatt på alvor forebygger situasjoner som kan eskalere til tvangsbruk (Ulset & Tjelflaat, 2012).

Det er viktig for utvalget å understreke at fravær av tvang ikke betyr fravær av grenser. Tvert imot er grensesetting en viktig del av omsorgsansvaret for institusjonsansatte, på samme måte som det er for foreldre. Grensesetting er også en måte å vise at man bryr seg.

Noen ganger er også bruk av tvang nødvendig og riktig. Bufdir finner i sin kunnskapsgjennomgang at riktig bruk av tvang og inngrep kan styrke relasjonene mellom ansatte og barn, gi trygghet og føre til en positiv endring hos barna (Bufdir, 2023e). Brukerorganisasjoner understreker også at mange barn i etterkant av institusjonsopphold erkjenner at bruk av tvang har vært nødvendig og riktig. Dette er også formidlet i møter med utvalget. Samtidig kan tvangsbruk, og særlig bruk av fysisk makt og isolasjon i akutte faresituasjoner, være både skremmende og krenkende for et barn. Bufdir skriver at dette kan føre til «opplevelse av hjelpeløshet, avmakt, utrygghet, negativ endring i ungdommens selvfølelse, negativ utvikling i relasjonen mellom ansatte og ungdom, tap av medvirkning, og gjenopplevelser av minner om vanskelige hendelser fra oppveksten, i verste fall retraumatisering» (Bufdir, 2023e, s. 23).

14.5.2 Beskyttelse i kraft av omsorgsansvaret

Begrensninger for å beskytte barnet i kraft av omsorgsansvaret er en del av god og forsvarlig omsorg og beskyttelse. Det er også en normal del av foreldrerollen som ivaretas uten å skrive tvangsvedtak. Det er i dag betydelig variasjon og til dels utrygghet rundt hvordan handlingsrommet som følger av omsorgsansvaret skal forstås. Ulik praksis fra statsforvalterne bidrar til ytterligere uklarhet og er krevende å forholde seg til for barna og institusjonene. Dette kan ha som konsekvens at handlingsrommet for å gi begrensninger i kraft av omsorgsansvaret ikke benyttes i samsvar med barnas behov og for å kunne gi forsvarlig omsorg. Innspill fra praksisfeltet kan også tyde på det. Mangelen på en felles rettslig og faglig forståelse av hva ansatte kan og ikke kan gjøre, utfordrer trygghet og sikkerhet i institusjonstilbudet. Bufetat har over tid arbeidet systematisk med trygghet og sikkerhet i institusjonene gjennom et eget spisskompetansemiljø. Utvalget mener dette arbeidet bør styrkes og videreføres, og gjøres tilgjengelig for alle institusjoner uavhengig av eierskap, jf. kapittel 18.

Departementet skal i sin tvangsutredning utrede handlingsrommet for omsorgsansvaret innenfor rammene av menneskerettighetene og legalitetsprinsippet. Utvalget mener det er viktig at dette følges opp av nasjonale føringer, gjennom rundskriv eller retningslinjer, som tydeliggjør hvilke begrensninger ansatte kan benytte for å gi barnet forsvarlig omsorg og beskyttelse, og for å ivareta trygghet og trivsel for alle på institusjonen. Det samme gjelder for tvang i akutte faresituasjoner.

I påvente av nasjonale føringer mener utvalget at Helsetilsynet må iverksette tiltak for å gjennomgå og harmonisere statsforvalternes praksis.

Utvalget mener at adgangen til begrensninger som følger av omsorgsansvaret vil være tilstrekkelig for å gi de fleste barn som bor i barnevernsinstitusjon forsvarlig omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse.

14.5.3 Individuelle innskrenkninger tilpasset det enkelte barnets behov

Barn i barnevernsinstitusjon kan ha sammensatte utfordringer med behov for oppfølging fra kriminalomsorg, spesialisthelsetjenesten og kommunale helse- og omsorgstjenester. Noen barn har opphold i barnevernstiltak enten før, under eller etter ulike former for straffegjennomføring eller fengsling i kriminalomsorgen. Andre barn kan veksle mellom døgnopphold psykisk helsevern og opphold i barnevernstiltak.

Utvalget legger til grunn at de aktuelle sektorene tar sitt sektoransvar og at ikke barnevernet overtar ansvar som ligger til andre sektorer. Dette kan i verste fall være til skade for barna, som ikke får den oppfølgingen og hjelpen de egentlig har behov for. Samtidig er det viktig at barnevernet har de nødvendige virkemidlene for å ivareta barnet i de perioder det oppholder seg på institusjonen. Det må være et tett samarbeid med andre sektorer som også har et ansvar.

Noen barn trenger innskrenkninger utover det som følger av omsorgsansvaret og bvl § 10-2 for at barnevernet skal kunne gi et forsvarlig tilbud. I dag følger denne adgangen av hvilken hjemmel som ligger til grunn for barnets opphold. For barn som oppholder seg på institusjon på grunnlag av alvorlige atferdsvansker, er det gitt særskilte bestemmelser som gir hjemmel til mer inngripende tiltak. Dersom det er nødvendig ut fra formålet med oppholdet, kan institusjonen innskrenke barnets bevegelsesfrihet, låse døren til institusjonen, innskrenke retten til besøk og bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler, eller institusjonen kan inndra elektroniske kommunikasjonsmidler, jf. § 10-9.

Utvalget mener denne adgangen til innskrenkninger er tilstrekkelig for å gi et forsvarlig tilbud til barn i barnevernsinstitusjon, men at behovet for disse innskrenkningene også omfatter noen av barna som har opphold begrunnet i omsorgssvikt.

Havre understreker i sin rapport at menneskerettigheter er individuelle. Det betyr at et inngrep som kan tillates for noen barn, ikke kan tillates overfor andre barn. Hvorvidt inngrepet kan legitimeres, eller ikke, må avgjøres etter en konkret vurdering i den enkelte sak. Vurderingen som skal foretas av hva som er «barnets beste» skal også skje individuelt og konkret, jf. BK art 3. FNs barnekomité presiserer i sin generelle kommentar at vurderingen av barnets beste bør starte med en vurdering av de konkrete omstendighetene som gjør barnet unikt (Havre, 2023, s. 23). Også institusjonsansatte og statsforvaltere understreker viktigheten av å ikke generalisere verken behovet for eller effekten av tvang, men å vurdere dette individuelt (Bufdir, 2023e).

