Del 4
Rammebetingelser som gir barna ro, hjelp og trygghet

23 Inntaksprosess og dimensjonering

Forstørr bilde

23.1 Innledning

Utvalget blir i mandatet bedt om «greie ut dei ulike faglege, økonomiske og juridiske verkemidla som inngår i samhandlinga mellom stat og kommune om val av rett tilbod til barnet, samt ansvar og samhandling på tvers av sektorar». For å svare ut dette, har utvalget sett nærmere på bistandsplikten og dimensjoneringen av institusjonstilbudet. Utvalget belyser også andre sider ved dette mandatpunktet i andre kapitler. De økonomiske virkemidlene behandles i kapittel 24, kartleggingen av barnas behov og ressurser i kapittel 9, barneverns- og helsenemndenes rolle i kapittel 15 og ansvar og samhandling på tvers av sektorer i kapitlene 8, 10 og 11. Barnevernstjenestenes ansvar og arbeid er grundig gjennomgått av Barnevernsutvalget (NOU 2023: 7), og behandles i mindre grad av dette utvalget.

Utvalget ser gode grunner for dagens ansvarsdeling mellom stat og kommune i inntaksprosessen, og foreslår ingen endringer i denne. Staten bør fortsatt ha plikt til å fremskaffe en egnet institusjonsplass når kommunen ber om det.

I dag har den enkelte region plikt til å gi bistand ved å tilby institusjonsplass til de kommunene som ligger i regionens geografiske opptaksområde.1 Bistandsplikten kan oppfylles ved å tilby kommunene plass i statlig eller privat institusjon, i eller utenfor egen region.

Utvalget mener det bør settes spørsmålstegn ved om det er tilstrekkelig at inntaksprosessen skjer regionalt, eller om også institusjonstilbudet eller deler av tilbudet bør være regionalt. I dag får mange barn tilbud om institusjonsplass i andre regioner enn der de bor, fordi det kun er der det finnes ledig plass når behovet oppstår.

Det at institusjonen ligger langt unna hjemstedet kan ha store konsekvenser for det enkelte barn, barnets familie og den barnevernstjenesten som skal følge opp barnet. Hensynet til nærhet til eget hjemmemiljø og hensynet til spesialisering av tilbudet må veies mot hverandre. Hvordan bistandsplikten kan utøves, har også sammenheng med dimensjoneringen av institusjonstilbudet mellom de ulike regionene.

I dette kapittelet gjør vi først rede for ansvarsdelingen mellom kommune og stat når et barn trenger et institusjonstilbud. Vi diskuterer deretter utfordringer med dagens dimensjonering av tilbudet og praktiseringen av bistandsplikten. Avslutningsvis gir vi vår vurdering av hva som bør gjøres for å sikre barna, kommunene og Bufetat økt forutsigbarhet.

23.2 Inntaksprosessen i dag

23.2.1 Ansvarsdelingen mellom kommune og stat

Det er staten som har ansvaret for å sikre barns behov for beskyttelse og omsorg, barns beste, og barn og foreldres rett til familieliv og privatliv. Dette følger av de menneskerettslige konvensjonene Norge har forpliktet seg til (Prop. 133 L (2020–2021)). Staten har valgt å delegere en del av sitt ansvar til kommunene, slik den også gjør det på andre tjenesteområder. Ansvarsdelingen mellom stat og kommune skal ivareta en rekke hensyn som ble grundig utredet under arbeidet med oppvekstreformen og redegjort for i Prop. 73 L (2016–2017). Når et barn trenger et institusjonstilbud, kommer ansvarsdelingen mellom stat og kommune særlig til uttrykk i bistandsplikten. Bistandsplikten kan sees som uttrykk for at staten tar på seg ansvaret for de mest sårbare barna. Andre uttrykk for dette er at staten har valgt å ta ansvaret for institusjonstilbudet og for deler av finansieringen av institusjonstiltak.

Kommunen har det overordnede ansvaret for barnevernet og er ansvarlig for å utføre alle de oppgavene som i barnevernsloven ikke er lagt til et statlig organ, jf. bvl § 15-2. Det er kommunen som avgjør om et barn trenger tiltak utenfor hjemme. Kommunen avgjør også om barnet har behov for institusjon eller fosterhjem.

Statlige barnevernsmyndigheters ansvar følger av barnevernsloven kapittel 16. I § 16-3 fremgår det at Bufetat, etter anmodning fra kommunen, skal bistå barnevernstjenesten når et barn må flytte ut av hjemmet etter a) akuttvedtak, b) vedtak om fosterhjem og c) vedtak om institusjon. I særlige tilfeller kan Bufetat tilby plass i spesialisert fosterhjem som alternativ til institusjon. Loven presiserer at Bufetat skal ha et tiltaksapparat som er tilgjengelig og tilstrekkelig differensiert for å oppfylle sin bistandsplikt til kommunene.

Bufetat består av et sentralt nivå (Bufdir som etatsstyrer), et regionalt nivå (Bufetats regioner) og et lokalt nivå (barnevernsinstitusjonene). Det er ikke regulert i lov eller forskrift hvilket ansvar i inntaksprosessen som skal legges til det regionale nivået. Bufdir har valgt å legge ansvaret for inntaksprosessen til den regionen barnet bor i (barnets bostedskommune). Tilbudet fra regionen kan imidlertid være i en institusjon lokalisert i en annen region.

Dagens system innebærer at Bufetat kan la noen regioner ha langt lavere tetthet av institusjonsplasser enn andre, uten at dette svekker muligheten til å ivareta bistandsplikten slik den forstås i dag.

Å finne frem til et tilgjengelig tiltak som kan ivareta det enkelte barnets behov, krever tett samhandling mellom Bufetat og kommunen. Det er kommunen som har ansvaret for å kartlegge barnets behov. Bufetat skal bygge på informasjon fra kommunen, men kan i særskilte tilfeller hente inn ekstra opplysninger. Bufetat skal også gi kommunen råd og veiledning om muligheter og alternativer.

Ved vedtak om opphold i institusjon er det Bufetat som avgjør hvilken institusjonsplass barnet får tilbud om. Dette er begrunnet med at Bufetat, gjennom sin kjennskap til institusjonstilbudet, har best oversikt over hvilke institusjoner som er best egnet til å ivareta det enkelte barns behov (Prop. 133 L (2020–2021).

Dersom saken skal behandles av barneverns- og helsenemnda, presenterer kommunen den aktuelle institusjonsplassen for nemnda. Nemnda har myndighet til å sette vilkår om en bestemt institusjonsplass ved omsorgsovertakelse og en plikt til å vurdere institusjonsplassens egnethet ved behandlingsopphold. Dersom nemda vurderer at institusjonen som er tilbudt ikke er egnet for å ivareta barnets behov, har Bufetat plikt til å tilby en ny institusjonsplass. I praksis skjer det svært sjelden at nemnda mener et tilbud ikke er egnet (Barneombudet, 2020a).

Bufetats plikt til å finne en egnet institusjonsplass eller et egnet fosterhjem når kommunen ber om det, er i dag ubetinget. Bufetat kan ikke avslå kommunens forespørsel verken av økonomiske eller faglige grunner. Dette gjelder også der Bufetat mener barnet heller bør få et tilbud innenfor kommunal helse- og omsorgstjeneste, spesialisthelsetjenesten eller kriminalomsorgen, og vurderer at barnevernet mangler rammer og kompetanse til å gi et forsvarlig tilbud.2 Bistandsplikten gjelder både ved planlagte og akutte inntak i institusjon.

23.2.2 Barnevernstjenestens valg av tiltak

Barnevernstjenestens valg av tiltak påvirkes av en rekke faktorer, som føringer nedfelt i regelverk og rutiner, faglig skjønn, hva som oppleves å være tilgjengelig, økonomiske insentiver, og kulturelle og psykologiske mekanismer. Føringene som er nedfelt i regelverk og rutiner, og bruken av faglig skjønn, er drøftet grundig av Barnevernsutvalget (NOU 2023: 7). Dette utvalget drøfter de økonomiske insentivene i neste kapittel, sammen med kulturelle og psykologiske mekanismer.

Etterspørselen etter institusjonstiltak bestemmes derfor av flere faktorer enn barnets behov. Føringene som er gitt for hva barn har behov for, definerer ofte ikke noen entydig grense for hva som er godt nok.

De mest sentrale lovbestemte føringene for hva slags tiltak et barn skal ha, er som følger:

• Det grunnlovfestede prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører og angår barn, jf. Grl § 104. I barnevernsloven kommer dette til uttrykk i § 1-3. Hva som er til barnets beste er en skjønnsvurdering, men barnets egen mening skal være et sentralt moment i vurderingen. Både Barnevernslovutvalget (NOU 2016: 16) og Barnevernsutvalget (NOU 2023: 7) har anbefalt at det lovfestes en momentliste for vurdering av barnets beste.

• Minste inngreps prinsipp. Dette kommer til uttrykk i barnevernsloven § 1-5 som stadfester at barn har rett til omsorg og beskyttelse, fortrinnsvis i egen familie. Barnevernets tiltak skal ikke være mer inngripende enn nødvendig. Prinsippet skal bidra til å skape forholdsmessighet mellom det tiltaket barnevernet setter inn og situasjonens alvor, og ligger til grunn for hvordan barnevernstjenestene vurderer aktuelle tiltak. Barnevernsinstitusjon anses som et svært inngripende tiltak.

• Prinsippet om laveste effektive omsorgsnivå (LEON, innført av WHO). LEON-prinsippet forplikter kommunene, gjennom ulike lovverk, til å vurdere muligheter og ressurser som finnes i nærmiljø og sosiale nettverk.

• Prinsippet om barns rett til medvirkning, som i barnevernsloven kommer til uttrykk i § 1-4. Barns rett til medvirkning gjelder overfor alle instanser i barnevernet og i alle faser av saken. Valg av tiltak til barnet er et viktig eksempel på dette. En egen forskrift med utfyllende bestemmelser om barns rett til medvirkning i barnevernet har vært på høring og skal etter planen tre i kraft 1. januar 2024.

• Ved valg av hvor barnet skal flytte etter en omsorgsovertakelse stiller barnevernsloven § 5-3 krav til at det skal legges vekt på barnets mening, barnets identitet, barnets behov for omsorg i et stabilt miljø, behovet for kontinuitet og barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn. Det skal også tas hensyn til muligheten for samvær og kontakt med foreldre og søsken.

I tillegg til bestemmelsene i lov og forskrift, kommer faglige skjønnsvurderinger. For eksempel kan institusjon vurderes som det beste faglige tilbudet hvis et barn har behov som krever spesialisert oppfølging, hvis barnet har opplevd gjentatte brudd i fosterhjem eller barnet selv ønsker det. Det er samtidig tydelige faglige føringer om at barn under 13 år ikke bør bo i institusjon (Kjelsaas et al., 2020).

I praksis vil barnevernstjenestens valg av tiltak også påvirkes av hva som er, eller oppleves å være, tilgjengelig. Påvirkningen kan skje i to trinn. Først når barnevernstjenesten vurderer ulike tiltak og andre tiltak enn institusjon ikke foreligger. Ved stor mangel på fosterhjem, kan institusjon anses å være et bedre alternativ enn å vente lenge på et fosterhjem. Tilgjengelighet på spesialiserte hjelpetiltak i nærmiljøet kan også være en medvirkende faktor i tiltaksvalget.

Dernest, når barnevernstjenesten har bedt om institusjon og får tilbud om en plass de i utgangspunktet ikke ønsket seg. Dersom det ikke foreligger andre tilbud, kan plassen bli akseptert til tross for uenigheter mellom kommune og Bufetat. Dette er en av årsakene til at mange barn i institusjon bor langt unna egne omsorgskommuner, på tross av ønske om mulighet for samvær og kontakt med familie og nettverk. I tillegg betyr store avstander at barnevernstjenestens oppfølging blir vanskelig.

Forstørr bilde

Kilde: BiRK, inkluderer ikke Oslo. Bearbeidet av Menon Economics

23.2.3 Bufetats tilbud til det enkelte barn

Bufetat skal vurdere hvilken plass barnet får tilbud om etter en helhetsvurdering. Barnet skal få medvirke og kommunens vurderinger skal vektlegges. Bufetats vurderinger gjøres i regionens inntaksenheter. Disse mottar og behandler henvisninger fra kommuner i sine inntaksområder. Institusjonene er differensiert etter målgruppe i tre hovedkategorier; akutt, omsorg og behandling. Den lovhjemmelen kommunen har benyttet i det konkrete vedtaket om barnet, er styrende for hvilken type institusjonsplass Bufetat kan tilby.

Bufetats regioner er underlagt føringer om at plasser innenfor tilgjengelig grunnkapasitet (statlige plasser og private plasser anskaffet gjennom rammeavtale med avtalt pris) skal benyttes før eventuelle enkeltkjøp, der prisen avtales i hver enkelt sak. Som hovedregel skal statlig kapasitet i egen region benyttes først.

Bufetat må vurdere henvisningen fra kommunen og deres beskrivelse av barnets behov opp mot tilgjengelige plasser og forsvarligheten i tiltaket. Det innebærer at vurdering av tilbudet gjøres innenfor en helhetlig kapasitetsvurdering, samt at de også må ta hensyn til driftssituasjonen og gruppesammensetning av barn som allerede bor på institusjonen. Mangelfull informasjon om barnet i forkant av innflytting, grunnet for dårlig kartlegging, kan medføre at vurderingene gjøres på feil grunnlag. Dette kan få store konsekvenser, både for det enkelte barn og forholdene ved den aktuelle institusjonen, og øke risikoen for brudd og flyttinger.

I søket etter en egnet institusjonsplass oppretter Bufetats enhet for inntak kontakt med aktuelle institusjoner med ledig plass. Institusjonen som blir bedt om å ta imot barnet, skal gjøre en selvstendig forsvarlighetsvurdering ut fra den informasjonen som foreligger. Institusjonene kan oppleve at de mangler tilstrekkelig informasjon om barnet, men har ikke alltid mulighet for dialog med barnevernstjenesten for å vurdere om de kan gi et egnet tilbud.

Inntaksenheten og den aktuelle institusjonen kan gjøre ulike vurderinger av om det er riktig å ta imot barnet. En vurdering av hvordan barnet vil passe inn i gruppen som allerede bor på institusjonen, er en viktig del av denne vurderingen. Det er institusjonen som har ansvaret for forsvarligheten i tilbudet. Det er i dag ingen klare retningslinjer for hvordan uenigheter om inntak skal håndteres. I praksis vil uenigheter løftes opp og avgjøres hos regiondirektør.

Utvalget er kjent med at statsforvalter til tider blir involvert i tilfeller hvor det er uenighet mellom stat og kommune om plassen som tilbys er egnet. Statsforvalter har ingen definert rolle i slike saker, men kan tilrettelegge dialogmøter mellom involverte parter. I krysningspunktet mellom Bufetats absolutte bistandsplikt, uklart sektoransvar og krav om kapasitetsutnyttelse kan slike situasjoner oppstå ofte. Dette påvirker samhandlingen mellom kommune og stat negativt.

Med utgangspunkt i dagens lovverk er det i dag tre veier inn til en barnevernsinstitusjon. Disse beskrives under.

23.2.3.1 Akuttinstitusjon

Hele 70 prosent av barn i barnevernsinstitusjon har hatt sitt første opphold på en akuttinstitusjon.3 Mottak og behandling av akutthenvendelser er ulikt organisert i Bufetats regioner. I ordinær arbeidstid er det enhet for inntak som behandler henvendelsene. I noen regioner er det etablert et eget døgnbemannet akutt-team som mottar henvendelser utenfor ordinær arbeidstid, mens i andre regioner er denne tjenesten tilknyttet en akuttinstitusjon. Bufetat har en intern føring om at det skal gis et tilbud om plass innen to timer etter at henvendelsen er mottatt.

Dersom kommunen ikke kjenner barnet fra før, kan Bufetat få lite eller ingen informasjon om barnets behov, utover det som har utløst den akutte situasjonen. Bufetat skal så langt det er mulig innhente informasjon om barnets alder, behov, forhold hos barnet og foreldrene som kan ha betydning for valg av institusjon og andre forhold av betydning. Dette gjøres for å imøtekomme barnets umiddelbare omsorgsbehov. Oppholdet i institusjonen skal følge Bufetats faglige veileder for akutt arbeid, som beskriver oppgaver som skal utføres under oppholdet. Opphold i akuttinstitusjon skal som hovedregel ikke være lenger enn seks uker, jf. barnevernstjenestens saksbehandlingstid opp mot nemnda. Ut ifra erfaringene som er blitt videreformidlet til utvalget, inngår ikke kunnskapen akuttinstitusjonen får om barnet under oppholdet systematisk i vurderingsgrunnlaget for videre tiltaksvalg. Dette til tross for at enkelte barn kan bli boende svært lenge i en akuttinstitusjon i påvente av et varig tilbud.

23.2.3.2 Omsorgsinstitusjon

Ved henvisning til omsorgsinstitusjon eller ønske om vurdering av spesialisert fosterhjem benyttes samme henvisningsskjema. Skjemaet er nylig revidert, og skal gi utfyllende informasjon om barnet. Kommunen skal blant annet redegjøre for tidligere barnevernsvedtak, hva som bør vektlegges ved valg av institusjonstiltak, plan for barnet etter endt institusjonsopphold og barnevernstjenestens vurdering og vektlegging av barnets og familiens synspunkter. Barnevernstjenesten skal gi informasjon om barnets slekt og nettverk, hvordan barnet fungerer i skole/dagtilbud, med venner, om interesser og fritid, informasjon om barnets helse og informasjon om risikoatferd hos barnet (Bufdir, 2022j).

Bufetat skal gi et egnet tilbud til barnet ut fra informasjonen fra kommunen, dialog med kommunen og avklaringsmøter hvor barnet og familien får legge frem hva de mener er særlig viktig å ta hensyn til.

Kommunen får et tilbud om institusjonsplass fra Bufetat, og skal gi Bufetat en tilbakemelding på om de vil benytte seg av tilbudet. Når det er besluttet hvilken institusjon barnet skal flytte til, skal institusjonen følge standardisert forløp for omsorgsinstitusjoner. I forløpet er det en egen inntaksfase der institusjonen skal vurdere hvilke tilpasninger og tiltak som skal gjøres på institusjonen for å gi barnet nødvendig omsorg og utviklingsstøtte (Bufdir, 2022k).

