Del 3
Et institusjonstilbud som tilpasser seg barnas behov og ressurser

16 Institusjonstilbudets formål

Forstørr bilde

16.1 Innledning

I utvalgets mandat står det at det overordnede formålet med utredningen er «å vurdere kva oppgåver, rammer og omfang fremtidas institusjonsbarnevern skal ha, og alternative måtar å organisere det samla tilbodet på utifrå behovet som barn og unge har.» For å gjøre disse vurderingene er det nødvendig å starte med de helt grunnleggende spørsmålene: Hvorfor har vi institusjoner i barnevernet? Hvilke roller er de ment å spille i tiltaksapparatet? Hvilke barn er de til for og hva skal barna få ut av oppholdet? Svarene på disse spørsmålene vil være retningsgivende for de vurderingene som gjøres.

En grunnleggende utfordring med dagens institusjonsbarnevern er at formålet er uklart. Det er uklart både hvilken rolle tilbudet skal ha i tiltaksapparatet og hva det er ment å gjøre for det enkelte barn. Utvalget er opptatt av konsekvensene dette har for barna, familiene, barnevernsinstitusjonene, barnevernstjenestene og det øvrige tiltaksapparat. Barnevernsinstitusjoner er også ressurskrevende tiltak, som det er viktig å bruke riktig slik at hjelpen kommer til størst mulig nytte. Uklare formål kan føre til lavere måloppnåelse på samtlige av de seks kvalitetsmålene for barnevernets arbeid, jf. utvalgets problemforståelse i kapittel 2.

Utvalget mener at institusjonstilbudets uklare formål har bidratt til at sektoransvaret også er blitt uklart. Det fører til at institusjonene presses til å påta seg flere oppgaver og mer ansvar enn de har kompetanse, rammer og myndighet til å håndtere. Det har også bidratt til at institusjonene vurderes, og ofte blir brukt, som en siste utvei når alt annet har mislyktes eller det ikke finnes andre forsvarlige tilbud.

Utvalget mener at for noen barn er opphold på en barnevernsinstitusjon det beste tilbudet de kan få. Det forutsetter at vi vet hvem disse barna er, og at tilbudets formål gjenspeiler behovene barna har. Samtidig må institusjonene også kunne gi et tilbud til barn som kunne fått god hjelp på andre måter, men hvor denne hjelpen ikke er tilgjengelig. Rekruttering av nok egnede fosterhjem er en vedvarende utfordring og det vil også i fremtiden være stor variasjon i kommunenes tiltaksapparat. Selv om det jobbes med å rekruttere gode fosterhjem og ruste opp kommunale tilbud, vil institusjoner også i fremtiden til en viss grad måtte kompensere for kommunal variasjon.

En forutsetning for diskusjonen om formål er inngangsvilkåret for tilbudet. Utvalget foreslår at dagens formål «behandling» erstattes med «forsterket utviklingsstøtte», og at grunnvilkåret «alvorlige atferdsvansker» erstattes med «at barnet utsetter sin utvikling for alvorlig fare». Dette omtales nærmere i kapittel 13. For institusjoner som omsorgstiltak foreslår ikke utvalget noen endringer i formålet.

I dette kapittelet gir vi først en oversikt over hvordan barnevernsinstitusjonenes formål har endret seg gjennom tidene. Dette omtales nærmere i kapittel 4. Vi vil deretter peke på de viktigste utfordringene et uklart formål skaper, for så å drøfte hvilke barn som trenger et institusjonstilbud og hvilken rolle institusjonene bør ha i utvalgets forslag. Med dette utgangspunktet gir vi vår vurdering av institusjonstilbudets formål, som vil ligge til grunn for den videre utredningen.

16.2 Endring i formål gjennom tidene

Som utvalget viser i kapittel 4, har dagens barnevernsinstitusjoner en lang og dyster historie som kan spores tilbake til 1600-tallets tukthus for barn. Gjennom historien har store samfunnsendringer, fremveksten av faglige profesjoner og ikke minst en radikal endring i barnesyn og barns rettigheter ført oss frem til dagens moderne institusjonsomsorg. Barnevernet har lært av historien, både den eldre og nyere. Få sektorer er i dag så gjennomregulerte og kontrollerte som institusjonsbarnevernet. Kvaliteten på tilbudet og rettssikkerheten til barna som bor der har derfor blitt stadig bedre, men fortsatt er det uklarhet rundt hvilke barn som bør få et institusjonsopphold og hvorfor.

Begrunnelsene for at barn trenger institusjonsopphold har endret seg gjennom tidene. Pendelen har svingt mellom om barn trenger vern fra omstendighetene de befinner seg i eller om samfunnet trenger vern fra barn som utfordrer normene. Oftest har begge hensynene vært til stede. I en artikkel om barnevernsinstitusjonenes legitimitet i historien viser Thuen hvordan institusjonenes formål gjennom ulike epoker har skiftet fra straff og vern, kontroll og hjelp, til behandling og omsorg. Han argumenterer for at institusjonene i etterkrigstiden særlig har vært preget av en sterk tvetydighet mellom beskyttelse og behandling på den ene siden, og hjelp og omsorg på den andre siden (Thuen, 2002, s. 213). Denne tvetydigheten er fortsatt aktuell i dag, og vil diskuteres nærmere under.

Når det gjelder straff og samfunnsvern, er formålet klart. Barnevernet skal ikke straffe og et opphold i barnevernsinstitusjon kan aldri være begrunnet i samfunnets behov for vern. Omsatt i praksis kan likevel formålet fremstå uklart. Når er det til barnets beste å forhindres fra å begå straffbare handlinger og når er det samfunnsvern? Dette omtales nærmere i kapittel 8.

Det tydeligste utviklingstrekket siden innføringen av den første barnevernloven i 1953, har vært målsettingen om at barn skal hjelpes i hjemmet. Barnevernets hovedoppgave er å gi hjelpetiltak som gjør det mulig for foreldre å ivareta omsorgen for egne barn på en god måte. Barnet skal bare flyttes ut av hjemmet dersom det er absolutt nødvendig, og da helst til et fosterhjem. En rekke reformer de siste 70 årene har underbygget dette viktige, og riktige, retningsvalget. Institusjonstilbudet har i liten grad hatt en selvstendig og definert rolle i denne utviklingen. Snarer enn å vektlegge de egenskapene ved institusjonsomsorgen som gjør den godt egnet til å hjelpe en liten gruppe barn med særskilte behov, har institusjonene blitt ansett som et nødvendig onde der man ikke lykkes med forebygging og familieomsorg.

16.2.1 Dagens forankring av formålet

Departementet understreker at institusjoner er en nødvendig og ønskelig del av barnevernets tiltaksapparat, men har ikke bidratt til å tydeliggjøre hvorfor. I Prop. 106 L oppgir departementet følgende målsetning for tilbudets innhold:

Institusjonstilbudet skal bidra til å gi barn trygge rammer, utviklingsmuligheter, økt livskvalitet og varige, positive endringer i livene deres. Dette betyr at barna skal bli hørt og sett, bli tatt vare på, møtt med omsorg, stabilitet og forutsigbarhet. Tilbudet skal være tilpasset det enkelte barns behov

Prop. 106 L (2012–2013), s. 74

I forarbeidene til ny barnevernslov suppleres det at institusjonsoppholdet samtidig skal forberede barna på overgangen til den tilværelsen som venter dem etter oppholdet (Prop. 133 L (2020–2021), s. 47). Målsettingen skiller seg slik sett ikke fra hva som forventes av et fosterhjem eller en velfungerende familie.

Departementet understreker at for noen barn er institusjon det beste tilbudet, men gjør ikke noe forsøk på å identifisere hvem disse barna er. I begge lovproposisjonene defineres målgruppen som barn som trenger noe mer enn et fosterhjem kan tilby. Dette eksemplifiseres som en annen type oppfølging, systematisk endringsarbeid eller andre rammer. Den primære målgruppen for barnevernsinstitusjoner beskrives som barn som trenger, og kan nyttiggjøre seg av, den systematiske utviklingsstøtten og behandlingen institusjonene kan tilby (Prop. 133 L (2020–2021), s. 48).

I barnevernsloven gis institusjonene et ansvar for forsvarlig omsorg og behandling, jf. bvl § 10-1. Formålet om behandling gjelder for behandlingsinstitusjonene og ikke omsorgs- og akuttinstitusjonene (Prop. 133 L (2020–2021), s. 314). Målgruppen til behandlingsinstitusjoner er barn med alvorlige atferdsvansker. Med dette menes barn som har vist alvorlige og gjentatte lovbrudd, vedvarende problematisk bruk av rusmidler eller annen normløs atferd. Som omtalt i kapittel 8, er dette barn som ofte samtidig mottar tjenester og oppfølging fra både helsetjenesten og kriminalomsorgen. Det gis ingen føringer for hva den barnevernsfaglige behandlingen skal bestå av, utover kravet om å anvende metoder som er etisk og faglige forsvarlige, og tilpasset institusjonens målgruppe og målene for virksomheten, jf. bvl § 10-15.

I Bufdirs tjenestekatalog (2023g) oppgis følgende formål for de ulike institusjonstypene:

• Akuttinstitusjonene gir omsorg og stabilisering til barn som kommer i en alvorlig krisesituasjon på grunn av omsorgsituasjonen i hjemmet eller som har alvorlige atferdsvansker.

• Omsorgsinstitusjonene gir tilbud til barn med omsorgsbehov som ikke blir dekket fordi det er en manglende omsorgssituasjon i barnets familie som ikke kan løses gjennom hjelpetiltak i hjemmet eller fosterhjem.

• Behandlingsinstitusjonene (atferdsinstitusjonene) skal gi omsorg og behandlingstilbud til barn med alvorlige atferdsvansker.

16.3 Utvalgets problemforståelse

16.3.1 Uklart formål skaper ansvarsglidning mellom sektorer

Institusjonstilbudet har endret både formål og målgruppe gjennom tidene, oftest som resultat av endringer i andre sektorer eller andre deler av barnevernet. Barnevernet som sektor har flytende grenser, og trår ofte til der andre tjenester ikke dekker opp.

I økende grad har barnevernsinstitusjonene fått ansvar for noen av de aller sykeste barna som samfunnet må hjelpe og ta vare på. Barnevernsinstitusjonene er i dag hjem for barn som har tilbakevendende suicidalitet, personlighetsforstyrrelser og alvorlig spisevegring. Institusjonene skal også ta vare på barn som utøver vold og alvorlig kriminalitet, og barn som trenger behandling for alvorlig rusmisbruk. Samtidig er det viktig å påpeke at ikke alle barn som bor på institusjon har disse utfordringene.

Som omtalt i kapittel 8, ser utvalget en tydelig tendens til at barnevernsinstitusjonene brukes som en forlengelse av både psykisk helsevern og kriminalomsorgen. Det er viktig at disse sektorene både er sitt eget ansvar bevisst, og tar ansvar for at overgangene mellom ulike tiltak blir gode. Hvis det glipper i samarbeidet mellom tjenestene, fører dette til at barna ikke får den hjelpen de trenger og har krav på. Samtidig innebærer ansvarsglidningen, spesielt mellom barnevern og helsetjenestene, en alvorlig risiko for barna det gjelder. Helsetilsynets gjennomgang av forløpene til de åtte barna som døde i norske barnevernsinstitusjoner i perioden 2018 til januar 2023 taler for seg selv (Helsetilsynet, 2023).

Utvalget mener mangelen på en tydelig forankring av hvilket formål institusjonene skal ha, og hvilken målgruppe de skal rettes mot, bidrar til uklare grenser mot andre sektorer. Dette fører til at det blir vilkårlig om barnet faktisk får den hjelpen det trenger, jf. kapittel 8. Bistandsplikten gjør barnevernsinstitusjonene sårbare for endringer i andre sektorer og deres tilbud. Der andre tjenester kan si nei, må barnevernet si ja. En viktig del av institusjonenes formål er å være et sikkerhetsnett. Dette gjør at målgruppen delvis defineres av hvem som ikke får hjelp andre steder. Institusjonstilbudet må derfor vurderes, justeres og kompenseres når det gjøres endringer i tilgrensende sektorer og tjenester. Dette gjøres ikke i tilstrekkelig grad. Eksempelvis ble ikke konsekvensene for barnevernsinstitusjonene vurdert ved innføringen av alternative straffeformer for barn, og en mer restriktiv holdning til fengsling av barn (NOU 2008: 15; Prop. 135 L (2010–2011)). Utvalget er heller ikke kjent med at konsekvensene for barnevernets institusjonstilbud har blitt vurdert i forbindelse med psykisk helseverns vridning fra døgnbasert behandling av psykiske lidelser til mer poliklinisk behandling. Begge endringene må antas å ha ført til at flere barn i barnevernsinstitusjonene har høy problembelastning.

Utvalget mener at kombinasjonen av et uklart formål og en absolutt bistandsplikt gir barnevernsinstitusjonene nærmest et umulig samfunnsoppdrag. I kapittel 8, 11 og 13 foreslår utvalget en tydeligere avgrensning av institusjonstilbudets formål mot andre sektorer, i tråd med det som er barnevernets mandat. Følgende avgrensning ligger til grunn for utvalgets videre utredning av formål:

• Barnevernsinstitusjoner skal ikke ha behandling som formål.

• Barnevernsinstitusjoner skal ikke ha samfunnsvern som formål.

Dette innebærer at behandling, forstått som helsehjelp, gitt til barn som bor på barnevernsinstitusjon skal utføres av helsetjenestene. Det betyr videre at psykiske helseutfordringer som alvorlig selvskading, tilbakevendende suicidalitet eller spiseforstyrrelser alene ikke gir grunnlag for opphold i barnevernsinstitusjon. Det betyr også at døgntilbud for spesialisert rusbehandling skal driftes i regi av helsetjenestene. Som i dag kan opphold i barnevernsinstitusjonene ha samfunnsvern som konsekvens, men aldri som formål.

16.3.2 Uklart formål fører til mangel på faglig retning

I tillegg til at uklart formål har ført til en oppgavegliding mellom sektorene, har det innenfor barnevernet over tid vært en ønsket endring fra bruk av institusjon til økt bruk av fosterhjem. Barna som i dag får et institusjonstilbud har derfor mer komplekse utfordringer enn tidligere. Ofte har de gjentatte brudd i fosterhjem før de får et institusjonstilbud. Føringer om redusert bruk av institusjon peker både i retning av at færre barn skal få tilbudet og at oppholdene skal være kortere. Som resultat er det faglige innholdet i tilbudet utviklet retning av spesialiserte endrings- og behandlingsopphold av begrenset varighet (Prop. 133 L (2020–2021)).

Samtidig er det mangel på fosterhjem, særlig til eldre ungdommer og barn med store behov. Mangel på egnede kommunale tiltak i etterkant av institusjonsopphold, gjør også at mange barn blir boende lenger enn planlagt. I realiteten er derfor målgruppen bredere og oppholdene lengre enn det de politiske føringene skulle tilsi. Et viktig spørsmål blir dermed om formålet skal tilpasses politiske intensjoner eller barnas behov.

Behandlingsinstitusjonene har i dag behandling som formål, og skal tilby barnevernsfaglig behandling til unge med alvorlige atferdsvansker. Den største delen av institusjonstilbudet er derimot omsorgsinstitusjoner, hvor opphold begrunnes i barnets omsorgsbehov. Samtidig har mange av disse barna også et stort behov for behandling i form av psykisk helsehjelp.

Utvalget mener at de store og økende helsebehovene hos mange av barna som bor i omsorgsinstitusjonene har ført til en realitetsendring i disse institusjonenes opprinnelige formål. Denne endringen er ikke besluttet og forankret. Realitetsendringen viser seg i institusjonenes faglige innhold. Direktoratets gjennomgang av 85 institusjonsavdelinger i 2018 fant at det miljøterapeutiske fundamentet var svakt, og at institusjonene i stedet var preget av individualterapeutiske tilnærminger (Bufdir, 2019c). Samtidig ble det avdekket stort sprik mellom det som ble beskrevet i institusjonsplanene og institusjonenes faglige praksis.

Utvalget mener det innebærer en høy risiko når institusjonene tar i bruk helsefaglige metoder uten tilstrekkelig kvalitetssikring, veiledning og kompetanse. Dette tyder på at endringen i formål ikke har ført til en ønsket endring i praksis. Utvalget mener dette kan oppsummeres i spørsmålet om institusjonene skal være et hjem, en behandlingsarena eller begge deler. Svaret har store konsekvenser for innretning, innhold og kompetansebehov.

16.3.3 Uklart formål fører til institusjon som siste utvei

Barn trenger et hjem, familie og tilhørighet. For barn som ikke kan få tilstrekkelig hjelp i hjemmet, er det beste alternativet et omsorgsfullt og stabilt fosterhjem. Barnevernsinstitusjon er et tilbud for de barna som trenger noe mer eller noe annet enn et fosterhjem. Utfordringen er at vi i dag ikke klarer å identifisere disse barna tidlig nok. Resultatet er at utilstrekkelig hjelp blir prøvd for lenge, mens utfordringene øker i styrke og omfang. I stedet for å få riktig hjelp til rett tid, må barna kvalifisere seg inn i stadig tyngre tiltak (Backe-Hansen, Bakketeig, Gautun & Grønningsæter, 2011; Barneombudet, 2020a; Clifford, Fauske, Lichtwarck & Marthinsen, 2015; Helsetilsynet, 2019b).

En rekke innspillsaktører har i møte med utvalget uttrykt bekymring for at barnevernsinstitusjoner vurderes som siste utvei, og at barna ikke får den hjelpen de trenger tidlig nok. At barnevernsinstitusjon først vurderes som et aktuelt tiltak når alt annet har mislyktes, har store konsekvenser for institusjonenes mulighet for å gi barna effektiv hjelp. At institusjon så tydelig nedvurderes i forhold til andre omsorgstiltak, kan gi barna som flytter dit en følelse av å ha kommet til en endestasjon. Et sted du må bo fordi ingen takler deg eller vil ha deg. Dette gir manglende tro på egne muligheter og fremtid.

Utvalget mener at oppfatningen av institusjoner som et nødvendig onde, i stedet for et viktig tiltak i barnevernets tiltakskjede, også påvirker de ansattes yrkesstolthet og anseelse. Dette har igjen konsekvenser for rekruttering og for kvaliteten på tilbudet.

16.4 Utvalgets vurdering

Alle barn har behov for et hjem og tilhørighet. For de aller fleste barn er den beste hjelpen den de kan få i egen familie. For barn som trenger tiltak utenfor hjemmet, vil et godt tilpasset fosterhjem i de fleste tilfeller være det beste alternativet. Utvalget mener også at flere unge enn i dag kan få riktig hjelp i kommunale botiltak, og gir sine anbefalinger for dette i kapittel 12. En styrking av det kommunale tilbudet er viktig for å sikre at flere barn enn i dag kan få fortsette å bo i nærhet til det miljøet de kjenner.

Samtidig mener utvalget at for noen barn er god omsorg og tilpasset hjelp på en institusjon det beste tilbudet i en periode av livet. Noen barn trenger den faglige oppfølgingen en institusjon kan tilby før de er klare til å knytte de nære relasjonene som et fosterhjem forutsetter. Noen barn trenger også tydeligere rammer enn det et fosterhjem kan tilby. At disse barna ikke får det tilbudet de trenger tidlig nok, påfører barna ekstra belastninger og brudd. Dette reduserer muligheten for å gi barna den utviklingsstøtten de trenger for å få best mulig livskvalitet og fremtidsmuligheter.

16.4.1 Hvorfor trenger vi institusjoner i barnevernet?

Utvalget mener at vi trenger barnevernsinstitusjoner fordi det er det beste tilbudet for noen barn, og det eneste tilbudet for andre barn. I vurderingen av hva som bør være institusjonenes formål må begge hensynene ivaretas. Institusjonene må både være et faglig spesialisert tilbud for de barna som ikke kan få tilpasset hjelp i en familiekontekst, og et sikkerhetsnett når andre tilbud ikke er tilgjengelig.

16.4.1.1 Barnevernsinstitusjon som spesialisert omsorgstiltak

Barna som kan få best hjelp i et institusjonstilbud, har ofte en bakgrunn med alvorlig omsorgssvikt. Det er en sterk sammenheng mellom omsorgssvikt og senere psykiske problemer (Hart & Rubia, 2012; McKay et al., 2021). Det er også en sammenheng mellom usikker tilknytning i barndommen og senere personlighetsforstyrrelser (Klette, 2008). Barn som har opplevd at voksne kan være uforutsigbare og/eller utsette dem for skade, kan selv bli ambivalente og utrygge på andre mennesker. De trenger gjentatte og konsekvente opplevelser av at voksne også kan være stabile og forutsigbare. Den voksne må tåle, igjen og igjen, å bli satt på prøve. Dette er svært krevende for både voksne og barn.

Hvis et barn er særlig utrygt eller utfordrende kan det være behov for en forsterket utviklingsstøtte som går langt utover det man kan forvente av et fosterhjem. I en institusjon deles omsorgsoppgavene på flere, slik at omsorgspersonene er uthvilte og tålmodige overfor krevende samspill, så lenge det er nødvendig. Institusjonsmiljøet gir også en mulighet for å jobbe terapeutisk med barn som ikke har de forutsetningene som trengs for å motta individualterapi (Amble & Dahl-Johansen, 2016, s. 21). Miljøterapiens nestor Erik Larsen oppsummerer det på følgende vis:

Barn og unge som har opplevd komplekse traumer, mangler ofte fullt utviklet språk for å gi uttrykk for sine behov og ønsker. De trenger derfor et tilbud om terapi, et tilbud som ikke krever språk, der de gis mulighet til å jobbe med sine vansker i hverdagen, med kvalifiserte voksne som forstår dem og kan holde ut med dem.

Amble & Dahl-Johansen (2016), s. 8

God miljøterapi sikres gjennom gjentagende gode, relasjonelle erfaringer med trygge voksne. Erfaringene er ment å «utkonkurrere» eller korrigere tidligere negative erfaringer. Erfaringene repareres i nye, gode relasjoner (Axelsen, Benum & Hartmann, 2013). De voksne må balansere mellom tydelige, forutsigbare og varige rammer, samtidig som de må være fleksible nok til å fange opp hva barnet trenger for å få til endring. Ørsmå justeringer i hva barnet trenger av støtte kan bidra til økt selvfølelse og mestring.

Mange av barna som i dag får et institusjonstilbud har opplevd mange flyttinger og brudd med omsorgspersoner. Et barn som har opplevd mange relasjonelle brudd kan ha vansker med å håndtere de nære relasjonene samspillet i en familie forutsetter. Barnet kan føle seg «mislykket» som familiemedlem. Dette kan bli forsterket ved at et fosterhjem ikke klarer å håndtere barnets avvisning og sterke følelsesmessige reaksjoner. Et barn som har store utfordringer med å regulere følelsene sine og som stadig har behov for å utfordre voksne, trenger personer rundt seg som er særlig bevisste på hva barnet trenger for å bli trygg. I slike tilfeller kan en barnevernsinstitusjon være det beste valget. Ikke som en siste utvei, men etter en vurdering basert på kjennskapen til barnets omsorgshistorikk, inkludert tilknytning og traumeopplevelser.

16.4.1.2 Barnevernsinstitusjoner som sikkerhetsnett

Den statlige bistandsplikten gjør at institusjonstilbudet ikke kan ha en klart avgrenset målgruppe, men må være fleksibelt nok til å gi et godt og forsvarlig tilbud til de barna som kommunen ber om et tilbud til. Dette strekker tilbudets formål i to retninger.

For det første må tilbudet kunne gi forsvarlig hjelp, også til barn som trenger tilbud både fra barnevernet, helsetjenestene og kriminalomsorgen. Utvalget foreslår en tydeliggjøring av sektorgrensene mellom disse og tiltak som vil bidra til dette. Bistandsplikten er nødvendig for å forhindre at barn blir stående uten omsorg, og barnevernsinstitusjoner vil fortsatt utgjøre en viktig del av dette sikkerhetsnettet.

For det andre må tilbudet kunne tilpasses barn som kunne hatt god nytte av hjemmebaserte tiltak, som MST eller spesialisert fosterhjem, men hvor dette ikke er tilgjengelig. Utvalget foreslår at noen barn skal kunne få et kommunalt heldøgns omsorgstilbud, jf. kapittel 12. Barna har rett til å medvirke i valg av tilbud. Ikke alle barn ønsker et nytt fosterhjem. Særlig eldre ungdommer kan ha et ønske om og behov for en økt grad av selvstendighet, heller enn å tilpasse seg en ny familie. For noen barn finnes alternativet i kommunen, for andre ikke. Denne type variasjon er ikke ønskelig, men uunngåelig. Staten må kunne møte kommunenes varierende behov for bistand.

16.4.1.3 Konsekvenser for institusjonstilbudets formål

Utvalgets samlede forslag har til formål å styrke institusjonene som et spesialisert omsorgstilbud, og redusere behovet for institusjon som et sikkerhetsnett. Forslag om nye tiltak i helsetjenesten, kriminalomsorgen og kommunene skal bidra til det, jf. kapittel 8, 9 og 12.

Samtidig vil institusjonene også i fremtiden måtte kunne gi et tilbud til en sammensatt gruppe barn med ulike behov. Barnevernsinstitusjonene har i økende grad og på ulike måter tilpasset seg barnas store og udekkede behov for helsehjelp. Samtidig skal ikke barnevernet gi helsetjenester. At barnevernet mer og mer har overtatt et behandlingsansvar i betydning helsehjelp, fører til at barna får mindre hjelp fra den sektoren som har kompetansen og ansvaret.

Institusjon som behandling og institusjon som hjem settes ofte opp som en motsetning. Utvalget mener at en institusjon må kunne være begge deler. Institusjonen er barnas hjem mens de bor der, og som andre barn kan de motta helsehjelp i hjemmet. I utvalgets forslag er det helseteamene som skal sørge for at barna får denne helsehjelpen, jf. kapittel 10. Det kan helseteamet gjøre selv, i et samarbeid med institusjonen, eller de kan henvise barnet til andre deler av helsetjenesten dersom det er ønskelig eller nødvendig.

Utvalget mener at institusjonenes overordnede formål skal være å gi barna omsorg og utviklingsstøtte. I kapittel 7, om barnas behov, redegjør utvalget for hva utviklingsstøtte innebærer i en institusjonskontekst. Utvalget løfter frem følgende områder som særlig viktige for at institusjonene skal kunne gi barna god utviklingsstøtte:

• Barnas ressurser må sees og styrkes.

• Barna må oppleve trygge relasjoner til andre.

• Barna må få være i ro.

• Barna trenger et hjem.

• Barna trenger normalitet.

• Barnas medvirkning må tas på alvor.

Hvilke konsekvenser utvalget mener dette har for tilbudets fremtidige innretning og innhold, redegjøres for i kapittel 17 og 18.

Institusjonene må også kunne gi forsvarlig hjelp til barn som har behov for tydeligere grensesetting enn det som er tillatt innenfor rammene av et fosterhjem. Som omtalt i kapittel 13, mener utvalget at behovet for tvang utover begrensninger som er tillatt innenfor rammene av omsorgsansvaret skal vurderes individuelt, og ikke følge av barnets hjemmel for oppholdet. Bruk av tvang i barnevernsinstitusjoner skal aldri brukes i større grad enn det som er nødvendig. Hvor mye tvang som er nødvendig avhenger i stor grad av de ansattes arbeid med å bygge gode, trygge relasjoner til barna som bor der.

16.4.2 For hvilke barn er institusjon det rette tilbudet?

Utvalget mener at et godt og tilpasset institusjonstilbud kan være det beste tiltaket for barn med følgende behov:

• Barn som har behov for forsterket utviklingsstøtte og rammer utover det som kan tilbys i en familie.

• Barn med akutt behov for tiltak utenfor hjemmet, hvor det ikke er egnede tiltak tilgjengelig i kommunen, og barnets situasjon og behov bør avklares nærmere.

• Barn som har opplevd flere brudd, hvor det er risiko for at et nytt opphold i fosterhjem vil føre til nytt brudd, og det ikke er egnede tiltak tilgjengelige i kommunen.

• Barn som ikke kan bo med egen familie og som ikke ønsker fosterhjem, men opphold på institusjon, og det ikke er egnede tiltak tilgjengelige i kommunen.

• Barn som har behov for utredning før valg av tiltak.

For noen barn vil et institusjonsopphold i en avgrenset periode være det beste tilbudet. Andre vil ha mer nytte av institusjonsopphold i kombinasjon med et kommunalt botiltak, fosterhjem eller egen familie. I alle tilfeller vil det være viktig å sikre gode overganger og kontinuitet mellom omsorgsbaser. Se utvalgets omtale av helhetlig forløp og overganger i kapittel 22.

Hvorvidt institusjon er det rette tilbudet må alltid være basert på en individuell vurdering av hva barnet trenger, og hvilke alternative tiltak som finnes. Alternative tiltak må vurderes ut ifra kvalitet og mulighet til å møte barnets behov. Dette innebærer at et godt og stabilt institusjonstilbud kan være bedre enn et fosterhjem med høy risiko for brudd. Utvalget er bekymret for at økonomiske hensyn i for stor grad dominerer andre viktige hensyn i kommunenes valg av tiltak og gir sine anbefalinger for å motvirke dette i kapittel 24.

16.4.2.1 Institusjon for yngre barn

Alder er et viktig vurderingstema i valg av tiltak. Det er sterke føringer for at yngre barn ikke skal bo på institusjon, og institusjon omtales oftest som et tilbud til ungdom (Kjelsaas et al., 2020). Departementet skriver i forarbeidene til ny barnevernslov at institusjon kun skal brukes for barn under 13 år i særskilt begrunnede tilfeller, og da i egne omsorgsinstitusjoner for barn (Prop. 133 L (2020–2021), s. 48). Ved utgangen av 2022 var 73 barn, sju prosent av barna i barnevernsinstitusjon, yngre enn 13 år.1 Disse yngste barna med svært omfattende hjelpebehov har vært viet lite oppmerksomhet både fra faglig og politisk hold.

Ingen ønsker at barn skal vokse opp på institusjon, men behovet for institusjonstilbud for yngre barn vedvarer over tid. Bufdir beskriver målgruppen på følgende måte:

(…) barn som har vært utsatt for alvorlig omsorgssvikt og har sammensatte behov og store smerteutrykk som kan være for utfordrende og krevende til at man klarer å møte barnas behov godt nok i ordinære fosterhjem eller i beredskapshjem. Dette kan være tilknytningsforstyrrelser, utviklingsforstyrrelser og utfordringer med følelsesregulering. Mange av barna har opplevd gjentatte utilsiktede flyttinger fra akuttinstitusjoner, beredskapshjem eller ordinære fosterhjem som ikke har fungert.

Bufdir (2023h), s. 39

RBUP og flere andre aktører har i møter med utvalget vært kritisk til den sterke føringen om at barn under 13 år ikke bør bo på institusjon. De viser til noen få barn med svært store behov som trenger et spesialisert omsorgstilbud over tid. Enkelte barn ned i 7-årsalder har opplevd flyttinger mellom 7-8 fosterhjem før de får et opphold i en institusjon. Det er uomtvistelig at familiebaserte tiltak med tilstrekkelige støttefunksjoner rundt seg må være det foretrukne alternativet, spesielt for de yngste barna. Samtidig har disse barna også et særskilt behov for ro og stabil omsorg. Barna har opplevd alvorlig omsorgssvikt og har et nervesystem som er i beredskap (Sturman & Moghaddam, 2011). De trenger profesjonell omsorg fra sensitive, kompetente voksne med spesialisert kunnskap om hva omsorgssvikt og traumer gjør med barn. De voksne må kunne fininnstille seg på barnas behov og sammen med barnet skape et miljø som gjør det mulig for barnet å lære, mestre og vokse. Institusjonsoppholdet bør også benyttes til å kartlegge barnas utvikling og omsorgsbehov, slik at videre omsorgssituasjon tilpasses det enkelte barns behov for utviklingsstøtte. Utvalget mener at den videre utviklingen av tilbudet må bygge på en erkjennelse av at det også i fremtiden vil finnes en gruppe yngre barn med svært spesialiserte behov som vil trenge et institusjonstilbud i barnevernet.

16.4.3 Hvordan bør institusjonene inngå i barnevernets tiltakskjede?

Utvalget mener at barnevernsinstitusjoner er en viktig del av barnevernets tiltakskjede, og ikke en siste utvei etter at alt annet har mislyktes. For barn som har behov for den forsterkede utviklingsstøtten som en institusjon kan tilby, er det viktig at hjelpen gis tidlig nok. Noen barn trenger et godt, miljøterapeutisk omsorgstiltak i en periode før de er klare for å motta omsorg i en familie. Utvalget mener at dagens praksis, hvor barn utsettes for gjentakende brudd i fosterhjem som ikke kan romme barnas uttrykk og behov, ikke kan forsvares.

Institusjon skal aldri være det foretrukne alternativet dersom mindre inngripende tiltak kan gi barnet den nødvendige hjelpen. Institusjonenes rolle i tiltakskjeden er derfor avhengig av kvaliteten og tilgangen på andre tiltak. Barnevernsutvalget understreker i sin utredning at fosterhjemstiltak, i langt større grad enn institusjonstiltak, har potensial til å sikre barn trygge relasjoner og høyere livskvalitet (NOU 2023: 7, s. 314). De argumenterer for at flere barn derfor bør få et tilbud i et spesialisert fosterhjem og at andelen barn som bor på institusjon må ytterligere ned.