Utvalget anbefaler at adgangen til innskrenkninger skal gjelde individuelt og være begrunnet i barnets behov, uavhengig av om grunnlaget for oppholdet er omsorgssvikt eller at barnet utsetter sin egen utvikling for alvorlig fare, jf. utvalgets forslag til nytt inngangsvilkår i kapittel 13.

Dette forutsetter at kartlegging av barnets behov i forkant av opphold også må omfatte behov for innskrenkinger, jf. utvalgets forslag til tverrfaglig kartlegging i kapittel 9. Barneverns- og helsenemnda må ta konkret stilling til behovet for inngrep i sitt vedtak for hvert enkelt barn. Dette omtales nærmere i kapittel 15.

Formålet med inngrepene skal være å gi forsvarlig omsorg, herunder verne og beskytte barnet mot å utføre handlinger som kan skade egen utvikling.

Den menneskerettslige plikten til å beskytte barnet, gir også barn på institusjon en rett til ikke å bli utsatt for vold eller uheldig påvirkning fra andre barn i barnevernsinstitusjonene (Havre, 2023, s. 87). Utvalget foreslår derfor at vedtak om innskrenkninger tilsvarende bvl § 10-9, også skal kunne begrunnes i behovet for å verne og beskytte andre barn på institusjonen mot fare eller skade som kan oppstå som følge av barnets utagerende handlemåte. Formålet skal ikke være å straffe barnet eller verne samfunnet.

Dette forutsetter en ny lovhjemmel og et godt system for prosessuell rettssikkerhet og legalitetskontroll. En slik ny hjemmel vil ivareta de positive forpliktelsene staten har til å sørge for beskyttelse av barn mot alle former for fysisk og psykisk vold, skade eller misbruk fra andre individer, og forpliktelse til å ha et regelverk som sørger for dette, jf. Barnekonvensjonen art 19 og Grunnloven § 104 tredje ledd.

Formålet må være forenlig med formålet i EMK art 5 nr 1 bokstav d, «for å føre tilsyn med hans oppdragelse». Omsorg, vern og beskyttelse av barnet og de andre på institusjonen fra fare for skade som kan oppstå som følge av barnets alvorlige og gjentatte utagerende handlemåte vil avhjelpe barnets problemer og ha et oppdragerformål som faller inn under det aktuelle formålet i EMK.

Utvalget legger til grunn at den foreslåtte lovfestede adgangen til bruk av innskrenkninger vil kunne bidra til at det enkelte barn får bedre tilpasset hjelp. Som omtalt i kapittel 15, mener utvalget at det er barneverns- og helsenemnda som skal treffe et slikt vedtak, fortrinnsvis i forbindelse med nemndas behandling av vedtaket om å flytte barnet, alternativt etter vedtaket er truffet.

Anbefalingene fra utvalget innebærer at nemnda i vedtak om omsorgsovertakelse kan beslutte at institusjonen skal ha anledning til å benytte innskrenkninger ovenfor et konkret barn. Beskrivelse av barnets situasjon og utvikling, særlige behov og utfordringer, herunder utagerende handlemåte, må fremgå av nemndas vedtak. Dette forutsetter at barnevernstjenesten har foretatt grundige undersøkelser av barnets behov og utfordringer, og ikke bare av omsorgssituasjonen.

Enkelte ganger avdekkes behovene først underveis i et institusjonsopphold. Utvalget foreslår derfor også at nemnda kan fatte vedtak om at institusjonen skal ha anledning til å benytte innskrenkninger overfor et barn dersom barnevernstjenesten begjærer det. Det at barnevernstjenesten har omsorgsansvaret og det helhetlige oppfølgingsansvaret for barnet, taler for å legge myndigheten til å begjære vedtak fra nemnda til barnevernstjenesten. Dette forutsetter et tett samarbeid mellom barnevernstjenesten og Bufetat eller Barne- og familieetaten.

Utvalget anbefaler at barnet og foreldre (med foreldreansvar) skal ha adgang til å bringe nemndas vedtak inn for rettslig overprøving i tingretten etter tvisteloven kapittel 36, jf. bvl § 14-25. Dette er i tråd med retten til overprøving av administrativt vedtak ved domstol som følger av EMK art 5 (4) ved frihetsberøvelse, og retten til overprøving av alle forhold som gjelder barnet etter barnekonvensjonen art 37 d.

Utvalgets forslag åpner for bruk av innskrenkninger av et slikt omfang og varighet at kravene ved frihetsberøvelse etter EMK art 5 gjør seg gjeldende, både med hensyn til lovkrav, krav til formålets legitimitet og krav til forholdsmessighet.

Utvalget har ikke tatt stilling til tidsavgrensning på innskrenkningene, men mener at tolv måneder + tolv måneder (som i dag) er lenge, og ber departementet vurdere dette. En forutsetning for en slik adgang må også være et system for periodisk kontroll med om vilkårene for slike inngrep er oppfylt. Utvalget anbefaler at nemnda etter seks måneder må etterprøve om forutsetningene for adgangen til innskrenkninger fortsatt er til stede, se kapittel 15 om barneverns- og helsenemndas ansvar og rolle.

Samfunnsutviklingen har medført at risikoatferd og negativ sosial læring både for barnet selv og andre barn i langt større grad enn tidligere skjer på digitale plattformer. Utvalget anbefaler at departementets utredninger ser særskilt på begrensninger i kraft av omsorgsansvaret og innskrenkninger på dette området. Det er behov for regulering av adgangen til begrensninger og inngrep i digital kommunikasjon. Utvalget anbefaler at departementet vurderer økt adgang for institusjonsansatte til inngrep i barnas digitale kommunikasjon i tilfeller hvor det er konkret mistanke om at barnet utsetter sin egen utvikling for alvorlig fare.

14.5.4 Utvalgets forslag

Adgang til individuelle innskrenkninger

Adgangen til innskrenkninger etter bvl § 10-9 skal gjelde individuelt og være begrunnet i barnets behov, uavhengig av om hjemmelen for oppholdet er omsorgssvikt eller at barnet utsetter sin egen utvikling for alvorlig fare (barnets egen handlemåte). For barn som har eller får opphold med grunnlag i omsorgssvikt vil formålet med innskrenkingene være å gi barnet forsvarlig omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse.