23.2.3.3 Behandlingsinstitusjoner

Ved forespørsel om et institusjonstilbud for ungdom med alvorlige atferdsvansker sender kommunen en henvisning til Bufetat. Deretter foretar Bufetat, ved nasjonal enhet for behandlingstiltak (NABE), en målgruppevurdering. NABE benytter risikovurderingsinstrumentet YLS/CMI, til å kartlegge antall risikofaktorer hos barnet for utvikling og opprettholdelse av atferdsvansker som rus, kriminalitet og vold (Bufdir, 2022e). Verktøyet brukes for å anslå sannsynligheten for at barnet vil ha atferdsvansker inn i voksen alder. Vurderingen fra NABE legges til grunn for å avgjøre om barnet skal tilbys en plass på behandlingsinstitusjon for ungdom med:

• alvorlige atferdsvansker og lav risiko for videre problemutvikling

• alvorlige atferdsvansker og høy risiko for videre problemutvikling

• alvorlig eller vedvarende rusmisbruk

I etterkant av målgruppevurderingen får barnet og foreldrene tilbud om et avklaringsmøte for å bidra til å opplyse saken og for å kunne påvirke beslutningen om endelig valg av tiltak. Deretter søker Bufetat etter passende institusjon, og gir kommunen tilbud om institusjonsplass (Bufdir, 2022e).

23.3 Dimensjonering og geografisk fordeling av plassene

For å kunne gi et tilbud om institusjonsplass som møter barnets behov, skal Bufetat ha tiltak som er tilgjengelig og tilstrekkelig differensiert. To forhold fremstår som særlig sentrale. Det ene er dimensjoneringen av tilbudet (antallet plasser totalt) og hvilke krav som stilles til kapasitetsutnyttelsen (andelen plasser som skal være i bruk). Det andre er fordelingen av plasser mellom regionene. Fordelingen mellom regionene vil ha større betydning om bistandsplikten skal være regional, altså om det enkelte barn skal få et institusjonstilbud innenfor den regionen det tilhører, enn om bistandsplikten kun gir Bufetat en plikt til å skaffe egnet plass i landet.

Bufdir har nylig utarbeidet en plan for hvordan fordelingen av plasser mellom statlige, ideelle og kommersielle eiere skal utvikles frem mot 2025 (Bufdir, 2023c). Bufetat skal selv drive alle akuttplasser, behandlingsinstitusjoner for barn med høy risiko for videre problemutvikling og tilbudet til barn med særlig store oppfølgingsbehov. Dette betyr at de private blir bedt om å drive institusjoner for barn med behov for omsorg, rusbehandling og behandlingsinstitusjoner for barn med lav risiko for videre problemutvikling. Bakgrunnen for planen er et anmodningsvedtak fra 2018, hvor Stortinget ber regjeringen sikre at andelen institusjonsplasser levert av ideelle aktører øker til om lag 40 prosent innen 2025.4 I melding til Stortinget svarte departementet i 2021 at de vil svare ut anmodningen ved å styrke og omstille det statlige tilbudet, slik at Bufetat selv i hovedsak drifter tilbudet til barna med særlig omfattende oppfølgingsbehov (Prop. 133 L (2020–2021)). I ny regjeringsplattform samme år ble det videre lagt føringer om en gradvis utfasing av kommersielle aktører, og at bruken av konkurranseutsetting og anbud skal avsluttes (Regjeringen, 2021).

Regionene utarbeider sine egne regionale forsyningsplaner for dimensjonering av tilbudet. I arbeidet med disse planene inngår blant annet behovsvurderinger basert på historikk og ulike faktorer som kan påvirke etterspørselen, for eksempel oppvekstreformen. Samtidig kan private leverandører selv bestemme hvor de ønsker å etablere tilbud. Antallet institusjonsplasser i hver region bestemmes derfor dels av hva som allerede finnes, dels av behovsvurderinger frem i tid, og dels av hvor private leverandører finner det hensiktsmessig å etablere seg. Økonomiske rammer for nyetableringer eller omstilling i det statlige tilbudet har stor påvirkning.

Regionenes nåværende og planlagte dimensjonering av plasser inngår i en nasjonal forsyningsstrategi og ligger til grunn for omstilling av institusjoner, nyetableringer og kontraktsinngåelser med private.

Det er en uttrykt målsetting fra Bufdir at hver region skal tilstrebe å utvikle et institusjonstilbud frem mot 2025 som imøtekommer kommunenes behov. Dette tilbudet skal være statlig eller tilbys gjennom rammeavtaler med private aktører i tråd med Stortingets anmodning og Bufdirs føringer. Det er likevel åpnet for at regionene til en viss grad kan benytte plasser fra andre regioner for å sikre bærekraftig omstilling og fleksibilitet i tilbudet. Bufetats tjenesteutvikling på institusjonsområdet har over tid vært styrt av seks kvalitetsmål, hvor ett av målene er likeverdige tjenester til befolkningen. Regionene får sine oppdrag fra Bufdir i årlige disponeringsbrev. I disponeringsbrevet for 2023 står det blant annet:

Bufetat skal jobbe for å sikre at barn, ungdom og familier mottar et likeverdig tjenestetilbud. Med likeverdig menes at tjenestene er av riktig kvalitet, at tjenesten skal være geografisk tilgjengelig i hele landet, at det er riktig kapasitet, samt at tilbudet er kjent, oppleves relevant og er godt tilrettelagt for ulike grupper.

I praksis er det imidlertid store variasjoner mellom regionenes utgangspunkt for å omstille institusjonstilbudet, både når det gjelder dimensjonering og differensiering. Utvalget er kjent med at det pågår et omstillingsarbeid for behandlingstilbudet til målgruppen «atferd høy risiko» med øremerkede midler i regi av Bufdir. Hele kapasiteten skal her ivaretas i det statlige tiltaksapparatet. Det er til vurdering hvorvidt disse plassene skal være regionale eller nasjonale.

23.3.1 Dimensjoneringen av institusjonstilbudet

Dimensjoneringen av institusjonstilbudet totalt sett handler særlig om to forhold. For det første, institusjonstilbudets omfang, altså hvor mange institusjonsplasser som skal være til disposisjon innenfor hver tiltakstype og fordelingen av disse.

For det andre, kravene til kapasitetsutnyttelse, altså hvor stor andel av institusjonsplassene innenfor hver tiltakstype som minimum skal være i bruk til enhver tid. Kravene til kapasitetsutnyttelse bestemmer dermed hvor stor andel av plassene som tillates å stå ledig.

Institusjonstilbudets omfang bestemmes av bevilgningene over statsbudsjettet, og hva som er mulig, gitt institusjonsbyggene og rammeavtalene med private aktører. Både bevilgningene og de øvrige rammene preges av tidligere praksis og avtaler, og lar seg i liten grad omstille raskt. Bevilgningen over statsbudsjettet til institusjonstilbudet fremforhandles året før, basert på prognoser som utarbeides lang tid før plassene skal brukes. Bevilgningene for 2023 var dermed i stor grad basert på etterspørselen etter institusjonsplasser gjennom perioden med Covid.

Store og hyppige endringer i bevilgningene til barnevernsinstitusjonene den siste tiden gir inntrykk av sviktende styring og skaper uforutsigbarhet. I november 2021 foreslår Regjeringen en økning i 2022 på 100 millioner kroner for å styrke institusjonene for barna med store og sammensatte behov.5 I mai 2022 foreslås bevilgningen redusert med 100 millioner kroner som følge av aktivitetsnedgang.6 I september 2022 foreslås bevilgningen for 2023 redusert med ytterligere 280 millioner kroner på grunn av aktivitetsnedgang.7 I mai 2023 ble det så foreslått en økning av bevilgningen på 270 millioner kroner.8 Av dette var 115 millioner kroner for å kompensere for vanskelighetene Bufetat hadde med å absorbere kuttet på 280 millioner kroner som følge av aktivitetssvikt, mens 60 millioner kroner var for å øke kapasiteten på behandlingstilbudet til målgruppen med høy risiko for videre problemutvikling.

Misforholdet mellom budsjetteringen og den faktiske etterspørselen må sees som en av flere årsaker til Bufetats store utfordringer med å ivareta bistandsplikten utover i 2023. I et brev til Bufdir 14. juli 2023 oppsummerer departementet situasjonen som følger:

Bufetat sine regionar har dei siste månadene i 2022 og utover i 2023 hatt ein auke i etterspurnaden etter institusjonstiltak. Kapasiteten i Bufetat har ikkje vore tilstrekkeleg og det har vore over 60 brot på bistandsplikta hittil i år. Situasjonen har blitt ytterlegare forverra utover våren, og særleg når det gjeld behov for akuttplassar og plassar til barn med store samansette behov. Utfordringane omfattar alle regionane, med nokre variasjonar. (…)

Trass i at kapasiteten har auka samanlikna med i fjor, klarar ikkje Bufetat i dagens situasjon å gi eit forsvarleg tilbod til alle barn og familiar i akutte krisesituasjonar, der kommunen ber om dette. Det er dømer på at barn må flytte inn på hotell saman med kommunalt tilsette, eller blir varetektsfengsla i påvente av tilbod i barnevernet, og også nokre gongar sendt heim til familien. Årsakene til krisa er samansette og må først og fremst sjåast i samanheng med at fleire barn har behov for institusjonstilbod etter ein nedgang i barn på institusjon dei siste åra. Barna sine behov har også auka. Det er særleg mangel på akuttplassar, plassar til barn med alvorlege åtferdsvanskar og rusplassar.

Forstørr bilde

Kilde: Tall fra Bufdirs årsrapporter 2016–2022

Kostnadene ved å ha for få institusjonsplasser kan dermed være svært store, både menneskelig og økonomisk. Samtidig er det store økonomiske kostnader også ved å ha for mye ledig kapasitet.

I dag stilles følgende krav til kapasitetsutnyttelse i Bufetats institusjonstilbud (Bufdir, 2023b), målt som andel av budsjetterte plasser ved inngangen til 2023:

• Akuttinstitusjoner: minimum 80 prosent

• Omsorgsinstitusjoner og behandlingsinstitusjoner: minimum 83 prosent

• Plasser med kjøpsgaranti hos private leverandører: 100 prosent

Den faktiske kapasitetsutnyttelsen er langt lavere. Den gjennomsnittlige kapasitetsutnyttelsen i de statlige institusjonene var i 2022 på 72 prosent (Bufdir, 2023j). Kapasitetsutnyttelsen har sunket årlig siden 2016 hvor den var på 83 prosent, se figur 23.3. Kapasitetsutnyttelsen varierer betydelig mellom Bufetats regioner. I 2022 var kapasitetsutnyttelsen 67 prosent i region sør og 79 prosent i region nord, se figur 23.4. Som det fremgår av figur 23.5 er det også stor forskjell i kapasitetsutnyttelse mellom de ulike institusjonstypene.

Forstørr bilde

Kilde: Bufdir

Bufetats regioner styres av Bufdir gjennom disponeringsbrev. I disponeringsbrev for 2023 legges følgende føringer for regionenes valg av institusjonstiltak (Bufdir, 2023b):

Det er viktig å sikre kapasitetsutnyttelsen for Bufetat som helhet. Ved valg av tiltak skal, så langt det ivaretar barnets behov og ved tilgjengelige kapasitet, følgende prioritering ligge til grunn:

1. Statlige plasser i egen region eller kjøps- og leveransegaranti og driftsavtaler ved private leverandører

2. Statlige plasser, eller kjøps- og leveransegaranti og driftsavtaler ved private leverandører i/fra annen region

3. Rammeavtaleplasser uten kjøps- og leveransegaranti i egen eller annen region. Ideelle skal prioriteres

4. Enkeltkjøp – ledig kapasitet der det er rammeavtaleplass, med samme vilkår og pris. Ideelle skal prioriteres.

5. Enkeltkjøp – på grunn av mangel på kompetanse eller kapasitet i 1-4.

   1. Ideelle skal der det er mulig prioriteres.

   2. Ved enkeltkjøp skal valg av tiltak alltid vurderes opp mot andre barn som bor alene, også utenfor egen region.

I praksis har Bufetat brukt enkeltkjøp i stort omfang, og da særlig fra kommersielle aktører. Slike kjøp har en betydelig merkostnad sammenliknet med å utnytte den statlige kapasiteten. Det kan også medføre økt risiko for ulike former for svikt overfor det enkelte barn (Barne- og familiedepartementet, 2020b).9

Forstørr bilde

Kilde: Bufdirs årsrapport 2022

De rent økonomiske kostnadene er beregnet av Oslo Economics. De finner at hvis kostnaden ved å foreta enkeltkjøp utgjør 6,5 millioner kroner per plass og merkostnaden ved å utnytte en ledig plass i en statlig institusjon er tilnærmet null, vil en økning i kapasitetsutnyttelse på ti prosentpoeng fra 72 til 82 prosent kunne gi en besparelse på opp mot 300 millioner kroner årlig (Oslo Economics, 2023, s. 58).

Det er flere årsaker til at Bufetat foretar kostbare og risikofylte enkeltkjøp, også selv om de statlige institusjonene har ledig kapasitet (Oslo Economics, 2023). Iblant er det ikke statlige institusjoner med ledig plasser på det aktuelle tidspunktet som er egnet. Andre ganger samsvarer ikke plassene med behovet til det aktuelle barnet, for eksempel på grunn av gruppesammensetningen. Andre forhold som kan påvirke bruken av ledige plasser er høyt sykefravær og mye uro i barnegruppen som bor der allerede. Som omtalt i kapittel 17, bor det også mange barn alene i institusjoner som er godkjent for flere barn. Hvordan innretningen og innholdet i de statlige institusjonene kan tilpasses bedre til det barna har behov for, drøftes i kapittel 17 og 18. Utfordringene knyttet til dimensjoneringen drøftes nærmere i problemforståelsen under.

23.4 Utvalgets problemforståelse

Utvalgets forståelse er at bistandsplikten har noen iboende motsetninger som gjør den vanskelig å forholde seg til både for Bufetat og den enkelte barnevernstjeneste. Likevel mener utvalget at bistandsplikten skal opprettholdes som et sikkerhetsnett for barna som trenger det. Det blir da viktig å identifisere hvordan bistandsplikten kan fungere bedre enn i dag.

23.4.1 Bistandspliktens iboende motsetninger

Bistandsplikten pålegger Bufetat å ha et tilstrekkelig og tilgjengelig differensiert tilbud for å møte kommunens behov for institusjonsplasser. Dette står i motsetning til forventningen om å oppnå høy kapasitetsutnyttelse og god ressursstyring. Bufetat har ingen mulighet til å styre inntak og utskrivning, og antallet institusjonsplasser er vanskelig å skalere opp og ned. Det har også en kvalitetskostnad. Bistandsplikten er absolutt, og Bufetat er forpliktet til å gi et forsvarlig og egnet tilbud, selv når de ikke kan tilby dette innenfor rammene av barnevernsloven. I noen tilfeller kan behovet i realiteten være samfunnsvern, tilbud fra statlige spesialisthelsetjenester eller kommunale helse- og omsorgstjenester, jf. kapittel 8.

Utvalget ser bistandsplikten som en likning med for mange bindinger – den går ikke opp. Bufetat er pålagt et ansvar, uten å ha blitt gitt tilstrekkelige virkemidler til å ivareta det. Etterspørselen etter institusjonsplasser varierer betydelig og kommunene kan dessuten be om tiltak som Bufetat mener det ikke er deres ansvar å tilby. Likevel skal etterspørselen møtes. Dette kunne fungert hvis tilbudet var like fleksibelt som etterspørselen. Et så fleksibelt tilbud ville kreve finansiering gjennom en overslagsbevilgning og ikke ramme som i dag. I tillegg måtte antallet institusjonsplasser lett kunne skaleres opp og ned eller kravene til kapasitetsutnyttelsen være lavere.

Noen bindinger er imidlertid ikke pålagt, men valgt. I dag er institusjonstilbudet inndelt i sju ulike målgrupper, jf. kapittel 17. Jo mer differensiert tilbudet er, desto vanskeligere vil det være å oppnå god kapasitetsutnyttelse innenfor hver målgruppe. Dette gjør det derfor vanskeligere for Bufetat å ivareta bistandsplikten.

Samtidig er det bindinger som kunne vært pålagt. Bufetat kunne vært pålagt å tilby barn et institusjonstilbud i den regionen de hører til, så lenge dette er til barnets beste.

Noen bindinger kan være nødvendige for å oppnå formålene i barnevernsloven, men de kan samtidig påvirke kapasitetsutnyttelsen. Lavere kapasitetsutnyttelse gir rom for bindinger som kan ivareta barnets interesser bedre. Et viktig spørsmål blir derfor hvilke bindinger som bør pålegges av hensyn til barnet, og hvor høye krav som bør stilles til kapasitetsutnyttelsen.

Med disse iboende motsetningene som ligger i dagens bistandsplikt, er det påregnelig at:

• Bufetat ikke alltid klarer å tilby tiltak så raskt som de skal.

• Bufetat ikke alltid klarer å tilby de tiltakene barnevernstjenestene ber om.

• Bufetat må ta imot barn selv om de mener at behovene deres ikke kan ivaretas på en forsvarlig måte.

• Det oppstår konflikter mellom Bufetat og barnevernstjenestene om når bistandsplikten kan sies å være oppfylt.

• Bufetat griper til suboptimale løsninger for å oppfylle bistandsplikten. Et eksempel er å tilby tiltak i andre regioner enn der barnet bor for å utnytte den samlede kapasiteten bedre.

Barnevernsutvalget peker i sin utredning på tre hovedutfordringer med dagens bistandsplikt: 1) Det er vanskelig for barnevernstjenestene å forutsi hvilken bistand de kan forvente fra Bufetat, 2) det kan ta lang tid å få tiltaket som etterspørres, og 3) i mange tilfeller opplever barnevernstjenesten at de tiltakene de blir tilbudt ikke er i tråd med barnas behov (NOU 2023: 7, s. 363).

Det er også store utfordringer ved at Bufetat må ta imot barn som burde vært ivaretatt av andre tjenester. Utvalget har fått innsyn i korrespondanse hvor statsforvalter konkluderer med at Bufetat har bistandsplikt for barn med alvorlig sykdom med høy dødlighet, uten at forsvarligheten i barnets helsetilbud inngår i vurderingen.