Dette utvalget støtter også at flest mulig barn som trenger tiltak utenfor hjemmet skal få et familiebasert tiltak. Utvalget mener at mange av dagens institusjonsopphold kunne vært unngått om barna hadde fått et forsterket og godt tilpasset kommunalt eller statlig fosterhjem på et tidligere tidspunkt. Samtidig er realiteten at vi har en vedvarende mangel på fosterhjem. Dette rammer særlig de barna som i dag bor på institusjon. Verken dette utvalget eller Barnevernsutvalget har gått inn i problematikken rundt rekruttering av egnede fosterhjem. Dette fordi departementet skal levere en egen stortingsmelding om fosterhjem i løpet av 2024.

Det vi likevel vet, er at det ikke finnes noen enkle løsninger på rekrutteringsutfordringene. Som påpekt av Fosterhjemsutvalget, påvirkes tilgangen på fosterhjem av samfunnsutviklingen (NOU 2018: 18). Økt kvinneandel i arbeidslivet har ført til at færre familier har tid og overskudd til å være fosterforeldre. Høye boligpriser i sentrale strøk gjør også at færre har det ekstra rommet som kreves. Dessuten har ekstra tid kanskje blitt samfunnets største knapphetsgode. Rekrutteringen påvirkes også av fosterhjemmenes rammebetingelser knyttet til blant annet lønn, pensjonsordninger, medbestemmelse i beslutninger om barnet, trygghet gjennom god oppfølging og veiledning (NOU 2023: 7).

Rekrutteringsutfordringene handler ikke bare om å finne nok fosterhjem, men å finne egnede fosterhjem. Mindre bruk av institusjoner har ført til et økende behov for fosterhjem til barn med store psykiske helseplager. Fosterhjemsundersøkelsen 2022 finner at fosterbarnas store helse- og omsorgsbehov både er en av de største utfordringene ved å være fosterforeldre og en årsak til brudd. Bare om lag halvparten av familiene oppgir å ha fått nok informasjon om barnets helsetilstand og hvordan barnet fungerer før de tar imot barnet (Norsk fosterhjemsforening, 2022, s. 10). Halvparten av fosterhjemmene er også usikre eller svarer nei på spørsmål om de ville anbefale andre å bli fosterhjem. Utvalget mener at nedbyggingen av institusjonsbarnevernet kan ha ført til et for stort press på fosterhjemsinstituttet. Dette påvirker også rekrutteringen.

Institusjon som omsorgstiltak fungerer best når det er et positivt valg og har et klart formål (Backe-Hansen, Løvgren, Neumann & Storø, 2017). Utvalget mener dette er en forutsetning for å snu de utfordringene som identifiseres i utvalgets problemforståelse, jf. kapittel 2. Institusjonstilbudet må henge sammen med det øvrige tiltaksapparatet og barna må sikres kontinuitet og trygge overganger.

16.4.3.1 Oppholdslengde

Hvor lenge barna skal bo i en institusjon har mye å si for både det faglige innholdet og innretningen av tilbudet. Målsettingen i dag er at institusjonsopphold skal være for en planlagt og avgrenset periode (Prop. 133 L (2020–2021), s. 47). Spørsmålet er om den videre utviklingen av institusjonstilbudet også må ta høyde for at det for noen barn skal være et omsorgstilbud over lengre tid.

Det er gode grunner til å holde institusjonsopphold så korte så mulig. Faren for en opplevelse av å være «unormal» er stor, jf. kapittel 7. Det er få barn i Norge som har ansatte på en institusjon, og ikke en familie, som sine omsorgspersoner. Ansatte har en viktig oppgave med å finne en passe balanse mellom beskyttelse, omsorg og utfordringer. Overbeskyttelse kan føre til passivitet og manglende mestringstro, og for store utfordringer kan føre til tapsopplevelser og lavt selvbilde (Lillevik & Øien, 2015). Opphold på institusjon skal ha et tydelig formål for det enkelte barn og barnet skal vite hvorfor det bor der. Det skal også være forutsigbart for barnet hvor lenge det skal bo der og hva som skjer etter oppholdet. Oppfølgingsforskriften2, som trådte i kraft 1. januar 2023, pålegger barnevernstjenesten å utarbeide en plan for barnets opphold som bidrar til forutsigbarhet både under og etter oppholdet. Samtidig kan mye skje under et institusjonsopphold. Hvordan barnet utvikler seg under oppholdet er i seg selv uforutsigbart, og både behov og barnets egne ønsker kan endre seg underveis.

Utvalget har fått innspill om at det kan være problematisk at det er bestemt hvor lenge oppholdet skal vare før barnet flytter inn. For noen barn kan det også være problematisk at institusjonsoppholdet skal være kortest mulig. Vissheten om at oppholdet skal være kort, kan gjøre noe med barnets mulighet til å finne ro og jobbe med egen utvikling. Miljøterapeutisk arbeid tar tid, og vil ofte mislykkes dersom det ikke er nok tid til å gjennomføre utviklingsoppdraget (Amble & Dahl-Johansen, 2016).

Profesjonsrådet peker også på at det er barn som ikke klarer å bo i et fosterhjem, eller ikke får et fosterhjem, etter et institusjonsopphold. Profesjonsrådet mener at disse bør få tilgang på langtidsplasser så lenge de har behov for det. Det vil gi dem forutsigbarheten de trenger. Den nye innretningen av omsorgsinstitusjonene i Oslo kommune, omtalt i kapittel 17, tar høyde for at noen barn kan trenge et langt institusjonsopphold. Utvalget mener at dette hensynet bør ivaretas i tilbudet generelt. Samtidig vil utvalget understreke at barnevernsinstitusjoner ikke er et ønsket oppvekstalternativ. Det er viktig å vurdere andre alternativ, også om noen av disse barna egentlig har behov for en barnebolig i regi av kommunal helse- og omsorgstjeneste.

16.4.4 Institusjonstilbudets formål

Utvalget mener at det overordnede formålet med institusjonstilbudet skal være å gi barna som bor der omsorg og utviklingsstøtte.

Utvalget vil i de to neste kapitlene drøfte den organisatoriske innretningen og det faglige innholdet i institusjonstilbudet. For det videre arbeidet legger utvalget til grunn en målsetting om at alle institusjonsopphold skal bidra til at:

• Barnet får støtte til å forstå sin egen situasjon (kontekst) og relasjoner.

• Barnet får muligheter og ferdigheter til å realisere sine ressurser.

• Barnet får støtte og trening på å fungere i et sosialt miljø.

• Utflytting og overgang skal være godt forberedt. Barnet kommer til et nærmiljø som støtter opp under barnets situasjon og mål etter endt institusjonsopphold.

Utvalget presiserer at det ikke er institusjonens ansvar alene å oppfylle målsettingen ved et institusjonsopphold. Et godt samarbeid mellom institusjon, barnevernstjenesten, helsetjenesten, nærmiljøet og barnets nettverk er en viktig forutsetning for å lykkes.

Utvalget mener videre at det i avdelinger for akutt og utredning i tillegg bør legges til grunn følgende målsetting:

• Avklare barnets individuelle behov og ressurser for å oppdage og redusere videre skjevutvikling og støtte opp under normalutvikling. For barn som ikke allerede er godt kartlagt vil det innebære en kartlegging av barnets behov og ressurser, inkludert helse, skole, aktiviteter, familie og nettverk.

• Stabilisere barnet og gi god informasjon. Institusjonen skal bidra til å roe ned situasjonen, og i samarbeid med barnevernstjenesten sørge for at barnet får informasjon både om hva som skjer med de som barnet flyttet bort fra, og hva som skal skje med barnet videre.

• Opprettholde trygg kontinuitet. Institusjonen skal bidra til å opprettholde kontinuitet og normalitet som er tilpasset barnets behov og kan gjøre det trygt for barnet i en situasjon som er uavklart og preget av usikkerhet om hvor barnet skal bo videre.

16.4.5 Utvalgets forslag

Utvalget mener en tydeliggjøring og forankring av institusjonstilbudets formål er nødvendig for å styrke kvaliteten på tilbudet og for å bidra til at barn får riktig hjelp til rett tid. Det bør fremgå av barnevernsloven § 10-1 at barnevernsinstitusjoner har et ansvar for å gi forsvarlig omsorg og utviklingsstøtte med utgangspunkt i det enkelte barns behov og ressurser. Formålet for institusjoner for akutt og utredning bør spesifiseres særskilt. Sektoransvaret bør tydeliggjøres. Utvalget mener også at institusjonenes ansvar for å tilrettelegge for at barna får den hjelpen de trenger fra andre tjenester, som helsetjenester og skole, bør lovfestes.

Egen formålsparagraf for barnevernsinstitusjoner i barnevernsloven

Dagens § 10-1 i barnevernsloven endres som anbefalt under til en formålsparagraf for barnevernsinstitusjonene.

§ 10-1. Barnevernsinstitusjonenes formål

Barnevernsinstitusjonen skal gi barn som oppholder seg på institusjonen forsvarlig omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse med utgangspunkt i det enkelte barns behov og ressurser.

Institusjonsavdelinger for akutt og utredning skal i tillegg ha følgende formål:

1. stabilisere akuttsituasjonen

2. avklare barnets behov og ressurser

3. bidra til forutsigbarhet og trygghet i en uavklart situasjon

4. avklare og opprettholde relasjon til viktige ressurser i barnets familie og nettverk

Institusjonen skal møte barn hensynsfullt og med respekt for deres personlige integritet og skal ivareta rettssikkerheten til den enkelte.

Institusjonen skal bidra til at barna får den hjelpen de har behov for fra andre tjenester og bidra til best mulig kontinuitet i overganger mellom tjenester og tiltak.

Institusjonene skal ikke ha straffe- eller samfunnsvernformål, og heller ikke gi helsefaglig behandling. Departementet kan gi forskrift om det nærmere innholdet i institusjonens ansvar overfor det enkelte barn.

Boks 16.1 «De kunne komme og hente meg når som helst»

Forstørr bilde

Denne historien er fortalt til utvalget fra en ungdom. Dette er hennes opplevelse.

Sent en kveld kom barnevernstjenesten og fortalte meg at «I morgen tidlig skal du flytte til noe som heter institusjon». Jeg var innlagt i psykisk helsevern, og ante ikke hva institusjon var. Det var tydelig at jeg ikke hadde noe valg.

Jeg aner ikke hva slags paragraf jeg ble plassert på, men det var ikke frivillig. Jeg hadde det fint hjemme, men slet psykisk. Det var ikke hjemme som var problemet, det var psyken min. Pappa forsøkte å få meg tilbake, men tapte i nemnda.

Institusjonen jeg ble flyttet til så helt jævlig ut, og lignet mest av alt på et mentalsykehus. Barnevernstjenesten fulgte meg og etterlot meg bare der. Det var tydelig at de heller ikke syntes noe om stedet, for før de dro, sa de at «Her har vi ikke lyst til å dra fra deg». Men så dro de. Jeg skulle ønske at de hadde hørt på meg.

I løpet av tre år måtte jeg flytte til sammen 20 ganger mellom 15 forskjellige steder. Mange av flyttingene var fra akutt til akutt, fordi det ikke var ledig noe annet sted.

Etter hvert levde jeg i konstant frykt for å bli flyttet. Jeg klarte ikke å pakke ut av bagene mine og slo meg aldri til ro. Jeg satt oppe om natten og så ut, i tilfelle det skulle komme politi og barnevern for å hente meg. Jeg var redd for at de kunne hente meg når som helst. Til og med når jeg var på butikken tenkte jeg at de skulle komme og hente meg.

Fordi jeg er sosial, så fikk jeg meg venner mange steder, men jeg kjente hele tiden på at jeg kom til å miste dem neste gang jeg måtte flytte. Til slutt ble jeg lei av å miste folk. Jeg kjempet imot å bli glad i de ansatte fordi jeg visste at jeg kom til å bli flyttet. Hver gang var det skummelt å komme til et nytt sted. Jeg kjente ingen.

Heldigvis var det mange av de ansatte som ikke ga seg. Jeg er glad for det, for det er viktig at jeg fikk noen gode relasjoner selv om jeg måtte miste dem. Men noen steder var jeg helt innesluttet fordi jeg visste at jeg ikke hadde taklet å miste flere.

Både pappa og noen ansatte forsøkte å forhindre at jeg måtte flytte så mye. Etter den tredje flyttingen sa en dommer i fylkesnemda at «Hvis dere flytter denne jenta mer, kommer hun til å få flere problemer».

Jeg skulle ønske at jeg fikk flytte hjem før jeg ble for dårlig til det. Til slutt ble jeg så dårlig at både jeg og pappa måtte gi opp at jeg kunne flytte hjem igjen.

17 Innretningen av institusjonstilbudet

17.1 Innledning

Innretningen av institusjonstilbudet handler om hva slags institusjoner vi skal ha, hvor differen-siert tilbudet skal være og hvilke behov en institusjon bør være i stand til å ivareta. Et sentralt tema er inndelingen av tilbudet, som i sin tur har konsekvenser for blant annet det faglige innholdet, nærhet, bygningsmasse og drift. Selve innholdet i tilbudet, altså hva barnet skal tilbys under institusjonsoppholdet, behandles i neste kapittel.

Mandatet ber utvalget utrede «alternativ til dagens målgruppedifferensiering av institusjonar med ein modell som sikrar at barn i størst mogleg grad skal få eit heilskapleg tilbod nærmast mogleg eige nærmiljø». Utvalget blir videre bedt om å utrede «tiltak og organisering som bidreg til å unngå utilsikta flyttingar av barn og hindre bruk av einetiltak som ikkje er til barns beste».

I dette kapittelet vil vi først redegjøre for dagens målgruppedifferensiering og hvordan denne var tenkt å virke da den ble innført. Vi peker deretter på en del utfordringer ved dagens differensiering. Utfordringene skyldes delvis at forutsetningene som ble lagt til grunn ved innføringen ikke er oppfylt. Vi stiller imidlertid også mer grunnleggende spørsmål ved tenkningen bak detaljeringsgraden. Til sist presenterer vi en ny og enklere inndeling av institusjonstilbudet, og gjør rede for hva denne vil kreve av forutsetninger og tilpasninger for å fungere etter hensikten.

Forstørr bilde

Dagens inndeling i målgrupper kan gi inntrykk av at barnas behov er noe som tydelig kan defineres og kategoriseres på forhånd. Utvalget har et annet utgangspunkt for sitt arbeid. Utvalget legger til grunn at barnas behov påvirkes av omgivelsene og er i endring. Tilbudet må derfor kunne håndtere en bredde i barns behov, også når de forandrer seg over tid. Samtidig har noen av barna behov for svært spesialisert hjelp og støtte. Institusjonsbarnevernet er en liten tjeneste som ikke kan møte alle spesialiserte behov uten bistand fra andre tjenester.

Et annet sentralt hensyn er at barn trenger å få være i ro i langt større grad enn det som er tilfellet i dag, både for å kunne utvikle seg som mennesker og for å kunne dra nytte av den utviklingsstøtten de mottar. Institusjonene må få rammer som gjør at de makter å ta vare på barn, også når de har det som vanskeligst. Dersom et barn må flytte bør dette skje mellom avdelinger på samme institusjon, i stedet for mellom landsdeler.

Utvalget mener de aller fleste barn skal få et tilbud i egen region, og omtaler dette i kapittel 23. Dette må ligge til grunn i den videre tjenesteutviklingen. Utvalget mener imidlertid ikke at det er realistisk med en så stor geografisk spredning av institusjonene at ingen barn behøver å flytte langt. Institusjonsbarnevernet skal også fremover være et spesialisert andrelinjetiltak, hvor kvalitet og kompetanse må vektes tyngre enn tilhørighet til nærmiljøet. Utvalget mener at hensynet til nærhet i hovedsak må ivaretas ved å styrke kommunenes mulighet til selv å gi omsorg for sine barn gjennom etablering og bruk av kommunale botiltak, jf. kapittel 12.

17.2 Dagens målgruppeinndeling

Kravet om en definert målgruppe for institusjonene følger av barnevernsloven § 10-15 som sier at «institusjonen skal ha en definert målgruppe og et formulert mål for sin faglige virksomhet. Institusjonen skal anvende metoder som er faglig og etisk forsvarlige og tilpasset institusjonens målgrupper og målene for institusjonens virksomhet.» Bestemmelsen har ikke som formål å definere hva som utgjør en målgruppe eller i hvilken grad tilbudet skal differensieres (Prop. 133 L (2020–2021), s. 342). Loven stiller også krav til at de ansattes kompetanse skal samsvare med institusjonens målgruppe og målsetting. Dessuten godkjennes institusjonene for bestemte målgrupper. Vurderingene av om tilbudet er forsvarlig og i samsvar med lov og forskrifter gjøres også i forhold til målgruppe.

Alle barnevernsinstitusjoner er i dag inndelt i tre hovedkategorier med utgangspunkt i lovhjemmel for oppholdet. De tre hovedkategoriene er akuttinstitusjon, omsorgsinstitusjon og behandlingsinstitusjon. Innenfor disse tre hovedkatego-riene har Bufetat og Barne- og familieetaten i Oslo (BFE) valgt å inndele sitt tilbud på ulike måter.

17.2.1 Bufetats målgruppeinndeling

Bufetat har den mest detaljerte målgruppeinndelingen med inntil sju målgrupper for sine institusjoner; to for akuttinstitusjonene, to for omsorgsinstitusjonene og tre for behandlingsinstitusjonene, jf. figur 17.2. Det er noen forskjeller mellom regionene i forhold til hvor strengt inndelingen følges.

Forstørr bilde

Akuttinstitusjoner er et tilbud for barn som befinner seg i en krisesituasjon, og som har et umiddelbart behov for et opphold på institusjon. Akuttilbudet er ulikt organisert i Bufetats regioner. Noen regioner har separate akuttinstitusjoner for barn på akutt omsorgshjemmel og barn på akutt behandlingshjemmel, mens andre har disse samlet. Noen regioner, som region nord og region øst, driver større institusjonsenheter med både akutt- og omsorgsavdelinger. Føringer for akuttilbudets innhold er gitt i form av en faglig veileder (Bufdir, 2021a).

Omsorgsinstitusjoner utgjør hoveddelen av Bufetats institusjoner. Disse er inndelt etter barnets alder, henholdsvis omsorgsinstitusjon for ungdom og for barn under 13 år. Institusjoner for ungdom utgjør den klart største delen av tilbudet. Omsorgsinstitusjonene ivaretar barn med svært ulike behov og arbeider etter forskjellige faglige tilnærminger. Blant de statlige institusjonene har en del innført fagmodeller, der omsorgs- og endringsmodellen (OEM) er mest utbredt.

Innenfor målgruppen omsorg for ungdom prøves det ut to omsorgs- og behandlingsinstitusjoner, i samarbeid mellom barnevern og psykisk helsevern, jf. kapittel 10. Målgruppen er barn som har behov for langvarig omsorg utenfor hjemmet og samtidig et stort behov for psykisk helsehjelp.

Behandlingsinstitusjoner er også kjent som atferdsinstitusjoner. Institusjonene er differensiert for tre målgrupper:

• ungdom med lav risiko for videre problemutvikling (atferd lav)

• ungdom med høy risiko for videre problemutvikling (atferd høy)

• ungdom med vedvarende rusmisbruk

Beslutning om hvilken målgruppe en ungdom tilhører innenfor behandlingsinstitusjonene skal baseres på en helhetlig psykologfaglig vurdering av risikofaktorer, styrker og tiltaksbehov. Når et barn søkes inn til institusjon med opphold på behandlingsparagraf, vurderer Bufetats nasjonal enhet for behandlingstiltak (NABE) hvilken målgruppe barnet tilhører. For å gjøre dette benytter NABE kartleggingsverktøyet YLS/CMI, samt tilgjengelig informasjon om øvrige aspekter ved barnets liv. YLS/CMI kartlegger barnet på åtte overordnede kategorier: lovbrudd, familieforhold/oppdragelse, utdanning, relasjoner til omgangskrets, rusmisbruk, fritid, atferd og holdninger. NABE møter ikke barnet, og baserer seg hovedsakelig på informasjon fra kommunal barnevernstjeneste. Det avgjørende for valg av målgruppe er sannsynligheten for videre negativ utvikling, opprettholdelse og tilbakefall, ikke barnets atferd her og nå. Det kan derfor være barn med like kraftig utagering og risikofylt atferd blant barn både i målgruppe høy og lav risiko for videre problemutvikling.

Det er ulike faglige tilnærminger i behandlingsinstitusjonene, men de færreste arbeider etter definerte fagmodeller. Utvalget er kjent med at to statlige institusjoner for ungdom med høy risiko for videre problemutvikling arbeider etter modellen MultifunC og én etter OEM. I tillegg er det tre institusjoner for rusbehandling som benytter læringsbasert rusbehandling (LBR). Dessuten arbeider ideelle rusinstitusjoner etter kollektivmodellen som bygger på lang praksisnær erfaringskunnskap. Dette omtales nærmere i kapittel 18.

17.2.1.1 Forsøk med sammenslåing av målgrupper i Bufetat

Det er igangsatt et pilotprosjekt i Bufetat, region nord, hvor to institusjoner er godkjent for å ta imot barn både på omsorgshjemmel og på behandlingshjemmel. Bakgrunnen for piloten er blant annet kartlegginger gjort i regionen som viser stort overlapp mellom behov og problembelastning hos barn i omsorgsinstitusjon og barn i behandlingsinstitusjon med lav risiko for videre problemutvikling. Institusjonene skal arbeide etter OEM. Formålet med piloten er å undersøke om sammenslåing kan føre til en mer helhetlig måte å møte barns behov på. Målsettingen er mer stabilitet og færre flyttinger, at flere barn får et tilbud nærmere hjemmet, bedre kapasitetsutnyttelse og færre enkeltkjøp fra kommersielle. Piloten skal vare i to år og evalueres løpende internt i Bufetat.

17.2.2 Målgruppeinndelingen i Oslo kommune

Barne- og familieetaten i Oslo har egne institusjoner, og et mindre differensiert tilbud enn Bufetat. Tilbudet omfatter imidlertid institusjoner som er tilpasset ulike aldersgrupper og behov. En egen fagmodell for barn som begår kriminelle handlinger er under utvikling, se kapittel 18. BFE har ingen egen institusjon for behandling av rusmisbruk, men kjøper plasser ved behov.

For omsorgsinstitusjonene har BFE nylig besluttet å innføre en differensiering i målgruppene «tilknytning og relasjon» og «ferdigheter og mestring» (Barne- og familieetaten, 2022a). BFE har utviklet egne fagmodeller for de to målgruppene som i ferd med å bli implementert i institusjonene.

Målgruppen for «tilknytning og relasjon» er barn som har behov for langvarig ivaretakelse på institusjon. Barna som tilhører denne målgruppen, har i utgangspunktet få forutsetninger for å jobbe aktivt med eget endringsarbeid under oppholdet. De mangler også muligheten for god nok utviklingsstøtte fra familien under og etter oppholdet. Tilbudet er spesielt utviklet for barn som har vært utsatt for alvorlig omsorgssvikt og mishandling og/eller har hatt mange brudd med omsorgsbaser. Barna har ofte utviklet komplekse og store psykiske vansker. En betydelig andel av disse barna motsetter seg behandling fra BUP eller har et funksjonsnivå som gjør at de i svært liten grad kan nyttiggjøre seg av polikliniske samtaler. Formålet med institusjonsoppholdet er å tilby trygghet og stabilitet, som kan danne et grunnlag for positiv utvikling. Det vil også innebære å utvikle funksjonsevne og motivasjon for behandling.

Målgruppen for «ferdigheter og mestring» er barn som er mottakelige for endring og utvikling gjennom en intensiv og målrettet innsats i en avgrenset tidsperiode. Målgruppen er barn med psykiske vansker som medfører tap av funksjon på flere områder. Dette kan være barn som ikke mestrer egen psykiske helse, skole, fritidsaktiviteter, relasjoner, venner eller det å bo hjemme med sin familie. Flere av barna har mange risikofaktorer i sin oppvekst, og mange har tilknytningsproblematikk eller andre relasjonelle vansker. Det er som regel en forutsetning at familien kan motta veiledning og at barnet kan ha støtte fra familien under oppholdet.

17.2.3 Barn som bor alene

Utvalget blir i mandatet bedt om å utrede tiltak og organisering som hindrer bruk av enetiltak som ikke er til barnets beste. Bufdir definerer enetiltak som opphold i godkjent eller kvalitetssikret barnevernsinstitusjon der barn ikke bor sammen med andre barn og der dette er begrunnet særskilt i forhold knyttet til ivaretakelse av barnet, ansatte eller andre. Det har de siste årene vært mye oppmerksomhet rundt bruken av enetiltak, både i media, på Stortinget og i fagmiljøene. Særlig har det vært en bekymring for at rettssikkerheten til barn i enetiltak er for svak, og at barna er sårbare for isolasjon og tvangsbruk. Bruken av enetiltak har også reist spørsmål rundt kommersielle aktørers rolle i barnevernet og grenseoppganger mellom barnevern og psykisk helsevern (Gundersen, Havre, Neumann, Fugletveit & Jevne, 2023).

Barna som får enetiltak har ofte omfattende relasjons- og tilknytningsproblematikk, omfattende psykiske problemer og mange har også store atferdsutfordringer (Ellingsen & Gundersen, 2021). Barnas sammensatte utfordringer gjør det vanskelig å skape et trygt og tilpasset tilbud i en institusjon med andre barn.

Utviklingen av enetiltak har skjedd som en konsekvens av at det ordinære institusjonstilbudet ikke rommer de særskilte behovene som disse barna har, og ikke på bakgrunn av strategiske beslutninger fra fagmyndigheter. Enetiltak har derfor ofte vært anskaffet fra kommersielle institusjoner, utenfor de ordinære rammeavtalene.

Redusert bruk av enetiltak har vært en politisk ambisjon over flere år. Antall barn i registrerte enetiltak har blitt kraftig redusert de siste årene. I 2018 bodde 150 barn i enetiltak, mens det ved utgangen av 2022 kun var 20 barn i enetiltak (Gundersen et al., 2023). Departementet oppgir at årsaken til reduksjonen er «strengere styring og økte krav til faglig begrunnelse for opprettelse av slike tiltak. Det skal begrunnes at et enetiltak er til barnets beste. Det skal også være en tidshorisont for plasseringen» (Prop. 133 L (2020–2021), s. 51). Departementet skriver videre at «[b]ruk av enetiltak skal være særskilt begrunnet og nødvendig for ivaretakelse av det enkelte barns omsorg og sikkerhet. Som hovedregel skal barn og unge som trenger opphold i en barnevernsinstitusjon, få det i et gruppetilbud».

Samtidig finner forskningsprosjektet «Barn i enetiltak og rustiltak i barnevernet» at reduksjonene i enetiltak ikke førte til en reell nedgang i antall barn som bor alene.3 På bakgrunn av en kartlegging estimerte forskerne at mer enn 100 barn bodde alene mer enn seks uker de tre første kvartalene i 2021, uten at det forelå en beslutning om enetiltak (Ellingsen & Gundersen, 2022). Dette er barn som bor alene på institusjoner godkjent for flere barn, og som ikke har vært fanget opp i statistikken som enetiltak. Forskeren finner at disse barna har likhetstrekk med barna som for noen år tilbake bodde i enetiltak. Mange av barna bor alene over ett år.

I likhet med enetiltak, ser alenetiltak ut til å ha utviklet seg nedenifra, for å møte et reelt behov i tiltakskjeden. Barn som bor alene har opphold både etter omsorgshjemmel og behandlingshjemmel, men de fleste har opphold etter omsorgshjemmel. At barn bor alene på institusjon, kan være et resultat av at det ordinære tilbudet ikke er tilstrekkelig tilpasset barn med særlig omfattende behov. Samtidig kan det også bety at det i en del tilfeller er til barnets beste å få bo alene og at dette bør tas høyde for i innretningen av tilbudet.

Rapporten oppsummerer sin konklusjon i tittelen: «Enetiltak og alenetiltak i barnevernet – et nødvendig botilbud til barn og unge». Forskerens hovedkonklusjon er at en «gruppe barn og unge med spesielt store og komplekse utfordringer og behov vil ha nytte av å bo i ene- eller alenetiltak. Slike tiltak må derfor være en legitim del av tiltaksapparatet til barnevernet, og ikke være ansett som en siste utvei» (Gundersen et al., 2023, s. 9). Samtidig understreker forskerne at rettsikkerheten til barn som bor alene er for svak, og at både ene- og alenetiltak bør rettslig reguleres.

Konklusjonen støttes av innspill utvalget har fått fra flere ungdommer som bor i enetiltak og andre aktører. De sier at for noen barn vil det være til barnets beste å bo alene i en periode, for å finne trygghet og bygge relasjoner til noen få voksne.

17.2.4 Begrunnelser for dagens målgruppedifferensiering

Hvis begrunnelsen for dagens målgruppedifferensiering er god, og utfordringene skyldes at enkelte forhold ikke er på plass, kan det være nok å arbeide med disse forholdene for å få systemet til å fungere. Hvis utfordringene derimot skyldes svikt i grunnlagstenkningen, kan det være nødvendig med mer gjennomgripende endringer. Utvalget har konsentrert seg om Bufetats målgruppedifferensiering.

Grunnlaget for dagens målgruppedifferensiering i Bufetat ble lagt av en arbeidsgruppe i Bufdir i 2010 (Bufdir, 2010b). Som ledd i arbeidet ble det innhentet kunnskap og arrangert dialogkonferanser med bred deltakelse. Forskere og kompetansemiljøer, barn på institusjon, kommuner, helsetjenester og en rekke institusjoner og andre aktører var representert i prosessen. Bakgrunnen for arbeidet var en erkjennelse av at det var for lite kunnskap om effekten av institusjonsopphold, store forskjeller i innhold og kostnader for institusjonsopphold, ulikt hvilke målgrupper som fikk et tilbud på samme institusjon og ulik innretning av familiearbeidet.

Det ble utarbeidet et kunnskapsgrunnlag (Bufdir, 2010a), og to modeller ble sendt ut på høring. På bakgrunn av innspillsprosessen anbefalte arbeidsgruppen en inndeling i akuttinstitusjoner, omsorgsinstitusjoner og behandlingsinstitusjoner. Omsorgsinstitusjonene ble anbefalt inndelt i to målgrupper: 1) barn med ulike sosioemosjonelle problemer av introvert karakter, og 2) barn uten tydelige forandringsbehov, men som trenger institusjon på grunn av svakheter i hjemmet og manglende tilgjengelighet av fosterhjem eller annen alternativ omsorgsbase. Anbefalingen om differensieringen av omsorgsinstitusjonen ble ikke fulgt opp.

Behandlingsinstitusjonene ble anbefalt inndelt i tre målgrupper, tilsvarende dagens organisering. Differensieringen var først og fremst begrunnet i risikoen for uheldig påvirkning mellom barn («negativ sosial smitte») (Bufdir, 2010a). Kunnskapsgrunnlaget pekte særlig på stor «smitteeffekt» mellom barn med alvorlig og vedvarende rusmisbruk, og barn uten disse utfordringene. Videre ble det vist til risikoen for økning i utagerende atferd hos barn hvor risikoen for videre problemutvikling var vurdert å være lav, dersom de var i samme behandlingsmiljø som barn hvor denne risikoen var vurdert som høy. Det ble også fremhevet som svært problematisk at barn med henholdsvis ekstrovert og introvert problematferd var i samme behandlingsmiljø (Bufdir, 2010b). Rapporten fra arbeidsgruppen mente at inndelingen som ble foreslått ville bidra til «økt spesialisering og kvalitet i barneverninstitusjoner og dermed også bidra til forandring av institusjonenes status fra «last resort» til gode og anerkjente tiltak for de aktuelle målgruppene» (Bufdir, 2010a, s. 38).

Innføringen av målgruppedifferensieringen bygget på to forutsetninger. For det første at det ble gjennomført en bred, systematisk kartlegging av alle barn som skal ha opphold i barnevernsinstitusjon og en kartlegging rettet mot særskilte problemområder som rus, atferdsvansker og sosioemosjonelle problemer. For det andre at det ble utviklet og tatt i bruk et spesialisert faglig innhold, tilpasset barnas behov. Kartleggingen ble innført, men bare for barn med opphold i behandlingsinstitusjon. Forutsetningen om et spesialisert faglig innhold har i varierende grad blitt fulgt opp, og har ikke vært gjennomgående for de ulike typene institusjoner. Kunnskapsgrunnlaget for hva som er virksomme faglige tilnærminger eller metoder for ulike målgrupper i institusjonsbarnevernet var svakt, da som nå. Dette omtales nærmere i kapittel 18.

17.3 Utvalgets problemforståelse

Utvalget ser tre store utfordringer ved dagens målgruppedifferensiering i Bufetats institusjonstilbud. Den første og mest grunnleggende utfordringen er at differensieringen i for liten grad speiler barnas reelle behov. Den andre utfordringen er at differensieringen i seg selv gjør at flere barn må flytte mellom institusjoner når uttrykkene eller behovene deres endrer seg. Den tredje utfordringen er at dagens differensiering mangler et oppdatert kunnskapsgrunnlag. Inndelingen fanger ikke opp de endringene som har vært i barnas behov og samfunnsutviklingen generelt. Særlig utfordrer bruken av sosiale medier institusjonenes mulighet for å forhindre negativ sosial læring mellom barn gjennom et fysisk differensiert tilbud.

Utvalget finner dermed at dagens differensiering har store kostnader, men det finnes ikke evalueringer eller forskning som dokumenterer vesentlige nyttevirkninger som forsvarer inndelingen. I det videre drøftes de tre hovedutfordringene nærmere, samt utfordringer med dagens bruk av enetiltak.

17.3.1 Differensieringen speiler ikke barnas behov

I dag er det hjemmelen for oppholdet (akutt, omsorg eller behandling) som er styrende for hvilket institusjonstilbud et barn får. Samtidig er ikke hjemmelen alltid en god indikator på barnets behov. Utvalget har mottatt en rekke innspill om at det er problematisk at hjemmel for oppholdet er avgjørende for institusjonstilbudet til det enkelte barn, og at hvilken hjemmel som blir brukt, kan være påvirket av mange ulike forhold.