Vedtak om innskrenkninger tilsvarende bvl § 10-9, skal også kunne begrunnes i behovet for å verne og beskytte andre barn på institusjonen mot fare eller skade som kan oppstå som følge av barnets utagerende handlemåte. Formålet skal ikke være å straffe barnet eller verne samfunnet.

Nemnda må etter seks måneder etterprøve om forutsetningene for adgangen til innskrenkninger fortsatt er til stede, jf. kapittel 15.

Tydeliggjøring av handlingsrommet i utøvelsen av omsorgsansvaret

Bufdir gir nasjonale føringer gjennom rundskriv eller retningslinjer for å tydeliggjøre og bedre utnytte handlingsrommet for begrensninger i kraft av utøvelse av omsorgsansvaret.

Gjennomgang av statsforvalternes praksis

I påvente av nasjonale føringer iverksetter Helsetilsynet tiltak for å gjennomgå og harmonisere statsforvalternes praksis ved tolkning av handlingsrommet i utøvelse av omsorgsansvaret for å bidra til at barn på institusjon får forsvarlig omsorg og beskyttelse.

Bedre beskyttelse mot risiko i digitale medier

Utvalget ber Barne- og familiedepartementet vurdere behovet for økt adgang for begrensninger og innskrenkninger for å beskytte barn mot risiko ved bruk av digitale medier.

Harmonisere begrepsbruk i barnevernsloven til menneskerettighetene

Departementet harmoniserer begrepsbruken i barnevernsloven om begrensninger og tvang med begrepene i menneskerettighetene for bedre å sikre at rettsikkerheten til barn og unge er i samsvar med menneskerettighetene.

Boks 14.1 Fremtidsglimt: Jeg har frihet og opplever normalitet

Forstørr bilde

Illustrasjonen viser Ungdomsutvalgets glimt av et fremtidig institusjonstilbud der barn opplever at de har frihet.

Glimtet viser to barn som holder på med helt vanlige aktiviteter utenfor institusjonen. De har med seg en basketball og et par høretelefoner. Et av barna har et nøkkelknippe i lomma. En egen nøkkel kan signalisere frihet, åpenhet og fravær av tvang. For barn på institusjon vil frihet til å bruke tiden på ting de selv ønsker og trives med, kunne styrke opplevelsen av normalitet. Det kan gi tilhørighet til institusjonen, og motivere til at oppholdet skal bli positivt. Friheten forsterker opplevelsen av å kunne styre sin egen hverdag og ta viktige steg på vei mot voksenlivet.

Ungdomsutvalget har valgt å trekke frem dette glimtet fordi det viser en konkret situasjon der barn og unge får frihet og opplever normalitet i hverdagen. Glimtet viser viktigheten av å bli møtt med tillit og ansvar, slik at det å bo på institusjon føles mer som en vanlig hverdag.

15 Barneverns- og helsenemndas ansvar og rolle

15.1 Innledning

I saker der barnevernstjenesten mener det er riktig å overta omsorgen for et barn, eller barnevernstjenesten mener at barnet har behov for hjelp i institusjon uten samtykke, skal sakene vurderes av barneverns- og helsenemnda. Nemnda er et uavhengig, domstolslignende forvaltningsorgan som behandler tvangssaker etter barnevernsloven, helse- og omsorgstjenesteloven og smittevernloven. Det er tolv barneverns- og helsenemnder i Norge. På barnevernsområdet skal nemnda blant annet fatte vedtak om omsorgsovertakelse, opphold i barnevernsinstitusjon uten samtykke for barn med alvorlige atferdsvansker og adopsjon. Nemnda godkjenner også kommunens vedtak om akuttplassering i barnevernsinstitusjon. Nemnda treffer sine vedtak i barnevernssaker etter begjæring om tiltak fra kommunale barnevernstjenester. Som hovedregel treffer nemndene vedtak etter muntlige forhandlinger, der partene fører vitner og dokumentbevis etter samme prosessregler som for domstolene. Barnevernssakene utgjør den klart største delen av sakene i nemnda. Nemndas vedtak om omsorgsovertakelse og opphold for barn med alvorlige atferdsvansker i institusjon kan bringes inn for domstolene.

Barneverns- og helsenemnda har et svært viktig ansvar for å sikre det enkelte barns rettssikkerhet ved de mest inngripende tiltakene etter barnevernsloven. Dette omfatter også vedtak om opphold i barnevernsinstitusjon uten barnets samtykke og adgang for institusjonen til å bruke innskrenkninger (tvang). Rollen omfatter å sikre at vedtak rettet mot barn og foreldre er innenfor rammene av menneskerettighetene og grunnloven, både materielt (innholdet i vedtaket) og prosessuelt (prosessen frem mot vedtaket). Nemnda skal bidra til å sikre at barn får forsvarlig omsorg, beskyttelse og utviklingsstøtte.

Nemndas rolle er nylig behandlet av Barnevernsutvalget (NOU 2023: 7). Dette utvalget vil derfor i hovedsak sette søkelys på hvilke konsekvenser våre forslag, omtalt i tidligere kapitler, har for nemndas ansvar og rolle. Vi vil i den forbindelse også omtale noen utfordringer med hvordan nemndas praksis fungerer i dag. Konsekvenser av forslag som i særlig grad berører nemndas ansvar og rolle er:

• Valg av type institusjon skal følge av barnets individuelle behov, ikke oppholdshjemmel.

• Vedtak om adgangen til innskrenkninger skal fattes etter individuell vurdering av det enkelte barns behov, ikke følge av oppholdshjemmel.

• Institusjoner skal kunne være godkjent for opphold med ulike hjemler, og gi et tilpasset tilbud til barn med ulike vedtak om innskrenkninger.

• Barn skal i størst mulig grad få være i ro. Ved behov for flytting skal dette primært skje mellom avdelinger, innenfor den samme institusjonen.

Punktene over omtales i kapittel 14 og 17. Dette kapittelet må også sees i sammenheng med utvalgets forslag til nytt inngangsvilkår for institusjonsopphold, jf. kapittel 13 og forslag om tverrfaglig kartlegging før institusjonsopphold, jf. kapittel 9.

I dette kapittelet vil vi først gjøre rede for de menneskerettslige rammene som legger føringer for hvilke saker som må behandles i nemnda. Vi vil deretter peke på noen utfordringer i dagens praksis og regelverk, før det i lys av dette diskuteres hvordan utvalgets øvrige forslag til tiltak påvirker barneverns- og helsenemnda rolle. Avslutningsvis gir vi vår vurdering og anbefaler tiltak som skal styrke barnas rettssikkerhet i det helhetlige forslaget til fremtidens institusjonsbarnevern.