Utfordringene med ivaretakelsen av bistandsplikten har spisset seg den senere tiden, som følge av endringer både i etterspørselen og tilbudet. For å forstå mekanismene er det nyttig å se nærmere på det som nå skjer.

23.4.2 Økt press på bistandsplikten fra både etterspørsels- og tilbudssiden

Bufetat har i den senere tid hatt store utfordringer med å fremskaffe egnede tilbud, særlig akuttplasser. Det siste året har det blitt påvist flere alvorlige brudd på bistandsplikten i akuttsaker. Dette har blant annet resultert i at barn har blitt boende hjemme etter at nemnda har vurdert at det er alvorlige mangler ved omsorgen. Flere kommuner har ikke fått bistand ved behov for akuttilbud på grunn av barnets atferdsuttrykk.10 Årsakene til dette er flere og sammensatte. Etter en lang periode med redusert bruk, har både Bufetat og Barne- og familieetaten opplevd en sterk vekst i etterspørsel etter institusjonstilbud, og særlig akuttplasser. Eksempelvis hadde Bufetat, region øst, 46 prosent flere henvisninger til institusjon i første tertial 2023, sammenlignet med samme periode i 2022.11

Årsaken til den sterke veksten er usikker, men knyttes blant annet til ettervirkninger av koronapandemien som hadde store konsekvenser for mange barn og unge. Økningen i etterspørsel etter institusjonsplasser korrelerer også med økt antall henvisninger til psykisk helsevern for barn og unge (Helsedirektoratet, 2023a). Høyere egenandel for institusjonstiltak kan også ha bidratt til at noen kommuner har utsatt bruk av institusjon så lenge som mulig.

Dette kommer i en tid hvor flere faktorer gjør at Bufetat er svakt rustet til å håndtere økt etterspørsel. Noen er et resultat av nye politiske føringer, mens andre har vart over tid. Regjeringens intensjon om utfasing av kommersielle aktører på institusjonsområdet har ført til at Bufetat har mindre tilgjengelig bufferkapasitet enn tidligere. Både på grunn av føringer om mindre bruk av kommersielle institusjoner og fordi tilgangen på disse plassene har blitt mindre. De kommersielle aktørene har i økende grad orientert seg i retning av den kommunale helse- og omsorgssektoren, både som et resultat av forventet redusert etterspørsel og utfordringer med å rekruttere personell som tilfredsstiller de nye kompetansekravene for nyansatte. Samtidig har Bufetat ikke raskt nok bygget opp tilstrekkelig kapasitet i egen regi eller i samarbeid med ideell sektor.

De kommersielle aktørene har i mange år gitt tilbud til barn med særlig omfattende oppfølgingsbehov, ofte i form av enkeltkjøp. Mange av enkeltkjøpene har vært enetiltak med særskilt tilrettelegging og høy bemanning. Etaten er gitt føringer om å omstille seg for å kunne gi disse barna et forsvarlig tilbud i egne institusjoner (Prop. 133 L (2020–2021)). Føringene har ikke blitt fulgt opp med nødvendig finansiering. Dette er barn som har stilt store krav til ressurser i avdelingene, både i form av bemanning og bygningsmasse. En følge av dette er tidvis redusert kapasitet, også i Bufetats egne institusjoner. I tillegg har alvorlige hendelser, særlig i form av branner og branntilløp, ført til at avdelinger har måttet stenge i perioder. Tilpasninger av bygg for å øke kapasitet eller fleksibilitet kan også føre til reduksjon i tilgjengelige plasser mens ombygginger pågår.

Bufetats bistandsplikt omfatter også fosterhjem. Å rekruttere tilstrekkelig egnede fosterhjem er vanskelig, særlig for barn med omfattende behov. Dette bidrar til at barn blir lenger i beredskapshjem eller institusjon enn ønskelig og planlagt. Dette legger beslag på akuttkapasitet og svekker Bufetats evne til å innfri bistandsplikten. Uklarheter rundt det offentliges muligheter for å kjøpe private fosterhjem kan ha også bidratt til økt press på øvrig tiltaksapparat.

Utvalget mener det er viktig å anerkjenne at Bufetat er satt i en svært krevende situasjon med de iboende motsetningene som ligger i bistandsplikten, samt andre rammebetingelser som påvirker driften, som budsjettsituasjon og kompetansekrav. Utvalget mener likevel at situasjonen kunne vært håndtert bedre gjennom mer langsiktig planlegging og styring fra departements- og direktoratsnivå mot et sterkere og mer fleksibelt institusjonstilbud. For eksempel gjennom evaluering av den betydelige differensieringen av institusjonsplasser og utstrakt bruk av ad hoc-løsninger i form av kommersielle tiltak til de mest sårbare gruppene.

23.4.3 Barn flyttes til institusjon langt unna hjemstedet

Mange barn må i dag bo på institusjon utenfor den regionen de tilhører. Dette gjelder særlig barn som har behov for behandlingsopphold, altså i den delen av institusjonstilbudet hvor volumet er minst og differensieringen størst. Flytting på tvers av regiongrenser gjelder imidlertid også barn i de andre delene av institusjonstilbudet.

Forstørr bilde

Kilde: Bufdir

I 2022 fikk 16 prosent, totalt 210 barn, et institusjonstilbud i en annen region enn omsorgskommunen. Andelen var høyest for barn med rusutfordringer (56 prosent) og lavest for barn i omsorgsinstitusjoner (8 prosent). Dette er en reduksjon fra 2018 hvor 21 prosent, totalt 321 barn, fikk institusjons tilbud i en annen region enn den de tilhørte. Figur 23.6 illustrerer dette. Utvalget mener det fortsatt er for mange barn som må flytte for langt unna eget hjemsted og nettverk.

Det er også store regionale forskjeller. I region sør måtte 25 prosent (73 barn) flytte til en institusjon i en annen region i 2022. Laveste andelen hadde region øst, der 7 prosent (29 barn) flyttet på tvers av regiongrenser. De regionale forskjellene er et øyeblikksbilde og som figur 23.7 viser er det stor variasjon fra år til år.

Forstørr bilde

Kilde: Bufdir

Å måtte flytte langt unna hjemstedet har store konsekvenser. Ungdomsutvalget mener at de fleste barn både ønsker og bør få bo nærmest mulig der de hører til, for å kunne opprettholde viktige relasjoner til familie og nettverk.

I enkelte tilfeller kan flytting langt unna hjemstedet likevel være til barnets beste, enten fordi det er særlige grunner til at barnet bør bort fra nærmiljøet en periode, eller at barnet har nettverk i andre deler av landet. Ved spørsmål om tilbud skal gis i egen region eller ikke, må det også tas hensyn til at det i en del tilfeller kan være enklere å reise mellom regioner enn innad i en region.

Utfordringen oppstår når barnets beste er å bo i samme region som hjemstedet, men Bufetat likevel tilbyr et tiltak langt unna. Utvalget forstår dagens situasjon i sammenheng med at Bufetat ikke er pålagt å dimensjonere tilbudet ut ifra den enkelte regions behov.

Bufetats føringer om å utnytte plasser i egne institusjoner og private institusjoner med rammeavtale først, kan derfor fort komme i konflikt med kommunes ønske om et tilbud nærmes mulig hjemmet.

23.4.4 Mangelfull styring av kapasiteten og fordelingen av plassene

Utvalget ser flere indikasjoner på at dagens styring av kapasiteten i institusjonstilbudet ikke fungerer godt nok. For det første er det satt strenge krav til kapasitetsutnyttelse, men i praksis er kapasitetsutnyttelsen langt lavere og den har vært synkende over tid. For det andre har Bufdir over tid hatt ambisjoner om å tilby de institusjonsplassene som trengs i egne statlige institusjoner og gjennom rammeavtaler med private aktører, men i praksis anskaffes fortsatt mange plasser gjennom enkeltkjøp. Dette gir både vanskeligere kvalitetsstyring og langt høyere kostnader. Det har også vært en tydelig tendens at Bufetats egne institusjoner i særlig liten grad klarer å gi et godt og tilpasset tilbud til barna med størst behov. Disse barna tilbys derfor ofte tiltak i kommersielle institusjoner, anskaffet via enkeltkjøp. Dette utgjør en rettssikkerhetsutfordring for barna (Barne- og familiedepartementet, 2020b).

Utvalget ser her et mønster som ikke er til det beste verken for barna, den langsiktige kvalitetsutviklingen eller de ansatte i institusjonene. I som i tillegg gir det langt høyere kostnader enn nødvendig. Det at mønsteret har vedvart over tid, tyder på at det settes ambisiøse styringsmål som ikke følges opp med virksomme grep, og som kanskje heller ikke forventes å bli nådd. Resultatet er ulike ad hoc-løsninger satt i system, som enkeltkjøp utenfor rammeavtaler og behov for mer budsjettmidler selv om statlige institusjonsplasser står tomme.

Utvalget vurderer at en slik styringsform ikke er i tråd med det statlige bevilgningsreglementets § 3: «Bevilgningene skal være basert på realistiske anslag over utgiftene og inntektene» og § 10: «Utgiftsbevilgningene skal disponeres i samsvar med § 5 og på en slik måte at ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til de forutsatte resultater.»

23.4.5 Uklarhet om når bistandsplikten er innfridd

Utvalget har mottatt flere innspill som tyder på at det er ulike forventninger hos Bufetat og kommunene om hva som er egnede tiltak innenfor bistandsplikten og når bistandsplikten er oppfylt. Flere av kommunene utvalget har møtt, har opplevd at tilbudet de får ikke møter behovene de mener barna har. Dette er også påpekt i tidligere utredninger (Barneombudet, 2020a; Grünfeld et al., 2020; Riksrevisjonen, 2020, 2022). Årsakene kan være manglende kunnskap om barnas behov, uklart formål med oppholdet, for lang avstand til tiltaket eller manglende kapasitet og valgmuligheter i tilbudet. Dersom kommunen vurderer at det konkrete tilbudet fra Bufetat ikke er egnet, kan kommunen takke nei til tilbudet og selv finne et annet alternativ. Bufetat kan da formelt ha oppfylt bistandsplikten, men kommunen vil ikke oppleve det slik.

Utvalget erfarer at det er regionale forskjeller i hvordan dette forstås og praktiseres. I siste instans er det statsforvalteren som avgjør om bistandsplikten er innfridd, gjennom en vurdering av forsvarligheten i det enkelte tilfelle. I vurderingen hører det med vekting av nærhet, valgfrihet og kommunenes egen vurdering av barnets behov. Vurderingen er således skjønnsmessig med rom for ulike tolkninger. Derfor vil det også være variasjon mellom hva statsforvalterne vurderer som forsvarlig for det enkelte barn. Slik variasjon blant statsforvalterne kan bidra til manglende forutsigbarhet for kommunene og Bufetat.

Barnevernsutvalget peker på at kommunene og Bufetat i for liten grad har en omforent forståelse av når bistandsplikten er oppfylt, eksempelvis når kommunen mottar et tilbud som de mener ikke er i tråd med barnets behov. De påpeker også at det er uklart hvordan slik uenighet skal håndteres og hvilket ansvar kommunene og Bufetat har for at tilbudet til barnet skal være forsvarlig (NOU 2023: 7).

23.5 Utvalgets vurdering

Den statlige bistandsplikten er et svært viktig sikkerhetsnett for sårbare barn og unge. For at kommunene skal kunne gi forsvarlige tjenester til sine innbyggere, må det være forutsigbart hvilken hjelp de kan forvente fra staten. Staten må ha tilstrekkelig kapasitet og forventninger mellom stat og kommune må være avklart. Utvalget foreslår noen utbedrende tiltak og understreker samtidig de iboende motsetningene i bistandsplikten som alltid vil skape utfordringer.

23.5.1 Bistandsplikten sett i en større sammenheng

Utvalget foreslår andre steder i utredningen tiltak som vil bidra til å styrke Bufetats evne til å tilby en egnet institusjonsplass når kommunen ber om det. Utvalgets forslag til ny innretning med færre institusjonstyper, jf. kapittel 17, kan gjøre det enklere å etterleve bistandsplikten og gi bedre kapasitetsutnyttelse. Samtidig understreker utvalget viktigheten av god og riktig gruppesammensetning. Bedre kartlegging vil bidra til at barnets behov er bedre kjent og gjøre det enklere å velge riktig tiltak som i større grad kan tilpasses det enkelte barn, jf. kapittel 9. Styrking av kommunale botiltak, jf. kapittel 12, kan gjøre det lettere å avslutte institusjonsopphold og gjøre veien tilbake bedre. Det kan også forhindre at barn får lengre institusjonsopphold enn ønskelig. Utvalget foreslår også tiltak som i større grad også ansvarliggjør tilgrensende sektorer for tilbudet til barn med store og sammensatte behov, jf. kapittel 8.

23.5.2 Rett til institusjonsopphold i egen region

At flere barn skal få et tilbud nært hjemmet er en sentral målsetning i utvalgets mandat. En viktig avveining står mellom hensynet til nærhet på den ene siden, og hensynet til spesialisering og kvalitet i tilbudet på den andre siden. Institusjonstiltak skal være blant det mest spesialiserte barnevernet kan tilby. Dette kan tale for at hensynet til nærhet må tillegges mindre vekt.

Nærhet i inntaksprosessen til institusjon er i dag forsøkt ivaretatt ved at saksbehandlingen gjøres på regionnivå i Bufetat, i tett samarbeid med barnevernstjenestene. For det konkrete valget av institusjon, er Bufetats bistandsplikt imidlertid i dag nasjonal og ikke regional. Bistandsplikten regnes derfor som oppfylt også hvis et barn blir tilbudt institusjonsplass i en annen region enn hjemstedsregionen. Det at så mange barn i dag må bo langt unna familie og venner, er derfor en konsekvens av dagens regelverk og praksis. Det fører også til at mange barnevernstjenester i dag må bruke store ressurser på reising for å følge opp barn på institusjon i andre regioner.

Utvalget mener dagens praksis ikke er til barnas beste, og foreslår at Bufetats bistandsplikt gjøres regional, også for valg av konkret institusjon. Utvalget har vurdert en slik endring for hver av de tre tiltakstypene utvalget foreslår, henholdsvis akutt og utredning, omsorg og utviklingsstøtte, og omsorg og utviklingsstøtte +.

De tre tiltakstypene er ulike. Akutt og utredning er ment å være kortvarige tiltak som ofte i sin natur ikke vil være planlagte. Samtidig er dette tiltak som mange barn får. Med utvalgets forslag skal utredning skje med bistand fra helseteam, jf. kapittel 9, og tilbudet krever ikke mer spesialisering enn at slik kompetanse bør finnes i alle regioner. Opphold i institusjoner for omsorg og utviklingsstøtte kan være mer langvarige tiltak og skal være planlagte. Også dette er et tilbud mange barn får og som bør være tilgjengelig i alle regioner. Omsorg og utviklingsstøtte + er ment å være forsterket, ha andre rammebetingelser og tilbys til langt færre barn.

Utvalget foreslår at Bufetats bistandsplikt gjøres regional i tilbud om akutt og utredning og omsorg og utviklingsstøtte. Når det gjelder tilbud om omsorg og utviklingsstøtte +, mener utvalget at bistandsplikten bør være nasjonal. Utvalget har da vektet hensynet til barnets beste opp mot kompetanse og spesialisering. Hensynet til nærhet er tillagt størst vekt for de to førstnevnte tiltakstypene, mens utvalget mener at hensynet til spesialisering bør tillegges størst vekt for den sistnevnte. Dette betyr at Bufetats regioner ivaretar bistandsplikten dersom det gis tilbud om plass i en institusjon for omsorg og utviklingsstøtte + utenfor egen region.

Regional bistandsplikt i tilbud om institusjon innebærer at Bufetat må finne et institusjonstiltak i barnets hjemstedsregion for at bistandsplikten skal anses oppfylt. En slik regional bistandsplikt må imidlertid ha unntak for å ta høyde for at enkelte barn faktisk har best av eller eget ønske om å flytte til en annen region. Dette kan være aktuelt der barnet har behov for større avstand til familien enn det hjemstedsregionen åpner for. Det kan også være der en institusjon utenfor hjemstedsregionen faktisk gir mindre reisetid enn et tilbud i egen region. Barnets ønsker og meninger skal alltid tillegges stor vekt.

Sammen med denne endringen foreslår utvalget at Bufetat får tydelige føringer om at sammensetningen og dimensjoneringen av institusjonstilbudet i hver region skal bestemmes av befolkningens behov. Planer for videre utvikling av institusjonstilbudet må baseres på en analyse av hva som er det estimerte behovet innenfor hver av de tre institusjonstypene for hver region.

For institusjoner av typen omsorg og utviklingsstøtte + mener altså utvalget at bistandsplikten i tilbud om institusjon skal være nasjonal. Dette fordi det totale antall plasser i landet vil være lavt (anslått 50-60) og det vil være krevende for regionene både å dimensjonere tilbudet, og å rekruttere og beholde riktig personell for denne type tiltak. Gruppesammensetningen på disse institusjonene kan også måtte ta særskilte hensyn, som for eksempel gjengtilhørighet. I tjenesteutviklingen må det være en målsetting å tilby også denne type plasser i egen region, men for et så smalt tilbud ser utvalget klare fordeler ved at bistandsplikten kan ivaretas ved å gi tilbud nasjonalt.

Inntaksprosessen til institusjoner for omsorg og utviklingsstøtte + bør imidlertid være regional. Regional inntaksprosess gir større nærhet til barna, og er også viktig fordi det plasserer det økonomiske ansvaret for tiltakene hos den enkelte region. Utvalget mener ikke at det økonomiske ansvaret for disse institusjonene bør være nasjonalt. Det kan gi regionene økonomiske insentiver til å skyve barn over i mer inngripende tiltak enn de har behov for. Bistandsplikten vil anses som oppfylt dersom en region tilbyr en plass i omsorg- og utviklingsstøtte + utenfor egen region, for eksempel om egen kapasitet er uttømt eller et inntak vurderes som uforsvarlig. Økonomisk løses dette ved internt oppgjør mellom regionene for bruk av plasser på tvers.