At differensieringen ikke speiler barnas behov, viser seg ved at det er stort overlapp i oppfølgingsbehovene hos barn som bor på omsorgsinstitusjon og behandlingsinstitusjon (Barne- og familieetaten, 2022a; Barneombudet, 2020a; Grünfeld et al., 2020; Helsetilsynet, 2019c). Dette bekreftes av både Bufdir og institusjoner utvalget har besøkt. Barn på omsorgsinstitusjon kan ha like sterke atferdsuttrykk og tilsvarende behov for behandling som barn på behandlingsinstitusjon. Det er heller ikke uvanlig at det underveis i et opphold avdekkes at barnet har større rus- og/eller atferdsutfordringer enn først antatt.

En utredning av institusjonsbarnevernet finner at mangelfull kartlegging i forkant av opphold er en viktig årsak til vilkårlighet i valg av målgruppe og hvilket tilbud barnet får (Grünfeld et al., 2020). Særlig er barnas psykiske helse for dårlig utredet, noe som fører til at atferdsuttrykk blir tillagt mye vekt uten at de underliggende årsakene avdekkes. Barn som får vedtak om behandlingsopphold på barnevernsinstitusjon kartlegges bedre i forkant enn barn som får vedtak om omsorgsinstitusjon, men også her vises det til et betydelig forbedringspotensial.

Utvalget støtter viktigheten av grundig kartlegging, og gir sin anbefaling om hvordan dette bør gjøres i kapittel 9. Samtidig har barn som trenger et institusjonsopphold ofte sammensatt problematikk som ikke enkelt eller raskt lar seg kategorisere. Barnas utfordringsbilde vil også endre seg underveis i oppholdet, blant annet som følge av oppfølgingen det får og de nye omgivelsene som barnet må tilpasse seg.

Rapporten «Psykisk helse hos barn og unge i barneverninstitusjoner» peker på at dagens differensiering av institusjonstilbudet forutsetter at barna kan kategoriseres ut fra en tydelig hovedproblematikk, og at det stemmer dårlig med virkeligheten. Mange av barna har både atferdsvansker og internaliserte vansker, som angst og depresjon. Tilbudet til målgruppen for behandlingsinstitusjon er ofte kjennetegnet ved regulering av atferd, belønningssystemer og konsekvenser ved brudd på regler. Dersom barna kun blir forstått og forsøkt hjulpet ut fra kjennetegnene for atferdsvansker vil dette kunne føre til feilbehandling (Kayed et al., 2015)

Bufetat, region nord, har foretatt en systematisk sammenligning av problembelastning hos barn i omsorgsinstitusjoner og barn i behandlingsinstitusjoner for lav risiko for videre problemutvikling.4 Deres vurdering er at forskjellene mellom barna er små, og at mange av barna på omsorgshjemmel i realiteten har behov for rammene som i dag følger av en atferdshjemmel.

Det mest grunnleggende behovet et barn har på institusjon, er å føle seg trygg. I en barnevernsinstitusjon bor barn sammen med andre de ikke har valgt å bo med og ikke kjenner fra før. God gruppesammensetning er en forutsetning for at oppholdet skal oppleves trygt og virke etter hensikten. Barneombudet peker på at målgruppedifferensieringen i seg selv ikke er tilstrekkelig for å kunne gjøre en vurdering om god gruppesammensetning:

Både ungdommene og de ansatte er opptatt av at det sosiale miljøet mellom ungdommene skal være godt. En forutsetning for å lykkes med dette er at det er mulig å vurdere om en ny ungdom som skal flytte inn, «passer» sammen med de ungdommene som allerede bor der. Bufetat sin inndeling i målgrupper gir ikke en tilstrekkelig vurdering av dette, for målgruppene er vide og sier lite om årsakene til at en ungdom er på institusjon, og om hvilke sårbarheter den enkelte har.

Barneombudet, (2020a) s. 38

Ungdomsutvalget mener det kan oppleves svært stigmatiserende for barn å bli stemplet som «atferd høy» eller «adferd lav», og gi en følelse av at det ikke lenger er noe håp. Å få utdelt merkelappen «atferd høy» kan oppleves spesielt håpløst. Å bli tvunget til et behandlingsopphold kan gi barnet en følelse av at det er «sånn de er», og at voksne tenker de er farlige og ikke kan forandre seg.

Barna det gjelder kan ha hatt en svært vanskelig omsorgssituasjon i mange år, uten at det har resultert i en omsorgsovertakelse. Det er først når barnets egen atferd blir problematisk, at barnet må flytte til en institusjon. Barneombudet har pekt på den samme problemstillingen, og at barna opplever det både stigmatiserende og urettferdig (Barneombudet, 2020a).

17.3.2 Differensieringen gir flere flyttinger og mindre nærhet

Med dagens system kan barnet måtte flytte hvis hjemmelen for oppholdet endres, hvis tidligere kartlegging ikke har gitt et riktig bilde av barnets behov, eller hvis barnets behov endres under oppholdet. Flyttinger som skyldes systemet, og ikke barnets behov, er i strid med hensynet til barnets beste. Mens det i barnevernet er stor oppmerksomhet om traumesensitiv omsorg innad i et enkelt tiltak, er altså denne delen av systemet langt fra traumesensitivt. En finmasket målgruppedifferensiering innebærer også at barnet oftere må flytte langt. Risikoen for dette øker ytterligere når kravet til kapasitetsutnyttelse er høyt.

Når barn må flytte hjemmefra og til en institusjon, blir stabilitet og forutsigbarhet avgjørende for barnets opplevelse av trygghet og beskyttelse. Hyppige brudd og flyttinger er en stor utfordring for barn som bor på institusjon, jf. kapittel 3. Utvalget mener at manglende eller for dårlig kartlegging av barnets behov, vilkårlig hjemmelsbruk og en finmasket differensiering i deler av institusjonstilbudet til sammen bidrar til at mange barn opplever flyttinger som kunne vært unngått. De mange flyttingene vanskeliggjør kontinuitet i relasjoner, god utvikling og et helhetlig forløp. Behovet for flytting oppstår ofte fordi institusjonen der barnet bor ikke klarer å gi et forsvarlig tilbud. Dermed legges ansvaret for brudd implisitt på barna, og ikke på strukturene rundt som ikke klarer å romme utfordringene deres.

Utvalget ser at flytting ofte er begrunnet i barnas utfordringer, men at dagens målgruppedifferensiering kan være en medvirkende årsak til flytting. Barna som flytter mest, flytter gjerne på tvers av ulike hjemler. En analyse foretatt av Bufetat, region øst viste at svært mange av barna med mer enn fire flyttinger, hadde opphold etter både omsorgsparagrafer og atferdsparagrafer, og omfattet både frivillige opphold og tvangsplasseringer.5 Typisk starter forløpet med opphold i en omsorgsinstitusjon, men ender med at barna må flytte til en behandlingsinstitusjon på grunn av sterke uttrykk. Flyttingene er oftest begrunnet i trusler, utagering og rømminger (Bufetat, region øst, 2022).

Innføringen av målgruppedifferensieringen la til grunn at flere barn kom til å ha behov for et tilbud fra det statlige barnevernet (Bufdir, 2010a, 2014). I stedet har det vært en betydelig nedgang i antall barn på institusjon. Ved utgangen av 2013, bodde 1413 barn i barnevernsinstitusjon. Ved utgangen av 2022 var antall barn redusert til 940.6 Færre barn på institusjon, kombinert med dagens målgruppedifferensiering, skaper store utfordringer for dimensjoneringen av tilbudet, jf. kapittel 23.

Kombinasjonen av målgruppedifferensiering og krav om høy kapasitetsutnyttelse, medvirker til at det er svært få ledige plasser i «riktig» målgruppe å tilby barnet og kommunen. Utvalget har mottatt en rekke innspill fra kommuner som mener at tilgang til treffsikre og gode institusjoner tilpasset barnets behov er svært varierende i ulike deler av landet. Det finnes i dag heller ikke tilbud for alle målgrupper i alle Bufetats regioner, noe som fører til store avstander mellom eget nærmiljø og institusjon for mange barn.

17.3.3 Differensieringen forhindrer ikke negativ sosial læring

Forskning viser at det er stor risiko for negativ læring mellom personer med atferdsutfordringer og ulik risikoprofil (Brusman Lovins, Lowenkamp, Latessa & Smith, 2007; Bufdir, 2014). Det kan likevel stilles spørsmål ved om målgruppedifferensieringen som ble innført i barnevernsinstitusjonene har resultert i mindre negativ læring. Barn i alle institusjoner har ulike uttrykk og ofte svært sammensatte utfordringer. De påvirker hverandre på ulike måter. Risiko for negativ læring kan være stor, også innenfor omsorgsinstitusjoner og mellom barn som har mer internaliserende smerteuttrykk som selvskading og suicidal atferd (Helsedirektoratet, 2017). Slike forhold er ikke tatt hensyn til i differensieringen.

Utvalget stiller spørsmålet om det er på tide å tenke nytt om hvordan vi forstår negativ læring og «smitteeffekt». Barn lever i større grad sine liv gjennom sosiale medier, og kan være utsatt for vel så stor påvirkning via digitale plattformer, som fra de som de bor sammen med. Barn i ulike institusjoner innen barnevern og psykisk helsevern inngår ofte i digitale nettverk med hverandre. Nettverkene kan bidra til støtte og trøst, men også skadelige dynamikker hvor barna forsøker å overgå hverandre i destruktive handlinger. Særlig unge jenter danner digitale fellesskap hvor de deler bilder, video og tekster om spiseforstyrrelser, selvskading og selvmordstanker (Moland, 2021). Utvalget er også kjent med at oppfordringer om brannstiftelser har spredt seg digitalt mellom barn som bor i ulike institusjoner, med detaljerte beskrivelser om hvordan dette bør gjøres for å forårsake mest skade. Resultatet publiseres også gjennom sosiale medier. Antall branntilløp på institusjonene har vært sterkt økende de siste årene, se avsnitt 17.7.1.

Arenaen for negativ sosial læring har endret seg siden innføringen av målgruppedifferensieringen. Det krever også endringer i hvilke tiltak man iverksetter for å forhindre at barna påvirkes av hverandre i negativ retning. Barnas behov for bedre beskyttelse mot risiko i digitale medier omtales i kapittel 14. Utvalget vil peke på rusutfordringer som et viktig unntak, hvor fysisk tilgang og eksponering har en betydning, selv om rusmidler også er lett tilgjengelig gjennom digitale plattformer. Som omtalt i kapittel 11, mener utvalget at barn som har behov for spesialisert rusbehandling skal få dette i helsetjenesten, slik voksne får det. Rusmiddelproblemer hos barn kan få alvorlige helsemessige konsekvenser. Helsetjenestene har kompetanse til å vurdere risiko for overdose eller rusutløst psykose og samsykelighet med andre psykiske lidelser og somatiske følgetilstander.

Samtidig vil det også være barn med ulike grader av rusutfordringer i barnevernsinstitusjonene. Institusjonene må derfor være rustet for å håndtere barn som ruser seg, og samtidig skape trygghet for de andre barna som bor på institusjon.

17.3.4 Enetiltak som symptom på det ordinære tilbudets manglende tilpasning

Utvalget mener at fremveksten av enetiltak, og i senere tid alenetiltak, tydelig viser at det ordinære institusjonstilbudet ikke er godt nok tilpasset barnas behov. Som resultat har private utviklet tiltak for å kompensere for mangler i det offentlige tilbudet. Utviklingen har verken vært planlagt eller ønskelig, men kanskje nødvendig. Slik utvalget ser det, er utviklingen i bruk av enetiltak og alenetiltak en utfordring med dypere røtter enn målgruppedifferensieringen. At det ordinære tilbudet ikke klarer å tilrettelegge for disse barnas behov, må også sees i lys av blant annet uklare ansvarsforhold på tvers av sektorer, institusjonsbygg som ikke er tilpasset oppgaven og mangler i den faglige styringen. I sammenfall med konklusjonene som trekkes i den ferske evalueringen av enetiltak (Gundersen et al., 2023), er heller ikke utvalget prinsipielt bekymret for at noen barn får et institusjonstilbud alene. Tvert imot kan det være gode grunner til at det er riktig i enkelte tilfeller.

Utvalget er derimot opptatt av de prinsipielle sidene ved at enetiltak benyttes som en ad-hoc løsning, når det ikke finnes andre alternativer. Denne typen løsninger kan både være skadelig for barnet og unødvendig ressurskrevende. At tiltakene ikke er en det av det ordinære tilbudet kan innebære at det ikke er like godt gjennomtenkt hva tiltaket skal oppnå og inneholde. Dermed blir det vanskeligere å følge opp at tiltaket fungerer etter hensikten og sikre kvaliteten i tilbudet. Enetiltak etableres ofte særskilt for det enkelte barn. Dette kan innebære en gruppe av ansatte som ikke kjenner hverandre fra før og at faglig praksis og arbeidsmiljø må bygges opp fra grunnen. Bufetat har i senere tid etablert noen statlige enetiltak, men primært er dette et tilbud som anskaffes som enkeltkjøp fra kommersielle aktører. Disse står ofte i en sterk forhandlingssituasjon, fordi Bufetat kommer til dem når alt annet er prøvd. Utvalget er opptatt av at enetiltak må sees som en integrert del av det totale institusjonstilbudet, med samme strenge krav til grunnlagstenkning og innhold som andre institusjoner.

17.4 Hva mener ungdomsutvalget er viktig?

Ungdomsutvalget mener at dagens målgruppeinndeling ikke virker etter hensikten og at det er på tide å tenke nytt når barn skal bo i barnevernsinstitusjon. Inndelingen i institusjoner for omsorg eller atferd skaper en forventning om hvordan barna skal oppføre seg. Dette kan oppleves stigmatiserende og komme i veien for utvikling.

Ungdomsutvalget mener at institusjoner i større grad bør innrettes etter hva barna og de ansatte liker å gjøre og ta utgangspunkt i barnas ressurser, fremfor hvilke problemer de har. Det er en utfordring for barna hvis problemene blir alt de har til felles. Hvis barna får holde på med noe som er viktig for dem, kan det bli enklere å få det bedre. Det vil også kunne gi bedre trivsel for de ansatte, som kan få brukt sine interesser og ferdigheter sammen med barna. Det må være tydelig for barna hvorfor de bor på institusjonen, og hva barna og institusjonen sammen skal oppnå.

Ungdomsutvalget mener også det er problematisk at mange institusjoner er så spesialiserte at det kun finnes få av dem i landet, og at ungdommen som trenger tilbudet derfor må flytte langt. Ungdomsutvalget mener at uansett hva barn som trenger en institusjonsplass har opplevd, så vil de trenge mye av det samme; trygghet, omsorg, nærhet og ro. Institusjonene bør derfor i større grad innrettes slik at de kan dekke flere behov. Det vil også gi flere muligheten for et institusjonsopphold i nærheten av der de bor.

Ungdomsutvalget mener også at barn med ulike utfordringer kan bo sammen, så lenge institusjonen sørger for at det oppleves trygt. De trekker frem at det i vanlige familier bor mennesker med forskjellige behov, og at det er viktig å lære å fungere sammen med mennesker som er forskjellig fra en selv. De mener at negativ læring kan være en risiko, men at institusjonene kan gjøre mye for at det skal være trygt for barn med ulike utfordringer å bo sammen. Det er viktig å lytte til barna, og ta hensyn til det de sier når avdelingene skal settes sammen. For eksempel vil det for noen som selv har opplevd rus i oppveksten kunne være vanskelig å bo sammen med barn som ruser seg. Det enkelte barn må spørres om dette.

Ungdomsutvalget mener måten enetiltak brukes i dag kan skade barn. For noen har enetiltak vært ensbetydende med isolasjon og tvang. Kombinasjonen med isolasjon, tvang og mange voksne tett på kan skape desperasjon og kraftigere smerteuttrykk. Barn kan føle seg overvåket og beglodd. Hvis enetiltak er nødvendig, må det være tidsbegrenset og evalueres fortløpende. Hva barnet selv mener om å bo i et enetiltak må vektlegges i vurderingen. Enetiltak skal ikke bety isolasjon, men være et sted der du skal få ekstra god hjelp i en periode.

17.5 Utvalgets vurdering

Utvalget mener en rotårsak til utfordringene i institusjonstilbudet er at differensiering tar utgangspunkt i barnets hjemmel for oppholdet, selv om denne ikke tydelig skiller barn med ulike behov. Utvalget ser dagens system som et forsøk på å skape orden i et landskap som er, og alltid vil være, uoversiktlig og bevegelig, siden det dreier seg om sårbare barns sammensatte behov. Det er ikke til barnets beste å måtte tilpasse seg et rigid system og stadig oppleve at det er de som ikke passe inn, når det i realiteten er systemet som ikke er tilpasset barna. For barna oppleves også deler av dagens differensiering som sterkt stigmatiserende.

Som utvalget vil redegjøre nærmere for i kapittel 18, er heller ikke det faglige innholdet så spesialisert som målgruppeinndelingen skulle tilsi. Ulike faglige tilnærminger og metoder benyttes på tvers av målgruppeinndelingen, og det er ikke innført én gjennomgående fagmodell for noen av målgruppene. Det kan dermed argumenteres for at tilbudet er mer differensiert i organisering enn spesialisert i innhold.

Utvalget oppfatter at det over tid har vært påpekt store utfordringer ved dagens målgruppedifferensiering uten at ordningen har vært evaluert. Med innføringen av ny barnevernslov ble kravet om en definert målgruppe, som tidligere fremgikk av forskrift, tatt inn som en del av loven, jf. bvl § 10-15. Flere sentrale aktører var i høringen bekymret for at et for sterkt fokus på målgruppedifferensiering kan føre til unødige flyttinger og belastninger i barnas liv. Eksempelvis spilte Bufetat, region øst inn at målgruppene i større grad må relateres til barnas behov, og ikke hjemmelen for oppholdet. De uttrykte videre bekymring for at dagens praktisering av målgrupper kunne være til hinder for å velge tiltaket som var til barnets beste (Prop. 133 L (2020–2021), s. 337).

Utvalget mener det er helt avgjørende at barnas virkelighet gjenspeiles bedre av systemet enn i dag. Institusjonstilbudet må speile at barn ikke har tydelig avgrensede og konstante behov. Samtidig må innrettningen bidra til at barna får være i ro i langt større grad enn i dag. Utvalget mener dette krever en innretning som er mer fleksibel enn dagens, og der det faglige innholdet i tilbudet er tydelig og kvalitetssikret. Utvalget tror dette er fullt mulig.

Bufetat har valgt en differensiering av institusjonstilbudet som er finmasket i en del av tilbudet (behandlingsinstitusjonene). Her er inngangen hjemmelen for oppholdet, og dette er ikke alltid en god nok indikasjon på barnas behov. Den finmaskede differensieringen i en liten del av tilbudet gir dessuten flere flyttinger for barna, og gjør at flere må bo langt unna hjemstedet. Samtidig kan ikke utvalget se at differensieringen gjenspeiles i et spesialisert tilbud. Hvis det eksisterte kunnskap som tilsa at barna fikk et tilbud som var svært godt og tilpasset dem, kunne dette forsvart en hel del flytting og reising. Tilsvarende, hvis barna slapp å bli påvirket negativt av andre barns problemer, kunne dette forsvart betydelige ulemper. Denne kunnskapen har vi ikke. Utvalget kan derfor ikke se at dagens differensiering har hatt den ønskede positive virkningen på tilbudet til barna som bor på institusjon.

Utvalgets vurdering er at dagens differensiering ikke kan gjøres velfungerende gjennom mindre korreksjoner, men at det må tenkes grunnleggende annerledes. Institusjonstilbudet må speile barnas sammensatte og bevegelige behov, i stedet for å tvinge barna inn i en for rigid kategorisering. Det er systemet som skal være fleksibelt, ikke barna, i det som kanskje er deres mest sårbare periode i livet.

Både for omfattende, for lite og feil differensiering kan være uheldig. Utvalget har med utgangspunkt i tilgjengelig kunnskap vurdert både en differensiering i retning av generalistinstitusjoner og i retning av mer spesialiserte institusjoner, og har landet på en mer grovmasket inndeling enn i dag.

Utvalget har også vurdert grunnlaget for differensieringen, og kommet til at hjemmel for oppholdet alene ikke er et tilstrekkelig grunnlag for valg av type institusjon, og dermed innholdet i tilbudet for det enkelte barn. Tiltaksvalg kun på bakgrunn av hjemmel kan også undergrave at det kan være andre aspekter enn hjemmelen som kan være avgjørende for at et barn får et institusjonstilbud i tråd med sine behov. For noen kan det for eksempel være viktigere å bo sammen med noen med samme kjønn, alder, interesser, eller med lang eller kort botid, fremfor andre som bor der på samme paragraf. En ansatte i barnevernstjenesten beskriver det slik:

Noen ganger finnes det ikke en institusjon som kan ta imot ungdommer som er i den målgruppen ungdommen tilhører. Derimot finnes det en som passer perfekt, men som er beregnet for en annen målgruppe. Da er det ofte bedre for barnet å bo i tiltaket med «feil» paragraf.

Barneombudet (2020)a, s. 27

Faglig innhold, rammer for tilbudet og gruppesammensetning bør i større grad styres av, og ta hensyn til, barns faktiske behov på det aktuelle tidspunktet.

Utvalget mener derfor at alle barn som trenger et institusjonstilbud, uavhengig av hjemmel, må få en bred tverrfaglig kartlegging, jf. kapittel 9. Den tverrfaglige kartleggingen skal sikre et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere hva slags institusjonstilbud barnet trenger, hvordan tilbudet må tilpasses og eventuelt behov for begrensninger utover omsorgsansvaret, jf. kapittel 14.

Utvalget mener det er viktig at tilbudet i større grad rommer hele barnet, gir helhetlig og virksom hjelp, og sikrer barnet ro og trygghet. Samtidig må innretningen sikre at barna føler seg trygge og ikke utsettes for fare, samt reduserer risikoen for negativ påvirkning fra andre barn.

17.6 Utvalgets forslag til innretning av institusjonstilbudet

Utvalgets forslag til innretning av institusjonstilbudet bygger på forutsetningene i del II. Forslagene i del II skal samlet bidra til en tydeligere avgrensning av hvilke barn som skal ha et tilbud i barnevernsinstitusjon, at barnas behov og ressurser er tilstrekkelig kartlagt i forkant av oppholdet og at barna får nødvendig helsehjelp mens de bor på institusjonen. Forslaget bygger også på at institusjonene utnytter handlingsrommet som ligger i omsorgsansvaret for å skape trygge rammer. Behovet for innskrenkninger utover dette vurderes individuelt for det enkelte barn uavhengig av hjemmel, og besluttes av nemnda.

Det har vært viktig for utvalget å ta hensyn til at institusjonstilbudet må romme en bredde i barns behov og uttrykk, og samtidig ivareta sikkerheten både for barnet selv, andre barn og ansatte på institusjonene. Institusjonene skal ha nødvendige rammer for å hjelpe barna inn i konstruktive forløp og skape gode betingelser for livskvalitet og et godt voksenliv.

Oppsummert anbefaler utvalget at institusjonstilbudet deles inn i tre typer institusjoner eller avdelinger:

• akutt og utredning

• omsorg og utviklingsstøtte

• omsorg og utviklingsstøtte +

Utvalget anbefaler at valg av institusjon og institusjonstype gjøres på bakgrunn av tverrfaglig kartlegging, jf. kapittel 9, uavhengig av hjemmel for oppholdet.

Forstørr bilde

Utvalget anbefaler at alle regioner har alle tre institusjonstypene i egen region, med en tilstrekkelig dimensjonering til at barn skal kunne få et institusjonstilbud i regionen de hører til, jf. kapittel 23. Institusjonene bør organiseres i noe større enheter med flere mindre avdelinger knyttet til seg. Enhetene bør ligge relativt sentralt av hensyn til samarbeid med andre tjenester, tilgang på skole og fritidsaktiviteter, og rekruttering av personale. Utvalget vektlegger at det må tilrettelegges for tilstedeværende og aktiv ledelse i avdelingene for å sikre samkjørte og stabile personalgrupper. Dette krever gode administrative støttefunksjoner, jf. kapittel 21.

Utvalget anbefaler at utviklingsstøtte erstatter behandling som formål for opphold i institusjon, jf. kapittel 16. Alle institusjonene skal tilby utviklingsstøtte, og samtidig bidra til at barna får nødvendig behandling fra helsetjenestene. Alle institusjonene skal ha tilknyttet et helseteam som har ansvaret for at barna får helsehjelp og for at ansatte får veiledning, jf. kapittel 10.

Utvalget anbefaler at det utvikles et felles faglig kunnskapsbasert innhold og tydelige driftsmodeller for de tre institusjonstypene, uavhengig av eierform. Utvalget legger stor vekt på at en slik retning vil skape et mer tilgjengelig og likeverdig tjenestetilbud til barn og kommuner i hele landet, bidra til kontinuitet og ro, og i større grad enn i dag være tilbud som tilpasser seg barns behov.

Utvalgets anbefalinger for innholdet i institusjonstilbudet vil bli nærmere beskrevet i kapittel 18.

17.6.1 Akutt og utredning

I overkant av 70 prosent av barna har sitt første institusjonsopphold i en akuttinstitusjon.7 Det er en målsetting at barn ikke skal være i en akuttinstitusjon lengre enn seks uker. Mangel på egnede tiltak i fortsettelsen gjør at noen barn i dag blir boende betydelig lengre. Innholdet i dagens akuttinstitusjoner er rettet mot stabilisering, og å gi barnet omsorg og beskyttelse. Det gjøres observasjoner av barnet underveis i oppholdet, men innhentes i liten grad systematisk kunnskap som grunnlag for videre tiltaksvalg og tilpasning. Utvalget har besøkt akuttinstitusjoner hvor barn har blitt boende i over ett år, uten at institusjonens kunnskap om barnet har blitt vektlagt ved videre valg av tiltak.

Utvalget mener at tiden i akuttinstitusjon er viktig, og må utnyttes bedre. Stabilisering, trygghet og omsorg vil være det primære behovet for mange barn i en akutt fase, men akuttinstitusjonene bør også ha et tydelig kartleggings- og utredningsmandat. Formålet med oppholdet bør både være omsorg og beskyttelse av barn i en akutt situasjon, som i dagens tilbud, men også nødvendig avklaring av barnets behov og situasjonen for å definere videre forløp.

I kapittel 9 foreslår utvalget en tverrfaglig kartlegging for barn som skal flytte på institusjon. Kartleggingen skal inkludere dagens tverrfaglige helsekartlegging, risikokartlegging og en vurdering av behovet for tilrettelagt opplæring. Ansvaret for tverrfaglig kartlegging legges til helseteamet, jf. kapittel 10, med bistand fra Bufetat og andre relevante aktører. Kartleggingen kan foretas mens barnet er i ulike omsorgsbaser, men for mange vil det være mest hensiktsmessig å foreta kartleggingen mens barnet bor i en avdeling for akutt og utredning.

For å legge til rette for gode overganger bør akutt- og utredningsavdelingene helst organiseres innenfor enheter som også har avdelinger for omsorg og utviklingsstøtte. Noen vil også ha avdeling for omsorg og utviklingsstøtte +. Samtidig må avdelingene være tilstrekkelig adskilt til at akutt- og utredningstilbudet ikke skaper uro for barna som bor i de andre delene av institusjonen. Der en felles organisering ikke er mulig, bør det stilles krav til samarbeid med andre enheter som har dette tilbudet. En felles faglig plattform på tvers av avdelinger er viktig for å ivareta kontinuitet, trygghet og god omsorg.

Dersom barnet er godt kartlagt før inntak, og det allerede er kjent hvilket tilbud barnet trenger, kan det være riktig at barnet flytter rett inn uten et opphold på akuttinstitusjon. Slik kan barnet raskere få riktig hjelp og unngå en ekstra flytting.

Lengden på oppholdet på akutt og utredning må tilpasses barnets behov, men med nok tid til å gjennomføre nødvendige avklaringer for barnets videre forløp.

17.6.2 Omsorg og utviklingsstøtte

Avdelingene for omsorg og utviklingsstøtte skal gi et godt og tilpasset tilbud til majoriteten av barn på institusjon. Målgruppen vil kunne inkludere både barn som i dag er på omsorgshjemmel og på behandlingshjemmel. Utvalget mener at institusjoner med en tydelig faglig plattform, fysisk tilrettelegging for ulike behov og muligheter for fleksibilitet i gruppesammensetning og -størrelse vil kunne tilpasse seg en større bredde i barnas behov, også når disse endrer seg over tid. Det vil innenfor denne kategorien også være rom for å utvikle egne avdelinger som skal ivareta særskilte behov, for eksempel for de yngste barna eller barn som skal bo lenge.

Avdelinger for omsorg og utviklingsstøtte skal tilby barna trygge rammer, gode relasjoner og forutsigbarhet. Barna skal møtes med omsorg og varme, samarbeides med og gis støtte til positiv utvikling ut fra individuelle behov. Viktige elementer vil være ferdighetstrening, emosjonsregulering, opplevelse av mestring, forståelse av egne handlinger og livssituasjon, og mål for hva som skal skje fremover. Familie- og nettverksarbeid skal være en integrert del av tilbudet i alle avdelinger.

Noen av barna som i dag bor på omsorgsinstitusjon vil kunne få et tilrettelagt tilbud i et kommunalt botiltak, jf. kapittel 12. Samtidig vil kommunene ha ulike muligheter for å bygge opp egne tilbud. Det vil sannsynligvis også i tiden fremover være utfordringer med å rekruttere nok fosterhjem, særlig til ungdom. Det statlige tilbudet må derfor kunne tilpasses barna med en behovsstyrt tilnærming til intensivitet i endringsarbeid og ulike grader av selvstendighet i boform.

Selv om utvalgets forslag innebærer at barnevernsinstitusjoner ikke skal ha ansvaret for spesialisert rusbehandling, vil det være innslag av rusproblematikk i større og mindre grad blant barn som trenger opphold i barnevernsinstitusjon. Alle institusjonene må derfor være rustet for å håndtere barn med rusproblematikk, og samtidig forhindre at andre barn eksponeres for rusmidler. Styrket kompetanse, bedre samarbeid med helseteam, begrensninger i kraft av omsorgsansvaret og individuelt begrunnet bruk av innskrenkninger er viktige tiltak for å håndtere problematisk bruk av rusmidler i institusjonene på en trygg måte. Institusjonene skal kunne gi et godt og tilpasset tilbud til barn både om de retter uttrykkene sine ut mot andre eller vender uttrykkene mot seg selv. Dette kan gå over i hverandre og uttrykkene kan variere i perioder. Dette stiller høye krav til tverrfaglighet, felles grunnkompetanse og en felles faglig praksis. Dette omtales nærmere i kapittel 18, 20 og 21.

17.6.3 Omsorg og utviklingsstøtte +

Institusjoner eller avdelinger for omsorg og utviklingsstøtte + vil i hovedsak være et tilbud for en mindre gruppe barn som har behov for tettere oppfølging og andre rammer enn barna i de ordinære tilbudene.

Beslutning om opphold på omsorg og utviklingsstøtte + skal fattes av barneverns- og helsenemnda. Beslutningen skal være basert på god kartlegging og en helhetlig vurdering. Kartlegging av risikofaktorer, jf. kapittel 9, vil utgjøre en viktig del av vurderingsgrunnlaget. Det forsterkede tilbudet vil inkludere barn som i dag får et tilbud i behandlingsinstitusjoner for høy risiko for videre problemutvikling. Risikoen for negativ sosial læring fra denne gruppen barn til andre er godt dokumentert og må tas hensyn til også i den nye innretningen. Målgruppen kan også inkludere barn med opphold på omsorgshjemmel, dersom en helhetlig vurdering tilsier det. Uavhengig av om omsorgsansvaret ligger hos foreldrene eller barnevernet, må institusjonene jobbe aktivt med familie- og nettverksarbeid.

For dimensjonering av tilbudet er det relevant å se til det estimerte behovet for institusjoner for målgruppen behandling med høy risiko for videre problemutvikling. Bufetat vurderer at det for denne målgruppen er behov for i underkant av 60 plasser (Bufetat, 2023). Utvalget mener at det nye tilbudet for omsorg og utviklingsstøtte + skal driftes i statlig regi.

Dersom et barn har akutt behov for plass, og det foreligger en risikovurdering og øvrige forhold som tilsier at barnet har behov for et forsterket tilbud, bør det legges til rette for at institusjon for omsorg og utviklingsstøtte + kan motta barnet akutt. Dette for å redusere antall flyttinger for barnet og for å raskere komme i gang med stabilisering og endringsarbeid.

Utvalget anbefaler at omsorg og utviklingsstøtte + er et tilbud til en liten gruppe barn som har særlig sterke uttrykk i form av blant annet aggresjon, svak impulskontroll og voldsutøvelse. Mange av disse barna vil ha behov for hjelp over tid i stabile rammer med tett oppfølging fra voksne som bidrar til motivasjon, læring og utvikling. Noen barn har behov for tettere oppfølging og mer intensitet i voksenkontakten under oppholdet enn andre. Det forsterkede tilbudet vil ha en høyere bemanningsfaktor, spesielt egnet personalgruppe, mindre gruppestørrelser og bygg som er særlig tilpasset barn med sterke uttrykk.

Dagens institusjoner for barn som har høy risiko for videre problemutvikling skal tilby omsorg og behandling. Samtidig eksisterer det ingen faglige føringer for tilbudets innhold eller hvilken behandling som skal gis. Utvalget mener at det må være en tydelig felles faglig plattform for alle avdelingene, som understøtter formålet med å gi barna forsterket omsorg og utviklingsstøtte. Som omtalt i kapittel 10, mener utvalget at barnas behov for behandling, forstått som helsehjelp, skal ivaretas av helseteam tilknyttet institusjonen.