15.2 Det menneskerettslige vernet

Menneskerettighetene er individuelle. Det innebærer at tvang og innskrenkinger som kan legitimeres for ett barn, ikke nødvendigvis kan legitimeres overfor et annet barn. Hvorvidt tvangen er til barnets beste, må avgjøres etter en konkret vurdering i den enkelte sak.

Alle menneskerettslige inngrep er underlagt krav til begrunnelse og dokumentasjon. Dette gjelder for alle barn, relativt etter inngrepets styrke. Barnets rett til å høres i beslutningsprosessen i alle saker som gjelder dem, jf. Grl § 104, og BK art 12, er en generell prosessuell rettighet i alle spørsmål som gjelder barn.

Barnekomitéen viser i generell kommentar til BK art 3 til at fakta og informasjon relevant for en bestemt sak, må innhentes av godt utdannede fagfolk for å for å kunne gjøre en uttømmende vurdering av barnets beste.29 Komiteen mener også det er nyttig at statene utarbeider en ikke-uttømmende og ikke-hierarkisk liste over elementer som kan inngå i en barnets beste-vurdering av enhver beslutningstaker. Både Barnevernslovutvalget og Barnevernsutvalget har foreslått at en slik momentliste tas inn i barnevernsloven § 1-3 (NOU 2016: 16; NOU 2023: 7)30.

Komitéen mener videre at prosessen i en barnevernssak må skje hurtig, og hurtigere enn for voksne, og at forlengede beslutningsprosesser har negativ effekt på barn i utvikling.

Etter bvl § 6-2 kan et barn gis opphold uten samtykke og holdes tilbake i en barnevernsinstitusjon i inntil tolv måneder med mulighet for forlengelse i ytterligere tolv måneder. Opphold med grunnlag i et slikt vedtak er svært inngripende og har vern i menneskerettighetene, både materielt og prosessuelt. Dette kalles ofte atferdsopphold eller behandlingsopphold.

Menneskerettighetene skiller prosessuelt mellom frihetsberøvelser og frihetsbegrensinger ved at frihetsberøvelser skal kunne prøves for en domstol raskt, jf. EMK art 5, nr 4. Det stilles ikke krav til slik prøving for bevegelsesbegrensinger.

Etter EMK art 5 nr 4 kan beslutningen om frihetsberøvelse skje administrativt, men artikkelen oppstiller samtidig en rett til å få overprøvd lovligheten av frihetsberøvelsen ved domstol. Barnekonvensjonen art 37 d gir rett til overprøving av vedtak om frihetsberøvelse av domstol eller annen kompetent myndighet tilsvarende EMK art 5 nr 4. Overprøvingsretten etter barnekonvensjonen art 37 d gjelder alle forhold som har betydning for plassering av barnet.

Når det skal tas stilling til om det er behov for å bruke en frihetsberøvelse, og det skal legitimeres at frihetsberøvelsen er siste utvei, må det foretas en vurdering av forholdet mellom barnets behov for inngrep og frihetsberøvelse som ønsket middel for å dekke barnets behov. Dersom barnets behov kan dekkes med mindre inngripende midler enn en frihetsberøvelse, skal dette alternativet velges. Frihetsberøvelsen vil da ikke lenger være siste utvei, slik også BK art 37 bokstav b krever. Det er ikke tillatt å bruke mer inngripende tiltak enn det som er nødvendig i det enkelte tilfellet. Inngrepet vurderes som mer tyngende for hver dag barnet er underlagt en frihetsberøvelse (Havre, 2023).

Behovskravet får også innvirkning på lengden av tiltaket. Tiltak etter EMK skal aldri vare lenger enn nødvendig. Dette kan tilsi at nemnda må gjøre individuelle vurderinger av lengden på oppholdet tilpasset det enkelte barns behov. Dette medfører også at frihetsberøvelser skal opphøre før lengstefristen, dersom den ikke lenger står i forhold til barnets behov. Barnevernstjenesten har derfor en plikt etter EMK art 5 til å lette på restriksjonene dersom de ikke lenger er nødvendige for å nå målet.

Barneverns- og helsenemndas og domstolenes praksis legger til grunn at et atferdsopphold etter bvl § 6-2, er en frihetsberøvelse i menneskerettslig forstand. Det ble også lagt til grunn ved vedtakelsen av ny barnevernslov i 2021.31

Et eksempel er Høyesteretts kjennelse av 24. mars 202132 hvor retten legger til grunn at adgang til å plassere og tilbakeholde en ungdom i institusjon på grunn av rusmisbruk etter fylte 18 år uten hans samtykke, etter bvl § 4-24 (dagens § 6-2) er frihetsberøvelse etter EMK art 5. Høyesterett legger til grunn at EMK art 5 om retten til frihet og sikkerhet er en av de grunnleggende menneskerettighetsbestemmelsene, og den skal tolkes strengt og at bestemmelsen kommer til anvendelse ved enhver frihetsberøvelse, uansett årsak. Den omfatter derfor også ufrivillig plassering i barnevernsinstitusjon. Høyesterett legger til grunn at det er fylkesnemnda33 og tingretten som må foreta den materielle vurderingen av om vilkårene for tvangsplassering etter barnevernloven § 4-24 (dagens § 6-2) er oppfylt. Vurderingen må skje innenfor rammene av EMK art 5 nr 1 og i samsvar med EMDs praksis.

Et annet eksempel er vedtak av 20. august 2022 i Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker i Rogaland, som legger til grunn at tilbakehold på institusjon etter barnevernloven § 4-24 (dagens § 6-2) er en frihetsberøvelse i menneskerettslig forstand overfor barnet.34

I sin utredning av menneskerettslige rammer for begrensninger og inngrep mot barn i barnevernsinstitusjon stiller Havre spørsmålet om et opphold uten samtykke etter bvl § 6-2 for barn under 18 år alltid innebærer frihetsberøvelse i menneskerettslig forstand og drøfter dette (Havre, 2023, s. 58).

Dersom man skulle falle ned på at et vedtak etter § 6-2 ikke alltid vil være frihetsberøvelse vil barnet fortsatt være menneskerettslig beskyttet, men ikke nødvendigvis som med en frihetsberøvelse vernet av EMK art 5.