Det å innføre slike føringer i institusjonstilbudet og bistandsplikten, har en kostnad. Regional bistandsplikt i tilbudet for tiltakstypene akutt og utredning og omsorg og utviklingsstøtte, vil kreve tilpasning og omlegging av institusjonstilbudet. Utvalget ser at dette medfører at Bufetat må gå gjennom dimensjoneringen av dagens tilbud og lage en ny plan for antall plasser og type institusjoner i hver region for å ivareta bistandsplikten. Dette må gjøres med en lang tidshorisont. Denne innretningen vil bety at det etableres og drives institusjoner basert på behovet til barna innenfor en geografisk region og som samtidig gjør det mulig å etterleve bistandsplikten. Slik regional bistandsplikt kan imidlertid ikke innføres før det er utviklet et institusjonstilbud som er dimensjonert og differensiert i tråd med utvalgets anbefalinger og kommunenes behov.

23.5.3 Dimensjonering og krav til kapasitetsutnyttelse

Utvalget ser behov for endringer både i dimensjoneringen av institusjonstilbudet og i kapasitetsstyringen. For mange barn må i dag flytte langt bort fra hjemstedet til en annen region. Styringen synes å være i strid med statens bevilgningsreglement og har negative konsekvenser for barna, de ansatte og økonomien. Endringer er også nødvendige som følge av utvalgets forslag. Det er særlig forslagene om ny innretning av institusjonstilbudet og barns rett til institusjonstilbud i egen region som vil ha konsekvenser for dimensjonering og kapasitetsstyring.

En enkel løsning kunne være å senke kravene til kapasitetsutnyttelse for å åpne for at flere plasser står ledige, slik at det blir lettere å finne tilbud som samsvarer med behovene til det enkelte barn. Det faktum at kapasitetsutnyttelsen i det statlige i dag allerede er mye lavere enn kravene, uten at dette ser ut til å gi gode tilbud til alle som trenger det, viser at dette ikke alene kan være en løsning.

Utvalget mener en replanlegging av hele institusjonstilbudet er nødvendig. Et sentralt mål med en slik replanlegging er at det blir barnas behov som bestemmer hvor det skal være institusjoner, og ikke hvor den enkelte institusjonseier finner det hensiktsmessig å etablere tilbud. En slik endring er nødvendig for at barn skal få bo på institusjon i sin egen region. Det vil også legge til rette for en bedre styring av institusjonstilbudet fra Bufetats regionskontorer. Utvalgets forslag for bedre faglig styring av institusjonene, jf. kapittel 18, kan forventes å over tid gjøre de statlige institusjonene bedre rustet til å ivareta alle barn som trenger et institusjonstilbud. Dette vil også gjøre det lettere å bruke private aktører på en god måte.

Utvalget er altså opptatt av at det må gjøres reelle endringer på tilbudssiden for å møte etterspørselen etter institusjonsplasser på best mulig måte. Det er ikke tilstrekkelig med strengere styringskrav, slik erfaringene viser. Utvalgets anbefaling er reelle endringer på tilbudssiden og realistiske styringskrav som følges opp i praksis.

23.5.4 Klargjøring av når bistandsplikten er innfridd

Det er ikke alltid entydige svar på om Bufetats bistandsplikt er oppfylt. Riksrevisjonens undersøkelse av Bufetats bistandsplikt ved akuttsaker fant at regelverket tolkes ulikt både i og mellom Bufetats regioner og mellom Bufetat og kommunale barnevernstjenester. Dette kan gi forskjellige forventninger til hva bistandsplikten innebærer og når den er overholdt (Riksrevisjonen, 2018). I praksis kan konsekvensene av slik uenighet være alvorlige. Barna må vente lenger på egnede tiltak, og opplever uforutsigbarhet om hvor de skal bo. Barnevernstjenestene og Bufetat må bruke mer ressurser på avklaringer. Uklarhetene må også antas å gi vanskeligere relasjoner mellom Bufetat og barnevernstjenestene, og lavere tillit til barnevernet blant barna og deres familier. Det er derfor viktig at tolkingsrommet gjøres så lite som mulig.

En ny forskrift, «Bufetats saksbehandling ved tilbud om barnevernstiltak til kommunen», er ment å adressere utfordringene som ble påpekt av Riksrevisjonen. Forskriften har vært på høring, men det er ikke besluttet når den vil tre i kraft. Formålet med forskriften er å bidra til bedre og tydeligere samhandling mellom Bufetat og kommunen gjennom å klargjøre ansvarsdelingen (Barne- og familiedepartementet, 2022a).

Selv med denne forskriften og utvalgets tiltak, vil det fortsatt oppstå tilfeller der Bufetat og barnevernstjenesten er uenige om hvorvidt bistandsplikten er oppfylt. Utvalget mener at en tydeliggjøring av sektoransvaret og tiltak foreslått i kommunen og andre sektorer, jf. kapittel 8 og 12, kan bidra til å dempe presset på bistandsplikten.

23.5.5 Utvalgets forslag

Barn skal ha rett til institusjonsopphold i egen region

Bufetat gis en regional bistandsplikt for å gi tilbud om institusjonsplass for akutt og utredning og omsorg og utviklingsstøtte. Dette innebærer at barn har rett på et tilbud i egen region, dersom dette ikke er i strid med barnets beste.

Bistandsplikten for tilbud om institusjonsplass på omsorg og utviklingsstøtte + gis en nasjonal avgrensing og innebærer at barn kan få denne typen institusjonsplass i alle landets regioner. Ansvaret for inntak ligger også her på regionsnivå.

Bufdir må lage en ny samlet plan for dimensjonering i tråd med utvalgets forslag om regional bistandsplikt. Planen må sikre at de ulike regionene har tilstrekkelig kapasitet til å ivareta sine forpliktelser etter bistandsplikten. Planen må også se hen til de anbefalinger utvalget har om tettere samarbeid mellom institusjonene og spesialisthelsetjenesten, blant annet gjennom etableringen av helseteam.

24 Kommunal egenandel for institusjonstiltak

24.1 Innledning

Utvalget skal i henhold til mandatet utrede «dei ulike faglege, økonomiske og juridiske verkemidla som inngår i samhandlinga mellom stat og kommune om val av rett tilbod til barnet, samt ansvar og samhandling på tvers av sektorar.» Dette kapittelet tar for seg den kommunale egenandelen for institusjonstiltak, som er det mest sentrale økonomiske virkemiddelet i samhandlingen mellom stat og kommune på institusjonsområdet.

Kapittelet beskriver endringene som ble innført med oppvekstreformen (barnevernsreformen), samt finansieringssystemene i Bufetat og Barne- og familieetaten i Oslo. Kapittelet redegjør deretter for utvalgets vurdering av konsekvensene av dagens finansieringssystemer.

Utvalget legger til grunn at det fortsatt bør være en kommunal egenandel for bruk av statlige institusjonstiltak, og redegjør for sin begrunnelse innledningsvis. Spørsmålet blir dermed hvilket nivå den kommunale egenandelen for institusjonstiltak bør settes til. Utvalget har vurdert hvilke hensyn som bør tas i fastsettelsen av egenandelen, og hvordan de ulike hensynene bør veies opp mot hverandre. Avslutningsvis gir utvalget sine anbefalinger til fastsettelse av kommunale egenandeler for bruk av statlige institusjonstiltak.

24.1.1 Begrunnelse for fortsatt kommunal egenandel for institusjonstiltak

Det finansielle ansvarsprinsipp sier at «[f]orvaltningsnivået som er tillagt ansvar og beslutningsmyndighet for en oppgave, har også ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020b). I Oslo kommune følges det finansielle ansvarsprinsipp ved at bydelene, som har vedtaksmyndighet for institusjonstiltak, betaler den fulle kostnaden for tiltaket. Barne- og familieetaten (BFE) i Oslo har som oppgave å fremskaffe institusjonsplass når bydelene ber om bistand til dette. Bydelene kan også anskaffe institusjonsplass fra private tilbydere uten å gå veien gjennom BFE.

Fordelingen som er valgt av ansvar, beslutningsmyndighet og finansiering mellom kommune og stat i institusjonsbarnevernet i resten av landet bryter med dette prinsippet. Mens kommunene har beslutningsmyndighet for bruk av institusjon, er det staten som har ansvar for å levere tiltaket. Kommunene betaler en andel av utgiftene ved det valgte tiltaket, slik at ansvaret for å finansiere tiltaket er delt mellom de to forvaltningsnivåene. Satsene for kommunenes egenandel settes årlig av Barne- og familiedepartementet.

Gitt at ansvaret for institusjonstiltak fortsatt skal være fordelt mellom stat og kommune, mener utvalget at en kommunal egenandel er den beste måten å dele finansieringsansvaret på.12 Alternativene til kommunal egenandel ville vært at staten utbetalte et øremerket tilskudd til kommunene, eller at kommunene fikk refusjon for en andel av sine utgifter til institusjonsplasser. Et øremerket tilskudd er lite treffsikkert, siden behovet for institusjonsplass varierer mellom kommunene og over tid, og forutsetter at staten vet hvor mye hver enkelt kommune vil bruke på institusjonstiltak i fremtiden. En refusjonsordning ville innebære at kommunene må legge ut store beløp i forkant. Refusjonsordninger gir også typisk svakere insentiver til kostnadsmoderasjon.

Grunnen til at verken stat eller kommune kan ha fullt finansieringsansvar for statlige institusjonstiltak, er at beslutningsmyndigheten ved tildelingen av tiltakene er delt mellom stat og kommune. Hvis staten hadde hatt full beslutningsmyndighet, ville situasjonen vært som i for eksempel spesialisthelsetjenesten, der staten både har ansvaret for selve tiltakene og alene kan beslutte når de skal brukes. Her kan staten ha det fulle finansieringsansvaret og likevel ha kontroll med kostnadene. I barnevernet er det i stedet kommunene som bestemmer når institusjonstiltak skal brukes. Staten har ansvaret for å tilby tiltakene, og Bufetat er forpliktet gjennom bistandsplikten til å fremskaffe institusjonsplass når kommunene ber om det. Fullt statlig finansieringsansvar ville medført stor risiko for overforbruk av institusjonstiltak, siden institusjonstiltak da ville kostet mindre for kommunene enn kommunale barnevernstiltak som barnet kunne dra nytte av. Samtidig ville fullt kommunalt finansieringsansvar være urimelig siden kommunene ikke har full beslutningsmyndighet over hvilke institusjonstiltak de skal få.13 Altså er det rimelig at finansieringsansvaret for institusjonstiltak er delt mellom stat og kommune.

På institusjonsområdet kan altså ikke fordelingen av finansieringsansvaret følge det finansielle ansvarsprinsipp. Utvalget anerkjenner at det å legge det faglige og det økonomiske ansvaret til samme forvaltningsnivå isolert sett ville fremme kostnadseffektive løsninger og gi oversiktlige ansvarsforhold. Dette ville imidlertid kreve enten at kommunene sa fra seg sin beslutningsmyndighet, eller at kommunene selv fikk ansvaret for institusjonstiltakene. Det fremstår ikke som aktuelt, og dermed finnes det heller ingen enkle, perfekte løsninger for fordelingen av finansieringsansvaret.

Det er også andre grunner til at staten bør ta deler av finansieringsansvaret for institusjonstiltak. Det ene er at den prisen kommunene stilles overfor på ett tiltak, må ses i sammenheng med prisene på andre aktuelle tiltak, også utenfor barnevernet. Det andre er at kommunene ellers ville brukt institusjonstiltak mindre enn det som er optimalt for samfunnet. Begge forhold drøftes nærmere i avsnittet 24.2.

24.1.2 Oppvekstreformen

Med oppvekstreformen fikk kommunene et større faglig og økonomisk ansvar for barnevernstiltak for barn utenfor hjemmet. Målet var å gi kommunene bedre muligheter og sterkere insentiver til forebygging og tidlig innsats. Endringene har også til hensikt å bidra til bedre tilpasset hjelp, god rettssikkerhet, mer effektiv ressursbruk og bedre oppgaveløsning (Prop. 73 L (2016–2017)).

I hovedsak har kommunene fått et helhetlig oppgaveansvar på fosterhjemsområdet. Det vil si at barnevernstjenesten har ansvar for å følge opp og veilede ordinære fosterhjem, og en plikt til å søke etter fosterhjem i barnets familie og nettverk. Dette skal gi bedre sammenheng mellom de ulike oppgavene og dermed muligheter for en mer effektiv oppgaveløsning. Sammen med et mer helhetlig ansvar for oppgavene har kommunene også fått hele det økonomiske ansvaret for ordinære fosterhjem.

Kommunene har i utgangspunktet det økonomiske ansvaret for tjenester og tiltak til barn og familier. Unntaket er enkelte statlige tiltak som Bufetat skal tilby, som opphold i institusjon, og som Bufetat kan tilby, som spesialiserte fosterhjem, utredning i sentre for foreldre og barn, spesialiserte hjelpetiltak i hjemmet og tverrfaglig helsekartlegging. Kommunene betaler en egenandel for Bufetats tjenester. Tabell 24.1 viser kommunenes egenandelssatser for de ulike tjenestene før og etter innføringen av oppvekstreformen.

For at det skal være sammenheng mellom det kommunale og statlige tilbudet på fosterhjemsområdet, har overføringen av oppgave- og finansieringsansvaret for ordinære fosterhjem blitt ledsaget av en økning i den kommunale egenandelen for beredskapshjem og spesialiserte fosterhjem på 120 prosent. For å ivareta den helhetlige forholdsmessigheten i de kommunale egenandelssatsene er den kommunale egenbetalingen for institusjonsplasser økt tilsvarende med 120 prosent.

Formålet med innretningen er å bidra til riktig tiltaksbruk og unngå uheldige vridninger mellom tiltakene. Departementets vurdering er at kommunene bør betale den samme prosentandelen av utgiftene til ulike typer tiltak som staten finansierer (Prop. 73 L (2016–2017)). Det ble vist til at de relative forskjellene mellom egenandelene må gjenspeile tiltakenes faktiske kostnad. Den samtidige reduksjonen i egenandelene for spesialiserte hjelpetiltak i hjemmet ble begrunnet med et ønske om å tilrettelegge bedre for tidlig innsats og hjelp nærmere hjem og familie.

De nye oppgavene til kommunene og de økte egenandelene for institusjon og spesialiserte fosterhjem har blitt fulgt av økonomiske ressurser, men gjennom rammeoverføring som ikke sikrer at midlene kommer barnevernet/oppvekstfeltet til gode, og som heller ikke nødvendigvis gjenspeiler behovet for de tiltakene som er blitt dyrere. Det vil derfor variere fra kommune til kommune hvor mye av kostnadsøkningen som blir kompensert. Foreløpige funn fra følgeevalueringen av oppvekstreformen, viser at under halvparten av kommunene har prioritert barnevern høyere enn før, til tross for økt rammefinansiering (Simen Pedersen et al., 2022). Dette fremgår av figur 24.1.

Forstørr bilde

Kilde: Simen Pedersen et al. (2022), s. 158

Oppvekstreformen la til grunn at kommunereformen ville føre til «større og mer robuste kommuner» (Prop. 73 L (2016–2017), s. 39). Ekspertutvalget som utviklet kriterier for en god kommunestruktur i forbindelse med kommunereformen, ga en anbefaling om at kommunene bør ha minst 15 000–20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2015). Før kommunereformen bodde om lag 70 prosent av Norges befolkning i en kommune med flere enn 15 000 innbyggere. Etter kommunereformen har dette tallet økt til vel 75 prosent. Det betyr at et betydelig mindretall stadig bor i en liten kommune. Fortsatt har vi 175 kommuner med mindre enn 5000 innbyggere.14

Den økte kommunale egenandelen for institusjonstiltak er den endringen i oppvekstreformen som har størst betydning for institusjonsbarnevernet. Målet for betalingsordningene er at de skal bidra til mest mulig effektiv bruk av barnevernets ressurser. Det betyr at tiltakets nytte for barnet må vurderes opp mot hva tiltaket koster. Finansieringsordningen skal bidra til at barnevernsressursene fordeles mest mulig effektivt, samtidig som de barnevernsfaglige vurderingene skal være styrende for tiltaksvalg. Forholdet mellom de nye egenandelene for henholdsvis fosterhjem og institusjon reflekterer forholdet mellom de reelle kostnadene for de to omsorgsalternativene (Prop. 106 L (2012–2013)).

Selv om hensikten er at de nye egenandelene skal bidra til riktigere tiltaksbruk, finnes det ikke noe faglig grunnlag for å si hva som er riktig nivå for institusjonsbruk. Egenandelen har ikke økt på grunn av en vurdering av at det i utgangspunktet er et overforbruk av institusjonstiltak. Likevel bør man forvente en nedgang i bruken, siden de nye egenandelene gir kommunene et mye sterkere insentiv til å finne alternativer. Statistikk fra tidligere endringer i egenandelene viser at relativ prisøkning på institusjon sammenlignet med fosterhjem har korrespondert med redusert bruk av institusjon (Ekhaugen & Rasmussen, 2015).

24.2 Dagens system og konsekvenser av dette

Finansieringsansvaret for institusjonstiltak er i dag fordelt mellom stat og kommune. For de statlige og private institusjonsplassene som Bufetat fremskaffer til kommunene, betaler kommunene en egenandel som er uavhengig av den faktiske kostnaden på institusjonsplassene. Per 2023 er egenandelen kr. 175 000 per måned, noe som utgjør om lag 40 prosent av de gjennomsnittlige kostnadene for institusjonsplassene.15 For kommunale institusjoner og institusjonsplasser som kommunene kjøper direkte fra private aktører, betaler kommunene de fulle kostnadene. Oslo kommune har et annet finansieringssystem enn resten av landet. Her betaler bydelene de fulle kostnadene for de institusjonsplassene som BFE fremskaffer.

Figur 24.2 viser utviklingen i den kommunale egenandelen for institusjonstiltak gjennom Bufetat, og bruken av de samme tiltakene. Ved innføringen av oppvekstreformen økte den kommunale egenandelen for institusjonsplasser med 120 prosent fra 76 900 kroner i 2021 til 170 000 kroner i 2022. Departementets begrunnelse for økningen omtales i avsnitt 24.2.2 og 24.2.3.

Forstørr bilde

Kilde: Bufdir (årsrapport 2006-2022) og statsbudsjettet 2007–2022

Utvalgets forståelse er at kommunenes valg av tiltak bestemmes av både faglige hensyn og prisen på tiltakene. Økonomiske insentiver virker, men står ikke alene. Kommunene styres også av lover, regler og innbyggernes rettigheter.