Et viktig mål for oppholdet vil være å hindre en videre negativ eskalering og snu utviklingen. Ved å gi ungdommen tilpassede rammer og forsterket omsorg og utviklingsstøtte, skal institusjonene gi stabiliteten som er nødvendig for å jobbe med relasjoner og de bakenforliggende årsakene til utrykkene. Som i det øvrige institusjonstilbudet vil helseteamene være viktige for å ivareta barnas behov for behandling og veiledning av ansatte. Utvalget viser til forslag om å gjøre sektoransvaret tydeligere i kapittel 8, som også vil ha betydning for hvem som skal få tilbud om omsorg og utviklingsstøtte +.

17.7 Utvalgets forutsetninger for innføringen av ny innretning

17.7.1 Fysisk innretning av institusjonstilbudet

For at institusjonene skal kunne gi et godt og tilpasset tilbud til barn med ulike behov og uttrykk, må institusjonene være bygningsmessig tilpasset formålet. Institusjonene skal oppleves som barnas hjem mens de bor der, samtidig som de skal gi gode arbeidsbetingelser for de ansatte. De må også ivareta sikkerheten for barn og ansatte og kunne tilpasses at barn i perioder kan ha behov for skjerming og tydeligere rammer.

Profesjonsrådet peker på at for å sikre god gruppesammensetning og endringer i behov over tid, bør enhver institusjon ha rammer og fysisk utforming som gjør det mulig å dele opp avdelingen når det er nødvendig. Institusjonene må kunne tilpasse sin drift for å unngå at institusjoner bryter sammen på grunn av enkelte barns sterke uttrykk og behov.

Mange av dagens institusjoner er lokalisert i ordinære bolighus som ikke er godt nok egnet for forsvarlig institusjonsdrift. Byggene har liten mulighet for nødvendig fleksibilitet som å tilpasse gruppesammensetning og gruppestørrelser, og tilby mulighet for skjerming ved behov. Resultatet kan være at barn som utagerer med vold og trusler blir flyttet til en ny institusjon, i stedet for å bli skjermet på institusjonen til situasjonen har stabilisert seg.

De siste årene har det også vært en sterk økning i antall branner på barnevernsinstitusjoner. I 2021 registrerte Bufdir 49 branner eller branntilløp, i 2022 ble det registrert 69. Siden praksis for registrering er ulik i statlige og private institusjoner, er det reelle antallet sannsynligvis høyere. Tallene inkluderer heller ikke Oslo. De mange brannene utgjør en stor fare for barn og ansatte. De fører også til at barn må flytte fordi institusjonene må stenges for rehabilitering. Utvalget mener at en oppgradering av institusjonsbyggene, blant annet for å redusere risikoen for brann, er en forutsetning for forsvarlig drift. Det gjelder både med utvalgets forslag og med dagens innretning.

Institusjonene har i dag typisk plass til mellom tre og seks barn, med snitt på fire kvalitetssikrede plasser (Grünfeld et al., 2020). For å sikre tilstrekkelig kvalitet og fleksibilitet i tilbudet fremover, anbefaler utvalget at tjenesteutviklingen går mot institusjonsenheter som er noe større enn i dag. Utvalget har ikke gjort grundige vurderinger av hva som er en hensiktsmessig størrelse, men peker i retning av enheter med 2-4 avdelinger, som kan gi et samlet, men fleksibelt tilbud til 10-15 barn. Organisering av driften må hensynta behovet for god, stedlig ledelse i enheten og avdelingene.

Utvalget anbefaler ikke at det bygges store institusjonsbygg, men enheter som rommer ulike typer avdelinger og bygg. En slik organisering gir muligheter for fleksibilitet, tilpasning av gruppesammensetning og -størrelse, og for å bruke personale på tvers. Dette kan organisatorisk beskrives som en tun-modell.

Forstørr bilde

Den fysiske innretningen må legge til rette for at barna kan få øve på viktige ferdigheter og trene på økt grad av selvstendighet som forberedelse til livet etter institusjonsoppholdet.

Byggene må legge til rette for sosiale aktiviteter, samspill mellom barna og mellom barn og voksne. Det vil være behov for musikkrom, gamingrom, biljardrom, treningsmuligheter eller liknende. Institusjonene må videre være tilrettelagt for samvær med familie og nettverk, blant annet gjennom egne familieleiligheter med mulighet for overnatting.

Et viktig hensyn er at institusjonene skal oppleves som barnas hjem i perioden de bor der. Utvalget mener det ikke er en motsetning mellom at byggene er funksjonelle og at de innbyr til trivsel og tilhørighet. Ungdomsutvalget understreker at institusjonene bør se mest mulig ut som vanlige hus. Avdelingene bør ikke ha flere fysiske tegn på institusjonsdrift enn nødvendig og barn bør får sette sitt personlige preg på sine omgivelser.

Byggene må også legge til rette for at de ansatte kan gjøre jobben sin på en god måte. Det krever fysisk tilrettelegging for administrative oppgaver, tilpassede møterom og tilrettelegging for samarbeid med andre tjenester.

Det må også legges stor vekt på sikkerhet, både i valg av materialer og i utforming. Institusjonene må være langt bedre rustet for å håndtere branntilløp og kraftig utagering enn mange av dagens institusjoner. I dag medfører slike hendelser stor fare for både barn og ansatte, og at hele institusjoner må stenge ned i lengre perioder.

For at institusjonene skal være robuste nok til at barna skal få bli boende, selv i perioder hvor uttrykkene eskalerer, må enhetene også ha mulighet til å skjerme barn som trenger det i kortere perioder. Dette kan være nødvendig ut fra omsorgsansvaret eller som innskrenkninger med hjemmel i bvl § 10-9, både av hensyn til det enkelte barn eller ansvaret for trygghet og trivsel for andre i institusjonen. Skjerming må anvendes med forsiktighet og kan ikke vare lenge. Det må gjøres en konkret vurdering av at det er nødvendig og forholdsmessig å skille barnet fra andre. Skjermingen kan ikke i praksis føre til at barnet blir isolert (Prop. 133 L (2020–2021), s. 318).

Bufetat og Statsbygg har de senere årene samarbeidet om utforming av forsvarlige og egnede bygg til institusjonsdrift. Dette er viktig erfaring og kunnnskap å bygge videre på.

Mer fleksible institusjoner vil redusere behovet for bruk av enetiltak. Utvalget mener likevel at for noen barn vil et enetiltak være det beste tilbudet. Institusjonene bør derfor kunne tilrettelegge for at barn, i kortere eller lengre perioder, kan ha behov for å bo alene, uten at dette innebærer flytting til en ny institusjon. Bruk av enetiltak må være grundig faglig begrunnet og til barnets beste. Det krever også grundige diskusjoner med barnet for å skreddersy tilbudet og øke sannsynligheten for at det skal bli vellykket. Tilsvarende som ved mer kortvarig skjerming forutsetter bruk av enetiltak at barn ikke isoleres, men kan ha sosial omgang med andre. Institusjonen må kontinuerlig jobbe med en målsetting om at barnet skal kunne flytte sammen med andre barn.

I likhet med andre institusjonstiltak, må enetiltak ha en geografisk beliggenhet som gjør at barna kan leve mest mulig normalt. Barn som bor i enetiltak kan ha behov og uttrykk som gjør dem ute av stand til å møte på skole og delta i frititidsaktiviteter i perioder, men det skal tilrettelegges for samvær med andre barn og sosial aktivitet når det er mulig. At enetiltakene ikke er geografisk isolert er viktig, både for barnas mulighet til å integreres i et dagligliv og for muligheten til å rekruttere og beholde flinke fagfolk.

En institusjon bør der det er mulig inneholde både avdelinger for akutt og utredning og omsorg og utviklingsstøtte. Noen bør også inneholde en avdeling for omsorg og utviklingsstøtte +. Det forsterkede tilbudet vil være for en mindre gruppe, og ikke aktuelt for alle enheter. Der forutsetningene for godkjenning av ulike avdelinger innenfor samme enhet ikke er til stede, bør det tilrettelegges for tett samarbeid mellom avdelingene eller institusjonene for å sikre gode overganger og helhetlige forløp.

Forstørr bilde

For å sikre god og stedlig ledelse bør det ikke være for stor geografisk avstand mellom avdelingene. En organisering i noe større enheter med ulike avdelinger vil kunne ivareta en god forløpstenking hvor barna ved behov kan flytte internt i enheten, uten å måtte flytte over større avstander. Barn kan dermed opprettholde relasjoner til institusjonen, skole, helsetjenester og positive sosiale miljøer.

Noen regioner har allerede erfaring fra større enheter eller sentre, med flere avdelinger. Et eksempel på dette er Innlandet ungdomssenter i region øst, se boks 17.1. Denne institusjonen er organisert i en ‘tun-modell’, med fleksibel bygningsmasse og personalgruppe. Utvalget anbefaler at erfaringene fra disse enhetene blir systematisk gjennomgått og brukt til videre tjenesteutvikling i anbefalt retning.

17.7.2 Beliggenhet og dimensjonering

Det er i dag store forskjeller i hvordan institusjonstilbudet er lokalisert, organisert og dimensjonert både innenfor den enkelte region og på tvers av regioner. Noen regioner tilbyr institusjoner for alle dagens målgrupper, mens andre må flytte barn på tvers av regioner for å gi det tilbudet det er besluttet at de skal ha.

Utvalget mener regionenes kapasitet i for stor grad er styrt av private tilbyderes ønske om etablering i stedet for de reelle behovene i regionen, jf. kapittel 23. Dette har ført til svært høy tetthet av institusjoner i noen områder, mens det i andre deler av landet er langt mellom plassene. Særlig Agder fylke har høy tetthet av institusjonsavdelinger. Utvalget har fått innspill om at dette skaper store utfordringer, både for nærmiljøet og for barna selv. Utvalget er kritiske til at Bufetat ser ut til å ha latt dimensjoneringen av tilbudet styres av de private tilbyderne. Manglende styring har ført til at barns behov for et tilbud i geografisk nærhet til der de hører hjemme ikke er blitt tilstrekkelig vektlagt. I den videre utviklingen av institusjonene foreslår utvalget at tilbudet må dimensjoneres slik at barna skal få et tilbud i egen region, med mindre noe annet er til barnets beste. Dette utredes og begrunnes i kapittel 23. Dette hensynet må ligge til grunn både ved etableringer av nye statlige enheter og ved inngåelse av kontrakter med private tilbydere. Utvalget ser at dette krever en replanlegging av hele institusjonstilbudet, se forslag i kapittel 23.

Mulighetene for etablering og stabil drift av institusjoner vil variere mellom regionene. Det må tas hensyn til rekrutteringsmuligheter, tilgang til skole og helsetjenester og barnas behov for et nærmiljø som gir mulighet for å delta i fritidsaktiviteter. Forslaget om større enheter med flere avdelinger, vil bidra til større fagmiljøer. Dette vil kunne virke positivt både for rekruttering og mer stabil drift av avdelingene. Samtidig må det tas hensyn til lokale forhold når tilbudet dimensjoneres, for å unngå stor belastning på enkelte område slik tilfellet er i dag.

17.7.3 Helseteam tilknyttet institusjonene

Utvalgets anbefalte modell stiller krav til at institusjonene skal kunne ivareta et bredt spekter av uttrykk og behov. Dette må sees i sammenheng med utvalgets forslag om helseteam tilknyttet alle institusjoner, jf. kapittel 10. Det legges til grunn at helseteamene skal bidra med kartlegging, gi råd og veiledning til miljøpersonale ved institusjonene, og gi tilbud om individuell behandling når barn har behov for det og samtykker til helsehjelp.

Utvalget er kjent med at alle Bufetas regioner har etablert regionale støtteteam for å avhjelpe en situasjon med store driftsutfordringer. Støtteteamenes størrelse, kompetanse, organisering og oppgaver varierer mellom regionene, men alle har som formål å bidra til mer stabil drift i institusjonsavdelingene, både på sikt og i akutte krisesituasjoner. Oppgaver varierer fra bistand i behandling av enkeltsaker og generell veiledning til personalet, til å styrke bemanningen i kritiske perioder.

Utvalgets forslag om at alle institusjonene skal ha et helseteam tilknyttet seg, med ansvar for veiledning og behandling, gjør at ordningen med egne regionale støtteteam må gjennomgås for å avklare ansvarsforhold, oppgaver og ressursbruk. Utvalget legger til grunn at helseteamene vil være et viktig bidrag til stabilisering av institusjonsavdelingene, og at regionale ressursteam kan dreies mer mot å være en bemanningsmessig beredskapsstøtte for avdelinger med store driftsutfordringer.

Det vil være viktig å opprettholde barnevernsinstitusjonenes ruskompetanse, selv om ansvaret for den spesialiserte rusbehandlingen anbefales flyttet til spesialisthelsetjenesten. Dette må tas hensyn i direktoratets faglige styring av tilbudet, jf. kapittel 18 og 25. Regionalt ressursmiljø for rus i barnevernstiltak i region øst, er et eksempel på en type ressursmiljø som vil bli viktig i den videre utviklingen av tilbudet.

Utvalgets anbefaling om helseteam knyttet til hver institusjon vil bidra til at institusjonene settes i bedre stand til å ivareta barn med særlige store og sammensatte behov gjennom et tett samarbeid med helsetjenesten. Det vil også bidra til at barn får et mer likeverdig tilbud på tvers av institusjonstype og eierform.

17.7.4 Individuelt begrunnede rammer for bruk av begrensninger og tvang

Barnevernsinstitusjonene skal gi et trygt og forsvarlig tilbud til alle barn, også barn som i perioder kan ha svært destruktive handlingsmønstre. Grensesetting er en viktig del av god omsorg, og utvalget mener at handlingsrommet i omsorgsansvaret må utnyttes bedre enn det som gjøres i dag, jf. kapittel 14. Utvalget har fått innspill som tyder på stor usikkerhet blant de ansatte om hva de har lov til å gjøre for å beskytte barna på institusjonen. Ansatte er blant annet usikre på om de har lov til å gå inn på barnas rom for å beslaglegge våpen de vet befinner seg der eller om de kan holde tilbake barn som har gjort avtaler om salg av sex. Utvalget mener ansatte må få langt klarere føringer for sitt omsorgsansvar. Det må gjøres tydelig at ansatte ikke bare har en rett, men en plikt til å hindre barn i å utføre handlinger som kan gjøre alvorlig skade på deres videre livskvalitet og fremtidsutsikter. Statsforvalternes praksis må også harmoniseres med dette.

Noen barn har behov for begrensinger utover det som inngår som en del av omsorgsansvaret. Institusjonene har i dag utvidet adgang til innskrenkninger i bevegelsesfrihet for barn med opphold i behandlingsinstitusjon, jf. bvl § 10-9. Dette innebærer blant annet at institusjonen kan innskrenke barnets rett til å bevege seg fritt innenfor og utenfor institusjonsområdet, herunder nekte barnet å forlate institusjonen. De kan også låse døren til institusjonen for barnet, eller kreve at barnet har følge av ansatte utenfor institusjonen og kan nekte barnet å bruke elektroniske kommunikasjonsmidler.

Vedtak om slike begrensinger må være nødvendig ut fra formålet med oppholdet og kan bare treffes for inntil to uker av gangen. Vedtakene kan fornyes. Det må fortløpende vurderes om det er grunnlag for å opprettholde vedtaket.

En av utfordringene med dagens målgruppedifferensiering er at den ikke speiler barnas behov. Utvalget anbefaler derfor at adgangen til innskrenkinger utover begrensninger i kraft av omsorgsansvaret ikke følger oppholdshjemmel, som i dag, men besluttes på bakgrunn av en individuell kartlegging og vurdering av barnas behov, jf. kapittel 9 og 14. Vedtaket fattes av barneverns- og helsenemnda. Når dette foreligger, vil institusjonen ha adgang til innskrenkningene som følger av bvl § 10-9, uavhengig av om grunnlaget for oppholdet er omsorgssvikt eller at barnet utsetter sin egen utvikling for alvorlig fare, jf. utvalgets forslag til nytt inngangsvilkår i kapittel 13.

Utvalget understreker at tvang og innskrenkinger i barnevernsinstitusjon bare skal benyttes når det er absolutt nødvendig og til barnets beste. Bruk av tvang og bevegelsesrestriksjoner skal ikke ha som formål å beskytte samfunnet, men barnet selv.

17.7.5 Beslutningsprosesser og gruppesammensetning

Ettersom hjemler i mindre grad vil være styrende for valg av institusjon, og institusjonene skal ivareta et bredere spenn av behov enn tidligere, er det nødvendig å utarbeide mekanismer som sikrer en grundig, faglig vurdering av gruppesammensetning i inntaksprosessen. Hvem barna bor sammen med er viktig både for trivsel, trygghet og muligheten for å gi god utviklingsstøtte. Utvalget anbefaler at Bufdir utarbeider en faglig veileder med momenter som skal vurderes og vektes for at barn skal få et institusjonstilbud i tråd med sine behov og ressurser, og for å ivareta hensynet til en god og forsvarlig gruppesammensetning. Barnas egne ønsker og meninger må vektes tungt i vurderingene. I den grad det lar seg gjøre, bør barna få besøke institusjonen før de skal flytte inn.

Utvalgets forslag til kartlegging er nærmere beskrevet i kapittel 9. Innføringen av en grundig, tverrfaglig kartlegging før valg av institusjon er en viktig nøkkel for å sikre en god og forsvarlige gruppesammensetning.

Inntaksenhetene i Bufetat må være godt kjent med det faglige tilbudet i institusjonene og situasjonen i avdelingene til enhver tid. Det er nødvendig at inntaksprosessen gjøres i et tett samarbeid mellom barnet, kommunen, enhet for inntak og institusjonen. Institusjonen har et ansvar for å sikre at tilbudet barnet får til enhver tid er forsvarlig. Dette forutsetter at institusjonene får en sentral rolle i vurderingen av god gruppesammensetning. I dag er det ulik praksis og kultur for dette, både på tvers av regionene og mellom statlige og private institusjoner. Det bør utvikles en enhetlig standard for hvordan institusjonsleders vurdering skal innhentes og fremmes i vurderinger av hvilke barn som skal flytte inn på institusjonen.

For å kunne ta god gruppesammensetning på alvor kreves det at tilbudet er godt dimensjonert. Dette omtales nærmere i kapittel 23. En viktig forutsetning for god gruppesammensetning er også mer fleksible institusjonsbygg, som omtalt i avsnitt 17.7.1.

17.7.6 Godkjenning av institusjoner og avdelinger

Det fremgår av dagens bvl § 10-15 at enhver barnevernsinstitusjon skal være godkjent av Bufetat.8 Dersom en institusjonsavdeling utfører selvstendige faglige og administrative oppgaver, må den ha egen godkjenning, jf. bvl § 10-17.

Institusjonen skal ha en definert målgruppe og et formulert mål for sin faglige virksomhet, jf. bvl § 10-15. Det fremgår også av dagens bestemmelse i § 10-17 at godkjenningen skal gjelde for bestemte målgrupper. Bestemmelsen tar ikke sikte på å definere hva som utgjør en målgruppe eller i hvilken grad tilbudet skal differensieres. Bestemmelsen omfatter også Bufetats plikt til å utpeke hvilke institusjoner som kan ta imot barn med alvorlige atferdsvansker (Prop. 133 L (2020–2021)). Institusjonen skal anvende metoder som er faglig og etisk forsvarlige, og tilpasset institusjonens målgrupper og målene for institusjonens virksomhet, jf. bvl § 10-15.

Utvalgets forslag til ny innretning av institusjonstilbudet beskriver tre ulike institusjonstyper, med noen forskjeller i innretning og innhold. De retter seg inn mot at barn har ulike ressurser og behov, som gjennom en grundig kartlegging peker mot ulike typer tilbud. Samtidig legger utvalget til grunn at institusjonsenhetene i større grad skal kunne romme en bredde i barns behov enn dagens inndeling, og at enheter skal være mer fleksible ved at de kan ha flere ulike avdelinger.

Utvalgets foreslåtte innretning av institusjonstilbudet går i hovedsak bort fra en målgruppeforståelse og differensiering knyttet opp mot hjemmel for oppholdet. I stedet for hjemmel skal en individuell vurdering og kartlegging av barnets behov og ressurser danne grunnlaget for opphold i en institusjonsenhet og en institusjonsavdeling. Dette kan for eksempel innebære at en institusjonsavdeling for omsorg og utviklingsstøtte, etter en konkret vurdering kan få godkjenning både for opphold med grunnlag i vedtak om omsorgsovertagelse (bvl § 5-1) og vedtak om opphold uten samtykke (bvl § 6-2). Et annet eksempel kan være at et barn med akuttvedtak kan få direkte opphold i en institusjonsavdeling for omsorg og utviklingsstøtte eller omsorg og utviklingsstøtte +, under forutsetning av at barnets behov er kjent, og at kommunen og Bufetat er enige om at dette er det rette tilbudet. Godkjenningen må legge til rette for slik fleksibilitet. Dette bidrar til forutsigbarhet og kontinuitet for barnet, som unngår en unødvendig flytting.

Utvalget presiser at dette ikke betyr at alle avdelinger nødvendigvis skal godkjennes for alle typer hjemler og behov, men at en institusjon med flere avdelinger kan godkjennes for ulike behov og derved sikre fleksibilitet gjennom separate institusjonsavdelinger.

En revidert godkjenningsordning må etter utvalgets syn være knyttet til noen identifiserbare forskjeller mellom de tre institusjonstypene i samsvar med det kunnskapsgrunnlaget som foreligger. Utvalget mener derfor at det må utarbeides faglige og materielle krav for godkjenning av ulike typer avdelinger, basert på utvalgets forslag til ny innretning og beskrivelse av innholdet, se kapittel 18. Et oppdatert kunnskapsgrunnlag, inkludert erfaringskunnskap, må hensyntas i dette arbeidet.

Kvalitets og godkjenningsforskriften § 8 viser til at institusjonsavdelinger under samme institusjon skal være lokalisert på en måte som hindrer negativ læring mellom målgrupper. Med dagens kunnskapsgrunnlag legges det særlig til grunn at barn med høy risiko for videre negativ utvikling og barn med alvorlig rusproblematikk ikke bør bo på samme avdeling som barn ikke har disse utfordringene.

Utvalget er opptatt av å forebygge negativ påvirkning. Utvalgets forslag om at spesialisert rusbehandling overføres til spesialisthelsetjenesten vil medføre at hensynet til negativ påvirkning på grunn av alvorlig rusproblematikk vil reduseres. Utvalget legger også til grunn at negativ påvirkning ikke lenger kan avgrenses gjennom avstand mellom avdelinger, da det i økende grad skjer gjennom digitale medier. Dette vil med stor sannsynlighet påvirke et oppdatert kunnskapsgrunnlag. Utvalget mener likevel at institusjonsavdelinger for en liten gruppe barn med behov for et forsterket tilbud, omsorg og utviklingsstøtte +, bør ha en særskilt godkjenning. Dette samsvarer i noen grad med dagens behandling med høy risiko for videre problemutvikling. Risikoen for negativ påvirkning fra barn med disse utfordringene er godt dokumentert.

Utvalget foreslår at det utarbeides en egen veileder for å tydeliggjøre momenter som skal vektlegges i vurderingen av god gruppesammensetning. Institusjonene må vise hvordan deres fagmetodikk, kompetanse, bemanning og lokaler skal kunne gjøre institusjonen i stand til å ivareta barn med ulike behov.

17.7.7 Tydelige driftsmodeller for institusjonene

Utvalget har erfart at det er store variasjoner i hvordan institusjoner er organisert og hvilke forutsetninger de er gitt, både innenfor samme målgruppeinndeling og på tvers av disse. Det foreligger få føringer for hvordan regionene skal organisere tilbudet ved nyetablering eller omstilling. Det mangler tydelige føringer for sentrale forhold som lokalisering, bygningsmessig utforming, antall plasser, bemanningsplan, turnusordning eller normerende faglig innhold. Eksempelvis er tilbudet til en av de minste målgruppene, behandling med høy risiko for videre problemutvikling, med anslått behov for under 60 plasser nasjonalt, drevet i svært ulike typer institusjoner i både privat og statlig regi. Det gir seg utslag i ulik størrelse på avdelingene, bygningsmasse, turnusordninger, faglig innhold og valg av fagmodeller. Dette åpner opp for uønsket variasjon i barns tilbud og gjør det vanskelig å opparbeide et kunnskapsgrunnlag for hva som er et godt egnet tilbud i de ulike institusjonstypene.

For å sikre likeverdige tjenester for barna og gode rammebetingelser for institusjonene mener utvalget det bør utarbeides tydelige anbefalinger til driftsmodeller for de tre ulike institusjonstypene. Utvalget er kjent med at Bufdir har igangsatt et arbeid med mål om standardisering av tilbudet til målgruppen behandling høy risiko for videre problemutvikling. Utvalget anbefaler at dette arbeidet videreutvikles med utgangspunkt i utvalgets forslag til innretning. I en leveranse til arbeidet definerer Bufetat driftsmodell på følgende vis: «med driftsmodell mener vi organisatoriske, økonomiske og regulatoriske standarder for tjenestetypen. Når det gjelder de faglige standardene, vil de ha et bein både i driftsmodell (struktur og oppgavedeling) og i fagmodell (det innholdsmessige)» (Bufetat, 2023, s. 30).

Driftsmodellene må legge til rette for en langsiktig, stabil driftssituasjon for institusjonene, og ta hensyn til blant annet:

• Lokalisering som gir tilstrekkelig tilgang på kvalifisert personell.

• Bygningsmasse som understøtter fleksibilitet og stabilitet.

• Størrelse på institusjon og avdelingsstruktur som understøtter fleksibilitet og stabilitet, og bruk av personale på tvers av avdelinger.

• Samarbeid med tilgrensende tjenester og ressurser, som helse, skole og fritidsmuligheter.

• Bemanningsnivå, arbeidstidsordninger og sammensetning av personalgruppene.

• Tilstrekkelige lederressurser og støttetjenester for ledelsen.

• Felles kunnskapsgrunnlag og felles faglig plattform.

• Kvalitetssikring av faglig praksis.

• Langsiktig og stabil budsjettsituasjon.

17.7.8 Tilsyn med barnevernsinstitusjonene i ny innrettning

Statsforvalteren har en lovpålagt plikt til å føre tilsyn med blant annet barnevern, helsetjenester og skoletilbud. Tilsynsoppdragene på disse områdene er ulikt utformet og kommer fra ulike oppdragsgivere, henholdsvis Helsetilsynet for barnevern og helsetjenester, og Utdanningsdirektoratet for skoletilbud.

For barnevernsinstitusjoner stilles det i dag krav om stedlige tilsyn så ofte som nødvendig, men minst to ganger per år i omsorgsinstitusjoner og fire ganger per år i behandlingsinstitusjoner.9 Tilsyn med helsetjenester og skoletilbud til barn som bor på institusjon er ikke regulert på samme måte. Statsforvalter står her langt friere til å vurdere behov, omfang og innhold. Statsforvalter får hvert år i oppdrag å gjennomføre egeninitierte og landsomfattende (nasjonale) tilsyn. Basert på en risikovurdering velger statsforvalteren selv tema for de egeninitierte tilsynene og hvilke helsetjenester og skoletilbud det skal føres tilsyn med. Det gjennomføres sjelden felles tilsyn, for eksempel med barnevern og helsetjenester til barn som bor på institusjon. Det er heller ikke noen nasjonale krav til dette.

Ungdomsutvalget har både erfart selv og hørt fra andre barn på institusjon at institusjonene gjør for mye forberedelser før anmeldte tilsyn og at tilsynet dermed ikke gir et representativt bilde av institusjonenes daglige drift. Ungdomsutvalget mener derfor det er viktig at noen tilsyn er uanmeldte.

Utvalgets forslag til fremtidenes institusjonsbarnevern krever at det også tenkes nytt om hvordan tilsyn bør gjennomføres. Dagens skille mellom omsorgs- og behandlingsinstitusjoner med ulik adgang til tvang anbefales ikke videreført. I stedet foreslår utvalget at adgangen til innskrenkninger etter bvl § 10-9 skal vurderes individuelt, og kunne håndheves i alle institusjoner. Dette taler for at tilsynet i større grad enn i dag bør baseres på risikovurderinger. Dette gir mulighet for å prioritere tilsynsressursene ut fra en vurdering av hvor risikoen for svikt er størst og hvor tilsynet kan gjøre mest nytte. Samtidig tilsier behovet for å ivareta rettssikkerheten til det enkelte barn at dagens krav for omsorgsinstitusjoner, minimum to tilsynsbesøk per år, opprettholdes for tilbudet som helhet.

Utvalget legger til grunn at den samlede ressursbruken og tilsynsaktiviteten med barnevernsinstitusjoner skal opprettholdes, men at det åpnes for mer risikobasert tilsyn og at hvert tilsyn blir mer omfattende. Blant annet foreslår utvalget at flere tilsyn gjennomføres sammen med helse- og utdanningsavdelingene hos statsforvalteren. Utvalget foreslår at Helsetilsynet og Utdanningsdirektoratet sammen utarbeider veiledere med ulike temaer for slike tilsyn.

Utvalgets forslag inkluderer tilsyn med institusjonene for omsorg og utviklingsstøtte +, som er forsterket i form av tilpasset faglig innhold, økt bemanning og særskilt tilrettelagt bygningsmasse. Det er grunn til å anta at de fleste barna i det forsterkede tilbudet også vil ha et vedtak etter bvl § 10-9. Dette taler for at disse institusjonene i særlig grad bør prioriteres ved risikobasert tilsyn.

Utvalget foreslår også at helsetjenestene får et større og tydeligere ansvar for oppfølging av barn som bor på institusjonen, jf. kapittel 10. Det foreslås også tydeligere krav til oppfølging av barnas skolegang, jf. kapittel 19. Det er viktig at tilsynet i form og innhold understøtter en bedre samordnet innsats fra barnevern, helsetjenestene og skole.

Utvalget foreslår videre at Helsetilsynet gir statsforvalterne i oppdrag at det hvert andre år skal føres felles tilsyn mellom barnevern og helse. Tilsvarende foreslår utvalget at Utdanningsdirektoratet skal gi oppdrag om at det hvert andre år skal føres felles tilsyn mellom barnevern og skole/utdanning. Helsetilsynet og Utdanningsdirektoratet må koordinere sine oppdrag, slik at alle institusjoners tilbud om helsetjenester og skoletilbud er vurdert av tilsynsmyndigheten i løpet av en toårsperiode. Slike felles tilsyn bør være varslet for å sikre at helsetjenesten eller skolepersonell er tilgjengelig under tilsynet. Utvalget vil presisere at helseavdelingene hos statsforvalteren deltar i risikovurderingene og prioriteringene som statsforvalterne gjør når de planlegger de årlige tilsynsaktivitetene.

Utvalget anbefaler at det i tillegg gjennomføres minst ett uanmeldt tilsynsbesøk til barnevernsinstitusjonene hvert år.

18 Innholdet i institusjonstilbudet

18.1 Innledning

Kvalitet i institusjonstilbudet er vanskelig å måle. For hva er god omsorg? Hvordan kan vi måle trygghet, mestring og livsglede? Innholdet i institusjonstilbudet må forstås så bredt at det dekker de behovene barna har. Utvalgets forslag til ny innretning i kapittel 17 bygger på at det ikke er barnet som skal tilpasse seg institusjonstilbudet, men institusjonstilbudet som må romme barna som de er. Det samme gjelder innholdet. Barn som bor i barnevernsinstitusjon har ulike sosiale, materielle, eksistensielle og psykologiske behov. I de periodene av livet de bor på en barnevernsinstitusjon, vil institusjonen være deres primære hjem, iblant deres eneste hjem.

Det er mange gode barnevernsinstitusjoner som gir barna god hjelp til å mestre livene sine. Samtidig mangler vi et helhetlig, faglig grunnlag som gjør det mulig å være konkret på hva som fungerer og hva som ikke fungerer. Dette gjelder både for tilbudet som helhet, tilbudet til ulike målgrupper og for det enkelte barn. Vi mangler dermed grunnlaget for å lage gode kvalitetskriterier som kan ligge til grunn for utvikling og styring.

Utvalget anerkjenner den betydelige innsatsen som er lagt ned de siste årene for å sikre en mer enhetlig og kvalitetssikret praksis i institusjonstilbudet. Det er gjort viktige grep for å sikre en bedre systematikk i arbeidet og for å gi de ansatte felles kunnskap og kompetanse. Kunnskapsbaserte fagmodeller er tatt i bruk i deler av tilbudet, men tilbudet er preget av stor variasjon i både faglige tilnærminger og metodikk.

I verdigrunnlaget legger utvalget til grunn at trygghet og god omsorg skal være fundamentet for utviklingen av institusjonstilbudet. Videre legges det til grunn at barna skal bli sett, respektert, anerkjent og lyttet til. Hjelperne må møte barna der de er. De må se og forsøke å forstå barnas behov, og hva som ligger bak handlinger og uttrykksformer. Utvalget legger også stor vekt på at tjenestene skal være helhetlige og samarbeide med de arenaene barna deltar på.

Med en bred forståelse av institusjonenes innhold er det flere punkter i mandatet som er relevante. I dette kapittelet adresserer vi særlig bruken og konsekvensene av standardiserte forløp og fagmodeller i barnevernsinstitusjonene. Vi vurderer også et endret grunnlag for hvordan barnevernsinstitusjonene skal møte barna og sikre medvirkning.