For barn med opphold med hjemmel i bvl § 6-2, gis institusjonen utvidet adgang til innskrenkninger i bevegelsesfrihet mv., jf. bvl § 10-9. Hvorvidt det foreligger frihetsberøvelse i menneskerettslig forstand beror på en konkret vurdering av tiltakets art, lengde, virkning og gjennomføring. Det kan trekkes en grense mot bevegelsesbegrensninger som omfattes av tilleggsprotokoll nr 4 art 2. Samtidig er det praksis fra EMD hvor innesperring i noen timers varighet har vært ansett som frihetsberøvelse.

Utvalget legger til grunn at det å innskrenke barnets bevegelsesfrihet ved å låse døren til institusjonen for barnet i 14 dager gjentatte ganger, som det åpnes for innenfor bvl § 10-9, vil være frihetsberøvelse i menneskerettslig forstand.

Utvalget legger også til grunn at flere og omfattende innskrenkninger, i kombinasjon over tid, vil kunne være frihetsberøvelse i menneskerettslig forstand. Eksempler på dette er å nekte barnet å forlate institusjonsområdet, fotfølging av institusjonsansatte utenfor institusjonen og nekte barnet besøk og bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler. Dette samsvarer med Havres (2023) vurdering av det menneskerettslige handlingsrommet for inngrep mot barn som bor på institusjon.

Utvalget legger derfor til grunn at bvl § 10-9 gir institusjonen adgang til innskrenkninger som innebærer frihetsberøvelse. Det er ikke nemnda som tar konkret stilling til spørsmålet om disse frihetsberøvelsene for det enkelte barn, fordi innskrenkningene vedtas av institusjonen i etterkant av nemndas vedtak.

Siden et vedtak etter bvl § 6-1 (opphold med samtykke) medfører at institusjonen også her får adgang til frihetsberøvelse av barnet, jf. bvl § 10-9, tilsier det menneskerettslige vernet at vedtaket må treffes av barneverns- og helsenemnda, og at nemnda må vurdere om den konkrete institusjonen er egnet til å møte barnets behov for omsorg og utvikling.

Etter EMK, BK art 37 bokstav b og SP art 9, er det et krav om at barna gis en mulighet til å få vurdert spørsmålet om lovligheten ved frihetsberøvelser regelmessig. Dersom vedtaket ikke lenger tilfredsstiller kravene i EMK art 5 skal det i henhold til menneskerettighetene avsluttes, også før tidspunktet for en periodisk vurdering (Havre, 2023, s. 65).

Det er klar EMD-praksis bak et krav om at det må foreligge en mulighet for domstolskontroll med rimelige mellomrom. Det er et spørsmål om det er en slik regelmessig kontroll ved plasseringer etter bvl § 6-2 i dag.35 EMK art 5 nr 4 krever at prøvingen foretas av et organ av «judisiell karakter» med de krav til uavhengighet og upartiskhet som følger av EMK art 6.

Etter bvl § 6-2 tredje ledd er det barnevernstjenesten som skal vurdere vedtaket på nytt senest når barnet har oppholdt seg i institusjonen i seks måneder. Barnevernstjenesten er ikke et organ av «judisiell karakter». Nemndene er etter barnevernsloven ikke tillagt kompetanse til å prøve barnevernstjenestens vurderinger.

For nærmere omtale av det menneskerettslige materielle (innholdet i vedtaket) vernet for frihetsberøvelse i barnevernsinstitusjon, se kapittel 14 om individuell omsorg og beskyttelse. For nærmere omtale av barnets universelle menneskerettslige vern se kapittel 7 om barnets behov.

15.3 Dagens situasjon

Etter dagens regler om opphold i barnevernsinstitusjon uten samtykke, jf. bvl § 6-2, kan nemnda treffe vedtak om at barn skal ha opphold på institusjon uten samtykke i inntil to år (1 + 1 år). Vedtakene fattes med grunnlag i at barnet har vist alvorlige atferdsvansker. Formålet med oppholdet er barnevernsfaglig behandling.

Vedtakene gir adgang til sterke innskrenkninger av barnets frihet. Sakene skal derfor behandles i barneverns- og helsenemnda. Nemndene skal ha barnevernsfaglig kompetanse og kunnskap om barnevern. Vedtakene som fattes i nemnda, kan bringes inn for tingretten for ny vurdering.

Ved et vedtak etter bvl § 6-2, gis institusjonen adgang til innskrenkninger i bevegelsesfrihet mv., jf. § 10-9. Bvl § 6-1 gir institusjonen samme adgang på grunnlag av samtykke. Adgangen til innskrenkinger kan omfatte å:

1. innskrenke barnets rett til å bevege seg fritt innenfor og utenfor institusjonsområdet, herunder nekte barnet å forlate institusjonsområdet

2. låse døren til institusjonen for barnet eller kreve at barnet har følge av institusjonsansatte utenfor institusjonen for å gjennomføre tiltak etter bokstav a

3. innskrenke barnets rett til besøk, herunder nekte barnet besøk

4. innskrenke barnets rett til å bruke elektroniske kommunikasjonsmidler, herunder nekte bruk

5. inndra elektroniske kommunikasjonsmidler dersom barnet ikke retter seg etter institusjonens avgjørelse om å nekte bruk etter bokstav d.

Vedtak fra institusjonen om å innskrenke barnets bevegelsesfrihet og besøk etter første ledd kan treffes for inntil 14 dager om gangen. Vedtak om å innskrenke eller inndra et elektronisk kommunikasjonsmiddel kan treffes for inntil fire uker fra barnet ankommer institusjonen, og deretter for maksimum 14 dager om gangen. Institusjonen må fortløpende vurdere om vedtaket skal opprettholdes.

Når et barn trenger institusjonsopphold med grunnlag i atferdsvansker ber kommunen først Bufetat om bistand, og får tilbud om en institusjonsplass. Kommunen legger så denne plassen frem for nemnda. Nemnda har plikt til å vurdere institusjonsplassens egnethet og vedtak kan kun treffes dersom institusjonen faglig og materielt er i stand til å tilby barnet forsvarlig hjelp, jf. bvl § 6-2, fjerde ledd. Etter dagens regel vil det si at institusjonen skal være i stand til å gi barnet behandling som bedrer barnets situasjon.