Kommunene har stort rom for skjønn i valg av tiltak. Prisen på et tiltak kan påvirke både hvor mange barn som tildeles tiltaket, og når i forløpet tiltaket settes inn. Barnevernsfaglige hensyn vil for en del barn åpne for flere valg. Institusjonstiltak kan da velges bort når prisen blir for høy, selv om institusjon ville vært det beste alternativet. Når egenandelen økes, har kommunene tre valg. De kan ta kostnaden med det samme, prøve ut andre tiltak lenger enn de ellers ville gjort, eller ignorere barnets behov. I 2022, etter innføringen av oppvekstreformen og den tilhørende økningen i kommunal egenandel, ble bruken av institusjonstiltak betydelig redusert. I gjennomsnitt var det 775 barn i Bufetats institusjoner i 2022 (Bufdir, 2023d). Dette var en sterk reduksjon fra 2021 hvor det var i gjennomsnitt 849 barn med opphold i Bufetats institusjoner (Bufdir, 2022m). Figur 24.3 viser hvordan denne utviklingen har vært over tid. I 2023 har det igjen vært en økning i antall barn, som har vært betydelig. Det har særlig vært en stor økning i akuttinstitusjoner. Hva disse endringene skyldes, er svært vanskelig å si. En av forklaringene kan være at behovene endret seg under pandemien på grunn av sosial isolasjon og økt konfliktnivå i familier (Folkehelseinstituttet, 2023). Det kan heller ikke utelukkes at noe av endringene skyldes en ny tilpasning som følge av høyere kommunal egenandel.

Forstørr bilde

Kilde: Bufdir (2023d)

I sin andre tertialrapport for 2022 til departementet skriver Bufdir:

Regionene melder nedgang i aktivitet, lav innstrøm og lavere belegg. I andre tertial melder imidlertid noen regioner om noe økende etterspørsel og bedre kapasitetsutnyttelse. Svingninger i etterspørsel utfordrer kapasiteten særlig for akuttplasseringer, noe som gir økt risiko for flere enkeltkjøp. Det er for tidlig å si om dette er en konsekvens av Barnevernsreformen og det er usikkerhet knyttet til kommunenes fremtidige behov.

Bufdir (2022b)

Høyere kommunal egenandel innført i forbindelse med oppvekstreformen utpekes av direktoratet som en mulig årsak til endringene i kommunenes etterspørsel etter institusjonsplasser. I 2023 går direktoratet langt i å bekrefte denne mistanken. I 1. tertialrapport for 2023 til departementet skriver direktoratet: «Etter innføringen av barnevernsreformen har det vært svingninger i etterspørselen etter institusjonsplasser. Fra tredje tertial 2022 har imidlertid etterspørselen vært svært høy, særlig innenfor akutt og behandling høy risiko for videre negativ utvikling» (Bufdir, 2023d).

Utvalgets vurdering er at den kommunale egenandelen for institusjonstiltak i dag er for høy. Utvalget mener dette kan ha følgende alvorlige konsekvenser:

• Barn med behov for institusjonstiltak får ikke det de har behov for. Alternativene kan være andre varige tiltak, lengre perioder med midlertidige tiltak eller ingen tiltak.

• Kommunene får høyere utgifter til de institusjonstiltakene de velger å sette inn. Dette går utover andre innsatsområder i og utenfor barnevernet.

• Institusjonene blir bedt om å ta imot barn som har ventet lenger på institusjonstiltak enn de burde, noe som kan gjøre arbeidet deres vanskeligere.

Det at egenandelen er satt for høyt, tyder på at viktige hensyn er uteglemt eller vektlagt for sterkt eller svakt i fastsettelsen. For å komme nærmere en forståelse av dette, drøftes først hvilke hensyn som er vektlagt i dagens fastsettelse av egenandelen og endringer i begrunnelser over tid.

24.2.1 Begrunnelser for dagens egenandel for kommunene

Nivået på egenandelen er i dag lik for alle institusjonsplasser som fremskaffes av Bufetat, uavhengig av den faktiske kostnaden. Fastsettelsen av nivået på egenandelen er drøftet i forarbeidene til Oppvekstreformen (Prop. 73 L (2016–2017), s. 100). Følgende hensyn løftes frem:

• Økonomiske hensyn skal ikke hindre at barn med behov for institusjonsplass får tilbud om dette. «Selv om barnevernstjenesten har plikt til å legge avgjørende vekt på hensynet til barnets beste ved tiltaksvalg, vil en for stor kostnadsbelastning for kommunene kunne gi økonomiske insentiver som leder til for få institusjonsplasseringer.»

• Prisforskjellen mellom institusjon og fosterhjem må være tilstrekkelig stor. «Forslaget innebærer at kommunenes finansieringsansvar for fosterhjem øker. Dermed vil prisforskjellene mellom fosterhjem og institusjon reduseres, noe som vil gi kommunene et uheldig økonomiske insentiv til å velge institusjon også når fosterhjem ut fra en faglig vurdering vil være et bedre tiltak for barnet. For å unngå dette må den kommunale egenandelen for institusjonstiltak settes tilstrekkelig høyt». Prisene kommunene stilles overfor ved andre tiltak enn fosterhjem drøftes ikke.

• Gode insentiver til forebyggende arbeid. «Økt kommunalt finansieringsansvar for institusjon vil også bidra til å gi kommunene sterkere insentiver til å arbeide forebyggende.»

På bakgrunn av dette konkluderte departementet som følger:

Etter en helhetlig vurdering legger departementet til grunn at kommunens egenandel bør dekke om lag 40 prosent av Bufetats utgifter. En egenandel på 40 prosent vil innebære en økning fra dagens om lag 70 000 kroner per dag per måned til eksempelvis 100 000-300 000 kroner per plass per måned, avhengig av institusjonstype og hvordan egenandelene differensieres.

Prop. 73 L (2016–2017), s. 100

Departementet gikk senere bort fra å differensiere egenandelene mellom ulike institusjonstyper. Resultatet er at det nå er én egenandel for alle institusjonstiltak, uavhengig av den faktiske kostnaden ved hver enkelt plass, på 175 000 kroner per måned. I årlige utgifter summeres dette til 2,1 mill. kroner.

24.2.2 Endringer i begrunnelsene over tid

Ideen om at prisforskjellen mellom institusjonstiltak og fosterhjem bør være så stor som i dag, er ny. Tidligere ble de kommunale egenandelene på barnevernstiltak satt ut fra et prinsipp om kostnadsnøytralitet, jf. følgende beskrivelse i Prop. 106 L (2012–2013):

Prinsippet ble i Ot.prp. nr. 9 (2002–2003) s. 72 formulert som et middel for å sikre at barn og unge fikk statlige tiltak ved behov, uten at kommunens økonomi skulle være et hinder for dette: «Forholdet mellom førstelinjetjenestens og annenlinjetjenestens betalingsansvar må […] tilpasses slik at den i størst mulig grad sikrer kostnadsnøytralitet for kommunen i valget mellom ulike tiltak. Det er barnets behov for tiltak som må være avgjørende og ikke de økonomiske konsekvensene.» I dag er den øvre grensen for kommunens betalingsansvar for fosterhjemsplasseringer satt noe lavere enn egenandelen ved institusjonsplasseringer. For kommunen fremstår institusjonsplassering likevel ikke som spesielt mye dyrere enn fosterhjemsplassering. Den tilsiktede kostnadsnøytraliteten mellom disse to plasseringstiltakene er dermed opprettholdt også i dag.

Prop. 106 L (2012–2013), s. 99

Fra 2014 ble prinsippet om kostnadsnøytralitet skiftet ut med et prinsipp om at kommunene skulle betale en andel av det tiltakene faktisk kostet. Endringen ble begrunnet som følger:

Hvorvidt barnevernets arbeid skal være vellykket, er primært avhengig av at riktig barneverntiltak velges for barnet. Tiltaksvalget skal domineres av barnevernfaglige hensyn, slik at de økonomiske insentivene for kommunen ikke må være for sterke.

Kommunene skal fortsatt fordele barnevernets ressurser. Barneverntiltakene er svært ulike, fra mindre omfattende hjelpetiltak til omsorgsovertakelse. Noen tiltak er derfor betydelig dyrere enn andre. Det er en del av den barnevernfaglige beslutningen at man også vurderer kostnaden ved tiltaket opp mot hvor godt tiltaket vil være for det enkelte barn.

Barnevernsektorens særtrekk og gruppens sårbarhet må hensyntas i reguleringen av sektoren. Det er viktig at vi får en tilstrekkelig investering i barnevernsbarna, samfunnsøkonomisk sett. Kommunenes og statens finansieringsansvar bør gjenspeile dette.

Prop. 106 L (2012–2013), s. 101

Departementets forslag tok utgangspunkt i at staten og kommunene fortsatt skal dele på finansieringen av plasseringer utenfor hjemmet. Endringene må bidra til at økonomiske og barnevernsfaglige hensyn kan ivaretas samtidig. Finansieringsordningen må innrettes slik at det legges mest mulig til rette for at barnevernsfaglige vurderinger blir styrende ved tiltaksvalg. Samtidig skal finansieringsformen bidra til at barnevernsressursene fordeles mest mulig effektivt. For å legge til rette for dette ble det lagt til grunn at staten fortsatt bør ha et medfinansieringsansvar og at kommunene skal betale en tilnærmet lik prosentandel av tiltakenes faktiske kostnader. Forslaget var dels at kommunene skal få et større samlet finansieringsansvar enn i dag, og dels at de i større grad skal betale en tilnærmet lik prosentandel av de aktuelle barnevernstiltakenes faktiske kostnader.

At kommunens betalingsansvar i større grad gjenspeiler kostnadsforskjellene mellom ulike tiltak, vil gi likere økonomiske insentiver mellom forvaltningsnivåene. Økt finansieringsansvar gjør det lettere å se verdien av tidlig innsats overfor utsatte barn og unge. Ved at kommunene skal disponere en større andel av de samlede barnevernmidlene, vil kommunene også få et større økonomisk rom for å utvikle og sette i verk tiltak som forebygger behov for tiltak fra barnevernet.

Prop. 106 L (2012–2013), s. 101

Fra et prinsipp om kostnadsnøytralitet mellom institusjon og fosterhjem, har departementet altså gått til et prinsipp om at forskjellen mellom de samlede kostnadene ved institusjon og fosterhjem skal gjenspeiles i prisen kommunene betaler for de to tiltakstypene. Verken tidligere eller i dag tar departementet hensyn til at kommunene står overfor andre valgmuligheter enn institusjon med bistand fra Bufetat og fosterhjem.

24.2.3 Finansieringsordningen i Oslo kommune

I Oslo kommune betaler bydelene de fulle kostnadene for de institusjonsplassene som Barne- og familieetaten i Oslo (BFE) fremskaffer. For de 15 bydelene i Oslo innebærer dette at de har full anledning til å etterspørre det tiltaket de ønsker. Bydelene kan også gå direkte til private aktører for å anskaffe institusjonsplass ved behov. BFE har ikke fullstendig oversikt over bydelenes bruk av institusjonsplasser utenfor BFEs eget tilbud, men vet at bydelene i en del tilfeller velger private tilbydere. BFE erfarer at bydelenes kjøp fra kommersielle har flere årsaker. Det kan skyldes at bydelene vurderer at BFE ikke kan tilby det de mener barnet trenger, at det er behov for et tiltak i andre deler av landet, eller at de har positive erfaringer med et konkret, privat tiltak de ønsker å benytte igjen. Et annet moment kan være at kommersielle aktører i noen tilfeller tilbyr en bedre pris enn BFE. Samtidig som ordningen med fullfinansiering gir god handlefrihet for bydelene i valg av tiltak og bruk av institusjonsplass, medfører ordningen en god del risiko for BFE.

Selv om bydelene står friere i valg av institusjonsplass enn andre kommuner gjør fra Bufetat, har fortsatt BFE ansvar for å fremskaffe et institusjonstilbud når en bydel ber om det. Også BFE må derfor drive et bredt institusjonstilbud av høy kvalitet og sørge for at det er tilgjengelige plasser når behovet oppstår. Driften av BFEs institusjonstilbud er finansiert gjennom inntekter fra salg av plasser til bydelene. Utgiftene til drift av institusjoner er lite fleksible i forhold til belegg, mens inntektene følger etterspørselen. Det gjør etaten svært sårbar for svingninger i etterspørselen fra bydelene og gjør at institusjonsdriften fort kan gå med underskudd. I 2021 rapporterte etaten i sin årsberetning om utfordringene med finansieringsordningen, både faglig og økonomisk. BFE mener ordningen kompliserer styringen av institusjonsfeltet og genererer underskudd i etaten (Barne- og familieetaten, 2022b).

Til utvalget har BFE informert om at dette skaper utfordringer som at nødvendig vedlikehold må utsettes, færre ansatte sendes på kurs, og at institusjonene får et stadig større etterslep på kompetanse, bygninger og IKT-systemer. I 2022 fikk etaten ettergitt tidligere års budsjettavvik, og bevilget et statlig rammetilskudd til å styrke institusjonstilbudet. Det ble også innført delvis rammefinansiering av etatens akuttinstitusjoner. Dette grepet har sikret mer stabilitet og gjort at etaten ikke må neddimensjonere tilbudet i perioder med lav kapasitetsutnyttelse (Barne- og familieetaten, 2022b).

Som nevnt er bydelene ikke begrenset til å skaffe institusjonsplass gjennom BFE, og kan velge plass fra kommersielle aktører dersom de ønsker det. Fullfinansiering av institusjonsplass gir også bydelene større økonomisk handlingsrom til å etablere egne tiltak. Valgfriheten for bydelene og forskjeller mellom bydelene i hvordan institusjon vurderes som tiltak, skaper rom for store variasjoner mellom bydelene i bruk av institusjon. Dette utfordrer målet om likeverdige tjenester mellom bydelene, både i valg av tiltak og i kvaliteten på det valgte tiltaket.

24.3 Utvalgets vurdering

24.3.1 Hva kommunene forholder seg til ved valg av tiltak

Utvalget anerkjenner at kommunene vil ha andre valgmuligheter enn institusjonstiltak, og mener finansieringen må sees i lys av dette. For en del barn vil kommunene stå overfor reelle valg mellom for det første, å tildele tiltak gjennom barnevernet eller gjennom andre tjenester som helsetjenesten og Nav, og for det andre, hvilket konkret tiltak som skal tilbys. En kommune kan også alltid velge å ikke gjøre noe, eventuelt å fortsette med hjemmebaserte tiltak.

Faglige hensyn gir ofte stort rom for skjønn. «Barnets beste» kan for eksempel i et tilfelle både ivaretas gjennom helsetjenesten, der tiltaket finansieres gjennom ordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester, og gjennom barnevernet. I et annet tilfelle kan barnets beste ivaretas både i et kommunalt botiltak, som kan tildeles både gjennom barnevernet og Nav, og en barnevernsinstitusjon. Det kommunale botiltaket vil typisk være langt rimeligere for kommunen enn institusjonstiltaket, selv om kommunen har fullt finansieringsansvar for botiltaket, men bare betaler en egenandel for institusjonstiltaket.

Den kommunale egenandelen for institusjonstiltak settes i dag som om kommunene bare kan velge mellom fosterhjem og institusjon. Dagens kommunale egenandel for beredskapshjem og spesialiserte fosterhjem er 87 500 kroner per måned, altså halvparten av egenandelen for institusjon. Siden kommunene ikke kan velge mellom spesialiserte fosterhjem og institusjon når de søker bistand fra staten om tiltak utenfor hjemmet, vil ikke denne differensieringen ha noen reell betydning. For at et økonomisk insentiv skal ha en effekt, må den økonomiske agenten – i dette tilfellet kommunene – også ha et reelt valg. Utvalget mener det er helt nødvendig å se hen til et bredere sett av valgmuligheter enn dette.

Tabell 24.2 viser den prisen kommunen stilles overfor på et utvalg tiltak som kan fungere som alternativer til institusjonstiltak. Det er mulig å se for seg et bredere spekter av tiltak som kommunene kan initiere, for eksempel med hjemmel i sosialtjenesteloven. Noen priser varierer ut ifra hva den enkelte kommune velger å fylle tiltaket med. Tabellen er derfor ikke utfyllende eller presis, men synliggjør at det finnes alternativer til tiltak i barnevernet som kan være egnet i det konkrete tilfellet. Utvalget er bekymret for at det i fastsettelsen av en kommunal egenandel ikke er foretatt vurderinger av alternative tiltak kommunen kan etablere eller ta i bruk, og i hvilken grad justeringer av den kommunale egenandelen kan påvirke og endre bruken av tiltak i barnevernet kontra alternative tiltak.

Utvalget setter også spørsmålstegn ved hvor stor rolle prisen på tiltak egentlig spiller for kommunenes beslutninger. Barnevernstjenestene oppgir selv at budsjett er den faktoren som vektlegges minst når de skal velge tiltak til et barn (Gjerustad et al., 2006; Kjelsaas et al., 2020). Departementets vurderinger gir inntrykk av at tiltaksvalget i stor grad kan styres gjennom den kommunale egenandelen. I realiteten er det grunn til å anta at kommunenes valg av tiltak bestemmes av en rekke ulike forhold. For det første, faglige vurderinger av blant annet barnets beste og minste inngreps prinsipp. For det andre, hvilke tiltak kommunen oppfatter er tilgjengelig der og da. For det tredje, kulturelle mekanismer, for eksempel i form av barnevernsleders holdninger til institusjon sammenlignet med fosterhjem, eller et ønske i Nav om å bygge ut kommunale botiltak for unge. For det fjerde, psykologiske mekanismer, for eksempel der barnevernstjenesten nylig har gjennomført et mislykket institusjonsopphold som fikk mye mediedekning, og der den ansatte som sitter med en ny sak vil unngå at noe liknende skjer igjen. Offentlige instanser består av mennesker.

Hva som i realiteten bestemmer kommunenes valg av tiltak, kan være vanskelig å observere både utenfra og for kommunene selv. Dette gjelder både hvor sterkt økonomiske hensyn vektlegges, og hvilke kulturelle og psykologiske mekanismer som gjør seg gjeldende. Sammenhengene kan være komplekse. Eksempelvis kan ressursmangel i en kommune gjøre både at økonomiske hensyn tillegges større vekt, og at det vokser frem kulturelle og psykologiske mekanismer hos hardt pressede ansatte som påvirker valgene av tiltak. Valget av tiltak kan dermed ikke antas å bli bestemt kun ut fra hva som er barnets beste.