Kapittelet starter med en kort oppsummering av kunnskapsgrunnlaget for god institusjonsomsorg, innledet av innspillene fra ungdomsutvalget. Deretter beskriver vi dagens situasjon med vekt på den metodikken som brukes i institusjonene, før vi legger frem vår problemforståelse og anbefalinger for en felles faglig praksis.

18.2 Hva kjennetegner gode institusjoner?

18.2.1 Ungdomsutvalgets syn

Ungdomsutvalget mener at innholdet i institusjoner bør tilpasses hvert enkelt barn i større grad enn i dag. De mener at de standardiserte fagmodellene som benyttes er for rigide og ikke tilpasset barnas individuelle behov. Ungdomsutvalget mener at det faglige innholdet i institusjonene bør bygges rundt barnas ressurser, ikke bare problemene de har til felles. Et institusjonsopphold bør tilby barna en meningsfull hverdag med et innhold som gjør at de kan oppleve mestring, samhold og livsglede.

Ungdomsutvalget mener at det bør være en målsetting at institusjonen alltid må kunne føles som et hjem, uavhengig av hvor lenge barnet skal bo der. For å oppnå det, er det viktig hvordan institusjonen ser ut, at barna møtes med forståelse og tillit, og at de får god omsorg. Barna bør slippe å forholde seg til for mange voksne, og det bør helst være tre eller fire barn på hver avdeling. Barna må få oppleve mest mulig normalitet. Metodene som benyttes må ikke ødelegge for opplevelsen av ha et hjem. Dersom barna skal få behandling i institusjonen må det gjennomføres klokt og varsomt. Det kan være vanskelig for barna å føle seg hjemme om de opplever å være under konstant behandling.

Ungdomsutvalget mener at alle barn bør ha rett til en familie mens de bor på institusjon. Hvis barna ikke har kontakt med egen familie eller fosterfamilie, bør de få en tilknytning til et støttehjem. Ungdomsutvalgets forslag om støttehjem omtales i kapittel 22.

18.2.2 Faglig grunnlag for god praksis

Forskningslitteraturen gir oss ingen uttømmende svar på hva som er god institusjonsomsorg. Det mest autorative er en internasjonal konsensusrapport som slår fast at institusjoner bør bygge på et solid fundament av felles verdier og prinsipper.10 Det trekkes frem følgende grunnleggende prinsipper for god omsorg i institusjon: trygghet, familiebånd, systemisk arbeid, relasjoner, og kunnskapsbaserte tiltak og metoder (Whittaker et al., 2016). Konsensusrapporten har vært viktig i utviklingen av institusjonsbarnevern i flere land, inkludert Norge.

En kartleggingsoversikt over forskningskunnskapen (publisert 2010-2019) om god omsorg for barn og unge i barnevernsinstitusjon, fant at det var begrenset kunnskap, både nasjonalt og internasjonalt. Resultatene fra studiene som ble gjennomgått gir ingen klare konklusjoner, men viktige elementer er:

medvirkning, kontakt med familie og venner, stabilitet, opplevelse av et trygt bosted og dagligliv. I tillegg ser det ut til at det er viktig at institusjonene har tydelige rammer og tilstrekkelig bemanning med kompetanse til å bygge relasjoner der ansatte bryr seg, lytter til og anerkjenner barnet, den unges sinnstilstand og erfaringer.

Folkehelseinstituttet (2020), s. 5

Bufdir igangsatte i 2014 et forskningsprosjekt med mål om å fremskaffe kunnskap for videreutvikling av den faglige kvaliteten i omsorgsinstitusjonene. Studien bestod av fire delprosjekter som handlet om barn og unges medvirkning, ivaretakelse av barnas helse, gruppesammensetning og kontinuitet. Studien vektlegger at godt miljøterapeutisk omsorgsarbeid og barnas rett til medvirkning er tett sammenvevd, og kommer til uttrykk i hverdagslig og kroppsliggjort samhandling mellom de ansatte og barna (Backe-Hansen, Løvgren, Neumann & Storø, 2017, s. 86). Studien konkluderer med viktigheten av det relasjonelle aspektet ved god institusjonsomsorg:

Hva begrepet god omsorg innebærer i en omsorgsinstitusjon er sammensatt, men vår studie peker i retning av at det er viktig å se behandling, omsorg og hjem/familie i sammenheng med hverandre. Behandling kan ses som spesifikke metoder, mens omsorg er et fenomen som er i skjæringspunktet mellom å være en mellommenneskelig aktivitet og profesjonelt arbeid. Det siste minner om at selv om en institusjon ikke er et hjem eller en familie i tradisjonell forstand, skal den søke å etterleve kvaliteter som i utgangspunktet finnes i familien.

Backe-Hansen et al. (2017), s. 9

Tilrettelegging av det daglige miljøet i en institusjon med en gruppe ansatte, gjerne for flere barn, skiller seg sterkt fra oppfølgingen i et vanlig hjem. Dette stiller særlige krav til et sterkt og enhetlig faglig fundament. Forarbeidene til ny barnevernslov understreker at «miljøterapi bør utgjøre en felles faglig plattform ved barnevernsinstitusjonene, og at formålet skal være at miljøet i institusjonen skal ha en terapeutisk funksjon» (Prop. 133 L (2020–2021), s. 344). Det finnes mange ulike definisjoner på miljøterapi. Et fellestrekk er at miljøterapi betegner en samhandlingsform som omhandler miljøterapeutens planlagte, tilrettelagte og systematiske bruk av det som skjer i samspillet mellom bruker og miljøterapeut i miljøet (Lillevik & Øien, 2014, s. 77). For at terapeutisk arbeid skal forstås som miljøterapi, mener Lillevik og Øien det er en forutsetning at miljøterapien må

• begrunnes faglig

• være planlagt

• nyttiggjøre seg samhandling i samspill med omgivelsene

• bidra til fysisk, psykisk, sosial og åndelig vekst

• bygge på et humanistisk ideal som preges av omsorg, anerkjennelse og respekt for menneskets egenverd og integritet

Bufdir gjennomgikk i 2018 faglige metoder, bemanning og kompetanse i 85 statlige og private institusjonsavdelinger (Bufdir, 2018, 2019b). Bakgrunnen var et oppdrag fra departementet etter at det ble avdekket at en statlig behandlingsinstitusjon drev faglig uforsvarlig (Kronborg, Riedl, Engh-Hellesvik & Bræin, 2018).

Gjennomgangen fant at miljøterapien som et felles faglig fundament var svakt forankret i barnevernsinstitusjonene. I institusjonsplanenes beskrivelser av faglig praksis var det få som beskrev hvordan miljøterapien skulle forstås og praktiseres. En felles forståelse av miljøterapeutisk praksis kom også i liten grad frem i intervjuer med ansatte. Derimot ble faglige metoder rettet mot individ eller metoder hentet fra individualterapeutisk praksis, omtalt i samtlige avdelinger. Ved halvparten av avdelingene var omsorg, behandling og tiltak tilsynelatende først og fremst rettet mot individ og med individualterapeutiske metoder (Bufdir, 2019c).

Undersøkelsen fant videre at institusjonene ikke opplever kunnskapsgrunnlaget for arbeidet og de faglige kravene som stilles til dem som tydelige nok. Det var heller ikke faglig enighet om hva som utgjør god praksis på alle områder.

I oppsummeringen av undersøkelsen la Bufdir til grunn at det var godt dokumentert og bred faglig enighet om at følgende er viktig for god omsorg eller behandling (Bufdir, 2019c, s. 10):

• Systematisk informasjonsinnhenting (inkludert, men ikke begrenset til kartleggingsverktøy) som legges til grunn for valg og tilpassing av faglig opplegg rundt den enkelte ungdom.

• Systematisk evaluering og tilpasning av tiltak for å nå valgte mål.

• Arbeid med skole og nettverk (økologisk/multisystemisk tilnærming).

• Oppmerksomhet mot at ungdom skal klare seg best mulig etter opphold (fremtidsrettet fokus/utvidet ettervern/generalisering).

• Behov for spesifikk kompetanse på rus, psykisk uhelse og utviklingsforstyrrelser i arbeid med ungdom som har slike utfordringer.

Samtidig ble det avdekket mangler ved minst et av disse områdene ved over halvparten av avdelingene som ble undersøkt. Det ble også avdekket manglende sammenheng mellom institusjonenes planer og faglig praksis, og manglende forståelse for miljøterapeutiske metoder og tilnærminger. Bufdir oppsummerte følgende føringer for det videre utviklingsarbeidet i retning av en felles faglig praksis:

For at en avdeling (som består av en gruppe ansatte) skal kunne tilby god omsorg eller virksom behandling trenger de en felles forståelse av hva de skal tilby, hvordan de skal tilby dette og med hvilken hensikt (mål). Avdelingens faglige opplegg må danne grunnlag for individuell tilpassing som igjen forutsetter god beskrivelse av barnets behov (strukturert informasjonsinnhenting, herunder kartlegging og medvirkning). Behov som krever oppfølging (enten i avdelingene eller eksternt) må konkretiseres i felles forståtte mål (for ansatte) og tiltak/tilrettelegging som gjøres gjenstand for strukturert evaluering og justering/tilbakemelding. Overgang til livet etter institusjon bør planlegges så tidlig som mulig og inkludere plan for oppfølging/ettervern.

Bufdir (2019c) s. 19

Det viktigste tiltaket som ble iverksatt i etterkant av undersøkelsen var innføringen av standardiserte forløp i institusjonene, samt tiltak for å heve ansattes kompetanse. Standardiserte forløp omtales under. For arbeidet med kompetanseheving for ansatte viser vi til kapittel 20.

18.3 Kvalitetsutvikling

I 2014 fikk Bufdir en rolle som fagdirektorat for hele barnevernet, både det kommunale og det statlige. Som nasjonalt fagdirektorat for barnevern ble Bufdir gitt en tydeligere normerende rolle for den faglige utviklingen av institusjonsbarnevernet, herunder private og kommunale institusjoner (Prop. 106 L (2012–2013)). Samtidig ble det etablert seks nasjonale kvalitetsmål:

• Barn og familier skal få hjelp som virker.

• Barn og familier skal møte trygge og sikre tjenester.

• Barn og familier skal bli involvert og ha innflytelse.

• Barn og familier skal møte tjenester som er samordnet og preget av kontinuitet.

• Barnevernets ressurser skal utnyttes godt

• Barnevernet skal sørge for likeverdige tjenester.

Kvalitetsmålene har siden vært førende for Bufdirs utviklingsarbeid, både i kommunalt og statlig barnevern. Utvalget har derfor valgt å legge disse målene til grunn for sin problemforståelse, jf. kapittel 2. Kvalitetsmålene er utledet av WHO og er de samme som benyttes i helsetjenesten.

Som fagdirektorat har Bufdir et ansvar for å implementere kvalitetsmålene i hele institusjonsbarnevernet, uavhengig av eierskap. Samtidig er Bufdir etatsstyrer for Bufetat, og har derfor sterkere insentiv og anledning til faglig styring av de statlige institusjonene. Dette omtales nærmere i kapittel 25.

Som fagdirektorat har Bufdir en rekke ulike faglige normerende virkemidler, med ulik grad av autoritet:

• Rundskriv redegjør for, utdyper og avklarer krav i lov og forskrift. Rundskriv er dermed bindende for institusjonene.

• Retningslinjer, anbefalinger og forløp er normerende faglige produkter som redegjør for hva som må gjøres/være på plass for at rettslige vurderingstemaer, som for eksempel kravet til forsvarlighet, skal være oppfylt.

• Veiledere er ofte en hybrid, med en rundskrivsdel og en faglig normerende del.

De faglige føringene er gjeldende for både statlige, kommunale og private institusjoner og skal bidra til forsvarlighet og god barnevernsfaglig praksis.

Fagutviklingen som ligger til grunn for normering fra direktoratet skjer i primært i Bufetats spisskompetansmiljøer. Bufetat har i dag ti spisskompetansemiljøer og fire av disse jobber med kvalitetsutvikling i institusjonsbarnevernet. Spisskompetansemiljøene er etablert i tilknytning til Bufetats egne institusjoner, og har som formål å utvikle og implementere praksis- og erfaringsbasert kunnskap. Tre av miljøene er rettet inn mot henholdsvis arbeid i akuttinstitusjon, omsorgsinstitusjon og behandlingsinstitusjoner, mens det fjerde miljøet arbeider med trygghet og sikkerhet på tvers av institusjonstyper.

Det har de senere årene vært satset betydelig på å utvikle den faglige kvaliteten i barnevernsinstitusjonene. Utviklingen har hovedsakelig fulgt to løp: 1) standardisering av roller og oppgaver, i form av tjenestekataloger og standardiserte forløp, og 2) utvikling av faglig praksis, i form av kompetansetiltak og fagmodeller.

I mandatet blir utvalget bedt om å se særlig på bruken av standardiserte forløp og fagmodeller. Dette omtales nærmere under. For omtale av kompetansetiltak viser vi til kapittel 20.

18.3.1 Sentrale føringer om standardisering

Bufdir har over tid hatt et mål om å sikre en mer enhetlig praksis og økt kvalitet gjennom standardisering av tilbudet. Tjenestekataloger og standardiserte forløp for deler av tjenestetilbudet har vært sentrale tiltak i dette arbeidet. Under omtales tjenestekatalogen og de standardiserte forløpene for institusjonstilbudet.

18.3.1.1 Tjenestekatalog11

Tjenestekatalogene skal gi en enkel og samlet oversikt over Bufetats og kommunenes tjenestetilbud til utsatte barn, ungdom og familier. Formålet er å tydeliggjøre tjenestetilbudet som helhet, forventningene til tjenestene, og ansvarsforhold mellom Bufetat, kommunene og samarbeidsparter.

Tjenestekatalogen for institusjon legger kunnskapsmodellen «Barnets behov i sentrum» til grunn for tilbudet, men viser ikke hvordan kunnskapen skal brukes i praksis. Tjenestekatalogen gir heller ingen føringer for det faglige innholdet, utover at «institusjonene skal arbeide strukturert og ut fra allmenn anerkjent fagteori og beste praksis», med henvisning til forsvarlighetskravet for god praksis. Tvert imot understrekes det i tjenestekatalogen at:

Utover dette gir ikke dagens kunnskap, grunnlag for å anta at en spesiell fagmodell eller måte å organisere tilbudet på er bedre enn andre. Alle institusjoner må uansett gi hvert barn et individuelt tilpasset opplegg. Individuell tilpassing av tilbudet til det enkelte barn kan derfor ivaretas på alle institusjoner.

Bufdir (2023g), s. 8

Tjenestekatalogen, som har til hensikt å normere tilbudet, fremhever dermed mangelen på et felles kunnskapsgrunnlag for faglig praksis. Den kan også leses som en devaluering av viktigheten av en felles faglig ramme, ved å sette dette opp mot behovet for et spesielt tilpasset opplegg rundt hvert enkelt barn. Resonnementet om at individuelle tilpasninger er nødvendig, og derfor kan ivaretas på alle institusjoner uten sentrale føringer for faglige rammer, er i beste fall krevende.

Tjenestekatalogen viser videre til at lovverket med tilhørende forskrifter, faglige veiledere og retningslinjer skal gi råd og føringer til institusjoner om hvordan de skal gi forsvarlig omsorg og behandling. Veiledere og retningslinjer gir først og fremst føringer for samarbeid med andre sektorer, helsetjenester, skole og politi, og gir i liten grad støtte til arbeidet med omsorg og utviklingsstøtte i institusjonshverdagen.

18.3.1.2 Standardiserte forløp

Standardiserte forløp er innført i alle barnevernsinstitusjoner fra 2021. Forløpet gir føringer for administrative og praktiske oppgaver før, under og etter institusjonsoppholdet. Forløpet er forankret i en nasjonal veileder som gjelder for alle institusjoner, uavhengig av eierform og målgruppe. Veilederen består av en generell del, som gjelder alle institusjoner, og deler med særlige føringer for henholdsvis omsorgs- og behandlingsinstitusjoner. De standardiserte forløpene er utviklet i samarbeid med Bufetats spisskompetansemiljøer.

Forløpet beskriver hvilke oppgaver som må gjennomføres i de ulike fasene av oppholdet, hvem som skal gjøre det, og inneholder også krav til sentrale elementer og roller som alle institusjoner skal eller bør ha (Bufdir, 2023i). Eksempelvis krever forløpet at ansatte skal ha kompetanse om barns rettigheter, i trygghet og sikkerhet og bør kunne anvende en traumebevisst tilnærming.

De standardiserte forløpene legger ikke føringer for faglig og metodisk tilnærming, men inneholder støttedokumenter med forslag til verktøy som kan benyttes for å utføre oppgaver i forløpet på en faglig god måte. I likhet med tjenestekatalogen er forløpene basert på kunnskapsmodellen «barnets behov i sentrum», uten at det fremgår tydelig hva dette innebærer i praksis. De standardiserte forløpene er innlemmet i Bufetats digitale fagsystem. Private og kommunale institusjoner er også pålagt å følge forløpene, men har ikke tilgang på den samme digitale støtten.

En viktig del av standardisert forløp er kartlegging og måling av progresjon ved inntak og under oppholdet. Formålet med kartleggingen skal være å tilrettelegge oppholdet for det enkelte barnet. Fasene i forløpet skal bidra til å sikre at barnet får forsvarlig omsorg og at følgende blir ivaretatt:

• Medvirkning fra barn og foreldre/familien.

• Samarbeid med aktører som gir samtidige tjenester til barnet, som skole og helse.

• Systematisk oppfølging og evaluering av mål og tiltak.

• Utøvelse av omsorg og tiltak på en måte som er overførbar til barnets fremtidige utvikling.

• Gode planer for hva som skal skje etter utflytting.

Den faglige veilederen legger føringer for at institusjonene bør definere ulike roller som ansatte skal ha ansvar for å gjennomføre og kvalitetssikre i forløpet. De fire rollene er å være tiltaksansvarlig, helseansvarlig, skoleansvarlig og familieansvarlig. I behandlingsinstitusjoner er det i tillegg definert en rolle som ansvarlig for kartleggingen av barnet underveis i oppholdet. Institusjonene har valgt å organisere disse rollene på ulike måter. Noen steder er oppgaven lagt til medarbeidere i turnus, mens andre steder er de lagt til avdelingsledere eller andre med fagansvar.

Veilederen løfter frem følgende områder som særlig viktig i oppfølgingen av barnet under oppholdet:

• At de barna som trenger det har en individuell plan.

• At det blir gjennomført familieråd.

• At barnet og familien får medvirke.

• At samarbeidet med barnet og barnets foreldre fungerer.

• At det blir gjennomført målinger som viser progresjon.

18.3.2 Utviklingen av fagmodeller for bruk i institusjon

Innføringen av standardiserte forløp har bidratt til å klargjøre oppgavene i barnevernsinstitusjonene, inkludert samhandlingen med andre tjenester. Når det gjelder valg av metoder og faglige tilnærminger har den enkelte institusjon stor frihet. Det eksisterer ikke noe felles faglig rammeverk. Det er heller ikke gitt noen sentrale føringer om hvilken metodikk eller faglig tilnærming som bør brukes i møtet med det enkelte barn eller målgruppe. Resultatet er at det benyttes en rekke ulike metoder og faglige tilnærminger. Om de ulike tilnærmingene faktisk virker for disse barna i en institusjonskontekst, er det i liten og varierende grad kunnskapsgrunnlag for.

I institusjonsbarnevernet, som i resten av barnevernet, har det vært oppmerksomhet på bruk av evidensbaserte metoder de siste årene. Dessverre foreligger det lite forskning på hva som faktisk virker for hvilke barn i en barnevernsinstitusjon. Institusjonene vil ofte referere til en rekke ulike terapiformer i sine planer, som DBT, KAT, MI, ART, KT, EF eller MK. Samtidig problematiseres det i liten grad at dette er terapiformer med utspring i psykologien, utviklet for individualbehandling og ikke for en miljøterapeutisk kontekst.

Bufetat har utviklet egne kunnskapsbaserte behandlings- og fagmodeller for bruk i barnevernsinstitusjoner. En fagmodell kan defineres som en helhetlig miljøterapeutisk tilnærming, som inkluderer barnet og arenaene barnet oppholder seg på, samt andre barn og ansatte på institusjonen. Fagmodellen er et fundament for kunnskapsbasert praksis, og skal hjelpe ansatte å ta avgjørelser basert på etablert kunnskap, egne erfaringer, og barnas ønsker og behov. Fagmodeller skal bidra til å forstå hvorfor barnas problemer har oppstått, og hvordan de opprettholdes, forsterkes eller dempes. Modellen må kunne brukes til å utlede intervensjoner og tiltak som gir barna høyere livskvalitet. Modellen skal også hjelpe de ansatte å lage systematikk og struktur, slik at barna får en forutsigbar hverdag med samkjørte voksne. Dette inkluderer en plan for samhandling innenfor og utenfor institusjonen.

De senere årene har flere statlige institusjoner tatt i bruk fagmodeller. Om lag en tredjedel av Bufetats egne institusjonsplasser er i institusjoner som benytter en fagmodell.12 Omsorgs- og endringsmodellen er mest brukt. Parallelt har Barne- og familieetaten et pågående arbeid med å utvikle egne fagmodeller for bruk i institusjoner i Oslo kommune. Utvalget har gjennom kontakt med Virke og NHO Geneo ikke funnet private institusjoner som jobber etter konkrete fagmodeller. Kollektivmodellen som benyttes i ideelle rusinstitusjoner kan muligens sies å være en fagmodell. Denne bygger på lang, praksisnær kunnskap og idealistiske prinsipper om demokrati, ansvarliggjøring og sosialt fellesskap (Ravndal, 2007). Under følger en kort beskrivelse av ulike fagmodeller, eller tilnærmet fagmodeller, som benyttes eller er under utvikling i Bufetat og Barne- og familieetaten i dag. Samtidig understrekes det at de fleste institusjoner ikke benytter seg av fagmodeller.

18.3.3 Fagmodeller i Bufetat

18.3.3.1 Omsorgs- og endringsmodellen (OEM)

Omsorgs- og endringsmodellen bygger på dialektisk atferdsterapi (DBT), men med tilpasning til en institusjonskontekst. DBT som behandlingsform har dokumentert effekt i arbeidet med sammensatte psykiske problemer som tilbakevendende suicidalitet, selvskading og emosjonelt ustabil personlighetsforstyrrelse (Reedtz & Wergeland, 2020). Dette er utfordringer mange barn i barnevernsinstitusjoner har, og bakgrunnen for å videreutvikle DBT for bruk i institusjonssammenheng. OEM i institusjon er ikke rettet mot en spesiell målgruppe, men skal kunne tilpasses det enkelte barn.

Ved oppstart av institusjonsoppholdet blir barnas utfordringsbilde og ressurser kartlagt. Dette ligger så til grunn for det videre endringsarbeidet. Formålet er å bygge videre på de ressursene barnet har, og gi nye ferdigheter på områder hvor de har utfordringer. Et viktig mål for oppholdet er å hjelpe barnet å utvikle hensiktsmessige mestringsstrategier og gode mellommenneskelige ferdigheter.

OEM er en prinsippstyrt modell. Dette innebærer at det skal være tydelige mål for arbeidet, men også at de ansatte skal ha stor frihet til å tilpasse arbeidet etter faglig skjønn. Prinsippstyring gir større rom for fleksibilitet enn mer skjemabaserte tilnærminger, men stiller også høyere krav til kompetanse hos de ansatte. Det forutsetter også et system for å kvalitetssikre at praksis ikke avviker for langt fra prinsippene.

OEM legger til grunn fem prinsipper for endringsarbeid og tilpasning til institusjon (Bufetat, 2020, 2022):

• Motivere og forplikte ungdom og deres familie.

• Motivere og forplikte ansatte.

• Lære og forbedre ferdigheter.

• Strukturere miljøet slik at ungdom kan lykkes med å ta i bruk ferdigheter.

• Generalisere ferdigheter til alle relevante omgivelser.

OEM brukes hovedsakelig i omsorgsinstitusjoner, men er også tatt i bruk i noen avdelinger for behandling av unge med høy risiko for videre problemutvikling. OEM brukes også i de to omsorgs- og behandlingsinstitusjonene (helsepilotene i Bodø og Lunde), jf. kapittel 10. Ved inngang til 2023 var det 29 avdelinger med totalt 122 godkjente plasser i Bufetat som jobbet etter omsorgs- og endringsmodellen. Dette utgjør i underkant av 30 prosent av Bufetats egne institusjonsplasser.

18.3.3.2 MultifunC

MultifunC er en evidensbasert behandlingsmodell for barn med alvorlige atferdsvansker, utviklet i samarbeid mellom norske og svenske myndigheter. Det ble i 2005 etablert en MultifunC institusjon i hver av Bufetats fem regioner og i 2006 en institusjon i Oslo. I dag er det kun to institusjoner som fortsatt jobber etter MultifunC.

Teoretisk bygger modellen på sosialøkologisk systemteori, empirisk forskning om årsaker til atferdsvansker, systemisk familieterapi og kognitiv atferdsmodifikasjon. Forståelse av atferdsproblemer som resultat av risikofaktorer hos barn og barnas omgivelser er sentralt i modellen. Behandlingsarbeidet rettes derfor mot forandring av risikofaktorer på alle barnas arenaer, som skole, familie og fritid.

Barna får behandlingen på institusjon i om lag seks måneder, etterfulgt av tett hjemmebasert oppfølging etter utflytting. Total behandlingstid er beregnet til 10 – 12 måneder.

Hver institusjon består av fire team. For hvert barn etableres egne team som består av representanter fra de fire teamene. De ulike teamene har følgende roller:

• Utredningsteam som utvikler behandlingsplaner og vurderer hvert enkelt barn.

• Miljøteam som tilrettelegger behandlingsmiljøer i institusjonen og utfører målrettet arbeid med barnet under institusjonsoppholdet.

• Pedagogisk team som utfører planlegging og tilrettelegging av skoletilbud.

• Familieteam som gir støtte og opplæring til familien mens barnet er på institusjonen, og oppfølging etter avsluttet opphold.

Som en del av oppfølgingen skal det etableres samarbeid med skoler i nærmiljøet, og kontakt med positive miljøer og fritidsaktiviteter utenfor institusjonen.

18.3.3.3 NMT-basert miljøterapi

Neurosequential Model of Therapeutics (NMT) er en forståelses- og behandlingsmodell som bygger på kunnskap om hjernens oppbygging og organisering (Perry & Hambrick, 2008). Modellen er nylig tatt i bruk ved flere omsorgsavdelinger i Bufetat, region øst. Blant annet i en avdeling for barn i alderen 6-12 år. Modellen er ansett å være særlig egnet for barn med komplekse og sammensatte vansker, deriblant store reguleringsvansker. Modellen består av en omfattende kartlegging for å finne ut hvilke deler av barnets hjerne som fungerer svakere enn andre, hvilke funksjonsområder barnets strever med og hva slags stimulering det enkelte barnet trenger for videre utvikling.

18.3.3.4 Læringsbasert rusbehandling i institusjon

Læringsbasert rusbehandling (LBR) er en kunnskapsbasert behandlingsform som benytter umiddelbare og konkrete positive forsterkninger av hensiktsmessig (funksjonell) atferd. Behandlingsformen er tatt i bruk i tre av Bufetats institusjoner.

LBR er manualbasert og kjennetegnes ved (Holth, 2008):

• Konkret avgrenset og definert målatferd (rusfrihet).

• Tilrettelegging av individuelle, positive konsekvenser av rusfrihet.

• Trening i å takle situasjoner som trigger rusmiddelbruk.

• Utarbeiding og bruk av spesifikke mestringsstrategier (atferdsavtale).

En viktig del av behandlingen er kartlegging og analyser av eget rusbruk og annen risikoatferd, samt å legge strategier for å mestre situasjoner uten bruk av rusmidler. Behandlingen inkluderer også å gi ungdommene positiv forsterkning, for eksempel for å levere rene rustester eller delta konstruktivt i behandlingsopplegget. Forsterkningene kan være sosiale, verbale eller materielle goder som institusjonen og ungdommen har blitt enige om på forhånd, gjerne sammen med familien. Målet med LBR er å lære ungdommene å gjenkjenne eget rusmønster og opparbeide seg ferdigheter og mønstre som støtter opp under rusfriheten.

Samtidig med behandlingsforløpet i institusjon, jobbes det parallelt med å reetablere støttende relasjoner i ungdommens økologi, samt å sette omsorgspersonene i stand til å igjen kunne følge opp ungdommen hjemme eller der barnet skal bo videre. Dette kan gjøre med bistand fra nærmiljøbasert tiltak som blant annet MST (Multisystemisk Terapi).

LBR-institusjonene definerer seg ikke som et midlertidig hjem for barna, men som en arena for behandling.

18.3.4 Fagmodeller i Oslo kommune

Barne- og familieetaten (BFE) i Oslo utarbeidet i 2022 en fag- og kompetansestrategi som skisserer satsingsområdene for utvikling av miljøterapeutisk tilnærming og metode i BFEs institusjonstiltak. Strategien inneholder også en plan for styrket opplæring av ansatte i institusjonene (Barne- og familieetaten, 2022a). Denne omtales nærmere i kapittel 20. Tre fagmodeller er under utvikling/implementering i Oslo kommune. Disse er kort beskrevet under.

18.3.4.1 Tilknytnings- og endringsmodellen

Tilknytningsorientert miljøterapi (TEM) er rettet mot barn som har vært eksponert for en rekke belastninger i form av alvorlig omsorgssvikt og mishandling. Modellen bygger på tilknytningsorientert miljøterapi. Målgruppen er barn med sammensatte behov, og store, komplekse psykiske vansker. Barna får ofte ikke fullført behandling hos BUP, fordi de motsetter seg behandling eller har et så lavt psykososialt funksjonsnivå at de i svært liten grad har nytte av tilbudet BUP gir.

Målet er å gi barna nye relasjonelle og sosiale erfaringer, slik at indre arbeidsmodeller og uhensiktsmessige mestringsstrategier kan endres. Innenfor modellen kan det velges mer målrettede metoder, basert på en kartlegging av barnas forutsetninger og behov.

Etter planen skal fem institusjoner følge TEM fra våren 2024.

18.3.4.2 Systemisk endringsmodell

Systemisk endringsmodell (SEM) er barnevernsfaglig endringsarbeid for barn med psykiske lidelser. Modellen benytter miljøterapi med vekt på psykoedukasjon og systematisk ferdighetstrening basert på kartlegging av det enkelte barns behov. Målet er å gi barnet verktøy til å forstå og håndtere egne følelser og utfordringer. Slik skal barnet gjøres bedre i stand til å inngå i en familie eller annen omsorgsform etter tiltak, eventuelt til å håndtere å bo alene i hybel eller tilsvarende. Modellen innebærer også systemisk arbeid og veiledning av foreldre gjennom arenafleksible (ambulante) team.

Etter planen skal to institusjoner følge SEM fra 2024.

18.3.4.3 Forsterket behandlingsmodell

Forsterket behandlingsmodell (FBM) er for barn som begår alvorlig eller gjentatt kriminalitet, og samtidig trenger omsorg og behandling. Modellen består av et overordnet miljøterapeutisk rammeverk som gir mulighet til å skreddersy tilnærmingen til den enkelte. Modellen bygger på tilknytnings- og endringsmodellen (TEM), neurosequential model of therapeutics (NMT), miljøterapeutisk behandling av aggresjon, kunnskap om risikofaktorer vold og kriminalitet, samt familie- og systemisk arbeid.

Modellen har som mål å redusere risiko for videre negativ utvikling gjennom en kartlegging av risiko og beskyttelsesfaktorer hos og rundt barnet. Modellen bygger også på å gi korrigerende emosjonelle erfaringer gjennom omsorg og tilpasset grensesetting. Arbeid med å styrke barnets ressurser er en viktig del modellen. Behandlingen gir mulighet for tett oppfølging, tydelig struktur og rammer. Å bygge tillit mellom barnet og ansatte, og å jobbe mot barnets egne livsmål og verdier, er sentralt for å styrke barnets motivasjon for å delta i behandlingen. Tett samarbeid med familie og øvrig nettverk er også viktige komponenter.

FBM utvikles og skal følges i to institusjoner.

18.3.5 Evaluering av fagmodeller

MultifunC, som i dag benyttes i to institusjoner, er den modellen som er grundigst evaluert. Evalueringen baserte seg på en sammenligning av 151 unge som hadde fått behandling med MultifunC, sett opp mot unge som hadde fått tilbud på andre behandlingsinstitusjoner i barnevernet. Evalueringen fant at de to gruppene hadde tilsvarende effekt av behandlingen, men unge som hadde fått MultifunC hadde kortere institusjonsopphold og flere bodde hjemme ett år etter oppholdet (Fossum, Babaii & Handegård, 2018). Samtidig vises det til at ikke alle barna i kontrollgruppen var ment å flytte hjem etter oppholdet, og at dette gjør at resultatene må tolkes med en viss forsiktighet. Evalueringen konkluderte videre med at behandlingsresultatene for begge gruppene var nedslående, og at det er behov for utvikle og styrke behandlingstiltak for unge med alvorlige atferdsvansker og rusproblemer (Fossum et al., 2018, s. 63).

Interne evalueringer av OEM og LBR viser at modellene fører til redusert problembelastning, men modellene er ikke vurdert opp mot utfallet av alternative tiltak for målgruppen. Sivilombudet har i møte med utvalget uttrykt bekymring for at LBR er evidensbasert på grunnlag av å være en frivillig behandling, som ofte gjennomføres poliklinisk der den som mottar behandling bor hjemme. Det foreligger bare få studier av LBR-behandling på unge rusmisbrukere, og ingen studier har sett på LBR-behandling av barn som bor på institusjon eller behandles under tvang. Det er igangsatt en ekstern evaluering av ruskollektivene og LBR-institusjonene som skal ferdigstilles høsten 2023.13 Evalueringen vil gi nyttig kunnskap om erfaring med tilbudene, men vil ikke måle effekt av behandlingen.