Dersom nemnda mener at den tilbudte plassen ikke er egnet, står nemnda overfor valget om å ikke ta begjæringen til følge eller å ta en pause for å få et nytt forslag, som så må vurderes. Ofte er barna på et akuttvedtak, slik at det får store konsekvenser for barnet både om nemnda gir medhold eller velger å utsette saken. Dersom nemnda mener at den tilbudte plassen ikke er egnet, skal Bufetat på anmodning fra kommunen tilby en ny plass. Dette skjer i veldig liten grad i praksis (Barneombudet, 2020a). Årsakene er både at det er få plasser tilgjengelig og fordi dette kan føre til forsinkelser i barnets sak. Siden nemndas vedtak er særskilt knyttet opp mot én spesifikk institusjon, kan ikke barnet flytte til en ny institusjon, uten at saken legges frem for nemnda på nytt.

Barnevernstjenesten har etter bvl § 6-2 plikt til å vurdere vedtaket om langtidsopphold på nytt senest når barnet har oppholdt seg i institusjonen i seks måneder. Dersom oppholdet ikke gir barnet hjelp som virker skal det avsluttes. Etter det utvalget kjenner til skjer dette sjeldent i praksis.

Barneverns- og helsenemndene treffer også vedtak om omsorgsovertakelse, og om barnet skal ha opphold i fosterhjem eller barnevernsinstitusjon. Nemnda kan ved omsorgsovertakelser vedta opphold i en konkret institusjon, men barnevernslovens utgangspunkt er at det ikke gjøres, jf. bvl § 5-3.

Dersom et barn har opphold etter omsorgsovertakelse, kan barnevernstjenesten flytte barnet uten ny nemndsbehandling.

15.4 Utvalgets problemforståelse 

15.4.1 Nemnda mangler forutsetninger for å sikre tilfredsstillende hjelp

Som tidligere omtalt må nemnda ta konkret stilling til hvilken institusjon som kan gi barnet tilfredsstillende hjelp ved vedtak om institusjonsopphold uten samtykke, altså bvl § 6-2. Dette forutsetter at nemnda har tilstrekkelig informasjon både om hva barnet trenger og hva institusjonen kan tilby. Nemnda skal også påse at barnet har fått nok informasjon til å ivareta sin rett til å bli hørt (og eventuelle partsrettigheter). Barnet bør ha fått besøke stedet før saken skal behandles. Nemnda skal også ha barnevernsfaglig kompetanse og kunnskap om barnevern for å vurdere dette.

Sentralenheten for barneverns- og helsenemndene har i møte med utvalget fortalt at nemndenes grunnlag for å vurdere institusjonenes egnethet ofte er mangelfullt. Nemndene får sjelden alternative institusjoner som de kan vurdere opp mot hverandre. Etter det utvalget kjenner til er det sjelden at barnet har fått anledning til å besøke institusjonen. Dersom nemnda finner at institusjonen ikke er egnet, er derfor alternativet at kommunen ikke gis medhold i saken eller at saken utsettes. Det har store konsekvenser for både barnet og kommunen ved at saken blir forsinket og at barnet i verste fall blir stående uten et tilbud. Ifølge sentralenheten kommer det konkrete institusjonstilbudet ofte sent i prosessen. Utvalget er kjent med eksempler hvor nemda ikke har kunnet behandle en sak fordi det ikke har vært noen institusjonsplass tilgjengelig.

Barneombudet finner i sin gjennomgang at nemnda i praksis nesten alltid støtter barnevernstjenestens begjæring om tiltak og Bufetats forslag til institusjon. Vedtakene inneholder få kritiske drøftinger av institusjonenes egnethet (Barneombudet, 2020a). Barnevernsutvalget påpeker at det er risiko for varierende kvalitet på avgjørelsene og begrunnelsene som fattes i nemnda og domstolen (NOU 2023: 7).

Nemnda må vurdere om det institusjonen tilbyr er innenfor både det barnet trenger, samt statens positive og negative menneskerettslige forpliktelser. Utvalget mener det også kan settes spørsmålstegn ved om lovverket i tilstrekkelig grad legger til rette for reell vurdering, revurdering og kontroll av de svært inngripende vedtakene som fattes. Det kan føre til at oppholdet, og dermed adgangen til tvang og innskrenkninger, opprettholdes lenger enn barnets behov tilsier og uten at barnet får hjelp som virker. Det kan også resultere i utilsiktede brudd og flyttinger for barnet.

Utvalget mener at nemnda i dag ikke alltid er i stand til å sikre at barna tildeles institusjonsplasser som er egnet for å ivareta deres behov for nødvendig omsorg og utvikling. Barneverns- og helsenemnda ivaretar dermed ikke alltid rollen som en uavhengig kontrollmekanisme for institusjonenes kvalitet og egnethet.

15.4.2 Risiko for at barn ikke får være i ro

Utvalget ser det som en sentral og alvorlig utfordring at barn som har langvarige opphold utenfor hjemmet ikke får nødvendig ro til å skape og opprettholde de nære relasjonene som trygghet, god omsorg og utviklingsstøtte forutsetter.

Dagens regelverk og målgruppedifferensiering medfører en risiko for at barnet må flytte dersom barnets behov endrer seg. Det er ikke uvanlig at et barn får et institusjonsopphold på bakgrunn av omsorgssvikt, men at andre utfordringer kommer til uttrykk etter innflytting, eller barnets behov endrer seg underveis i oppholdet. Dette kan medføre at saken må opp i nemnda på nytt for å endre hjemmelsgrunnlaget for oppholdet og medfølgende adgang til bruk av innskrenkninger. Saksbehandlingstiden i nemnda kan medføre brudd og utilsiktede flyttinger fordi eksisterende tiltak bryter sammen. Vedtak om nytt oppholdsgrunnlag fra nemnda vil etter dagens system og innretning av institusjonstilbudet, oftest innebære at barnet må flytte fra institusjonen.

Barnevernsutvalget påpeker også i sin utredning at lang saksbehandlingstid, og manglende skånsomhet og effektivitet er en utfordring (NOU 2023: 7).

15.4.3 Barnas rettssikkerheten er ikke god nok

Utvalget stiller spørsmålet om dagens praksis og regulering av begrensninger og tvang ved opphold på institusjon, også når barnet har vist alvorlige atferdsvansker, i tilstrekkelig grad ivaretar barns rettigheter og rettssikkerhet.

Utvalget foreslår at adgangen til vedtak om innskrenkninger, jf. dagens bvl § 10-9, skal være individuelle og derved knyttet til det enkelte barn, uavhengig av hjemmel for oppholdet. Dette omtales nærmere i kapittel 14. Det må sikres at et slikt vedtak er innenfor rammene av menneskerettighetene. Siden vedtaket kan omfatte frihetsberøvelse i menneskerettslig forstand, stilles det krav til at vedtaket skal kunne prøves av domstolen.