Kommunene kan heller ikke forutsettes å skulle ta overordnede samfunnsmessige hensyn ved valg av barnevernstiltak. Kommunen kan ikke forventes å velge tiltak ut fra hva som er optimalt for samfunnet totalt sett. En slik vurdering ville kreve at samtlige nyttevirkninger og kostnadsvirkninger, både av institusjonstiltaket og alle relevante alternativer, ble observert og holdt opp mot hverandre. Kommunen skulle så landet på det tiltaket som ga størst netto nytte, neddiskontert over all fremtid. Det er ikke realiteten.

I praksis er det flere grunner til at en kommune ikke kan forventes å velge barnevernstiltak ut fra hva som er samfunnets beste. For det første observerer barnevernstjenesten mer av tiltakets kostnader enn tiltakets nytte. Virkninger langt unna barnevernstjenesten kan ofte ikke observeres av dem. Altså virkninger som treffer andre aktører, eller som først gjør seg gjeldende langt frem i tid. Dette er en utfordring for de fleste velferdstjenester, men forsterkes i barnevernet av at tiltakenes langsiktige effekter kan være store, og at tiltakenes effekter selv på kort sikt er lite dokumentert. For det andre er det grunn til å tro at også virkninger som strengt tatt kan observeres, vil bli ignorert. Læren om eksternaliteter fra økonomisk teori innebærer at en aktør bare vil ta innover seg de nytte- og kostnadsvirkningene som aktøren selv opplever. En barnevernstjeneste kan kanskje antas å ta innover seg virkningene for kommunen som helhet, inkludert virkninger for skole og primærhelsetjeneste, men ikke for eksempel virkningene for barnets besteforeldre eller statens utgifter til kriminalomsorgen. Dertil kommer læren om nærsynte aktører, som sier at en aktør vil vekte nært forestående konsekvenser høyere enn konsekvenser lenger frem i tid. Siden tiltakskostnaden treffer nå, vil den dermed normalt vektes høyere enn den mer langsiktige nytten av tiltaket.

24.3.2 Høy kommunal egenandel gir høy risiko for uønsket utfall

En konsekvens av disse innsiktene er at staten må ta en betydelig del av finansieringsansvaret for særlig kostbare, men virkningsfulle tiltak, siden kommunene ellers ikke vil bruke dem i det omfanget som er best for barna og samfunnet. Innenfor spesialisthelsetjenesten og kriminalomsorgen er tiltakene gratis for kommunen. Institusjonstiltak i barnevernet kan som nevnt ikke være gratis, siden de andre tiltakene som oftest er aktuelle å velge blant, faktisk har en kostnad for kommunen. Men det er et stort spenn mellom gratis og 175 000 kroner i måneden.

En annen innsikt er at staten kan styre kommunenes valg av tiltak på mange andre måter enn gjennom økonomiske insentiver. Staten kan legge til rette for bedre faglige vurderinger, blant annet i form av økt kompetanse og flere ansatte. Mer forskning og bedre informasjon om hva som virker for hvem, for eksempel i form av videreutvikling av tjenestekataloger kan også påvirke tiltaksvalg. Staten kan også ta sin del av ansvaret når det skjer feil i det kommunale barnevernet. Utforskning av andre virkemidler er desto viktigere siden økonomiske virkemidler kan ha store utilsiktede konsekvenser.

I figur 24.2 ser vi en 9 prosent reduksjon i antall oppholdsdøgn i institusjon fra 2021 til 2022. Når variasjon over tid finner sted uten at kommunale egenandeler endres, vil endringene sees på som naturlig variasjon, eller en konsekvens av endringer i lover, regler eller andre føringer og styringssignaler. Ved store endringer i en kommunal egenandel fra ett år til et annet, er det naturlig å anta at endringen i tiltaksbruken i tillegg kan forklares av prisendring.

En nedgang som respons på prisendringen kan enten forklares ved at den høye kommunale egenandelen har gitt kommunen insentiv til å finne et bedre egnet tiltak i eget tjenestetilbud, eller at prisen har blitt så høy at kommunen utsetter institusjonstiltak eller setter i verk mindre egnede tiltak i egen regi. Det siste kan gi store konsekvenser for de barna som ikke får det tiltaket de trenger, eller får det tiltaket de trenger for sent. I de tilfellene der barnets behov for institusjonstiltak er så åpenbart at kommunene ikke ser andre alternativer, vil den høye egenandelen gi store økonomiske konsekvenser for kommunen.

Det avstedkommer med andre ord en uforholdsmessig stor risiko for både barna, kommunene og staten i forsøket på å oppnå en tiltaksvridning av ukjent størrelsesorden og med ukjent presisjon fra institusjon til andre tiltak i kommunene. Økonomiske insentiver er dermed både upresise og potensielt farlige, særlig for tiltak som kan ha så store konsekvenser for barna og samfunnet i stort.

Utvalget mener at den kommunale egenandelen bør tillegges mindre vekt som et politisk styringsverktøy enn i dag. Mål om at kommunene skal vektlegge forebyggende arbeid og velge fosterhjem der barnet kan ha nytte av det, kan oppnås på andre måter enn gjennom en høy egenandel på institusjonstiltak. Samtidig anerkjenner utvalget at økonomiske virkemidler kan spille viktige roller som del av et større virkemiddelapparat, ved å være med å dytte kommunenes valg i en samfunnsmessig mer optimal retning.

24.3.3 Fastsettelse av kommunenes egenandel

Følgende hensyn bør ivaretas i fastsettelsen av den kommunale egenandelen for institusjonstiltak:

1. Økonomiske hensyn skal ikke hindre at barn med behov for institusjonsplass får tilbud om dette. Dette ble også påpekt i Prop. 73 L (2016–2017). Utvalget vil samtidig bemerke at «skal» ikke kan sees som en garanti for at det aldri vil skje. Også en relativt lav egenandel kan oppleves så høy for en kommune med stram økonomi, at økonomiske hensyn i praksis hindrer en velbegrunnet institusjonsplassering.

2. Kommunene skal ha gode insentiver til å arbeide forebyggende. Dette ble også påpekt i Prop. 73 L (2016–2017), men utvalget er opptatt av at sammenhengene ikke kan antas å være lineære. Det forebyggende arbeidet i en kommune påvirkes av svært mange faktorer, og egenandelen på institusjonstiltak er bare én av dem. Når egenandelen først er over et visst nivå, er det vanskelig å se for seg at en ytterligere økning vil bedre det forebyggende arbeidet. Tvert imot kan det føre til at kommunen får færre ressurser samlet sett. Det finnes ikke empirisk belegg for å si at den siste økningen i egenandelen gir et bedre forebyggende arbeid.

3. Institusjonstiltak skal ikke overforbrukes. Utvalget mener at så lenge prisen kommunene betaler er høyere enn for andre tiltak, behøver ikke forskjellen å være stor for å gi ønskede insentiver. Kommunen vurderer absolutte prisforskjeller, ikke relative. Det betyr at prisen på institusjonstiltak ikke nødvendigvis behøver å økes, selv om prisen på et alternativt tiltak økes. Kommunen tar dessuten hensyn til andre kostnader ved tiltaket enn den rene prisen. Institusjonstiltak langt unna kan derfor ha en langt høyere kostnad for kommunen enn egenandelen. Utvalget mener dette hensynet bør erstatte det tidligere punktet om at prisforskjellen mellom institusjon og fosterhjem må være tilstrekkelig stor, og ideen om at kommunene skal stilles overfor de relative kostnadsforskjellene mellom institusjon og fosterhjem.

4. Kommunene vil typisk se en så liten andel av institusjonstiltakenes nyttevirkninger at staten bør ta en betydelig del av kostnadene. Utvalget mener at dette må inngå som et nytt hensyn i departementets vurderinger ved fastsettelse.

5. Egenandelen på institusjonstiltak må ses i forhold til den prisen kommunen står overfor på alle relevante alternativer. Utvalget mener det ikke er tilstrekkelig å kun vurdere de alternative kostnadene ved fosterhjem som tiltak.

Utvalget foreslår dermed å vektlegge flere hensyn enn det departementet gjør i dag, se hensyn 4 og 5. Utvalget foreslår også en annen tenkning bak noen av punktene enn det departementet gir uttrykk for, se særlig hensyn 2 og 3.

Hensynene trekker i ulike retninger. Ulike kommuner tenker forskjellig når de velger tiltak, og valgene styres av komplekse og til dels uobserverbare forhold. Det er dermed ikke mulig å fastsette en perfekt egenandel. Utvalget mener likevel det er mulig å fastsette en egenandel som støtter bedre opp om målene for barnevernet enn dagens.

Utvalget mener at hensyn 1, 4 og 5 bør vektlegges mer enn i dag. Hensyn 1 handler om å la barnets beste være styrende, og henger sammen med hensyn 4, som sier at kommunene ikke kan antas å se den hele og fulle nytten av institusjonstiltak. Hensyn 5 handler om å anerkjenne at barnevernet ikke fungerer isolert fra verden for øvrig, og at barna også kan motta tjenester fra andre sektorer.

24.3.3.1 Kommunenes egenandel bør reduseres betydelig

Kommunenes egenandel for institusjonstiltak bør reduseres betydelig. Et mulig nivå er egenandelen på spesialiserte fosterhjem, som i dag tildeles av Bufetat etter samme søknad som omsorgsinstitusjon. Siden kommunene ikke kan bestemme hva slags tiltak de får, virker det også rimelig at den prisen de betaler er den samme. Prisen på institusjonstiltak vil fortsatt være så høy at kommunene har gode insentiver til å bruke ordinære fosterhjem fremfor institusjon. Utvalgets forslag innebærer i praksis en reversering av den siste økningen i egenandelen for institusjonstiltak, slik at økningen i kommunenes finansieringsansvar for ordinære fosterhjem ikke ledsages av økt egenandel for institusjonstiltak.

Selv etter en halvering av egenandelen vil institusjonstiltak fortsatt være vesentlig dyrere enn kommunale botiltak. Utvalget mener dette er rimelig, og viktig for å støtte opp under kommunenes insentiver til forebyggende arbeid og tidlig innsats. Samtidig gir det en fare for at kommunene setter opp egne botiltak av lav kvalitet for å spare penger, selv om risikoen vil være betydelig lavere enn med dagens egenandel for institusjonstiltak. Utvalget foreslår tiltak for å adressere denne utfordringen i kapittel 12 om kommunale botiltak.

24.3.3.2 Åpenhet om hvilke hensyn som er tatt og hvordan de er vektlagt

Utvalget mener barne- og familiedepartementet må offentliggjør hvilke hensyn som er tatt ved fastsettelse av kommunale egenandeler for institusjonsopphold, og hvordan de ulike hensynene er vektlagt. Hvis et hensyn er tillagt lite vekt, kan dette tilsi at kommuner og tilsynsmyndigheter må sørge for å vektlegge det mer på egen hånd. Da må de få mer informasjon om hvilke vurderinger som er lagt til grunn enn at egenandelen er satt ut fra «en samlet vurdering».

24.3.4 Utvalgets forslag

Fastsettelse av kommunenes egenandel på institusjonstiltak

Kommunenes egenandel på institusjonstiltak reduseres betydelig. Følgende hensyn ivaretas i fastsettelsen av den kommunale egenandelen for institusjonstiltak:

• Økonomiske hensyn skal ikke hindre at barn med behov for institusjonsplass får tilbud om dette.

• Kommunene skal ha gode insentiver til å arbeide forebyggende.

• Institusjonstiltak skal ikke overforbrukes.

• Kommunene vil typisk se en så liten andel av institusjonstiltakenes nyttevirkninger at staten bør ta en betydelig del av kostnadene.

• Egenandelen på institusjonstiltak må sees i forhold til den prisen kommunen står overfor på alle relevante alternativer.

Departementet offentliggjør hvilke hensyn som er tatt ved fastsettelse av kommunale egenandeler for institusjonsopphold, og hvordan de ulike hensynene er vektlagt.

Lik finansieringsordning i hele landet

Finansieringssystemet i Oslo endres og tilnærmer seg samme ansvars- og finansieringsdeling som resten av landet. Dette med forbehold om at særordningen Oslo har med fullt kommunalt ansvar for barnevern opprettholdes. Utvalget foreslår at ordningen bør avvikles og at ansvarsfordelingen mellom stat og kommune som gjelder for resten av landet også bør omfatte Oslo kommune, jf. kapittel 25.

Boks 24.1 Fremtidsglimt: Jeg blir hørt og får være med å bestemme

Forstørr bilde

Illustrasjonen viser Ungdomsutvalgets glimt av et fremtidig institusjonstilbud der barn opplever at de blir hørt og samarbeidet med. Illustrasjonen viser en ønsket situasjon som tekstmeldinger mellom et barn og en voksen.

Den første tekstmeldingen kommer fra den voksne, som ønsker å inkludere barnet i en viktig avgjørelse. Ved å bruke en tekstmelding skjer dialogen på en kjent arena. Det kommer tydelig frem i dialogen at barnets meninger og innspill er viktige, både for den voksne og for prosessen.

Ungdomsutvalget har valgt å trekke frem dette glimtet fordi det viser hvor avgjørende det er at barn blir hørt og tatt på alvor. For å få hjelpen de trenger må barn få være med å si hva de trenger. For at avgjørelsene skal bli best mulig, så trenger voksne å høre hva barn tenker og ønsker, hver gang noe skal bestemmes. Det gjelder for små ting i hverdagen og for store ting i livet, som for eksempel når og hvor barnet skal flytte.

Glimtet viser viktigheten av å bli møtt av voksne som ser forbi handlinger og utagering, og sikre at barn og unge blir hørt og får være med å bestemme.

25 Organisering av andrelinjetjenesten

25.1 Innledning

Utvalget blir i mandatet bedt om å «vurdere Bufdir sine ulike roller i forvaltninga av institusjonsbarnevernet og vurdere ei nyorganisering, til dømes om heile eller delar av ansvaret for institusjonsbarnevernet bør overførast frå Bufdir/Bufetat til fylkeskommunen.»

Bakgrunnen for oppdraget er at «Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har gjennom Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) ansvaret for institusjonsbarnevernet og eig og driv mange barnevernsinstitusjonar. Bufdir er også fagdirektorat på området. Mange barnevernsinstitusjonar er eigd av private kommersielle eller ideelle aktørar og driv gjennom kontrakt med det offentlege (Bufdir). Dette fører til at vi har ein spesiell situasjon i forvaltninga, kor ein aktør – Bufdir – er både drivar, eigar, kvalitetskontrollør, kjøpar og følgjer opp marknaden. Denne organiseringa bør kritisk gjennomgåast».

Utvalgets sentrale motivasjon er å utvikle et tilbud som har barnas tillit. I dette ligger et mål om at fagutviklingen kommer alle institusjoner og alle barn til gode, uavhengig av hvem som eier institusjonen. Målet om et institusjonsbarnevern som har tillit har også andre implikasjoner. De beskrivelsene av institusjonsbarnevernet som formidles til offentligheten og styringsinstansene skal være korrekte. Institusjoner som drives av private aktører og kommuner skal ha den samme behandlingen som Bufetats egne institusjoner, både når det gjelder godkjenning og fagutvikling.

Utvalget mener at organiseringen av andrelinjetjenesten har betydning for å skape den nødvendige tilliten institusjonene trenger. Dersom én og samme instans har mange roller, kan insentivene bli forstyrret slik at interne anliggende får styre oppgaveutførelsen på en uheldig måte. For mange roller kan også gjøre det vanskelig å ha tilstrekkelig distanse til eget arbeid, og det kan vokse frem en kultur der hensynet til virksomhetens egne interesser går på bekostning av hensynet til samfunnsmålene. Konsekvensen kan bli at barna kommer i andre rekke i pressede situasjoner.

I dette kapittelet har vi lagt vekt på å drøfte noen prinsipielle sider ved dagens organisering og har ikke prioritert å gå inn i detaljene. Vi diskuterer utfordringer ved sider av dagens organisering og gir anbefalinger som kan bidra til et mer likeverdig tilbud og økt tillit. Drøftingene er basert på tidligere utredninger der slike finnes. Utvalget har valgt å fokusere på to rollekonflikter som angår faglig styring og godkjenningsmyndighet:

• Bufdir er både fagdirektorat og etatstyrer, og dessuten etatstyrer for bare deler av institusjonstilbudet.

• Bufdir er ansvarlig for både godkjenning, kontroll og drift.

Utvalget er ikke kjent med eksisterende utredninger av konsekvensene av at Bufdir er både fagdirektorat og etatsstyrer, og heller ikke av at Oslo kommune ikke inngår i Bufetat. Et spørsmål er om ansvaret for etatsstyringen bør overføres til fylkeskommunene. Dette er utredet av Vista Analyse (Rasmussen, Holden & Bjerkmann, 2020).

Bufdirs ansvar for godkjenning, kontroll og drift er for en stor del utredet av Oslo Economics (2016). Utredningen la stor vekt på forholdet mellom private og statlige institusjoner, med lite oppmerksomhet på de kommunale institusjonene.

25.2 Dagens organisering

Andrelinjetjenesten i barnevernet har siden 2004 vært lagt til staten ved Bufetat. Før 2004 lå den til fylkeskommunene. Ved den statlige overtakelsen av tjenesten ble Oslo holdt utenfor reformen. Kommunen fortsatte å ha det helhetlige ansvaret for barnevernet ved Barne- og familieetaten (BFE), slik de tidligere hadde hatt i kraft av å være både kommune og fylkeskommune. Også andre storbykommuner fikk anledning til å søke om å overta det ansvaret som ble overført til staten, jf. Ot.prp. nr. 9 (2002–2003) . Trondheim kommune overtok i perioden 2004 til 2007 hele ansvaret for barnevernet. Dette var en del av et forsøksprosjekt med kommunal oppgavedifferensiering gjennomført av Kommunal- og regionaldepartementet. Fra 2007 omfatter Bufetat alle landets kommuner unntatt Oslo. Fra 2016-2020 ble det gjennomført et forsøk der tre kommuner, Alta, Færder og Røyken, overtok de fleste statlige oppgavene i barnevernet. Erfaringene fra forsøket ble brukt i den endelig utformingen av Oppvekstreformen (Prop. 73 L (2016–2017)).

I barnevernsloven § 16-1 deles Bufetat inn i tre nivåer: sentralt nivå (Bufdir) som leder etatens virksomhet, regionalt nivå (Bufetats fem regioner) og lokalt nivå (barnevernsinstitusjonene).