Det er gjennomført en ekstern evaluering av implementering av OEM i institusjon, som baserer seg på erfaringer fra barn, omsorgspersoner og ansatte (Espenes, Waaler, Keles, Helland & Schmidt 2022; Espenes et al., 2023). Funnene i evalueringen viser at OEM-modellen og bruk av DBT i institusjon er lovende, men peker også på utfordringer og forbedringspunkter. Særlig trekkes det frem at DBT forutsetter en kontinuerlig forpliktelse fra barnet, og at det er behov for en egen tilnærming til barn som mangler motivasjon. Dette gjelder både for å delta generelt og til å motta individualterapi som del av modellen. Det pekes også på behov for økt helsekompetanse for å gjennomføre individualterapi. Evalueringen omfatter ikke hvilken effekt behandlingen har.

Både OEM14, LBR og MultifunC benytter seg av positiv forsterkning i form av belønningssystemer, som har blitt møtt med kritiske innvendinger. Både fordi det stiller høye krav til felles praksis og faglig refleksjon hos de ansatte, og fordi barnas fokus kan vendes i retning av strategisk tilpasning til belønningssystemer fremfor en indre motivasjon for endring. Ungdomsutvalget har uttrykt bekymring for hvordan bruken av belønningssystemer forbereder barna på et liv etter institusjonsoppholdet, når ingen lenger premierer ønsket atferd. Sivilombudet har påpekt at metodene kan implisere straff. Dersom premien er goder som utvider friheten til barnet, som alenetid eller tillatelse til å delta på fritidsaktiviteter, betyr dette at fravær av goder krenker retten til privatliv (Sivilombudsmannen, 2020).

Ungdomsutvalget har påpekt at bruken av fagmodeller kan føre til at behandlingsfokuset blir for sterkt og hverdagen for lite preget av normalitet. Perspektivet har støtte i SINTEFs evaluering av omsorgs- og behandlingsinstitusjonene, som fant at behandlingsfokuset i OEM kunne gå på bekostning av hva ungdommene opplever å ha behov for, som opplevelse av mestring, autonomi, trygghet og omsorg (Melby et al., 2020).

18.4 Utvalgets problemforståelse

Utvalget mener den grunnleggende utfordringen er at vi vet for lite om hva som virker og er god praksis for barn på barnevernsinstitusjon. Samtidig er det nødvendig å handle på bakgrunn av den kunnskapen som faktisk finnes. Utviklingen av fagmodeller, som beskrevet i dette kapittelet, gir et grunnlag for evaluering og forskning som kan bringe oss nærmere et solid kunnskapsgrunnlag om hva som er god hjelp for hvilke barn på barnevernsinstitusjon. Fagmodeller brukes i dag kun i et mindretall av statlige institusjoner, og ikke i private institusjoner som utgjør nær halvparten av tilbudet, jf. kapittel 3. I tillegg er fagmodeller under utvikling i Barne- og familieetaten. Fagutviklingen i de to etatene er ikke koordinert.

18.4.1 Manglende faglig styring

Utvalget mener hovedutfordringen er at det mangler en felles faglig overbygning og omforent forståelse av hva som gir god omsorg og god utviklingsstøtte til barn på institusjon. Innføringen av standardiserte forløp gir institusjoner og ansatte støtte til å vite hva de skal gjøre, men ikke hvordan.

Det følger av bvl § 10-15 at «institusjonen skal anvende metoder som er faglig og etisk forsvarlige og tilpasset institusjonens målgrupper og målene for institusjonens virksomhet». Samtidig mangler det en vurdering av hvilke metoder som er faglig forsvarlige, noe som tydelig kommer frem av Bufdirs tjenestekatalog for institusjonstilbudet.

Institusjonenes metodiske tilnærming beskrives i institusjonsplaner, som ligger til grunn for godkjenning og kontroll, både internt og eksternt. I sin gjennomgang fant Bufdir at planene var dominert av individualterapeutiske metoder. Dette er metoder brukt i helsetjenestene som kan vise til sterkere evidens enn miljøterapeutiske metoder, men ikke nødvendigvis i en institusjonskontekst. Samtidig var det liten sammenheng mellom den metodiske tilnærmingen som ble beskrevet og institusjonenes praksis (Bufdir, 2019c). Utvalget mener det er naturlig å tenke seg dette som en konsekvens av faglig utrygghet. Institusjonene kontrolleres, men det er uklart etter hvilken standard. Det er da ikke uventet at formålet med planene blir å gi en overbevisende beskrivelse av teorier og evidensbaserte metoder, snarere enn å fungere som et verktøy for en felles, miljøterapeutisk praksis. Utvalget mener derfor at manglende faglig styring fører til vilkårlighet og ujevn kvalitet.

Bufdir begrunner mangelen på faglige føringer med at kunnskapsgrunnlaget ikke er godt nok for å anbefale en konkret fagmodell eller måte å organisere tilbudet på (Bufdir, 2023g). Konsekvensen er at ansvaret og risikoen ved å gjøre valg på bakgrunn av et svakt kunnskapsgrunnlag flyttes nedover i organisasjonen. Resultatet er stor faglig variasjon, både på tvers av regioner, eieformer og på den enkelte institusjon.

Mangelen på omforente modeller og metoder er særlig tydelig i behandlingsinstitusjonene og de private institusjonene. Behandlingsinstitusjonene har som formål å gi behandling til noen av barna med aller størst utfordringer. Uten omforente modeller og metoder er det uklart og varierende hva behandlingen består i. Mangelen på en felles faglig praksis kan påvirke hva slags tiltak barna får og gjøre styringen enda vanskeligere (Barne- og familiedepartementet, 2020b).

Bufetat har pekt på utfordringen i et internt arbeid om videreutvikling av behandlingsinstitusjoner for unge med høy risiko for videre problemutvikling:

Tjenestetilbudet er ikke faglig normert. Det er ulik forståelse innen barnevernet for hva denne tjenestetypen skal inneholde faglig. Det foreligger ingen normering fra direktoratet på hvilke fagmodeller og/eller metoder som skal brukes utover forløp differensiert for akutt, omsorg og behandling. Utover forløp mangler Bufetat en kunnskapsbasert normering om fagmodeller/metoder egnet for «behandling høy risiko». Bufetats institusjonstilbud er ikke innrettet for «sømløse» overganger for den enkelte ungdom mellom for eksempel akuttplassering og behandlingsplassering.

Bufdir (2023b), s. 8

Variasjon er ikke ensbetydende med svak kvalitet, og mange av institusjonene driver isolert sett godt med ulike faglige innganger. Samtidig innebærer det høy risiko for svikt og at det enkelte barn ikke får det tilbudet det har behov for. Utvalget mener mangelen på faglig normering særlig utfordrer muligheten for faglig styring, overganger mellom ulike tilbud og samarbeid med andre aktører.

Manglende faglig normering gjør det vanskelig å styre på de kvalitetsdimensjonene som er viktige for barna. Dette skaper risiko for at styring og rapportering dreier institusjonenes innsats for mye i retning av administrative oppgaver.

Manglende faglig normering utfordrer også sammenhengen mellom de ulike tilbudene. Et institusjonsopphold er et tidsavgrenset tilbud i det som skal være et helhetlig forløp for det enkelte barn. Da må tiltakene bygge på de samme faglige prinsippene og videreføre felles formål og praksis. I dagens tilbud opplever mange barn å måtte flytte fra én institusjon til en annen. Selv om tilbudet i institusjonene isolert sett kan være godt, utfordres kvaliteten av manglende sammenheng mellom ulike tilbud. Å bli møtt med ulike faglige tilnærminger gjør tilbudet uforutsigbart for det enkelte barn, og kan i verste fall føre til at barnets utfordringer forsterkes.

Manglende faglig normering skaper også utfordringer i samarbeidet med andre aktører, spesielt helsetjenestene. Mange av de faglige tilnærmingene og metodene som er i bruk i barnevernsinstitusjonene har sitt opphav i og benyttes også i spesialisthelsetjenesten. En tydeligere normering kunne gitt grunnlag for bedre samarbeid gjennom en felles forståelsesramme og begrepsbruk på tvers av tjenestene. Utvalget har mottatt en rekke innspill fra kommuner som peker på at de store ulikhetene i institusjonenes tilbud vanskeliggjør samarbeidet om enkeltbarn, særlig når kommunene har barn på ulike institusjoner.

18.4.2 Fagutviklingen når ikke i tilstrekkelig grad ut fra Bufetat

Bufdir har valgt en organisasjonsform hvor fagutviklingen primært skjer i Bufetats spisskompetansemiljøer. Miljøene har høy kompetanse, er praksisnære og har tett tilknytning til kompetansemiljøer i universitets- og høyskolesektoren (UH). Som omtalt i kapittel 20 har miljøene en rolle som er delvis overlappende med det man burde forvente at UH-sektoren tok ansvar for. Spisskompetansemiljøene har hatt en viktig rolle i den faglige utviklingen som har skjedd de siste årene, men kunnskapen som er utviklet når i for liten grad ut av egen etat (Grünfeld et al., 2020).

Regionene og spisskompetansemiljøene har stor grad av autonomi. Spisskompetansemiljøene utvikler faglig innhold, og har ansvar for implementering og kvalitetssikring på tvers av regioner. Dette gjøres delvis på oppdrag fra Bufdir, delvis på oppdrag fra egen region og delvis på eget initiativ (Bufdir, 2023f). Utvalget har fått innspill fra både statlige og private institusjoner om at det er manglende koordinering og sammenheng i ulike sentrale og lokale kompetansehevende tiltak og satsingsområder, jf. kapittel 20 og 25.

De private institusjonene opplever varierende grad av støtte fra Bufetats spisskompetansemiljøer, og tilgang til opplæring og metoder som utvikles for bruk i statlige institusjoner. Innspill utvalget har mottatt tyder på at institusjonene har mottatt god støtte og oppfølging i implementeringen av standardiserte forløp. Tilbakemeldingene på samarbeidet med spisskompetansemiljøene for trygghet og sikkerhet er også generelt gode. Det rapporteres videre om at støtten til de private institusjonene har blitt bedre over tid, men at de fortsatt opplever avslag eller lange ventetider på grunn av manglende kapasitet. Støtte fra spisskompetansemiljøene for akutt-, omsorgs- og behandlingsinstitusjoner beskrives i varierende grad å være tilgjengelig.

Bufetat og Barne- og familieetaten i Oslo har begge sterke kompetansemiljøer som jobber med fag- og metodeutvikling. Utvalgets inntrykk er at samarbeidet mellom disse miljøene er for svakt, og at det foregår lite læring på tvers. Som utvalget også påpeker i kapittel 25, er dette dårlig utnyttelse av både faglige og økonomisk ressurser som burde vært brukt til å etablere et best mulig tilbud for barna.

18.4.3 Metodemangfold øker risikoen for faglig svikt

Alle institusjoner skal ha en institusjonsplan som er beskrivende for institusjonens målgruppe og metodikk. Bufdirs gjennomgang av innholdet i institusjoner i 2018 fant manglende sammenheng mellom det faglige innholdet i institusjonsplanen og institusjonens praksis i en tredjedel av institusjonene. Gjennomgangen fant også eksempler på manglende forståelse for kunnskapsgrunnlaget, eksempelvis feil anvendelse av belønningssystemer og misforstått traumebasert omsorg (Bufdir, 2019c; Kronborg et al., 2018).

Institusjonsplanene viser ofte til en rekke ulike faglige tilnærminger og metoder. Metodene som benyttes er ofte hentet fra individualterapien og basert på frivillighet. Det er manglende kunnskapsgrunnlag for hvordan metodene fungerer i en institusjonskontekst, der en gruppe ansatte sammen skal fylle terapeutens rolle og barna ikke aktivt samtykker til metodene det arbeides etter.

Metodemangfold gir rom for fleksibilitet og individuell tilnærming, men stiller også svært høye krav til faglig ledelse og de ansatte i institusjonene. Risikoen er stor for at den faglige praksisen blir utydelig og tilfeldig. Et uklart faglig innhold som ikke er godt nok forankret i personalgruppen kan føre til unødvendig usikkerhet og konflikter både mellom ansatte og barn.

18.5 Utvalgets vurdering

Utvalget vil starte med å understreke at kvaliteten i norske barnevernsinstitusjoner blir stadig bedre. Det er lagt ned en betydelig innsats de senere årene med å styrke både systematikken og fagligheten i tilbudet. Det pågår også viktige utviklingsarbeid både i Bufetat og i Barne- og familieetaten som vil bidra til å øke kvaliteten i tilbudet ytterligere. Dette gjelder både utviklingen av fagmodeller, som omtales i dette kapittelet, og opplæringstiltak som omtales i kapittel 20. Det er viktig at den kompetansen som er bygget opp bevares i den omstillingen som utvalget anbefaler. En tidligere utredning oppsummerte det overordnede inntrykket av institusjonene som dedikerte og stadig mer kompetente aktører (Grünfeld et al., 2020, s. 7). Etter å ha besøkt 20 ulike institusjoner deler utvalget dette inntrykket. Det gis mye god hjelp i norske barnevernsinstitusjoner. Samtidig er variasjonene for stor, og føringer for hva som er god faglig praksis for svake.

Utvalgets forslag til innretning, som omtalt i kapittel 17, legger opp til at institusjonene skal være kompetente og fleksible nok til å gi et godt og tilpasset tilbud til barn med ulike behov og utfordringer. Dette krever en tydeligere faglig forankring av tilbudet og faglig trygghet hos ledere og ansatte. Forslaget bygger også på et tett samarbeid med helsetjenesten og helseteam som skal veilede personell og gi behandling til barn på institusjonen. Det er derfor viktig med en faglig plattform som gir forutsigbarhet, felles forståelsesramme og språk i samarbeidet på tvers av tjenestene.

Som omtalt i kapittel 5, skiller det norske institusjonstilbudet seg fra andre land det er naturlig å sammenligne seg med, blant annet ved at ansvaret er lagt til statlig nivå. Dette gir Bufdir gode muligheter for overordnet faglig styring gjennom kunnskapsdeling, standardisering der det er fornuftig, godkjenning og anskaffelser. Utvalget ser at Bufdir i økende grad tar i bruk muligheten for å sikre en mer enhetlig kvalitet i tilbudet, og mener at dette arbeidet må fortsette. En grunnleggende utfordring i den faglige styringen av institusjonstilbudet er Bufdirs dobbeltrolle som fagdirektorat og etatsstyrer. Dette omtales nærmere i kapittel 25. Utvalget understreker at barn som bor på institusjon må få det samme tilbudet, uavhengig av hvem som yter tjenestene.

Utvalget mener at innføringen av standardisert forløp i alle institusjoner har bidratt til å styrke forsvarligheten ved å legge føringer for hvordan institusjonene skal jobbe systematisk for å ivareta barnas behov og rettigheter. Samtidig mener utvalget at det er behov for tydeligere overordnede føringer for faglig praksis. Dette både for å sikre faglig forsvarlighet og en bedre faglig sammenheng på tvers av ulike institusjoner. Det er utvalgets vurdering at fagutviklingen som har skjedd de senere årene i for stor grad har vært forbeholdt Bufetats egne institusjoner, og ikke i tilstrekkelig grad har kommet Oslo kommune og private leverandører av institusjonstilbud til gode.

18.5.1 Forløpene må sikre sammenhenger

Utvalget mener at innføringen av standardiserte forløp i alle institusjoner har vært et viktig grep for å oppnå mer likeverdige tjenester. Inntrykket fra institusjonsbesøk og møter med relevante aktører er at forløpene stort sett har blitt godt mottatt, og i stor grad støtter opp under eksisterende arbeidsprosesser og oppgaver i institusjonene. Samtidig er det viktig at forløpene ikke blir et mål i seg selv. Forløpene må være fleksible nok til å kunne tilpasses barnas individuelle utviklingsløp. De må også kunne tilpasses ulike turnusordninger.

Forløpene gir institusjonene og de ansatte en ramme for ansvarsdeling og oppgaver, og skal bidra til forutsigbarhet i samarbeidet med kommunal barnevernstjeneste, helsetjenester og skole. Forløpene gir også økt mulighet for kontroll med at viktige oppgaver faktisk utføres. Eksempelvis har institusjonene i dag et resultatkrav på at 60 prosent av oppgavene skal være utført i henhold til frister. Dette gir rom for fleksibilitet i oppfølgingen av det enkelte barn.

Utvalget mener det likevel er påfallende at forløpene beskriver tiltakets forløp, og ikke et helhetlig forløp for barnet. Utvalget har mottatt flere innspill om at det er for dårlig sammenheng mellom forløpene når barn skifter fra et institusjonstilbud til et annet. Mangelen på «sømløse» overganger mellom tilbudene er også påpekt av Bufetat, jf. avsnitt 18.4.1. Utvalget er kjent med at Bufetat, region øst vurderer mulighetene for en bedre integrering av akuttforløpet med forløpene for omsorg og behandling (Bufetat, region øst, 2023). Det sees særlig på mulighetene for at oppgaver som i dag er lagt til inntaksfasen i omsorgs- og behandlingsforløpene skal kunne utføres mens barna fortsatt er i akuttinstitusjon. Slik kan man unngå at barna venter unødvendig lenge på å få den hjelpen de trenger. Utvalget støtter behovet for å knytte forløpene tettere sammen, og se forløpene i en større helhet.

Ungdomsutvalget mener at selv om forløpene kan gi økt forutsigbarhet for barna, medfører de også belastninger i form av mange møter, kartlegginger og skjemaer som må fylles ut. De peker på at hensikten med aktivitetene kan være uklare for barna, og at aktivitetene ikke alltid er tilpasset barnas behov. Flere av institusjonene utvalget har besøkt har gitt uttrykk for det samme. Forløpene gir nyttig støtte og påminnelse til oppgaver som skal utføres. Samtidig kan de også ta unødvendig mye tid og fokus fra de ansatte, og alle oppgavene passer ikke alle barn.

Utvalget mener at det er behov for å se på helheten i de krav og føringer som er lagt på institusjonene, jf. kapittel 21. Profesjonsrådet har påpekt at krav som isolert sett er fornuftige, kan ha store negative konsekvenser dersom de i sum går på bekostning av den daglige driften og tiden de ansatte har med barna. De kravene som følger av standardiserte forløp må derfor også sees i sammenheng med øvrige føringer som institusjonene er underlagt.

De standardiserte forløpene legger føringer for institusjonenes arbeid, men stiller også klare forventninger til samarbeidende tjenester. Eksempelvis er individuell plan definert som et sentralt element i oppfølgingen av barnet. Det er grunn til å anta at de fleste av barna kvalifiserer for individuell plan, men bare én prosent av barna har en slik plan. Dette kan tyde på at forpliktelsen fra samarbeidsaktørene ikke er sterk nok. Som utvalget omtaler i kapittel 22, virker det også til at forløpene ikke er godt nok kjent og forankret i de kommunale barnevernstjenestene. Utvalget anbefaler en videreutvikling i retning av mer helhetlige forløp og at det gjøres et arbeid med å gjøre forløpene bedre kjent og forankret i samarbeidende tjenester.

18.5.2 Bruken av fagmodeller

Utvalget mener at utviklingen av fagmodeller er viktig for å styrke det kunnskapsbaserte grunnlaget for institusjonsomsorg. En systematisk utprøvning og evaluering av fagmodeller gir mulighet for den faglige videreutviklingen institusjonsbarnevernet trenger. Fagmodellene gir også en tydelig ramme for felles faglig praksis. Innspill utvalget har fått under institusjonsbesøk og i møter med helseaktører tyder på at OEM har ført til økt faglig trygghet hos ansatte og et felles faglig utgangspunkt for samarbeid med helsetjenestene. Bruken av fagmodell gjør det også tydeligere for den kommunale barnevernstjenesten, som har ansvaret for barnet, hva de kan forvente.

Foreløpig er det lite forskning på effekten av de ulike modellene. Utvalget støtter en videre utvikling og utprøving av fagmodeller i institusjonene, men understreker viktigheten av at fagmodellene som prøves ut i institusjonene er fleksible nok til å tilpasse seg barnas behov. Bruk av fagmodeller må ikke gå på bekostning av normalitet, ressursfokus og barnas opplevelse av å ha et hjem. Utvalget mener fagmodellene bør utvikles videre med formål om utviklingsstøtte, hvor samarbeid med helseteamet inngår i den helhetlige tilnærmingen. Utviklingspsykologi, tilknytningsteori og systemisk teori bør være en viktig del av det fellesfaglige fundamentet.

Utvalget vil videre understreke viktigheten av at utprøvingen av fagmodeller følgeevalueres og brukes som grunnlag for videreutvikling av kunnskapsgrunnlaget for godt institusjonsarbeid. Det er særlig viktig at evalueringene inkluderer hvordan barnas livskvalitet påvirkes på sikt.

18.5.3 Nasjonal faglig styring og ressursdeling for felles praksis

I dagens institusjonstilbud er det for stor variasjon i faglig innhold og praksis. Valg av faglig tilnærming er i stor grad overlatt til den enkelte institusjon. Utvalget ser at dette skaper stor risiko for vilkårlighet og uønsket variasjon i tilbudet. Forskning viser at det er viktigere at institusjonene har én felles tilnærming som alle ansatte bruker, enn hvilken metode som benyttes (Mandal, Wægø, Høyland, Paulsen & Melby, 2019; Melby et al., 2020). Innspill utvalget har mottatt, sier det samme. Utvalget støtter Bufdirs vurdering av at det ikke finnes tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å anbefale at én bestemt metode eller fagmodell skal innføres i hele eller deler av tilbudet. Utvalget mener imidlertid at det er nødvendig at Bufdir tar et større ansvar for å sikre faglig forsvarlighet med utgangspunkt i den kunnskapen som faktisk eksisterer.

Utvalget anbefaler en tydeligere faglig styring for å sikre en felles kunnskapsbasert praksis, uavhengig av om institusjonen er statlig, kommunal eller privat. Den faglige styringen må først og fremst rettes mot det som gir kvalitet i tilbudet til det enkelte barn, selv om det kan være andre sider ved institusjonsvirksomheten som er lettere å styre. Formålet med den faglige styringen bør være å gi institusjonene en faglig trygghet og et felles fundament for videreutvikling av egen praksis, ikke primært å drive kontroll av virksomhetene.

Utvalget mener at fagdirektoratet bør utarbeide faglige prinsipper som kan danne en felles faglig plattform for alle institusjonene. Den faglige plattformen må understøtte institusjonstilbudets formål, både generelt og for det enkelte barn. En felles faglig plattform vil bidra til et mer likeverdig tilbud, og sikre bedre kontinuitet for barn og deres familier på tvers av ulike tilbud

I kapittel 10 anbefaler utvalget at det etableres helseteam tilknyttet hver institusjon. Helseteamene vil ha et særlig ansvar for veiledning av ansatte og skal ivareta det enkelte barns behov for helsehjelp. Det er derfor viktig at den faglige praksisen i institusjonene understøtter samarbeidet med helsetjenesten og gir gode betingelser for en helhetlig oppfølging av barnas behov.

Utvalget mener at institusjonenes formål skal være å gi tilpasset omsorg og utviklingsstøtte til det enkelte barn, jf. kapittel 16. Selv om det mangler tilstrekkelig kunnskap om bruk av spesifikke metoder i institusjoner, vet vi mye om hva som gir god utviklingsstøtte. Institusjonene trenger et tydelig miljøterapeutisk fundament som støtter opp under det kollektive omsorgsarbeidet og mulighetene til å jobbe terapeutisk i hverdagen med de situasjonene som oppstår (Storø, Backe-Hansen & Løvgren, 2017).

Innenfor en felles faglig plattform vil det fortsatt være behov for bruk av ulike metoder. Barn som bor på institusjon har noen felles behov, men de har også individuelle, sammensatte og komplekse behov som krever tilpasset oppfølging. Dette må skje i et tett samarbeid med helseteamene. Valg av metode er ingen eksakt vitenskap. I helsetjenesten er det eksempelvis 14 forskjellige evidensbaserte metoder for behandling av depresjon (Association, 2021). Det er ikke mulig å fastslå om noen av metodene har større effekt enn andre, eller hvem de virker best på (Barth et al., 2013; Cuijpers, Andersson, Donker & van Straten, 2011). Det er også vanskelig å vite om effekten skyldes metoden eller andre støttefaktorer. For eksempel kan en forelskelse ha mye større effekt på en depresjon enn behandling hos en psykolog. Flere forskjellige metoder skaper endring av de samme problemene hvis det er nok andre støttefaktorer til stede (Høstmælingen, 2023). I en institusjon vil det å skape en terapeutisk ramme for endring gjennom et tydelig miljøterapeutisk fundament være den viktigste støttefaktoren.

Det man imidlertid ser er at det finnes noen faktorer som ser ut til å være virksomme mekanismer, uavhengig av metode. Eksempler på slike faktorer er kvaliteten på relasjonen, evne til å skape håp og forventninger, og å tilby strategier for å bryte dysfunksjonelle mønstre (Wampold & Imel, 2015). Fagkompetanse og metodekunnskap er også en forutsetning for faglig fleksibilitet, og å kunne justere tilbudet etter det enkelte barns behov. For å kunne jobbe godt med barn som har sammensatte vansker, er det noen felles prinsipper som bør følges. Ansatte må også kjenne til forskjellige metoder som kan brukes for å skape endring.

Utvalget anbefaler at fagdirektoratet tar et tydeligere ansvar for å utvikle felles faglige prinsipper for god omsorg og utviklingsstøtte for tilbudet som helhet, og for hver av de tre kategoriene institusjoner, jf. kapittel 17. Prinsippene må bygge videre på det vi vet er virksomt: trygghet, familiebånd, systemisk arbeid, relasjoner og kunnskapsbaserte tiltak og metoder (Whittaker et al., 2016). Kunnskapsmodellen BBIC bør videreutvikles for å bedre forstå hva selve institusjonskonteksten betyr for barnas behov, jf. utvalgets redegjørelse i kapittel 7.

Felles faglige prinsipper som understøtter utvalgets helhetlige forslag for fremtidens institusjonsbarnevern, bør vektlegge følgende dimensjoner:

• Relasjonen mellom ansatte og barn skal være bærebjelken i institusjonsarbeidet.

• Barna skal ha mulighet til å opprettholde og utvikle relasjoner med familie og nettverk.

• Utviklingsstøtten skal fremme mestring og bygge på barnas ressurser.

• De voksne skal ha en helhetlig og sammenhengende forståelse av barnets situasjon og uttrykk, og dette skal det tas hensyn til i samarbeidet med og rundt barna.

• Barna skal samarbeides med slik at de kan påvirke egen hverdag.

Det blir viktig at fagdirektoratet gjør en vurdering av hvilke konsekvenser dette vil ha for dagens spisskompetansemodell og bruk av spesifikke fagmodeller for de ulike målgruppene.

18.5.4 Utvalgets forslag

Tydelig og likeverdig nasjonal faglig styring

Direktoratet tar et tydeligere ansvar som faglig premissleverandør for hele institusjonsbarnevernet. Kompetansetiltak og fagstøtte må gjøres tilgjengelig for alle institusjoner, uavhengig av eierskap.

Felles faglige prinsipper for god omsorg og utviklingsstøtte

Direktoratet utvikler felles faglige prinsipper for god omsorg og utviklingsstøtte som grunnlag for en felles faglig praksis i alle institusjoner. Utvalget foreslår fem dimensjoner som bør vektlegges i arbeidet. Den faglige praksisen må bidra til godt samarbeid med helseteamene.

Boks 18.1 En ny identitet i de positive tingene

Forstørr bilde

Denne historien er fortalt til utvalget fra en ungdom. Dette er hans opplevelse.

Jeg bodde på institusjon i tre og et halvt år. Nå bor jeg for meg selv, og trives med livet som ung voksen. Jeg har tenkt mye på hva som gjorde at jeg ble frisk, og hvordan de ansatte på institusjonene møtte meg på en god måte.

Rammer og begrensninger til rett tid

Jeg bodde på en institusjon der de ga meg rammer og satte begrensninger når uttrykkene mine ble verre. Jeg fant en trygghet i rammene, og det var lettere at andre grep inn og tok kontroll over meg, enn at jeg selv måtte forholde meg til mine egne følelser. Hver gang de prøvde å løsne opp på begrensningene ble jeg redd, og uttrykkene mine ble verre. Derfor ble jeg innlagt i psykiatrien flere ganger.

Etter hvert ble uttrykkene så ille at jeg måtte bytte institusjon. På den nye institusjonen jobbet de ansatte med å hjelpe meg til å håndtere mine egne følelser mens de fjernet begrensningene rundt meg. I starten var det forferdelig å erfare at de ikke stoppet meg hvis jeg gikk ut og risikerte å skade meg selv. Men tilnærmingen gjorde at jeg etter hvert lærte meg å forholde meg til mine egne følelser.

Langvarige relasjoner

Jeg vokste opp med utrygge relasjoner og mange relasjonsbrudd. Jeg var konstant på vakt, og var veldig bevisst over hvem av de ansatte jeg møtte på institusjonene som var trygge i seg selv. Mange ansatte brukte lang tid på å bygge en relasjon til meg, og veldig få fikk komme inn på meg. Men de som kom inn gjorde det fordi jeg opplevde at de var trygge i seg selv. Det virket ikke som de prøvde å tilpasse seg en rolle som ansatt eller en bestemt behandlingsmodell. De var seg selv.

Da jeg bodde på institusjon følte jeg meg veldig alene og redd. Jeg ønsket å bli sett og hørt, og når jeg utagerte måtte de bry seg om meg. Etter hvert begynte de å sette grenser i relasjonen vår. De sa at det var vanskelig å ha en god relasjon til meg, spesielt når jeg utagerte. På dette tidspunktet så jeg på dem som forbilder, og grensesettingen var derfor ekstra viktig.

Jeg hadde lyst til å leve opp til kravene og forventningene fra de trygge voksne. Istedenfor å utagere kunne jeg bruke dem til å snakke om vanskelige ting. Jeg opplevde å ha trygge voksne rundt meg, og vi bygget så gode relasjoner at jeg fortsatt har kontakt med dem, to og et halvt år etter at jeg flyttet ut.

En identitet i det positive ved meg selv

Jeg flyttet til institusjon rett etter at jeg kom ut som trans. Det kjentes viktig å bevise for meg selv og andre at jeg var en mann, og jeg prøvde å leve opp til en stereotypisk maskulinitet. Det var en måte å beskytte meg selv på. Jeg tenkte at ved å være skummel kunne jeg oppnå respekt og hindre at noen såret meg. Når jeg fikk det vanskelig var det enklere å utagere enn å gråte og snakke om følelser. Jeg var veldig opptatt av å bli anerkjent som mann og oppfattet som sterk, uredd og skummel.

Etter hvert fikk jeg tillit til de ansatte, og de ble trygge voksne som jeg også ble glad i. De ga også uttrykk for at jeg betydde noe for dem, og deres anerkjennelse betydde mye for meg. De var opptatt av å anerkjenne meg for å være reflektert og smart. De sa at jeg var god til å diskutere og snakke om ting. De anerkjente meg for noe positivt, og jeg gikk mer og mer bort fra ønsket om å bli sett på som stor, sterk og skummel. Behovet for å utagere for å bli sett eller hørt ble også mindre etter hvert.

Jeg fant en ny identitet i de positive tingene. De trygge voksne så ressursene mine og anerkjente meg for dem. De viste meg verdier og egenskaper jeg kunne bygge videre på da jeg flyttet ut. De ga meg troen på meg selv, og de viste meg at livet var så mye mer enn bare selvmordstanker og vonde følelser. De viste meg at jeg kunne kjenne på positive følelser i livet. Jeg kjente på adrenalin, mestring og det å faktisk bety noe for noen.

Det positive gjorde også at behovet for rus etter hvert forsvant. Jeg brukte heller tiden på sport og trening. Treningen gjorde at jeg fikk en bedre psyke, jeg følte meg mer selvsikker og fikk mer troen på meg selv. Treningen gjorde også at jeg klarte å redusere vekten min med 40 kg, slik at jeg kunne få hormonbehandling med testosteron og gjennomføre brystoperasjon. For meg var det en livsviktig behandling.

19 Skole og opplæring for barn på institusjon

19.1 Innledning

Det er langt færre barn som har vært i barnevernsinstitusjon som gjennomfører videregående opplæring enn i resten av befolkningen. Et selvstendig liv som voksen, er i stor grad forbundet med å kunne ha en jobb og tjene sine egne penger. Utdanning er nødvendig for å få muligheten til det. Utvalget skal ifølge mandatet skildre hvilken støtte som kreves fra viktige tjenester for barna, deriblant støtte til gjennomføring av utdanning.

I dette kapittelet beskriver vi først hvilke rettigheter og plikter alle barn har til utdanning og hvilken betydning utdanning har. Deretter gjør vi rede for årsaker til at barn som har bodd på institusjon i alt for liten grad fullfører videregående utdanning, og hvilke tiltak som er iverksatt for å styrke oppfølgingen av barnas skolegang. Avslutningsvis vil vi diskutere og gi anbefalinger om hvordan skolemyndighetene kan bidra til å støtte bedre opp om gjennomføring av utdanning for denne gruppen barn og unge.

19.2 Rett og plikt til utdanning

Barn som bor på barnevernsinstitusjon, har de samme rettigheter og plikter etter opplæringsloven som alle andre barn. Det vil si en rett og en plikt til grunnskoleopplæring, rett til å gå på nærskolen, rett til spesialundervisning og rett til et godt fysisk og psykososialt skolemiljø. Dette innebærer at de har rett til opplæring etter samme nasjonale læreplan og det samme antall timer som alle andre barn. Alle som har fullført grunnskolen, har i dag rett til tre års videregående opplæring. Retten gjelder ut det året en fyller 24 år. Med ny opplæringslov utvides retten til fullført videregående opplæring, uavhengig av alder og hvor lang tid man bruker. Det stilles samme krav til undervisningskompetanse hos lærerne som underviser, uavhengig om opplæringen blir gitt i ordinær klasse eller i et alternativt tilbud. For barn på institusjon er det fylkeskommunen der institusjonen ligger, som har plikt til å oppfylle de rettighetene elevene har.