Etter dagens regler har institusjonene utvidet adgang til å gi innskrenkninger i bevegelsesfrihet mv. for alle barn som får vedtak om opphold etter bvl §§ 4-4 (akutt), 6-1 (opphold med samtykke) eller 6-2 (opphold uten samtykke). Loven legger ikke til rette for at nemnda skal gjøre en individuell vurdering av behovet for innskrenkninger for det enkelte barn, verken av innhold, omfang eller varighet.

Gjeldende barnevernslov legger heller ikke opp til at nemnda skal ha en rolle i periodisk kontroll av om behovet for opphold uten samtykke og innskrenkinger fortsatt er til stede, og om det fungerer i henhold til formålet, innenfor rammen av lengstetiden.

Det har vært en trend de senere årene med færre omsorgsovertakelser. Samtidig har bruken av barnevernsinstitusjon som frivillig hjelpetiltak økt. Dette har ført til en markant nedgang i antall saker som behandles i nemnds- og domstolssystemet. I 2022 fattet nemnda vedtak i 1451 hovedsaker. Disse sakene er ifølge årsrapporten for 2022 fordelt på omsorgsovertakelser (39 prosent), samvær og flytteforbud (25 prosent), spørsmål om oppheving av omsorgsovertakelse (21 prosent), tvangsplassering på institusjon (12 prosent), tvungne hjelpetiltak (2 prosent) og adopsjon (1 prosent) (Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, 2023).

En juridisk utredning av de menneskerettslige rammene for institusjonsopphold i barnevernet stiller spørsmål et om samtykke kan frita for vernet i EMK art 5 (Havre, 2023). Barnevernsutvalget er også kritiske til hvor reelt samtykket som ligger til grunn for slike opphold kan sies å være, da alternativet gjerne vil være et tvangsvedtak om omsorgsovertakelse eller behandlingsopphold (NOU 2023: 7). Dette utvalget stiller seg bak innvendingene og mener det er nødvendig å styrke rettssikkerheten til barn og familier ved samtykkebaserte tvangsopphold. Utvalget legger til grunn at nemndas rolle og ansvar i disse sakene vurderes i forbindelse med Barne- og familiedepartementets gjennomgang av tvangsregelverket for barnevernsinstitusjonene.

15.5 Utvalgets vurdering 

Barneverns- og helsenemnda er i dag gitt en rolle som kvalitetssikrer og rettssikkerhetsgarantist, uten at den er gitt tilstrekkelige forutsetninger for å ivareta denne rollen. Utvalget beskriver i kapittel 9 sitt forslag til bedre kartlegging av barn før institusjonsopphold. Kartleggingen vil gi nemnda et langt bedre grunnlag for å gjøre kunnskapsbaserte vurderinger, inkludert det enkelte barns behov for innskrenkninger i bevegelsesfrihet, jf. bvl § 10-9. Utvalgets forslag innebærer at kommunen i sin begjæring til nemnda skal anbefale eventuelle behov for innskrenkninger, både med hensyn til hvilke typer innskrenkninger og hvor lenge de skal gjelde. Nemnda må ta stilling til begjæringen. Utvalget foreslår også at nemnda skal ta stilling til flere forhold enn det som gjøres i dag, for eksempel plan for oppfølging av skolegang, jf. kapittel 19.

15.5.1 Fleksibilitet i tilpasningen av barnets tilbud

I kapittel 17 beskriver utvalget sitt forslag til en fremtidig innretning av institusjonstilbudet som skal legge til rette for at barn kan få et individuelt tilpasset tilbud. Endring i behov skal ikke medføre at barnet må flytte mellom ulike institusjoner. Utvalget foreslår at tilbudet skal bestå av institusjoner med tre typer formål: akutt og utredning, omsorg og utviklingsstøtte og det forsterkede tilbudet omsorg og utviklingsstøtte +. Der det ligger til rette for det kan én institusjon ha avdelinger med alle de tre formålene innenfor samme geografiske område. Utvalget beskriver dette som en organisatorisk tun-modell. Utvalget mener dette legger til rette for godt planlagte og helhetlige forløp, også når barnets behov tilsier justeringer i tilbudet.

Dersom kommunen og Bufetat er enige om hvilken institusjon barnet skal flytte til, bør barnet kunne flytte direkte til denne institusjonen på akuttbestemmelse, før hovedsaken har vært oppe i nemnda. Dette er også i stor grad praksis i dag.

Utvalgets forslag innebærer at det er barnets kartlagte behov som avgjør hvilken institusjonstype barnet trenger, ikke hjemmelen for oppholdet. I de tilfeller en institusjon har ulike avdelinger med relativt nær geografisk beliggenhet kan det være behov for fleksibilitet i overgangene mellom avdelingene. I dag må saken som hovedregel opp i nemnda dersom et barn har opphold på en atferdshjemmel og barnet må flytte mellom institusjonsavdelinger. Dette kan medføre brudd og barnet kan bli uten tilbud mens nemndssaken forberedes og pågår.

Utvalget legger til grunn at institusjonene må innrettes slik at de kan håndtere et bredere spenn av problematikk og tilpasse seg barnets endrede behov. Utvalget har flere forslag til tiltak i denne retning, men vil særlig trekke frem mer fleksible institusjoner med avdelinger som møter ulike behov. Samtidig må det sikres at barnets rettsikkerhet ivaretas innenfor rammene av menneskerettighetene, også med hensyn til prosessuell rettsikkerhet. I noen saker tilsier barnets behov og hensynet til andre barn i institusjonen, at barnet bør flytte fra institusjonen eller avdelingen hvor det bor.

For at det nye tilbudet skal kunne gi den fleksibiliteten som barnet trenger, mener utvalget at nemnda bør kunne fatte vedtak som dekker tilbudet i flere avdelinger innenfor én institusjon. På denne måten kan barnet flytte internt på institusjonen, dersom det er nødvendig og til barnets beste, uten at saken må opp til ny vurdering i nemnda. Dette gir mulighet for å tilpasse barnets tilbud, uten en ny nemndsbehandling.