Bufdir er både fagdirektorat og etatsstyrer på institusjonsområdet. Som fagdirektorat skal Bufdir blant annet bidra til å realisere de seks nasjonale kvalitetsmålene, formidle kunnskap fra forskning og utvikle faglige anbefalinger. Bufdir er ikke bare fagorgan for barnevernet, men også på områdene barn, ungdom og oppvekst, adopsjon, familievern, likestilling og ikke-diskriminering, og vold og overgrep i nære relasjoner. Før 2014 var Bufdir bare fagdirektorat for det statlige barnevernet, ikke det kommunale. I dag har Bufdir ansvaret for generell faglig utvikling på hele barnevernsområdet.

Bufdir styrer også Bufetat. Bufetat eier og driver institusjoner selv, og kjøper plasser i barnevernsinstitusjoner drevet av kommersielle og ideelle aktører. Bufetat har også ansvar for å godkjenne institusjoner i samsvar med barnevernsloven, jf. kvalitets- og godkjenningsforskriften. Med ikrafttredelse av ny barnevernslov 1. januar 2023 ble ansvaret for godkjenning samlet i én region (øst). Klageinstans er Bufdir, som sentralt nivå i Bufetat. Godkjenningsordningen ble samtidig utvidet fra å bare omfatte private og kommunale, til å også inkludere statlige institusjoner.

Bufetat skal etter anmodning fra kommunen bistå kommunene med tiltak til barn utenfor hjemmet når det treffes akuttvedtak, og når det treffes vedtak om fosterhjem og barnevernsinstitusjon. Det er dette som omtales som bistandsplikten det statlige barnevernet har overfor det kommunale barnevernet. I hver region er det etablert enheter for inntak, som har ansvar for å finne riktig institusjonstilbud.

Staten driver litt over halvparten av institusjonstilbudet gjennom egne institusjoner, mens resten kjøpes fra private aktører. I 2022 leverte statlige institusjoner i underkant av 1 200 plasser. Kommersielle aktører leverte 520 plasser, og ideelle aktører leverte i underkant av 400 plasser (Bufdir, 2023j). I tillegg kommer Oslo kommunes egne institusjoner og deres kjøp av private plasser. En sammenligning av antall rapporterte barn i institusjon ved utgangen av 2021 i statlige og kommunale fagsystemer fant en differanse på 50 barn. Dette er barn i kommunale institusjoner utenfor Oslo og direkteanskaffelser fra andre kommuner i private tiltak, men inkluderer også noen institusjonstiltak for enslige mindreårige.

I tiden fremover ventes flere endringer som kan påvirke organiseringen av andrelinjetjenesten i barnevernet. Det ene er utfasingen av kommersielle leverandører, både i Bufetats og i Oslo kommunes institusjonstilbud. Den andre er at de statlige institusjonene i større grad skal ta imot barna med de største oppfølgingsbehovene, og at kapasiteten i de statlige institusjonene skal utnyttes bedre. Det tredje er at Bufetat skal øke bruken av ideelle leverandører og også forsøke ut nye avtaleformer med dem. Det fjerde er fremveksten av kommunale institusjoner og andre botiltak. Se nærmere omtale av disse endringene i kapittel 12 og 23.

Utvalget anerkjenner at Bufdir og Bufetat har lagt ned mye arbeid for å styrke kvaliteten i egne institusjoner, effektivisere driften og forbedre samhandlingen med kommunene og andre sektorer. Direktoratet har over tid bygget opp en rekke nasjonale funksjoner som skal jobbe helhetlig med å håndtere risiko, slik som spisskompetansemiljøene, inntaksstøtte, nasjonal enhet for behandlingstiltak og Bufetats enhet for godkjenning av barnevernsinstitusjoner i region øst.

Likevel mener utvalget det er gode grunner til å se nærmere på organiseringen. Dagens organisering av Bufdir og Bufetat er kompleks. Det er for eksempel ikke et tydelig organisatorisk skille mellom rollene som fagdirektorat og etatsstyrer, selv om det i 2015 ble etablert en egen stab for etatsstyring som skulle samle og tydeliggjøre ansvaret for styringen. Ansvaret for institusjonstiltak er dessuten spredt over flere nivåer og en rekke avdelinger. Det er også slik at den statlige styringen av institusjonstilbudet er ulik for hver av de fire aktørene som i dag driver barnevernsinstitusjoner: Bufetat, private aktører, Oslo kommune og andre kommuner.

25.2.1 Institusjonstilbudet i Oslo kommune

Oslos helhetlige ansvar på institusjonsområdet innebærer at de ikke kan kreve bistand fra Bufetat til å finne institusjonsplass til et barn. Barne- og familieetaten i Oslo har selv ansvaret for å etablere og drive institusjoner, og godkjenne private og kommunale institusjoner.

Ved reformen i 2004 argumenterte Oslo for at det beste for brukerne ville være om oppgavene på feltet var samlet under samme forvaltningsnivå, for å unngå ansvarspulverisering (Ot.prp. nr. 9 (2002–2003)). En betenkelighet som ble trukket frem, var at dersom oppgavene ble flyttet til enkelte store kommuner, kunne dette føre til en svekket utvikling av barnevernet i regionen og tilgrensende kommuner. Særlig gjaldt det store kommuner med høyt folketall sammenlignet med regionen ellers.

Oslo stod i en særstilling da reformen ble planlagt. Dette var den eneste kommunen i landet som allerede hadde et helhetsansvar for barnevernet, ved at de ivaretok både de kommunale og fylkeskommunale oppgavene på barnevernsområdet. Videre ble det lagt vekt på at Oslo kommune hadde et befolkningsgrunnlag som var like stort som de øvrige planlagte regionene, og dermed ville ha forutsetninger for å ivareta et tilstrekkelig differensiert tjenestetilbud. I tillegg ble det vurdert at befolkningsgrunnlaget i kommunene rundt Oslo var såpass stort at en særordning for Oslo ikke ville ha store negative konsekvenser for tilbudet utenfor Oslo. Regjeringen la til grunn i Ot.prp. nr. 9 (2002–2003) at departementet ville følge utviklingen og vurdere å avvikle særordningen dersom tjenestetilbudet utviklet seg negativt i forhold til de øvrige regionene.

25.3 Bufdir – fagdirektorat og etatstyrer for deler av tilbudet

I dag er Bufdir både fagdirektorat og etatsstyrer for den statlige delen av institusjonstilbudet. For private institusjoner er Bufetat oppdragsgiver. Det innebærer en annen styringsform enn for Bufetats egne institusjoner. For de kommunale institusjonene som drives av Oslo og andre kommuner, er Bufdir bare fagdirektorat. Bufetat har ikke noe styringsansvar for disse.

Med fagdirektorat menes å være faglig normgiver for det statlige barnevernet, ha ansvar for dokumentasjon, statistikkutvikling, lovtolkning og generell faglig utvikling på hele barnevernsområdet. Fagdirektoratet skal også være faglig rådgiver for departementet og kompetanseorgan med spisskompetanse på sine områder. Dette skal de være både for sektoren, andre offentlige organer og for allmenheten.

Med etatsstyring menes kvalitativ, faglig og økonomisk styring av regionene. Direktoratet styrer etaten gjennom disponeringsbrev med mål, styringsparametere og resultatkrav, krav om tertial- og årsrapportering og virksomhetsstyring.

Det foreligger ikke offentlig tilgjengelige analyser av fordelene og ulempene verken ved kombinasjonen av fagdirektorat og etatsstyrer, eller ved at deler av institusjonstilbudet er på siden av organiseringen av det statlige tilbudet.

Utvalget ser at dagens organisering kan ha noen fordeler. Det at Bufdir er både fagdirektorat og etatsstyrer, betyr at mye kompetanse er samlet på ett sted. Det må antas å være en fordel for den delen av institusjonstilbudet som etaten styrer. Det at kommunale institusjoner styres av den enkelte kommune, kan gjøre det lettere for kommunen å se sitt institusjonstilbud i sammenheng med andre kommunale tjenester og utvikle institusjonstilbudet slik at det tilpasses behovet i den aktuelle kommunen.

Utfordringene kan imidlertid være betydelige, både ved at Bufdir bare er etatsstyrer for deler av institusjonstilbudet, og ved rollekombinasjonen fagdirektorat og etatsstyrer.

25.3.1 Etatsstyringen omfatter bare deler av institusjonstilbudet

I lys av målet om likeverdige tjenester er det en grunnleggende utfordring at kvalitetsutviklingen i tilbudet er tett koblet til etatsstyringen. En etatsstyring som bare omfatter bare av institusjonstilbudet, utfordrer dermed prinsippet om ett institusjonsbarnevern. Dette kan svekke tilliten til at institusjonstilbudet er likeverdig, uavhengig av hvem som eier institusjonene. Faglig normering av tilbudet, som innføringen av standardiserte forløp, skjer først i statlige institusjoner. Fagsystemer som benyttes i statlige institusjoner er ikke tilgjengelig for private. Bufetat har opprettet spisskompetansemiljøer for å gi opplæring og fagstøtte i egne institusjoner. Dette har i noen grad også blitt tilgjengelig for private institusjoner, men gjennomgående senere og i mindre grad enn i de statlige. Dette innebærer at institusjonene og i siste instans barna og deres familier ikke likebehandles.

Utvalget er også bekymret for at innovasjon som foregår utenfor det statlige institusjonsapparatet, som for eksempel i Oslo kommune, ikke blir benyttet av Bufdir, Bufetat eller det øvrige institusjonstilbudet. Utvalget er opptatt av at institusjonsområdet er et begrenset fagområde i Norge, hvor tilgangen til fag- og utviklingsressurser vil være begrenset. Dette alene tilsier at utviklingsressursene må benyttes effektivt og komme hele institusjonsbarnevernet til gode. Det vises her til kapittel 18, hvor utvalget foreslår en tydeligere nasjonal faglig styring.

25.3.1.1 Tett kobling mellom fagutvikling og etatsstyring

Utvalget ser to grunner til å organisere fagutviklingen og fagstøtten annerledes. Det vil sikre at alle institusjoner får lik tilgang på fagstøtten, og det vil sikre bedre systematikk og koordinering i implementeringen.

I Bufetats regioner er det etablert ti spisskompetansemiljøer, hvorav fire er rettet mot institusjonsbarnevernet. Tre av disse er rettet mot institusjoner for henholdsvis akutt, omsorg og behandling, mens det fjerde jobber på tvers av målgruppeinndeling med trygghet og sikkerhet, jf. kapittel 18. Spisskompetansemiljøene har et nasjonalt ansvar for opplæring, kvalitetssikring og veiledning av praksis i tjenestene, samt ansvaret for implementering av standardiserte forløp. Miljøene bidrar med erfaringsbasert kunnskap og skal sørge for at systematisk læring fra praksisfeltet kommer til nytte i hele etaten. Som en del av spisskompetansemodellen har den enkelte region ressursmiljøer som har ansvar for veiledning til institusjonene og for å bistå spisskompetansemiljøene med deres oppgaver, blant annet implementering.

Spisskompetansemiljøene styres av regionene innenfor mandater og oppdrag som gis gjennom ordinær styringslinje i Bufetat. Etatstyrer i Bufdir skal definere prioriteringer og ressursbruk, sende oppdrag og ta imot leveranser og rapportering. I tillegg er det en faglig dialog om utøvelse og utvikling mellom hvert enkelt spisskompetansemiljø og fagdirektoratet i Bufdir. Oppdrag gitt i styringsdialogen kan bli både avklart og utdypet i en fagdialog og danne innspill til etatsstyringen. Forhold i den faglige dialogen som kan påvirke prioriteringer og ressursbruk, skal bringes inn i etatsstyringen.

Bufdirs internrevisjon har vurdert at det er et ryddig skille mellom styringslinjen og fagdialogen (Bufdir, 2023f). Det avdekkes likevel mangler i fagdialogen mellom Bufdir og spisskompetansemiljøene. Bufdir oppleves å ha mangelfull kjennskap til helhetlig fagutvikling. Dette gir en risiko for at spisskompetansemiljøenes faglige bidrag svekkes, både på grunn av manglende presisjon i oppdrag og kvalitetssikring. Det pekes også på at mangelfull involvering av regionenes ressursmiljøer i fagutviklingen kan føre til svakere eierskap i etaten.

For å sikre systematikk, sammenheng og helhetlig fagutvikling i institusjonene, kreves det god koordinering mellom regionene og spisskompetansemiljøene. Dette overordnede ansvaret må ligge hos Bufdir. Internrevisjonene finner også at styringslinjen ikke er en tydelig hovedkanal for implementering. Spisskompetansemiljøenes ansvar og mandat fremstår uklart, noe som skaper utfordringer i dialogen med regionene som skal implementere løsningene. Mangelen på en helhetlig koordinering kan gjøre at regionene og institusjonene må forholde seg til ressurskrevende implementering fra flere ulike spisskompetansemiljøer på samme tid. Dette har også blitt påpekt av profesjonsrådet og institusjonsledere i møter med utvalget.

Utvalget mener det er behov for en mer helhetlig tilnærming til hvordan praksisnær fagutvikling skal nå ut til hele institusjonstilbudet, ikke bare de som er underlagt Bufetats etatsstyring.

Den faglige styringen av de private institusjonene ivaretas i dag gjennom kontraktsoppfølging. De private institusjonene er underlagt de samme faglige kravene som de statlige, men uten tilgang på den samme fagstøtten, spisskompetansemiljøer og saksbehandlingsverktøy. Dette utfordrer likeverdigheten i tilbudet til barna, og gjør det vanskeligere for Bufetat å følge opp kvaliteten i tilbudet.

25.3.2 Bufdir som fagdirektorat og etatstyrer

Som fagdirektorat leverer Bufdir tilstandsbeskrivelser i styringsdialogen. Som etatsstyrer kan Bufdir ha insentiv til å få tilstanden i institusjonsbarnevernet til å virke bedre enn den er. Dersom sistnevnte hensyn får dominere, er det en risiko for at den informasjonen Bufdir leverer fra seg ikke gir et korrekt bilde av situasjonen. Dette ville i så fall være et problem for departementet, Stortinget og tilsynsmyndighetene i styringen av institusjonsområdet, og for offentligheten som har rett på korrekt informasjon. Bufdir er ikke nødvendigvis selv i stand til å avdekke dette, siden de mange rollene kan svekke deres egen distanse til det arbeidet de gjør.

Flere har tidligere pekt på utfordringer med at Bufdir både er fagdirektorat og etatstyrer. Barnevernsutvalget problematiserer dobbeltrollen og viser til at både Prop 106 L (2012–2013) og Prop. 73 L (2016–2017) pekte på risikoen for at Bufdir ikke kan opptre som en uavhengig faglig instans og normgiver for barnevernet, så lenge direktoratet også må stå faglig og økonomisk ansvarlig for driften av Bufetats tjenestetilbud.

Barnevernsutvalget vektlegger særlig hvordan lovtolkningsarbeid og uttalelser fagdirektoratet gir om Bufetats forpliktelser overfor kommunene kan være preget av hva som er fordelaktig for Bufetat (NOU 2023: 7, s. 364). Flere høringsinstanser støtter Barnevernsutvalgets vurdering, og mener at å skille ut rollen som etatsstyrer vil sikre at direktoratet kan opptre som en uavhengig faglig premissleverandør og lovtolker.

Kombinasjonen av rollene som fagdirektorat og etatsstyrer kan svekke tilliten til det statlige barnevernet. Barnevernet er et tjenesteområde som er helt avhengig av befolkningens tillit for å kunne oppfylle samfunnsoppdraget sitt. Utvalget ser dette som en stor utfordring.

En annen utfordring er at etatsstyringen tar for mye ressurser, slik at den faglige styringen av institusjonsområdet blir for svak og ofte med større vekt på det administrative enn på det faglige innholdet. Et resultat av dette er mangel på gjennomgående faglige rammer, som utvalget har drøftet i kapittel 18. Begge disse forholdene kan løses ved å skille rollene som fagdirektorat og etatsstyring. Utvalget drøfter flere muligheter for et slikt skille under.

Samtidig er utvalget opptatt av at utfordringene med svak faglig styring kan ha flere årsaker enn rollekombinasjonen. Dette bør utredes nærmere før en ressurskrevende omorganisering eventuelt iverksettes. Når det gjelder tilstandsbeskrivelsene vil det uansett være etatsstyrer som produserer sentrale deler av styringsinformasjonen til departementet. Deres insentiver til å vise et positivt bilde vil være de samme, uavhengig av hvor fagdirektoratet er organisert. Tilstandsbeskrivelsene vil også påvirkes av departementets bestillinger i styringsdialogen. At det administrative (etatsstyringen) tar ressurser fra den faglige styringen, kan påvirkes gjennom tydeligere føringer fra departementet om hvilken ressursbruk direktoratet skal ha på de ulike oppgavene.

25.3.2.1 Hvordan rollene som fagdirektorat og etatsstyrer kan skilles

Utvalget legger til grunn at det er etatsstyringen av barnevernsinstitusjonene som eventuelt bør flyttes ut av direktoratet. Det er imidlertid ikke opplagt hvilke deler av organisasjonen dette i praksis innebærer, jf. figur 25.1. Utvalget har ikke vurdert hvilke deler av organisasjonen en slik omorganisering vil berøre. Formålet med å skille rollene som fagdirektorat og etatsstyrer må være å gjøre Bufdir faglig uavhengig av Bufetat, og å unngå interessekonflikter mellom rollen som institusjonseier og rollen som myndighetsutøver ovenfor andre private og kommunale institusjonseiere.

Forstørr bilde

Kilde: Bufdir

Hvilken organisering eller tilknytningsform som bør velges for å skille ut etatsstyringen har utvalget heller ikke tatt stilling til. Tilknytningsformen avhenger av hvilke mål man ønsker å realisere og hvilke hensyn som må tas. Hvordan virksomheten er tilknyttet staten får også konsekvenser for hvordan departementet kan styre virksomheten. Illustrasjoner tilsvarende figur 25.2 er brukt i blant annet i NOU 1999: 15, Sørensen og Dalen (2001), Trygstad, Lorentzen, Løken, Moland og Skalle (1990) og Oslo Economics (2016) og fremstiller ulike tilknytningsformer for en statlig virksomhet. Grad av autonomi og frihet virksomheten har fra politisk styring, øker fra venstre mot høyre i figuren. Dagens Bufetat er et ordinært forvaltningsorgan og er den vanligste tilknytningen for en statlig virksomhet. Helseforetakene er etablert som særlovselskaper, og er organisert ved egen lov gjennom lov om helseforetak. De opptrer som egne rettssubjekter, men eies av staten.