Formålsparagrafen til opplæringsloven sier at:

Opplæringa i skole og lærebedrift skal, i samarbeid og forståing med heimen, opne dører mot verda og framtida og gi elevane og lærlingane historisk og kulturell innsikt og forankring. […] Elevane og lærlingane skal utvikle kunnskap, dugleik og holdningar for å kunne meistre liva sine og for å kunne delta i arbeid og fellesskap i samfunnet. Dei skal få utfalde skaparglede, engasjement og utforskartrong.

Både inkluderende læringsmiljø og tilpasset undervisning er sentrale prinsipper for skolens praksis. Om et inkluderende læringsmiljø står det:

Et raust og støttende læringsmiljø er grunnlaget for en positiv kultur der elevene oppmuntres og stimuleres til faglig og sosial utvikling. Føler elevene seg utrygge, kan det hemme læring. Trygge læringsmiljøer utvikles og opprettholdes av tydelige og omsorgsfulle voksne, i samarbeid med elevene.

Kunnskapsdepartementet (2017)

Det følger også av læreplanverket at skolen skal «støtte og bidra til elevenes sosiale læring og utvikling gjennom arbeid med fagene og skolehverdagen for øvrig». Skolen er en arena som både skal være faglig og sosialt stimulerende, ha trygge voksne som bidrar til et godt psykososialt miljø og bidra til mestring og vekst for det enkelte barn.

19.3 Betydningen av utdanning

Utdanning har betydning for levekår og helse senere i livet. Lave prestasjoner på skolen øker risikoen for psykososiale problemer, rusproblemer, kriminalitet og marginalisering. Utdanning og gode skoleresultater er viktige beskyttelsesfaktorer mot marginalisering i voksenlivet (Bufdir, 2022g). Fordi barn på institusjon har vært eksponert for mange risikofaktorer, er skolemestring en spesielt viktig beskyttelsesfaktor.

Barn i barnevernet som har fått hjelp til å mestre skolen, klarer seg ofte godt senere i livet (Kirkøen, Engell, Andersen & Hagen, 2019). Skolemestring er en beskyttelsesfaktor det er mulig for omgivelsene å påvirke. Derfor er kunnskapen om hva som understøtter skolemestring viktig. Det finnes ingen studier som gir gode svar på hvordan mestringsfølelsen på skolen kan understøttes for barn med barnevernstiltak (Kirkøen et al., 2019). Folkehelseinstituttet har på oppdrag fra Bufdir gjennomført et litteratursøk, uten at det ble identifisert kunnskap eller virksomme tiltak (Ames, Muller, Jardim & Lanøien, 2021). Konklusjonen var at det mangler forskning på feltet.

Den lave gjennomføringsgraden hos barn som har bodd på barnevernsinstitusjon har sammensatte årsaker. Årsakene er delvis relatert til hvorfor barna har hatt behov for å bo på institusjon, snarere enn til institusjonsoppholdet i seg selv. Longitudinelle studier viser at barna i gjennomsnitt hadde svakere skoleresulateter enn barn som har bodd i fosterhjem allerede før de fikk et barnevernstiltak (Bufdir, 2022g; Drange & Hernæs, 2020; Drange et al., 2022). Svake prestasjoner i grunnskolen reduserer sannsynligheten for å fullføre videregående utdanning (Dæhlen, 2015). Barna starter slik sett med en ulempe som det må kompenseres for gjennom utdanningsløpet.

Barn på institusjon kan ha sammensatte og omfattende utfordringer knyttet til atferd, psykisk helse, rus og ustabile relasjoner over lengre tid. De kan også ha vært gjennom vonde opplevelser med vold, traumer, ustabile boforhold og mange flyttinger. Dette øker risikoen for vanskeligheter i andre sammenhenger, som skole og utdanning (Backe-Hansen, Madsen, Kristofersen & Hvinden, 2014).

Lite tilstedeværelse på skolen og at så få fullfører videregående opplæring, kan derfor være et resultat av mange hindringer. Hindringene kan ha årsak i barnets individuelle forutsetninger, familiære, kulturelle eller sosiale forhold, eller en kombinasjon av disse. En viktig forutsetning for å styrke barnas skoleprestasjoner er derfor å møte barnet på dets egne premisser og legge til rette for mestring, både i skolesammenheng og i livet generelt.

19.4 Dagens situasjon

19.4.1 Samarbeid mellom skole og barnevern

Bufdir har laget en veileder for samarbeid mellom skole og barnevern sammen med Utdanningsdirektoratet (Bufdir, 2016). Veilederen ble utviklet for å bidra til at barn med tiltak i barnevernet får en god skolegang. Veilederen skal skape en felles forståelse av skolens betydning for barn i barnevernet, bidra til handlingsendringer i barnevern og skole, og styrke samarbeidet slik at flere fullfører skolegangen. Den gir ansatte og ledere i skolen og barnevernet, inkludert institusjoner, råd om hvordan skolen og barnevernet bør samarbeide på følgende områder:

• oppfølging av skolehverdagen og om barnets opplæringssituasjon

• med hverandre og andre aktuelle aktører når et barn har faglige eller psykososiale utfordringer

• om å ivareta barnets opplærings- og omsorgstilbud ved flytting og bytte av skole

• når noen er bekymret for et barn

Veilederen anbefaler videre at samarbeidet mellom skolen og institusjonen forankres i en forpliktende samarbeidsavtale som involverer ansvarlige ledere både på skolen og på institusjonen. En slik plan kan inngå i barnets individuelle plan. Rutiner for formidling av informasjon bør inngå, slik at det fremkommer hvordan institusjonen, skolen og eleven sammen kan følge opp avtalen.

Alle institusjoner skal ha en skoleansvarlig som skal følge opp opplæringen til det enkelte barn, og bidra til at opplæringen er i tråd med behov og rettigheter. I standardiserte forløp, som er innført i alle barnevernsinstitusjoner, anbefales det at alle institusjoner har en skoleansvarlig og stedfortreder med sosialfaglig eller pedagogisk kompetanse (Bufdir, 2023j). Det anbefales videre at skoleansvarlig, sammen med institusjonsleder, har hovedansvaret for at institusjonen bidrar til at:

• det enkelte barnet har et opplæringstilbud som sikrer faglig og sosial mestring og utvikling

• det foreligger vedtak om spesialundervisning når dette er aktuelt

• barnet og foresatte medvirker aktivt på området skole og opplæring

• det fremmes forslag til tiltak som sikrer barnets tilstedeværelse på skolen

• barnets skolegang og opplæringstilbud er tema på ansvarsgruppemøter

• barnets skolegang og beslutninger knyttet til skolegangen dokumenteres i journalsystem

Det er den aktuelle skoleeier som har det formelle ansvaret for opplæringstilbudet til barn på institusjon. Føringen om at institusjoner skal ha en skoleansvarlig må derfor ikke forstås som et fritak for ansvar fra kommunene og fylkeskommunene som skoleeiere overfor disse barna.

Institusjonene løser oppgaven ulikt. Noen steder er rollen lagt til avdelings- eller enhetsleder, andre steder en ansatt. Enkelte institusjoner har ansatt pedagogisk rådgiver i full stilling. Derved varierer det hvordan og hvor tett institusjonen følger opp skolegangen. Bufdir gjennomførte en intern evaluering av funksjonen som skoleansvarlig i statlige institusjoner i 2021. Utvalget har fått tilgang til evalueringen. Konklusjonen er at det er stor variasjon i hvordan rollen løses og hvilke rammer den skoleansvarlige har til å utføre oppgavene. Flere informanter mener den er sårbar fordi den er personavhengig (Bufdir, 2021c).

19.4.2 Tilpasninger på skolen

Det er flere årsaker til at skolegang og gjennomføring av videregående opplæring er et problem. For det første er det viktig hvordan grunnskolen og videregående skole tilrettelegger og følger opp sitt opplæringsansvar for barn med behov for individuell tilrettelegging.

Ifølge opplæringsloven skal alle elever ha tilpasset opplæring. Skolen må gi alle elever muligheter til læring og utvikling, uansett hvilke forutsetninger de har. Opplæringen må tilrettelegges slik at alle får utbytte av den, og den skal ivareta både fellesskapet og hver enkelt elev. En forutsetning for god læring er at alle føler tilhørighet til et faglig og sosialt fellesskap.

Elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning. Det skal fattes et enkeltvedtak om spesialundervisning hvis barnet har rett på dette. Vedtaket skal sette rammer for tilbudet. Vedtaket skal omfatte innhold, omfang, hvordan tilbudet skal organiseres og hvilken kompetanse som er nødvendig. I vurderingen av hvilket opplæringstilbud eleven bør få, skal det legges særlig vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringen skal ha et slikt innhold at det samlede tilbudet gir eleven et forsvarlig utbytte i forhold til de opplæringsmålene som er realistiske for eleven. I spesialundervisningen skal eleven ha det samme totale antall undervisningstimer som andre elever. Vedtak om spesialundervisning skal sikre at eleven får et likeverdig og forsvarlig opplæringstilbud.

Skolen utformer, med utgangspunkt i vedtaket, en individuell opplæringsplan. Denne planen er elever med spesialundervisning sin læreplan. En individuell opplæringsplan skal vise mål for, innholdet i og gjennomføringen av opplæringen.

Bufdir arbeider med å utvikle statistikk over bruk av spesialundervisning for barn som bor på barnevernsinstitusjon. CARE-studien omtalt i kapittel 9, etterlater et inntrykk av at spesialundervisning er uforholdsmessig lite tatt i bruk for denne gruppen (Myrvold, Christiansen, Haune, Sarfi & Heriervang, 2020). Spesialundervisning kan inneholde både fagspesifikk og psykososiale opplæringsmål. Fordi det er en høy andel av barn på institusjon som har både psykiske og sosiale utfordringer, er det grunn til å anta at flere av dem har krav på ekstra tilrettelegging.

Når en elev får spesialundervisning, kan skolen vurdere hvor opplæringen skal foregå. I vedtaket om spesialundervisning er det ofte en sakkyndigvurdering som tar stilling til dette. Dersom det er til elevens beste, har skolen gjennom enkeltvedtaket om spesialundervisning, anledning til å ta i bruk en alternativ opplæringsarena. Dette krever samtykke fra eleven, og da vil opplæringen foregå på et annet sted enn skolens område. Særlig i den første tiden etter en flytting kan det være behov for å legge undervisningen til et annet sted enn skolen. Det er et inngripende tiltak å velge en organisering av undervisningen utenfor klassen og skolen. Vedtaket om spesialundervisning må derfor inneholde konkrete vurderinger av hvorfor dette er det beste for denne eleven. Vurderingen skal omhandle blant annet utviklingsutsikter, realistiske opplæringsmål og likeverdige opplæringstilbud.

19.5 Utvalgets problemforståelse

19.5.1 Lav gjennomføringsgrad

Få av barna som bor i barnevernsinstitusjon fullfører videregående opplæring. Generelt er utdanningsnivået i Norge høyt. 36 prosent av befolkningen har utdanning på universitets- og høyskolenivå (SSB, 2022), mens 84 prosent av befolkningen har fullført videregående opplæring før fylte 25 år (Utdanningsdirektoratet, 2022). For barn som har fått tiltak i barnevernet, er gjennomføringsgraden langt lavere, se figur 19.1.

Forstørr bilde

Kilde: bufdir.no, hentet 18. april 2023.

Det er barna med institusjonstiltak som har de største utfordringene på skolen. Kun 11 prosent av dem har fullført videregående opplæring ved fylte 21 år (Drange & Hernæs, 2020), se figur 19.2. Ved fylte 25 år er andelen steget til 20 prosent (Drange et al., 2022).

Forstørr bilde

Kilde: Drange and Hernæs (2020), s. 39

Bufetats statistikk over skoleaktivitet for 2022, viser at bare 18 prosent av barna som bor på institusjon var på skolen i mer enn 90 prosent av tiden. I fosterhjem hadde 68 prosent av barna høyere enn 90 prosent tilstedeværelse. 34 prosent av barn i fosterhjem eller institusjon har vært registrert uten skoletilbud i mer enn ti dager i løpet av perioden (Bufdir, 2023j).

Bufdir har utarbeidet en beskrivelse av utfordringsbildet for skoletilhørighet og -gjennomføring for barn i barnevernet (Bufdir, 2022g). De trekker frem at det er en høyere forekomst av individuelle utfordringer blant barna på institusjon og at det forklarer noe av forskjellene i skoleprestasjoner. Bufdir (2022g) viser til flere studier som peker på en sammenheng mellom psykiske helseutfordringer og skoleresultater. Flere av disse finner økt risiko for skolefrafall hos barn og unge som sliter med depresjon og angst.

Gjentatte flyttinger og påfølgende skolebytter kan medføre vanskeligheter med å få plass på nye skoler og svekke kontinuiteten for det enkelte barn. Bufetat, region øst har vist at om lag 75 prosent av barna som hadde flyttet flere enn fire ganger har hatt mange avbrudd og vansker med gjennomføring av skolegangen (Bufetat, region øst, 2022). En annen studie (Ulset, 2020) refererer til at ungdommer på institusjon har fortalt at det er krevende å bryte opp gjentatte ganger og at flyttingene svekker skoletilhørigheten.

Det er ifølge Bufdir (2022) lite forskning om hvordan barnevernsinstitusjonene vurderer betydningen av skole, hvordan det støttes opp under skole og hvordan barnas skolegang følges opp av institusjonen. Det mangler også kunnskap om hva som er virkningsfulle tiltak for å bedre skoleresultatene (Ulset, 2021).

Sammenhengen mellom skoleprestasjoner tidlig i livet og utdanningsløp senere i livet forteller hvor viktig det er med tidlig innsats fra skolen. Kartlegging av barn som barnevernet har overtatt omsorgen for, førte til at over halvparten av barna ble anbefalt henvist til pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) (Myrvold et al., 2020). I over halvparten av tilfellene hadde barna ikke hatt noe tidligere kontakt med verken PPT, BUP eller habiliteringstjenesten for barn. PPT er viktig for at skolen skal tilrettelegge undervisningstilbudet etter barnas forutsetninger og behov. Det er derfor bekymringsfullt at PPT i så mange tilfeller ikke har blitt involvert i barnets liv tidligere.

19.6 Utvalgets vurdering

Utvalget er opptatt av å oppnå mer normalitet i hverdagen til barn som bor på institusjon. For alle barn er skole en naturlig, viktig og stor del av hverdagen. Skole skaper normalitet, struktur og forutsigbarhet for barn. Barn som bor på institusjon bærer på opplevelser og utfordringer som gjør det vanskeligere for dem å gå på skole. For å oppnå normalitet i skolehverdagen, trenger de særskilt oppfølging ikke bare fra institusjonen, men også fra skolen.

19.6.1 Skolens oppfølging

Skolen fyller mange viktige funksjoner for alle barn og skal bidra til at de kan bli selvstendige som voksne og leve gode liv. Derfor må vi sørge for at barna på institusjonene i større grad får med seg alt det skolen er ment å gi. Erfaringene og mestringen som ligger i det å gjennomføre grunnutdanningen har også en egenverdi.

Det kan være utfordrende å tilpasse skoletilbudet til barn som er på institusjon. Men det er viktig at skolen og den enkelte klasse har rom for alle, selv om det noen ganger kan være krevende å tilpasse skolen til barn som har det vanskelig. Hvis eleven ikke har samtykket til å bo på institusjon, er det naturlig at motivasjonen og forutsetningene for å møte på en ny skole hver dag ikke er de beste.

Lovverket er utformet slik at det er rom for å gjøre tilpasninger for å inkludere den enkelte elev både faglig og sosialt i undervisningen. Dette handlingsrommet er ikke godt nok utnyttet i dag. All undervisning kan gjøres spennende, og skolen skal skape mening og motivasjon i skolehverdagen. Barn som ikke passer inn i den normale skolestrukturen får for ofte en alternativ opplæringsarena som ikke stimulerer barnet verken faglig eller sosialt. Dette bidrar mer til isolasjon enn normalitet, og verken barnet, skolen eller samfunnet er tjent med slike løsninger.

Med ny opplæringslov, som ble vedtatt av Stortinget juli 2023, får skolene et lovfestet ansvar for å følge opp elever som har fravær (Prop. 57 L (2022–2023)). Loven skal etter planen tre i kraft august 2024. Kunnskapsdepartementet skriver at skolemyndighetene selv må avgjøre hvordan elevene skal følges opp, avhengig av omfanget og hva som er årsaken til fraværet. Når det velges tiltak, både av forebyggende karakter og for å følge opp fravær, må skolemyndighetene legge vekt på og ta hensyn til at barn på barnevernsinstitusjon kan ha svært omfattende årsaker til skolefravær.

Tydeliggjøring av skolens plikt til å følge opp elever med høyt fravær gjennom lovgivning er bra. Det krever at skolen bruker ressurser på å finne frem til et sett av gode tiltak i samarbeid med barn og samarbeidsparter. Utvalget ønsker spesielt å peke på at opplæring i hjemmet, i denne sammenheng institusjonen, noen ganger kan være riktig. Noen barn trenger åpenbart hjelp til å få gode assosiasjoner til skolen. Opplæring i hjemmet kan fungere som en døråpner der læreren får bedre mulighet til å etablere en relasjon, finne frem til barnets interesser og forsiktig tilby mening og mestring. Etter hvert kan dette bidra til å senke terskelen for å gå på skolen. Kjerneelementene i læreplanen for fag er et godt utgangspunkt for slike tiltak og representerer det viktigste i det elevene skal lære.

19.6.2 Plan for oppfølging av skolegang

Veileder for samarbeid mellom skole og barnevern gir blant annet råd om hvordan institusjonen kan utvikle et godt samarbeid med skolen (Bufdir, 2016). Veilederen gir informasjon om hvilke rettigheter og plikter barnet har, og hvilket ansvar barnevernet og utdanningsmyndighetene har. Den gir også råd om hvordan hjelpere rundt barnet kan motivere og bidra til mestring, og hvordan barnevernet og skolen kan samarbeide. Veilederen gir føringer for hvordan institusjonen skal følge opp barnets skolegang.

Utvalget mener det er behov for at oppfølgingen som gjøres i forkant av, underveis i og etter oppholdet på institusjon blir tydeligere og bedre forstått. Samarbeidet må gjøres mer forpliktende. Utvalget mener derfor det er behov for å innføre et krav til at barnevernstjenesten i samarbeid med lokale skolemyndigheter, skal lage en plan for oppfølging av skolegang for barn som skal flytte på institusjon. Det er utdanningssektoren som har myndighet og kompetanse til å lage en forpliktende plan for skole. Derfor bør et slikt krav være forankret både i opplæringsloven og barnevernsloven. Et viktig grunnlag for planen vil være kartlegging av behov for tilpasset skoletilbud og rett til individuell opplæringsplan som del av tverrfaglig kartlegging av barn som skal flytte til institusjon, jf. kapittel 9. En slik plan kan være en del av barnets individuelle plan.

Planen må utarbeides i samarbeid med alle relevante tjenester. For å ivareta barnets rett til eventuell spesialundervisning eller annen oppfølging, er det særlig viktig at PPT involveres så tidlig som mulig. Planen for oppfølging skal være del av barneverns- og helsenemndas behandling av institusjonsopphold. Hvordan planen skal følges opp, skal komme frem av nemndas vedtak.

For å se til at både skole, institusjon, PPT, oppfølgingstjenesten, BUP og andre relevante aktører følger opp forpliktelsene, foreslår utvalget at statsforvalteren skal føre tilsyn med dette. Utvalget mener at statsforvalter skal gjennomføre felles tilsyn med skoletilbudet for institusjoner, jf. kapittel 17. Ansvaret for tilsynet skal legges til den enheten hos statsforvalteren som er ansvarlig for tilsyn med utdanning.

19.6.3 Opplæringsansvaret for elever på institusjon

Fylkeskommunen har ansvaret for opplæringstilbudet til elever som bor på institusjon, både i grunnskolen og i videregående opplæring. Fylkeskommunene eier de offentlige videregående skolene, mens det er kommunene som er skoleeier for grunnskolene.

For barn på institusjon i grunnskolealder betyr det at fylkeskommunens PP-tjeneste vurderer og fatter vedtak om spesialundervisning, mens den kommunale skolen har ansvar for oppfølgingen av vedtaket. Kommunen skal informere fylkeskommunen om effekten av spesialundervisningen som iverksettes.

PP-tjenesten i fylkeskommunene har ikke nødvendigvis samme kjennskap til og kompetanse om grunnskole tilbudet som den kommunale PP-tjenesten. Når behovet for spesialundervisning til grunnskoleelever blir vurdert, må læreplanen være kjent. Hvis PP-tjenesten ikke tar nok hensyn til forskjellene mellom grunnskole og videregående opplæring, kan det ha betydning for innholdet i sakkyndigvurderingen. Det er en risiko for at forskjellene mellom videregående skoler og grunnskoler gjør at vurderingene fra PP-tjenesten ikke treffer elevens behov.

Det er viktig å utnytte handlingsrommet som finnes for tilrettelegging av skoletilbudet. Det gjelder ikke minst for de som har størst behov for tilpasninger. Den kommunale PP-tjenesten kjenner tilbudet og mulighetene for tilrettelegging best. Kontinuitet i skolens oppfølging er også av stor betydning for barna. At fylkeskommunen overtar ansvaret for opplæringstilbudet når et barn i grunnskolealder flytter til institusjon, bidrar til å øke risikoen for svikt og skaper unødvendige skifter av ansvar.

Det er grunn til å sette spørsmålstegn ved om det er rett at ansvaret for skolens tilbud skal ligge til et forvaltningsnivå som ikke jobber med denne aldersgruppen, ikke kjenner de gjeldende læreplanene og ikke eier skolen eleven skal gå på. Det blir dessuten flere mellomledd, noe som i seg selv er en risikofaktor. Når fylkeskommunen har det overordnede ansvaret for opplæringstilbudet til barn på barnevernsinstitusjon, vil en naturlig konsekvens også være at kommunene ikke tar tilstrekkelig eierskap til barna selv om de er grunnskoleelever.

Utvalget mener derfor at ansvaret for opplæringstilbudet i grunnskolen til barn på barnevernsinstitusjon skal flyttes til kommunene.

19.6.4 Skolebytte ved flytting til institusjon og mellom institusjoner

Alle som har gjennomført grunnskolen har rett på treårig videregående opplæring. Denne retten gjelder fra fylte 15 år til det skoleåret som begynner når eleven fyller 24 år. I ny opplæringslov, etter planen fra skolestart 2024, utvides retten til videregående opplæring fra tre år til å gjelde frem til eleven har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. Når en ungdom i videregående opplæring må bytte skole på grunn av flytting til en institusjon eller mellom institusjoner, har den nye fylkeskommunen plikt til å gi ungdommen plass på skolen etter utløpet av søknadsfrister, også etter at skoleåret har begynt når dette er forsvarlig. Dette er fastsatt i forskrift til opplæringsloven § 6–8. I et rundskriv presiserer Utdanningsdirektoratets at forsvarlighet må vurderes i det enkelte tilfelle. Etter direktoratets tolkning gjelder plikten om inntak i løpet av skoleåret kun dersom eleven kan få tilstrekkelig opplæring, dersom lærerne ved skolen kan få tilstrekkelig vurderingsgrunnlag og dersom fylkeskommunen har ledig kapasitet ved det aktuelle tilbudet (Utdanningsdirektoratet, 2021a).

Utvalget har fått oppgitt at elever på videregående nivå som oftest får tilbud om skoleplass, så lenge det er plass på utdanningsprogrammet eleven har søkt seg inn på. Samarbeidet med fylkeskommunen oppgis å fungere godt. Likevel mener utvalget at det ikke kan være tilfeldig hvorvidt et barn som blir flyttet, ofte mot sin vilje, får et tilbud om skoleplass. Skoletilbudet kan heller ikke hvile på en forutsetning om god sedvane og at institusjonen, barnevernstjenesten eller Bufetat har etablert et velfungerende samarbeid med fylkeskommunen.

Det er også utfordrende der eleven flytter til en skole som underviser fagene i en annen rekkefølge eller har satt sammen læreplanen på en annen måte. Slike forskjeller kan gjøre at det blir en krevende overgang for eleven. Det er da større risiko for at eleven faller ut eller taper progresjon og får hull i opplæringen.

Fravær har ulike årsaker. Dersom elever har langvarig fravær på grunn av sykdom, kan skolemyndigheten ha plikt til å gi opplæring et annet sted enn på skolen, for eksempel hjemme hos eleven. Mange skoler strekker seg langt for å ivareta elevenes rettigheter ved å gi opplæring i hjemmet ved langvarig sykdom. Utvalget er usikker på om skolene strekker seg like langt for elever som bor på institusjon. Samtidig kan ikke dette dokumenteres. Det finnes ingen samlet oversikt over hvor mange barn i barnevernsinstitusjon som mottar noen form for opplæring på institusjon.

Utvalget mener at opplæring i hjemmet også kan være aktuelt når det uklart hvor barnet skal videre. En stor andel barn som flytter på akuttinstitusjon ender opp med å flytte hjem igjen. Midlertidig skolebytte kan da være en unødvendig ekstrabelastning. Det bør tilrettelegges for at disse barna kan få opplæring på institusjonen, kombinert med digital opplæring fra elevens opprinnelige skole, dersom det vurderes å være til barnets beste.

19.6.5 Fylkeskommunalt ansvar for digitalt skoletilbud

Utdanning er en viktig beskyttelsesfaktor mot marginalisering og utenforskap. Samtidig vet vi at bare om lag én av ti unge som har bodd på institusjon fullfører videregående utdanning innen fylte 21 år. Mange har vonde erfaringer fra en skolehverdag med mobbing og manglende mestring, og noen har helsemessige begrensninger. Tilpasset opplæring i et ordinært klassemiljø vil være det beste for mange, men noen vil ha best utbytte av et mer fleksibelt digitalt skoletilbud hele eller deler av tiden. Det digitale tilbudet er i dag vilkårlig og ikke kvalitetssikret.

Utvalget foreslår derfor at fylkeskommunen, som skoleeier, gis ansvar for å tilrettelegge for individuelt tilpasset og kvalitetssikret digital videregående opplæring for barn som bor i barnevernsinstitusjon. Bruk av digital videregående opplæring skal utledes fra barnets behov og kun tas i bruk i tilfeller der dette er vurdert å være til det beste for barnet.

19.6.6 Finansiering av opplæring til barn på barnevernsinstitusjon

For å bidra til å dekke kostnadene fylkeskommunene har til opplæring innenfor kriminalomsorgen, har Kunnskapsdepartementet en tilskuddsordning som er forvaltet av Utdanningsdirektoratet.15 Målet med tilskuddsordningen er at innsatte som ikke har fullført grunnskolen eller videregående skole, og som har rett til og ønsker slik opplæring, skal få det. Opplæringen skal knyttes til kompetansemål fra læreplanverket for Kunnskapsløftet og opplæring i grunnleggende ferdigheter. Tilskudd gis til fylkeskommuner som driver opplæring i kriminalomsorgen, herunder ungdomsenheter, for å dekke driftsutgifter og etter søknad også til førstegangsanskaffelse av undervisningsutstyr (Utdanningsdirektoratet, 2021b).

Årsrapport fra Utdanningsdirektoratet rapporterer ikke om antall elever eller deltakere i tilskuddsordningen, men regnskapstall viser at ordningen hadde et forbruk på 296 mill. kroner i 2022 (Utdanningsdirektoratet, 2023). En evaluering fra 2017 viser at tildeling per elev i 2015 var i gjennomsnitt 119 000 kroner (Deloitte, 2017). Evalueringen omtaler ikke ungdomsenhetene særskilt, men sier at det legges til rette for et opplæringstilbud som beskrives som svært tilrettelagt og med tett individuell oppfølging ved disse enhetene. I 2021 var det i gjennomsnitt registrert 144 elever på heltid opplæring og 1075 elever på deltid.

Utvalget mener det bør vurderes om erfaringer og rammebetingelser fra denne ordningen også kan ha overføringsverdi og bidra til bedre tilrettelegging for opplæring av barn på institusjon, slik at flere fullfører videregående opplæring. De samfunnsøkonomiske gevinstene av et slikt tiltak kan være svært store.

I forskrift til opplæringsloven kap. 18 og 19 eksisterer det ordninger som kompenserer fylkeskommunene og kommunene for opplæring til barn som bor i barnevernsinstitusjon utenfor sitt hjemfylke eller sin hjemkommune. Utvalget mener at behovet barn har for oppfølging av skolen når de bor i barnevernsinstitusjon kan være like stort for barn som har tiltak i hjemkommunen. Det bør også vurderes om finansieringsordningen for ungdomsenhetene kan bidra til økt tilrettelegging for barn på institusjons særskilte behov.

19.6.7 Utvalgets forslag

Kommunalt ansvar for grunnskoleopplæring for barn på institusjon

I dag har fylkeskommunen ansvar for skoletilbudet til barn som bor på institusjon, også for barn som er i grunnskolealder. Det er kommunene som har ansvaret for denne aldersgruppen for alle andre barn. For å få et tilsvarende tilbud for barn som bor på barnevernsinstitusjon som andre barn, bør ansvaret for grunnskoleopplæring flyttes fra fylkeskommunen til kommunen.

Plan for oppfølging av skolegang for barn som skal flytte til institusjon.

Barnevernstjenesten skal lage en plan for oppfølging av skolegang for barn som skal flytte til eller bor på institusjon. Planen skal utarbeides i samarbeid med skolemyndigheten i hjemkommunen dersom barnet er i grunnskolealder, eller fylkeskommunen dersom barnet er i videregående opplæring. Det er utdanningssektoren som har myndighet og kompetanse til å lage en forpliktende plan for skole. Derfor bør et slikt krav være forankret både i opplæringsloven og barnevernsloven. Planen skal ta utgangspunkt i kartlegging av barnets behov for tilpasning av skolegang og rett til individuell opplæringsplan, jf. forslag om tverrfaglig kartlegging i kapittel 9. Ved nemndsbehandling skal barneverns- og helsenemnda vurdere innholdet i planen og om institusjonen er egnet til å ivareta barnets behov for skoleoppfølging.

Rett til kontinuitet i opplæringen for barn i akutt- og utredningsinstitusjon

Barn på akuttinstitusjoner står i ofte i en uavklart situasjon hvor det er usikkert hvor de skal flytte videre. Midlertidig skolebytte kan være en unødvendig ekstrabelastning for disse barna. Det må tilrettelegges for at barn kan få opplæring på akuttinstitusjonen, kombinert med digital opplæring fra elevens opprinnelige skole, der dette vurderes å være til barnets beste.

Fylkeskommunen gis ansvar for økt tilrettelegging for digital opplæring.

Fylkeskommunen, som skoleeier, gis ansvar for å tilrettelegge for individuelt tilpasset og kvalitetssikret digital videregående opplæring for barn som bor på barnevernsinstitusjon. Bruk av digital videregående opplæring skal utledes fra barnets behov og kun tas i bruk i tilfeller der dette er vurdert å være til det beste for barnet

Vurdere om finansieringsordning for ungdomsenhetene kan benyttes for barnevernsinstitusjoner.

Det må vurderes om erfaringer og rammebetingelser fra Utdanningsdirektoratets ordning for å dekke fylkeskommunenes utgifter til opplæring i kriminalomsorgen kan ha overføringsverdi for barn som bor på en barnevernsinstitusjon. En slik ordning kan komme til anvendelse for tiltak kommunen eller fylkeskommunen setter i verk for barn som bor i barnevernsinstitusjon, som medfører kostnader utover det ordinære skoletilbudet.

20 Kompetanse og opplæring for institusjonsansatte

20.1 Innledning

I mandatet blir utvalget bedt om å utrede «kva institusjonane må ha av rammer og kompetanse for å gi barna eit godt omsorgs- og oppfølgingstilbod». Behovet for formell kompetanse hos ansatte og ledere i barnevernsinstitusjoner er nylig utredet i forbindelse med ny barnevernslov (Prop. 133 L (2020–2021)). Nye krav til kompetanse for nyansatte trådte i kraft 1. januar 2022. Bufdir har i tillegg et pågående arbeid med å utrede hva institusjonsansatte trenger av generell og spesifikk opplæring for å fylle rollen sin på en god og forsvarlig måte. Utviklingen av en «grunnmodell kompetanse» for institusjonsansatte er en viktig del av dette. Et sentralt spørsmål blir dermed om utvalgets forslag til innretning fører til behov for endring av institusjonenes kompetansesammensetning.

Kompetanse er et omfattende begrep som defineres ulikt avhengig av kontekst. Utvalget har valgt å legge til grunn Kompetansebehovsutvalgets forståelse av kompetanse som et samlebegrep på kunnskap, forståelse, ferdigheter, egenskaper, holdninger og verdier (NOU 2018: 2). Med det som utgangspunkt vil utvalget diskutere to innganger for å sikre nødvendig kompetanse hos institusjonsansatte: krav til formell kompetanse, og opplæring og veiledning.

Behovet for kompetanse kan ikke diskuteres uavhengig av tilgangen på riktig kompetanse. Utvalget har mottatt en rekke innspill som tyder på at innføringen av nye krav har ført til store utfordringer i praksisfeltet. I dette kapittelet diskuterer vi hvorvidt dagens kompetansekrav og iverksatte eller planlagte tiltak samsvarer med behovet som følger av utvalgets forslag til innretning og innhold i institusjonstilbudet, jf. kapittel 17 og 18. Avslutningsvis gir vi våre anbefalinger for hvordan institusjonene skal få tilgang på riktig og tilstrekkelig kompetanse.