I noen tilfeller må imidlertid barn flyttes mellom institusjoner. Det vil særlig være aktuelt når barnet trenger det forsterkede tilbudet omsorg og utviklingsstøtte +. Dette er tilbud for en liten målgruppe som ikke vil være tilgjengelig ved alle institusjoner. En flytting vil derfor i mange tilfeller forutsette at saken må opp i nemnda på nytt. Utvalget mener at regelverket må utformes med hensyn til at barnet skal unngå brudd og uforutsigbarhet over tid, og det må iverksettes tiltak for å sikre kort saksbehandlingstid. I likhet med barnekomiteen mener utvalget at prosessen i en barnevernssak må skje hurtig og at forlengede beslutningsprosesser har negativ effekt på barn i utvikling. Utvalget viser her til Barnevernsutvalgets utredning (NOU 2023: 7).

15.5.2 Økt rettssikkerhet for barna

Utvalget mener at dagens praksis og regulering av begrensninger og tvang ved opphold på institusjon ikke ivaretar barns rettigheter og rettssikkerhet. Dette gjelder også når barnet har vist alvorlige atferdsvansker. Barnevernslovens system legger i dag ikke opp til at nemnda skal gjøre vurderinger og vedtak av det enkelte barns behov for inngrep, ut over at nemnda kan vedta rustesting av barn på barnevernsinstitusjoner som del av sitt vedtak.

Både Barnevernsutvalget (NOU 2023: 7), Barneombudet (2020a) og Havre (2023) konkluderer med at dagens barnevernslov ikke gir barn et godt nok vern mot inngripende vedtak og at barneverns- og helsenemnda bør treffe vedtak i flere saker enn de gjør i dag. Utvalget legger til grunn at departementet i sin tvangsgjennomgang vil vurdere og ta stilling til hvilke sakstyper som skal og bør behandles og treffes vedtak om i nemnda. Utvalget vil gi noen vurderinger og forslag, særlig knyttet opp mot utvalgets forslag til innretning og innhold i institusjonstilbudet.

Kommunens begjæring om tiltak må inneholde opplysninger om både kommunens og Bufetats (evt. Barne- og familieetatens) vurdering av om barnet trenger et tilbud om omsorg- og utviklingsstøtte eller omsorgs- og utviklingsstøtte +, samt forslag til konkret institusjon for barnet. Grunnlaget for begjæringen skal ligge i barnevernets undersøkelse, tverrfaglig kartlegging og øvrig informasjon om barnet og familien, jf. kapittel 9. Nemnda tar i sitt vedtak endelig stilling til spørsmålet om barnet skal ha et tilbud om omsorg- og utviklingsstøtte eller omsorgs- og utviklingsstøtte +, samt konkret institusjon for barnet.

Menneskerettighetene er individuelle. Det innebærer at tvang og innskrenkinger som kan legitimeres for et barn, ikke nødvendigvis kan legitimeres overfor et annet barn. Om tvangen er til barnets beste, må avgjøres etter en konkret vurdering i den enkelte sak. Utvalget foreslår at adgangen til vedtak om innskrenkninger, jf. dagens bvl § 10-9 skal være individuelle knyttet til det enkelte barn, uavhengig av om oppholdsgrunnlaget er uten samtykke, jf. bvl § 6-2 eller omsorgsovertakelse, jf. bvl § 5-1, se kapittel 14.

Utvalget legger også til grunn at barneverns- og helsenemnda i henhold til vernet i menneskerettighetene må treffe vedtak og ta stilling til konkret institusjon når institusjonen skal ha adgang til utvidet innskrenkninger, tilsvarende dagens barnevernslov § 10-9 som kan omfatte frihetsberøvelse i menneskerettslig forstand. Dette gjelder også når barn må flytte mellom institusjoner.

Utvalget mener at nemnda med grunnlag i kartleggingen og begjæringen fra kommunen, må ta konkret stilling til hvilke innskrenkninger som institusjonen skal ha adgang til å benytte for det enkelte barn, og tidsrammen for å benytte dem. Dette gjelder alle innskrenkinger som kan innebære frihetsberøvelse i menneskerettslig forstand. Det gjelder både ved vedtaket om opphold i institusjon og dersom barnet får behov for innskrenkninger etter at barnet har startet oppholdet.

Utvalget mener også at nemnda må ta stilling til konkret institusjon når barnet får vedtak om bevegelsesrestriksjoner som innebærer frihetsberøvelse i menneskerettslig forstand, uavhengig av om nemnda treffer vedtak om omsorgsovertakelse (bvl § 5-1) eller vedtak uten samtykke (bvl § 6-2). Nemnda skal alltid ta stilling til konkret institusjon når det treffes vedtak etter bvl § 6-2. Når det treffes vedtak etter bvl § 5-1 må nemnda kun ta stilling til konkret institusjon dersom det også treffes vedtak tilsvarende dagens § 10-9.

Nemnda foreslås også å få en rolle i periodisk kontroll av om både behovet for opphold uten samtykke og behovet for innskrenkinger fungerer i henhold til formålet. Utvalget foreslår derfor at nemnda innen seks måneder må vurdere om grunnlaget for tvangsplassering og grunnlaget for innskrenkninger fortsatt er til stede.

15.5.3 Utvalgets forslag

Barneverns- og helsenemnda skal ta stilling til barnets individuelle behov

Nemnda skal ta stilling til individuelle behov for innskrenkninger både for opphold uten samtykke og omsorgsopphold. Dette omfatter hvilke typer innskrenkninger og tidsrommet som de gis for. Nemnda må innen seks måneder vurdere både om grunnlaget for tvangsplasseringen (§ 6-2) og grunnlaget for innskrenkningene (§ 10-9) fortsatt er til stede.

Nemnda skal ta stilling til konkret institusjon når barnet får vedtak om innskrenkninger i bevegelsesfrihet mv., uavhengig av hjemmel for opphold.

Kommunal barnevernstjeneste innstiller til nemnda om barnet skal få tilbud i institusjon for omsorg og utviklingsstøtte eller omsorg og utviklingsstøtte +. Saksfremlegget må omfatte både kommunens og Bufetats vurdering av behovet. Nemnda tar endelig stilling til hvilke tilbud barnet skal ha.

Barneverns- og helsenemndas vedtak skal ivareta barnets forløp

Der en institusjonsenhet har ulike avdelinger kan institusjonen som sådan være det konkrete tilbudet, og barnet kan flytte mellom avdelinger uten at det må opp i nemnda. Dette må eventuelt være forutsatt i nemndas vedtak.