Forstørr bilde

25.3.2.2 Overføre oppgavene til fylkeskommunene

Utvalget har konkret blitt bedt om å vurdere en overføring av ansvaret for institusjonsbarnevernet til fylkeskommunene. Vista Analyse har på oppdrag fra Barne- og familiedepartementet utredet konsekvensene av å overføre Bufetats oppgaver og ansvar til fylkeskommunene (Rasmussen et al., 2020). Bakgrunnen for oppdraget var regionreformen, der et ekspertutvalg foreslo å desentralisere en rekke oppgaver fra staten til fylkeskommunene (Hagen et al., 2018). Begrunnelsen for forslaget om en ansvarsoverføring av statlig barnevern, var et ønske om å styrke fylkeskommunene som samfunnsutviklere, og at en flytting av oppgaver til et forvaltningsnivå nærmere innbyggerne ville være i tråd med nærhetsprinsippet (Rasmussen et al., 2020, s. 8).

Vista Analyse fraråder å overføre Bufetats oppgaver og ansvar på barnevernsområdet til fylkeskommunene, og kaller det «et risikabelt tilbakeskritt» i rapportens undertittel. De skriver at:

(…) en slik overføring vil medføre betydelige omstillingskostnader og innebærer, i likhet med andre omfattende omorganiseringer, risiko for svekket kvalitet i en overgangsperiode. Hvilke nytteeffekter og kostnader som kan utløses på lang sikt, avhenger av hvordan hver og en [av] fylkeskommunene løser oppgavene. Oppgavene som vurderes flyttet, ble flyttet fra fylkeskommunene til staten i 2004, blant annet som følge av et ønske om å sikre likeverdige tjenester over hele landet og bidra til en sterkere faglig utvikling av barnevernet. Vi har ikke klart å identifisere noen vesentlige nyttevirkninger av å flytte barnevernets andrelinjetjeneste tilbake til fylkeskommunene. Argumentene for en statlig andrelinjetjeneste for barnevernet står seg i stor grad fremdeles, også etter regionreformen.

Rasmussen et al. (2020), s. 7

Utvalget støtter Vista Analyses anbefaling om å ikke tilbakeføre ansvaret for andrelinjetjenesten i barnevernet til fylkeskommunene. Utvalget vil i tillegg påpeke at de siste årenes søkelys på barns rettssikkerhet, helhetlig tiltakskjede og den absolutte bistandsplikten til Bufetat, understøtter behovet for sterk statlig styring og kontroll av kvalitet og tilgjengelighet på et tjenesteområde som er forholdsvis lite. En overføring av ansvar og oppgavene med barnevernsinstitusjoner kan gi utfordringer knyttet til blant annet kvalitetsutvikling, kvalitetssikring, opptak, omstillingskostnader, nasjonal oversikt og prioritering. Det er dermed grunn til å tro at dersom hele eller deler av institusjonstilbudet overføres til fylkeskommunene, vil det øke risikoen for større variasjon, lavere kvalitet og lavere kapasitetsutnyttelse.

25.4 Utvalgets vurdering

Forskjellsbehandlingen av institusjonene i fagutvikling og implementering, jf. kapittel 18, må sees i sammenheng med at Bufetat drifter deler av institusjonstilbudet, samtidig som de er oppdragsgiver for andre deler av institusjonstilbudet. Denne typen forskjellsbehandling behøver ikke være bevisst, men kan skyldes større nærhet mellom Bufdir og Bufetats institusjoner, enn mellom Bufdir og private og kommunale institusjoner.

Formålet med å skille ut etatsstyringen må være at direktoratet kan konsentrere seg om å utvikle kompetansen i hele andrelinjetjenesten, uavhengig av eierskap og om institusjonene ligger i eller utenfor Oslo. Da kan Bufdir utvikles til et mer tradisjonelt fagdirektorat som tar eierskap til fagutviklingen, styrer spisskompetansemiljøene bedre og koordinerer implementering av fagutviklingen i institusjonene.

Uansett organisering mener utvalget det må være et mål at direktoratet sørger for at alle institusjoner, uansett eierskap, får samme tilgang til kompetanse- og fagutvikling, og at implementeringen i alle institusjonene er koordinert. Dette er viktig for å oppnå likeverdige tjenester til barn som bor i institusjon og deres familier. Om tilbudet er statlig, kommunalt eller privat eid, skal ikke ha betydning for kvaliteten på tilbudet.

25.4.1 Bufdir som fagdirektorat og etatsstyrer

Utvalget mener Bufdir må være tydeligere på at fagdirektoratet er eier og formidler av fagutviklingen som skjer i spisskompetansemiljøene. Bufdir skal ta initiativ til implementering etter at spisskompetansemiljøene har levert sine bidrag til fagdirektoratet. Bufdir har i kunnskapsstrategien satt som mål å «[s]amarbeide med forskningsmiljøer, kunnskapsmiljøer og utdanningsmiljøene for å stimulere til økt forskning på våre ansvarsområder» (Bufdir, 2019d, s. 6). Her bør ansvarsforhold og oppgavedeling mellom spisskompetansemiljøene og UH-sektoren gjennomgås, med tanke på hvor man legger oppgaver som forskning, brukernær fagutvikling og kvalitetssikring av praksis. Spisskompetansemiljøene bør også koble seg tettere til UH-sektoren, i tillegg til å samarbeide tettere og tidligere med ressursmiljøene i regionene. Bufdir må sørge for at spisskompetansemiljøene er integrert i styringslinjen fra fagdirektoratet og ut til hver enkelt institusjon.

Selv om det er gjort forsøk på å skille rollen som fagdirektorat og etatsstyrer internt i Bufdir, er utvalgets inntrykk at dette skillet er utydelig. Det er ikke lett å forstå i hvilke tilfeller Bufdir opptrer som faglig normgivende fagdirektorat for hele barnevernet, og når Bufdir opptrer som etatstyrer med ansvar for faglig oppfølging, bistandsplikt og dimensjonering av tilbudet. Hvordan den kombinerte rollen slår ut i den faktiske utøvelsen av Bufdirs oppdrag, finnes det lite kunnskap om. Innspill fra flere aktører gir uansett grunn til å tro at tilliten til Bufdir ville vært større dersom de to rollene fremsto tydeligere adskilt.

Utvalget ser at det kan være betydelige gevinster ved å skille organisatorisk mellom de to rollene, men ser også store omkostninger ved en slik omorganisering. Utvalget har prioritert å konsentrere sitt arbeid om selve institusjonstilbudet og tilgrensende temaer som er direkte knyttet til barna. Organiseringen av den statlige andrelinjetjenesten reiser spørsmål av en annen karakter og av en slik kompleksitet at utvalget ser behov for at dette følges opp videre med en egen utredning.

Utvalget mener derfor det bør gjennomføres en ekstern utredning av alternative organiseringsformer. Utvalget kan ikke se at rollekombinasjonen Bufdir har som fagdirektorat og etatsstyrer har vært utredet tidligere. Konsekvensene av dagens system bør kartlegges bredt og omfatte mulige konsekvenser for befolkningens tillit til barnevernet, og relasjonene mellom Bufetat, kommunene og de private aktørene, og kulturen innad i organisasjonen. Utredningen bør også omfatte en grundig analyse av omstillingskostnadene ved en eventuell omorganisering og utrede andre alternativer enn omorganisering.

25.4.2 Bufetat og Barne- og familieetaten i Oslo kommune

Utvalget ser store utfordringer ved dagens skille mellom Bufetat og Barne- og familieetaten (BFE) i Oslo kommune. Bufetat og BFE har utviklet sine tiltaksapparat ulikt. I en liten tjeneste som institusjonsbarnevernet, har det i Norge derfor skjedd to parallelle utviklingsløp. Eksempler er forskjellene i målgruppedifferensiering, fagmodeller og kompetansemodeller, jf. kapittel 17, 18 og 20. Bufetat og BFE praktiserer også ulike rapporteringskrav og ulik føring av statistikk.

Parallelle utviklingsløp og systemer innebærer nødvendigvis et ekstraforbruk av økonomiske og menneskelige ressurser, og betydelig ressursbruk for de private leverandørene som må tilpasse seg ulike systemer og krav. Ulempene må veies opp av konkrete nyttevirkninger dersom parallelliteten skal kunne forsvares.

En annen forskjell som kan ha reelle konsekvenser for likeverdigheten i tilbudet, er at statlige bevilgninger til institusjonsområdet ikke nødvendigvis tilfaller BFE. Senest ved revidert nasjonalbudsjett 2023, men også ved andre anledninger, har kostnadsvekst utløst budsjettøkninger for Bufetat, men ikke for BFE. Lavere kostnadskompensasjon kan gå ut over barna og familiene i Oslo. Alternativet er at BFE selv følger aktivt opp at de får midler ved nasjonale satsinger. Dette har en kostnad og ressursbruk som ville vært unngått hvis Oslo kommunes institusjonstilbud var del av det nasjonale systemet.

Oslo kommune peker også selv på utfordringer i eget system. Bydelenes frihet til å kunne velge tiltak gjør at barnevernstjenestene i bydelene i ukjent omfang kjøper tjenester direkte fra leverandører, uten å involvere BFE. Dette fører til at BFE har mindre kontroll med tiltakene, mindre oversikt over samlet behov for plasser og at kommunale institusjoner står tomme til fordel for private plasser som er direktekjøpt av bydelene eller anskaffet gjennom BFE. Uforutsigbarhet gjør det vanskeligere å planlegge driften og gir mindreinntekter som må dekkes av driftsmidler som skulle vært brukt på vedlikehold, styrking av kvalitet og utvikling av tjenestetilbudet. Konsekvensen blir et dårligere tilbud og en ond sirkel der det kommunale tiltaksapparatet blir stadig mindre attraktivt for bydelene.

Utvalget mener derfor prinsipielt at særordningen for Oslo bør avvikles og at BFE bør innlemmes i Bufetat, region øst, alternativt etableres som en sjette region i Bufetat. Det forutsetter en grundigere utredning enn det som har vært mulig innenfor utvalgets rammer. Flere velferdstjenester i Oslo kommune og bydelene er tett koblet sammen med barnevernet, og en flytting av andrelinjetjenesten ut av Oslo kommune kan få utilsiktede konsekvenser for samarbeidet med andre tjenester. Utvalget anbefaler derfor at det settes i gang en ekstern utredning av om, og eventuelt hvordan, BFE bør innlemmes i Bufetat.

25.4.3 Bufetat som godkjenningsmyndighet og driftsansvarlig

En ordning der Bufetat både er godkjenningsmyndighet og institusjonseier må antas å svekke legitimiteten og tilliten til godkjenningsordningen, og i ytterste konsekvens til statlige barnevernsmyndigheter. Utvalget mener dette i seg selv er tilstrekkelig grunn til å flytte godkjenningsmyndigheten ut av Bufetat.

Kombinasjonen av de to rollene kan dessuten gi Bufetat insentiv til å være strengere med godkjenningen av private og kommunale institusjoner enn med statlige. Skjevheten mellom de private og de statlige er drøftet blant annet i Oslo Economics (2016). Private institusjonseiere utvalget har hatt kontakt med har ulike tilbakemeldinger. Noen mener godkjenningsordningen fungerer bra og er forutsigbar, mens andre mener prosessen tar unødig lang tid, og at det er vanskelig å kjenne igjen hva myndigheten prioriterer og mener er viktig fra én godkjenningsprosess til den neste.

Søknader om godkjenning av kommunale institusjoner virker også å bli ulikt behandlet. Et nylig eksempel er Karmøy kommune som har fått avslått godkjenning av en institusjon som ligner den kommunale institusjonen Gyda i Larvik. I dag er det få kommuner som driver egne barnevernsinstitusjoner. I kapittel 12 foreslår utvalget at kommunene skal kunne etablere botiltak med døgnbemanning, som skal kunne godkjennes som omsorgstiltak. Med økt behov for godkjenning av kommunale tiltak vil det være viktig å behandle kommunene likt.

Problemstillingen med Bufetats dobbeltrolle som drifter og kvalitetssikrer av statlige institusjoner har lenge vært en utfordring. Denne ble forsterket da Bufetat ble godkjenningsmyndighet for egne institusjoner med innføringen av ny barnevernslov 1. januar 2023, da det ble innført krav om godkjenning også av statlige institusjoner. Tidligere omfattet godkjenningskravet kun private og kommunale institusjoner, mens statlige institusjoner ble fulgt opp gjennom internkontroll. I praksis gjennomførte Bufetat årlig kontroll med at alle institusjonene drev i samsvar med kravene til godkjenning. For å redusere utfordringen med at Bufetat fikk ansvar for å godkjenne egne institusjoner, valgte departementet å samle godkjenningsmyndigheten i én region. Bufdir var i høringen svært kritisk til denne løsningen:

En utfordring med en ordning slik den er foreslått, er at regionene i Bufetat er ansvarlig for kvaliteten i de statlige institusjonene både som eier, som ansvarlig for styring og for internkontrollen i Bufetat, og nå også i rollen som godkjenningsmyndighet. Dette innebærer utfordringer med hensyn til legitimitet i godkjenningsrollen for statlige institusjoner, samt en risiko for at andre hensyn enn at institusjonene følger regelverket og driver forsvarlig får gjennomslag, som for eksempel håndtering av kapasitetsutfordringer eller økonomiske hensyn.

Prop. 133 L (2020–2021), s. 350

Bufdir foreslo i stedet seg selv som godkjenningsmyndighet, og at ordningen også burde inkludere Oslo kommunes institusjoner. Departementet valgte likevel å fastholde forslaget, og understreket at rollekonflikt var en utfordring Bufetat var forventet å håndtere. Departementet vurderte at Bufdir ikke var en uavhengig myndighet, siden de har ansvaret for etatsstyringen av Bufetat og leder etatens virksomhet med overordnet ansvar for dimensjonering av tilbudet og økonomi. Dessuten ville det forutsette departementet som klageinstans, noe som ble vurdert å ikke være hensiktsmessig. Departementet vurderte også at å legge godkjenningsmyndigheten til en uavhengig instans ville sikret full likebehandling av statlige og private institusjoner, men samtidig føre til bortfall av kompetansesynergier, være ressurskrevende og bidra til økt byråkratisering (Prop. 133 L (2020–2021), s. 351).

Utvalget støtter Bufdirs vurdering av at løsningen som ble valgt ikke ivaretar behovet for legitimitet, og stiller seg spørrende til at departementet ikke tar denne utfordringen på større alvor. Utvalget støtter derimot departementet i vurdering av at Bufdir som godkjenningsmyndighet heller ikke i tilstrekkelig grad ivaretar behovet for uavhengighet.

Utvalget anbefaler derfor at det etableres en ny nasjonal godkjenningsenhet, som gis ansvaret for godkjenning av alle barnevernsinstitusjoner, inkludert institusjonene i Oslo kommune. Den nye enheten overføres ansvar og ressurser fra dagens godkjenningsenheter i Bufetat, region øst og i Barne- og familieetaten. Den nye enheten legges organisatorisk under Barne- og familiedepartementet.

Selv om godkjenningsmyndigheten flyttes til en instans uten eieransvar, vil Bufdir fortsatt ha virkemidler i arbeidet med kvalitetssikring. Bufetat har virkemidler blant annet gjennom styring og krav om internkontroll for de statlige institusjonene, og gjennom avtalestyring med de private.

Utvalget foreslår at én statsforvalter gis ansvaret som klageinstans. Statsforvalterne har lang tradisjon for, og god kompetanse på, klagebehandling og kjenner fagområdet godt gjennom sin tilsynsfunksjon på området. De er også en del av en felles faglig nasjonal oppfølging fra Statens helsetilsyn. Statsforvalteren som tildeles denne klagefunksjonen må ha delegert endelig beslutningsmyndighet fra departementet, og ikke bare en rådgivende funksjon.

25.4.4 Utvalgets forslag

Bufdirs rolle som fagdirektorat tydeliggjøres

Barne- og familiedepartementet igangsetter en ekstern utredning av bedre og varige løsninger for å tydeliggjøre rollene som fagdirektorat og etatstyrer. Konsekvensene av dagens system bør kartlegges bredt og omfatte mulige konsekvenser for befolkningens tillit til barnevernet, relasjonene mellom Bufetat, kommunene og de private aktørene, og kulturen innad i organisasjonen. Utredningen bør også omfatte en grundig analyse av omstillingskostnadene ved en eventuell omorganisering og utrede andre alternativer enn omorganisering.

Barne- og familieetaten bør innlemmes i Bufetat

Hensynet til et likeverdig tilbud og god ressursutnyttelse tilsier at særordningen for Oslo kommune bør avvikles. Barne- og familiedepartementet igangsetter en ekstern utredning av konsekvensene av å innlemme Barne- og familieetaten i Bufetat.

Formål for og styring av spisskompetansemiljøene tydeliggjøres

Bufdir gjør en vurdering av formålet med og organiseringen av spisskompetansemiljøene i lys av utvalgets samlede forslag. Dagens innretning av spisskompetansemiljøene er sterkt påvirket av den gjeldende målgruppeinndelingen. Både endring av denne inndelingen, utviklingen av et mer gjennomgående felles faglig innhold i institusjonene og tettere samarbeid med helseteamene vil påvirke oppdragene til spisskompetansemiljøene. Spisskompetansemiljøene må integreres bedre i styringslinjen fra fagdirektoratet, dublering av oppgaver og aktiviteter inn mot institusjonsfeltet må unngås og det må være tydelige og koordinerte oppgaver ut mot hver enkelt institusjon. Ansvarsforhold og oppgavefordeling mellom spisskompetansemiljøene og universitets- og høgskolesektoren gjennomgås.

Etablering av ny nasjonale godkjenningsenhet

Barne- og familiedepartementet etablerer en ny nasjonal godkjenningsenhet, som gis ansvaret for godkjenning av alle barnevernsinstitusjoner, inkludert institusjonene i Oslo kommune. Den nye enheten overføres ansvar og ressurser fra dagens godkjenningsenheter i Bufetat, region øst og i Barne- og familieetaten. Den nye enheten legges organisatorisk under Barne- og familiedepartementet.

Én statsforvalter blir ansvarlig for klagebehandling av avslag på søknad om å opprette barnevernsinstitusjon.