20.2 Krav til formell kompetanse

Ny barnevernslov § 10-16 stiller krav om at faglig personell som ansettes i en institusjon skal ha relevant bachelorutdanning. Kravet omfatter ikke personell som var ansatt før kravet trådte i kraft 1. januar 2022. For leder og stedfortreder stilles det krav til at alle skal ha barnevernsfaglig mastergrad eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå innen 1. januar 2031. En overgangsordning gjør det mulig for ledere og stedfortredere med relevant bachelorgrad å kvalifisere seg gjennom en videreutdanning på 30 studiepoeng.

Tidligere føringer om kompetanse for institusjonsansatte fulgte av barnevernslovens generelle krav til forsvarlighet, samt et forskriftsfestet krav om personell med tilstrekkelig nivå og bredde sett i forhold til målgruppe og målsetting.16 På bakgrunn av tolkningsuttalelser fra departement og direktorat ble kravet tolket som at opp mot 50 prosent av de ansatte på hver institusjon og avdeling skulle ha barnevernsfaglig og/eller sosialfaglig kompetanse.17 Dette ble som hovedregel lagt til grunn ved godkjenning av institusjoner og tilsyn fra statsforvalter, selv om det etter en forsvarlighetsvurdering kunne stilles krav om en høyere andel faglærte.

Det nye kravet om relevant bachelor for nyansatte omfatter flere utdanninger enn barnevern og sosialfag. Dette skal bidra til å sikre mer tverrfaglighet blant de ansatte. Sykepleie, pedagogikk, ergoterapi, flerkulturell-/mangfoldskompetanse og psykologi er blant utdanningene som nå vurderes som relevante for institusjonsarbeid, men som ikke tidligere kvalifiserte for å vurderes som faglært (Bufdir, 2022a). Hvilke utdanninger som kan være relevante vil også vurderes opp mot institusjonens målgruppe og målsetting.

Kravet gjelder faglig personell, som har som oppgave å gi barna som oppholder seg på institusjonen forsvarlig omsorg og behandling. I dagens institusjonsdrift vil det inkludere de fleste. Stillinger som merkantilt personell, vaktmester og kokk vil ikke omfattes, men disse støttefunksjonene har blitt redusert i omfang over tid.

Kompetansekravet åpner for at Bufetat i «særlige tilfeller» kan gi unntak fra kravet om relevant bachelorutdanning, jf. bvl 10-16.18 I en tolkningsuttalelse 30. juni 2023 gir direktoratet følgende eksempler på unntak som være aktuelle, etter en konkret faglig vurdering:

• personer med særlig relevant kompetanse fra annen barnevernsinstitusjon

• studenter og vikarer

• mindre stillinger, spesielt ved tilsettinger av tilkallingsvikarer og ferievikarer

• nattevaktstillinger – våken nattevakt der hvilende nattevakt fyller kompetansekravet

• unormalt stor og antatt midlertidig variasjon i etterspørsel etter enkelte typer institusjonsplasser

Unntak kan bare gis dersom institusjonen likevel oppfyller de generelle kravene til forsvarlig bemanning og kompetanse, og unntaket ikke går på bekostning av institusjonens mulighet til å gi det enkelte barn forsvarlig omsorg og behandling (Prop. 133 L (2020–2021)).

For å unngå økt turnover og beholde erfaringskompetanse ble det ikke stilt krav til de som allerede var ansatt da kravet trådte i kraft. Ansatte uten relevant bachelorgrad kan også skifte arbeidssted tilknyttet samme arbeidsgiver. De som allerede var ansatt i Bufetat kan dermed arbeide i alle statlige institusjoner, så lenge de har en løpende arbeidsavtale. Ansatte i private institusjoner kan også skifte arbeidsplass under samme arbeidsgiver. Dette omfatter også ansatte som får ny arbeidsgiver på grunn av endringer i selskapsstruktur som oppkjøp og sammenslåinger.

De nye kravene om barnevernsfaglig eller annen relevant mastergrad for leder og stedfortreder gjelder fra 1. januar 2031. For å understøtte overgangsordningen etableres det en ny videreutdanning for institusjonsledere på masternivå. Inntil kravene trer i kraft videreføres kravene i gjeldende kvalitetsforskrift. De sier at leder eller stedfortreder skal ha minst treårig høyskoleutdanning enten i sosialfag eller i annen relevant utdanning, samt tilleggsutdanning i administrasjon og ledelse.

Det ble i 2021 fastsatt nasjonale retningslinjer for to barnevernsfaglige mastergradsutdanninger; master i barnevern for barnevernspedagoger og master i barnevernsfaglig arbeid som er rettet mot flere utdanningsgrupper. Begge de to mastergradene skal være tilpasset ansatte i både kommunalt og statlige barnevern.

20.2.1 Begrunnelse for innføring av kompetansekrav

Bufdir utredet i 2019 kompetansehevende tiltak for kommunalt og statlig barnevern (Bufdir, 2019e). Rapporten var et viktig kunnskapsgrunnlag for innføringen av kompetansekravene. I utredningen konkluderer direktoratet med følgende:

Etter vår vurdering tilsier ungdommenes utfordringer og behov for hjelp, at de ansatte som hovedregel bør ha relevant høyere utdanning. Arbeidsoppgavene i institusjon innebærer å ivareta unge i en svært krevende livssituasjon og drive spesialisert endringsarbeid i tråd med en enhetlig faglig tilnærming. Samtidig må ungdommenes behov kartlegges på en systematisk måte, slik at omsorgen og relasjonen tilpasses det enkelte barns behov. Dette er kompliserte arbeidsoppgaver som etter vårt syn vanskelig kan oppnås uten et analytisk og teoretisk grunnlag fra et relevant fagområde. Institusjoners mulighet for bruk av tvang øker også behovet for tilstrekkelig analytisk og faglig kompetanse hos de ansatte.

Bufdir (2019e)

Utredningen ble gjort på oppdrag fra departementet, etter at tilsyn og gjennomganger hadde avdekket at ansatte i barnevernsinstitusjoner ble pålagt oppgaver de ikke har tilstrekkelig kompetanse til å håndtere på en god nok måte (Bufdir, 2019b; Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, 2018; Helsetilsynet, 2019a, 2019c). Tall fra SSB viste at én av tre institusjonsansatte hadde videregående utdanning eller lavere.19 Dette skiller barnevernsinstitusjoner vesentlig fra andre døgninstitusjoner for barn. Mens ansatte i barnevernsinstitusjoner kan beslutte tvangsbruk og utøve tvang uten noen formell kompetanse, er beslutningsansvaret for tvangsbruk innen psykisk helsevern lagt til lege eller psykolog med spesialistutdanning. Barneombudet har uttalt at forskjellene på krav til kompetanse i barnevernsinstitusjoner og BUP-institusjoner er «svært problematisk, spesielt med tanke på at disse to tjenestene ofte skal hjelpe de samme barna» (Barneombudet, 2015).

Praktiseringen av kravene om 50 prosent faglærte har også ført til en ujevn fordeling av kompetanse. Ansatte med formell kompetanse arbeider mer ordinær arbeidstid og blir pålagt flere administrative oppgaver, mens andelen uten formell kompetanse ofte er høy på ettermiddager, natt og helg, hvor det er mer direkte arbeid med barna og større risiko for kritiske hendelser (Bufdir, 2019c).

Departementet støttet Bufdirs vurdering og la til grunn at det var et misforhold mellom den formelle kompetansen som fantes på institusjonene, og oppgavene og ansvaret institusjonene var pålagt. I forarbeidene til ny lov skriver departementet følgende:

Etter departementets vurdering er det i dag ikke samsvar mellom utfordringsbildet i barnevernsinstitusjonene og dagens utstrakte bruk av ufaglært arbeidskraft. Barnas behov for spesialisert omsorg og behandling, kompleksiteten i arbeidsoppgavene, adgangen til tvangsbruk og at svikt i tilbudet til det enkelte barn kan få store konsekvenser, tilsier at kompetansen i barnevernsinstitusjonene bør heves. Barnevernsinstitusjoner skal også gi et godt og forsvarlig tilbud til barn med alvorlig atferdsproblematikk og rusproblemer. Departementet vil også vise til at det for institusjoner etter annet regelverk er utarbeidet særskilte krav til personellets kompetanse. Eksempler på dette er ungdomsenhetene og døgninstitusjoner i psykisk helsevern for barn og unge. For begge disse institusjonstypene er det stilt høyere krav til kompetanse enn det som gjelder for barnevernsinstitusjoner.

Prop. 133 L (2020–2021), s. 344

Forslaget om krav til bachelor for nytilsatte som et grep for å øke kompetansenivået i institusjonene fikk støtte fra et stort flertall av høringsinstansene.20 Mange høringsinstanser etterlyste at krav også stilles til personell som allerede er ansatt og noen etterlyste krav om mastergrad for enkelte stillinger. Tre høringsinstanser gikk imot forslaget.21 Dette ble begrunnet med at ansattgruppen bør bestå både av ulike faggrupper og ansatte med egenerfaring, og at lang utdanning kan gjøre det vanskeligere for barna å oppleve likeverdighet (Prop. 133 L (2020–2021)).

I kompetanseutredningen anbefalte Bufdir at det ble stilt krav om personell med utdanning innen miljøterapi ved samtlige institusjoner. Direktoratet ga følgende begrunnelse:

Miljøterapi utgjør en felles faglig plattform for de ansatte og legger til rette for at de ansatte kan utnytte miljøet og gruppedynamikken ved institusjonen for å skape positiv endring og erfaringer hos det enkelte barn. Det er behov for en slik kjernekompetanse i institusjonene, som ytterligere metodikk og tilnærminger kan bygge på.

Bufdir (2019e), s. 110

Departementet fant ikke at det var hensiktsmessig å stille krav om miljøterapi ved den enkelte institusjon, men la til grunn at utdanninger som gir kompetanse i miljøterapi er særlig relevante for arbeid i barnevernsinstitusjoner.

20.3 Opplæring og veiledning av ansatte

Formalkompetanse kan gi ansatte på institusjon et viktig faglig fundament, men ingen av grunnutdanningene dekker de spesifikke kompetansebehovene ansatte i en barnevernsinstitusjon har. Barnevernsloven pålegger den enkelte institusjon å sørge for at ansatte får nødvendig faglig veiledning og opplæring, jf. bvl § 5-11. For å sikre en mer enhetlig faglig praksis har direktoratet utviklet faglige føringer for kompetanse og standardiserte prosesser som gjelder for alle institusjoner. Bufetat har gjennom sine spisskompetansemiljøer gjennomført opplæringsprogrammer for alle statlige institusjonsansatte. Etter hvert har disse også blitt mer tilgjengelige for ansatte i private og kommunale institusjoner. Private eiere og Oslo kommune har også utviklet egne opplæringsprogrammer for sine ansatte.

20.3.1 Bufetats spisskompetansemiljøer

For å styrke den kunnskapsbaserte praksisen i tjenesten har direktoratet etablert nasjonale spisskompetansemiljøer i Bufetat. Fire av disse arbeider med kvalitetsutvikling i institusjonsbarnevernet:22

• Endringsarbeid i omsorgsinstitusjoner (region nord)

• Akuttarbeid i institusjon og beredskapshjem (region sør)

• Behandling for ungdom (region Midt-Norge)

• Opplæring i trygghet og sikkerhet på barnevernsinstitusjoner (region øst)

Spisskompetansemiljøene arbeider tett opp mot praksisfeltet og hvert av miljøene er tilknyttet en av Bufetats egne institusjoner. Spisskompetansemiljøene har hatt en sentral rolle i arbeidet med å sikre en mer enhetlig faglig praksis, blant annet gjennom utviklingen av standardiserte forløp og metoder for institusjonsarbeidet. Spisskompetansemiljøene har ansvaret for opplæring, kvalitetssikring og veiledning innenfor sine fagområder, og har tilknyttet ressursmiljøer i alle regioner med veiledningskompetanse.

Spisskompetansemiljøene ble etablert for å bøte på en mangel på relevante praktisk utdannings- og opplæringstiltak for institusjonsansatte. Miljøene har også tilknyttede stipendiatstillinger og bedriver praksisnær forskning. For nærmere omtale av spisskompetansemiljøene og faglig styring, se kapittel 18 og 25.

20.3.2 Opplæring av ansatte i Bufetat

Spisskompetansemiljøene i Bufetat har hatt ansvar for å utvikle og gjennomføre omfattende opplæringsprogrammer for institusjonsansatte på spesifikke fagområder. De mest gjennomgående er opplæring i trygghet og sikkerhet, standardiserte forløp og rettighetsforskriften. Alle ansatte i statlige institusjoner skal ha blitt gitt opplæring. Tilbudet har etter hvert også blitt tilgjengelig for ansatte i kommunale og private institusjoner, men ikke i samme omfang. Eksempelvis ble statlige ansatte gitt opplæring i trygghet og sikkerhet i 2017, mens opplæringen ble gjort tilgjengelig for ikke-statlige ansatte i 2021. Ikke-statlige institusjoner mangler også den digitale støtten til opplæring som er tilgjengelig i det statlige fagsystemet BiRK.

Tilbakemeldingene fra praksisfeltet er at opplæringstiltakene er viktige og nyttige, men også ressurskrevende for de ansatte og institusjonene. Opplæringen i trygghet og sikkerhet er den mest omfattende. Denne forutsetter at alle ansatte i over 50 prosent stilling deltar på et fire dagers kurs og gjennomfører fire timer trening hver måned. For ansatte i mindre stillinger og vikarer avholdes det et to dagers kurs. I praksis har ikke institusjonene kapasitet til utføre den mengden trening de er pålagt.23 Utvalget har mottatt flere innspill som tyder på at de ulike føringene som institusjonene er pålagt er dårlig koordinert, ikke i tilstrekkelig grad hensyntar bemanningssituasjonen og at totaliteten kan gå på bekostning av tilbudet til barna. Dette gjelder i særlig grad institusjoner som bruker omsorgs- og endringsmodellen (OEM), hvor det er omfattende krav til veiledning og trening fra både spisskompetansemiljøet for omsorg og spisskompetansemiljøet for trygghet og sikkerhet. Dette omhandles nærmere i kapittel 21.

For å gjøre arbeidet med kompetanseheving mer systematisk og målrettet har Bufdir igangsatt et arbeid med å utvikle en «grunnmodell kompetanse» for institusjonsansatte. Formålet er å sikre at de ulike opplæringsprogrammene er bedre koordinerte og dekker det som er nødvendig av felles kunnskap og kompetanse på institusjonene. Modellen utgjør en struktur som skal sikre at tiltak som igangsettes sees i sammenheng, har felles retning og bidrar til standardisering i overensstemmelse med øvrige planer.

Forstørr bilde

Kilde: Bufdir

Trinn 1 i modellen er de formelle kravene som stilles ved ansettelse. Trinn 2 er et helhetlig opplæringsprogram som skal dekke den grunnleggende kompetansen som alle institusjonsansatte trenger, både de med og uten formell kompetanse. Grunnopplæringen er under utvikling, og som ledd i arbeidet er det gjennomført en ekstern behovskartlegging (Deloitte, 2023). Denne anbefaler at grunnopplæringen bør inkludere følgende kompetanseområder:

• Juridiske og formelle rammer, herunder rettighetsforskriften, dokumentasjonskrav, standardiserte forløp, brukermedvirkning og systemforståelse.

• Barnevernsfaglig kompetanse og ferdigheter, herunder miljøterapi, traumebevisst omsorg (TBO), håndtering av uønsket atferd og hendelser, relasjonsbygging, psykisk helse og rus, etisk refleksjon, seksualitet og identitet, sosiale medier og digitale aktiviteter og kulturforståelse.

• Interne rutiner, herunder lokale rutiner og strukturer, bruk av IKT, helse, miljø og sikkerhet (HMS) og medisinhåndtering.

Grunnopplæringen utvikles primært med tanke på å dekke kompetansebehovene i statlig eide institusjoner. Bufdir oppgir at eventuelle digitale opplæringsressurser også vil kunne gjøres tilgjengelig for kommunalt og privat ansatte.

Modellen legger også opp til egne opplæringsløp for arbeid med ulike målgrupper, inkludert forløp for akutt, omsorg, behandling og rus (trinn 3), og opplæring i spesifikke modeller, metoder og verktøy (trinn 4), ansatte som for eksempel skal drive opplæring og veiledning (5a) og ledere (trinn 5b).

Lederopplæring har blitt særlig viktig ettersom kravet i ny barnevernslov ikke lenger forutsetter spesifikk lederkompetanse. Bufdir har startet arbeidet med å kartlegge hvilken kompetanse lederen må besitte for å kunne støtte og veilede sine ansatte, og sikre en felles faglig praksis på institusjonene. En ny videreutdanning for institusjonsledere, innrettet mot dagens ledere uten mastergrad, skal etter planen starte opp våren 2024. Institusjonsledere i de statlige institusjonene har også tilgang på lederutvikling gjennom Bufetats interne lederskole.

Det er så langt utvalget er kjent med ikke bevilget ressurser til ferdigstilling og implementering av den helhetlige grunnopplæringen (trinn 2), og videre fremdrift er usikker.

20.3.3 Opplæring av ansatte i Barne- og familieetaten

Barne- og familieetaten (BFE) har nylig utviklet sin egen fag- og kompetansestrategi for institusjonsbarnevernet i Oslo kommune. Strategien inkluderer tre fagmodeller tilpasset BFEs nye inndeling for målgruppene tilknytning og relasjon, ferdighet og mestring, og behandling, jf. kapittel 18. I grunnlagsdokumentet understreker BFE at et kompetanseløft på institusjonene er en viktig suksessfaktor for å lykkes (Barne- og familieetaten, 2022a).

I likhet med Bufdir arbeider BFE med en modell for opplæring av sine ansatte. Også her er et viktig formål å samordne opplæringen som gis, og bidra til felles kompetanse og faglig praksis. Opplæring for ansatte i BFE foreslås organisert etter tre nivåer av opplæringsmoduler. I grunnlagsdokumentet står det at «modulene skal bidra til å heve kvalitet i arbeidet fremover, ved å sikre at tiltak som igangsettes på kompetanseområdene ses i sammenheng, har felles retning og bidrar til standardisering i overenstemmelse med etatens øvrige planer» (Barne- og familieetaten, 2022a, s. 59).

Forstørr bilde

Kilde: Barne- og familieetaten

Det første trinnet i den anbefalte opplæringsplanen omhandler generell kompetanse for alle ansatte i BFE. Det andre trinnet i opplæringsplanen, arenaspesifikk kompetanse, omhandler barnevernsfaglig grunnkompetanse for ansatte i barnevernstiltak. I dette trinnet beskrives hvilken kompetanse alle ansatte som jobber i en barnevernsinstitusjon bør eller skal ha. Trinnet inneholder 22 ulike opplæringsmoduler for institusjonsansatte, som blant annet omfatter miljøterapi, juridiske rammer, medvirkning, psykisk og fysisk helse, og tverrfaglig samarbeid. Modellen har også en egen modul for ledere. Det siste nivået inneholder spesifikk opplæring i de tre fagmodellene, samt for arbeid i akutt- og utredningsinstitusjoner og sentre for foreldre og barn. Det siste nivået har også en påbygningsmodul for opplæring i psykisk helse.

Det er planlagt tre dagers grunnopplæring for alle institusjonsansatte på trinn to, og henholdsvis to og fire dagers opplæring i spesifikk fagmodell (trinn tre) for ansatte og ledere. Opplæringsmodellen er pilotert i behandlingsinstitusjonene, og implementering i de øvrige institusjonene starter høsten 2023.

20.3.4 Veiledning av ansatte

Den enkelte institusjon har ansvaret for at de ansatte får nødvendig faglig veiledning, jf. bvl § 5-11. Bufdir har i samarbeid med RKBU Nord utviklet en nasjonal veileder om veiledning av ansatte i barnevernstjenestene og barnevernsinstitusjonene, som er faglig normerende for ansatte og ledere (Bufdir, 2022f). God veiledning av ansatte er viktig for å sikre at tilbudet er forsvarlig. Rutiner for veiledning skal inngå som en del av institusjonenes internkontroll.

Formålet med veiledningen er å bidra til utvikling og vedlikehold av kompetanse, og ivaretakelse av ansatte som står i krevende arbeidsoppgaver. Faglig veiledning skal også hjelpe ansatte å utvikle faglig skjønn og se erfaringsbaserte ferdigheter i sammenheng med teoretisk kunnskap. Veiledning er særlig viktig for nyansatte, hvor veiledningen ofte også vil ha et opplæringsformål. Samtidig står alle institusjonsansatte til tider i krevende situasjoner og opplever følelsesmessige påkjenninger som gjør tilgang på god veiledning og kollegastøtte nødvendig. Dette gjelder også institusjonsledere. Den nasjonale veilederen legger føringer for at ledere på barnevernsinstitusjoner bør få veiledning minst to ganger i året.

Mens kollegastøtte er en del av et velfungerende arbeidsmiljø, er veiledning en formalisert aktivitet som skal forankres i institusjonsledelsen og i institusjonens rutiner. I henhold til de faglige føringene bør det utarbeides planer som inneholder ansvar, varighet og hyppighet, samt innhold og målsetning med veiledningen. Planene bør også evalueres jevnlig (Bufdir, 2022f).

For at ansatte skal ha utbytte av veiledning må den som veileder ha tilstrekkelig og riktig kompetanse. Det har vært en utfordring at det benyttes eksterne veiledere i barnevernsinstitusjoner som ikke har tilstrekkelig kunnskap om det faglige arbeidet som skjer der og om barna som bor der (Bufdir, 2019c). Føringene fra direktoratet stiller krav til at veiledere både skal ha god kunnskap om og relevant erfaring fra institusjonsdrift og områdene det skal veiledes i. Det anbefales også at veilederne har formell veilederkompetanse, for eksempel i form av en videreutdanning i barnevernsfaglig veiledning.

20.4 Utvalgets problemforståelse

Det er i dag mangler knyttet til tilstrekkelig kompetanse i institusjonene, noe utvalget beskriver kort under. Utfordringen er godt kjent, og både Bufdir og Barne- og familieetaten har utviklet opplæringstiltak for institusjonsansatte. Utvalget ser det som en utfordring at UH-sektoren ikke i større grad møter kompetansebehovet for ansatte i barnevernsinstitusjoner. Opplæringstilbudene som utvikles i regi av Bufdir og BFE dekker et nødvendig behov i dagens situasjon, men utvalget setter spørsmålstegn ved manglende koordinering og samordning. Utvalget peker også på utfordringene institusjonene opplever med å rekruttere og beholde kompetente ansatte

20.4.1 Manglende kompetanse og felles faglig praksis

Helsetilsynets landsomfattende tilsyn med barnevernsinstitusjonene i 2018 avdekket store mangler i kompetanse og bemanning (Helsetilsynet, 2019a). Svikt i kompetanse kan skyldes at institusjoner eller avdelinger ikke har nok faglærte til å tilfredsstille forsvarlighetskravene, men også at den interne opplæringen og praksisen ikke er forsvarlig. Helsetilsynet vektla det siste, og pekte på at institusjonene som ikke lykkes med å gi barna et forsvarlig tilbud, gjennomgående også har svikt i ledelse. Bufdirs interne gjennomgang fra 2019 stadfestet det samme, og fant at det ofte var svært liten sammenheng mellom institusjonenes planer og faglige praksis (Bufdir, 2019c).

God ledelse er en forutsetning for å sikre at en gruppe ansatte, som et kollegium, skal kunne gi god og forsvarlig omsorg til et barn. Utvalget viser til kapittel 21 for en generell drøfting av institusjonsledelse. Her vil utvalget nøye seg med å påpeke at det nye kompetansekravet for ledere, som trer i kraft 1 januar 2031, ikke stiller krav til administrasjon og ledelse, tilsvarende dagens krav. Flere innspillsaktører har uttrykt bekymring for dette, samtidig som det gis støtte til kravet om at ledere og stedfortredere skal ha barnevernsfaglig eller annen relevant mastergrad.

Utvalget ser at det er iverksatt kraftfulle tiltak for å styrke den faglige praksisen og kompetansen på barnevernsinstitusjonene de siste årene. Særlig har det vært lagt vekt på å standardisere arbeidsprosessene for å sikre et mer likeverdig tilbud og på opplæring av ansatte. Det er blant annet innført standardisert forløp og arbeidet med en «grunnmodell kompetanse» for institusjonsansatte. Samtidig er det, så vidt utvalget er kjent med, ingen konkrete planer for gjennomføring av grunnmodellen og den er heller ikke finansiert.

Det er igangsatt parallelle løp med å utvikle kompetansemodeller for institusjonsansatte i Bufdir og Barne- og familieetaten i Oslo. Utvalget erfarer at det har vært lite dialog med to de to etatene i utviklingsarbeidet. Som utvalget redegjør nærmere for i kapittel 18 og 25, er dette dårlig utnyttelse av både faglige og økonomiske ressurser.

20.4.2 Ulik tilgang til kompetansehevende tiltak

Bufdirs kompetanseutredning finner at grunnutdanningene som skal gi kjernekompetanse for arbeid i barnevernsinstitusjon ikke møter sektorens behov godt nok (Bufdir, 2019e). Miljøterapi er nevnt i retningslinjene for bachelor i barnevern og vernepleie, men er bare fremhevet som et særskilt kompetanseområde i vernepleierutdanningen. Miljøterapi er ikke nevnt i den nye retningslinjen for bachelor i sosialt arbeid.

Fra 2031 stilles det krav om barnevernsfaglig eller annen relevant mastergrad for institusjonsledere og ansatte i kommunalt barnevern. For å forberede sektoren på de nye kompetansekravene i kommunalt barnevern er det etablert retningslinjer for to nye utdanninger; master i barnevern og master i barnevernsarbeid. Begge masterløpene har miljøterapi i sine læringsutbyttebeskrivelser. Master i barnevern har også faglig ledelse og veiledning på høyeste kompetansenivå.

Kombinasjonen av lav formell kompetanse i sektoren og utdanninger som ikke er tilstrekkelig innrettet mot det praktiske arbeidet i institusjonene, har ført til at Bufetat har tatt et stort ansvar for kompetanseutvikling i sektoren, og da særlig i den statlige delen av sektoren. Utvalget understreker at innholdet i grunnopplæringen for institusjonsansatte ikke er besluttet, men innholdskomponentene som anbefales i den eksterne behovskartleggingen favner mange sentrale fagområder (Deloitte, 2023). Det samme er tilfelle for BFEs kompetansemodell. Det er viktig og riktig at de to etatene, som arbeidsgivere, tar ansvaret for å sikre de ansatte nødvendig opplæring for å gjøre jobben de er satt til. Samtidig kan det bidra til å underbygge manglende ansvar fra UH-sektoren, dersom etatene kompenserer med å bygge kompetanse som egentlig burde dekkes innenfor grunnutdanningene. At Bufetats spisskompetansemiljøer kan se ut til å utvikle seg i retning av forskningsmiljøer kan også bidra til dette.

For å kompensere for kompetanseutfordringer i tilbudet har Bufetat gjennomført omfattende opplæringstiltak som Handlekraft (traumebevisst omsorg), opplæring i trygghet og sikkerhet og opplæring i barns rettigheter og bruk av tvang. Spisskompetansemiljøene er ansvarlige for utvikling og gjennomføring av tiltakene. Flere av opplæringstiltakene har også blitt tilbudt ansatte i private og kommunale institusjoner, men gjennomgående lang tid etter og i mindre utstrekning enn i Bufetats egne institusjoner. Både ideelle og kommersielle aktører, samt Oslo kommune, har i møte med utvalget etterspurt bedre tilgang på Bufetats tiltak for kompetanseheving. Det nye helhetlige opplæringsprogrammet for institusjonsansatte utvikles også med statlige ansatte som målgruppe.

Tiltak som er iverksatt for å sikre en mer enhetlig faglig praksis, som standardiserte forløp, er integrert i etatens fagsystem BiRK. Dette er ikke tilgjengelig for private og kommunale institusjoner, som dermed må utvikle egne systemer. Utvalget setter også spørsmålstegn ved en organisering hvor faglige føringer på den ene siden, og opplæring og systemverktøy på den andre siden, er så tett koblet til den statlige etatsstyringen av egne institusjoner. Dette drøftes nærmere i kapittel 25.

20.4.3 Problemer med å rekruttere kvalifisert personell

Utvalget har fått en rekke innspill fra praksisfeltet om innføringen av kravet om relevant bachelor for nyansatte. Behovet for å øke nivået av formell kompetanse i institusjonene oppleves å ha bred støtte. Særlig vektlegges behovet for mer miljøterapeutisk kompetanse og økt tverrfaglighet blant de ansatte. Samtidig oppleves et krav som omfatter alle nyansatte som rigid og lite tilpasset forutsetningene for dagens institusjonsdrift. Kravet kom brått på sektoren, og ble iverksatt kun et halvt år etter at loven var vedtatt i Stortinget. Sektoren fikk dermed lite tid til å forberede seg. Det har også vært usikkerhet rundt hvilke utdanninger som kvalifiserer og mulighetene for dispensasjon fra kravet. De nasjonale anbefalingene om hvilke utdanninger som vurderes som relevante kom ikke før i juni 2022, et halvt år etter at kravene trådte i kraft.

Kompetansekrav for nyansatte har ført til store rekrutteringsutfordringer for institusjonene. Særlig har det vist seg vanskelig å rekruttere kvalifiserte vikarer og nattevakter. Enkelte regioner rapporterer også om problemer med å besette faste stillinger (Bufdir, 2023j). Innføringen av kravet la til grunn en relativt lav turnover på 6,5 prosent (Barne- og familiedepartementet, 2020a). Denne har vist seg å bli betydelig høyere. Halvparten av institusjonsansatte oppgir at de aktivt kommer til å lete etter annen jobb (Bufdir, 2022h). De viktigste årsakene ansatte selv oppgir er høyt arbeidspress og psykisk belastning, lav lønn, manglende faglig støtte og utrygghet på jobb, jf. kapittel 21. Samtidig er også sykefraværet høyt, noe som gjør behovet for vikarer stort. Både Bufetat og BFE hadde i 2022 et sykefravær på rundt 10 prosent.

Flere faktorer har bidratt til økt turnover, sykefravær og kompetansemangel. Bufetat er i ferd med å omstille sitt tilbud i tråd med føringer om økt statlig ansvar for barn med særlig omfattende oppfølgingsbehovog økt andel ideelle aktører (Prop. 133 L (2020–2021)). Omstillingen har medført redusert kapasitet i institusjoner som tilpasses nye målgrupper og økt bemanningsbehov for å gi tilbud til barn som trenger flere voksne rundt seg. Samtidig er etaten pålagt budsjettkutt på grunn av redusert etterspørsel etter institusjonsplasser. Politiske signaler om utfasing av kommersielle aktører har ført til en raskere nedbygging av tilbudet til barna med størst oppfølgingsbehov enn Bufetat har klart å tilpasse seg. Dette har ført til høy belastning på det statlige tilbudet og en krevende arbeidssituasjon for mange ansatte. Særlig har det vært stort press på akuttilbudet og en rekke brudd på bistandsplikten, jf. kapittel 23.

Utfasingen har i tillegg til å bidra til turnover, også ført til at viktig erfaringskompetanse forsvinner ut av sektoren. Ved utgangen av 2021 utgjorde ansatte i kommersielle institusjoner 25 prosent av avtalte årsverk i barnevernsinstitusjoner.24 Om lag halvparten av de ansatte hadde ikke barnevernsfaglig eller sosialfaglig kompetanse på bachelornivå. Selv om noen av disse kan tilfredsstille de nye kravene til relevant bachelor, må det legges til grunn at majoriteten ikke gjør det.

Ansatte uten relevant bachelor har som nevnt mulighet til å skifte arbeidssted under samme arbeidsgiver. Ved innføringen av kravene ble det tatt høyde for at ansatte kan få ny arbeidsgiver på grunn av endringer i selskapsstruktur, men ikke for at store arbeidsgivere raskt kunne forsvinne fra sektoren. Ansatte uten relevant bachelor fra kommersielle institusjoner som fases ut er dermed ikke kvalifisert for ansettelse i statlige eller ideelle institusjoner. Dette gjør at sektoren mister viktig erfaringskompetanse og skaper rekrutteringsutfordringer i arbeidet med å omstille til mer statlig og ideell drift.

Kompetansen som kvalifiserer for arbeid i institusjonene er ettertraktet, også i kommunal sektor. Bufdir skriver i sin årsrapport for 2022 at Bufetat opplever å tape i konkurranse om arbeidskraften på grunn av lønnsnivå, men også på grunn av belastninger og ansvar i arbeidet. Omfattende turnover forklares med tilsvarende årsaker. Resultatet for enkelte institusjoner er en gjensidig forsterkende og negativ spiral der økte kompetansekrav gir konkurranse om ressursene og rekrutteringsproblemer, manglende bemanning fører til økt belastning og sykefravær blant ansatte, som igjen fører til økt behov for rekruttering og bruk av midlertidige ansatte (Bufdir, 2023j).

20.5 Utvalgets vurdering

Utvalget anerkjenner at det de senere årene har blitt tatt kraftfulle grep for å heve kompetansen hos institusjonsansatte, både gjennom økte krav til formalkompetanse og omfattende opplæringstiltak i etatene. Utviklingen av kompetansemodeller er viktig for å sikre en felles grunnkompetanse hos ansatte og nødvendig systematikk i opplæringen. Dette gir gode rammer for det videre arbeidet med kompetanseutvikling. Kompetansemodellene bør videreutvikles i tråd med utvalgets forslag til innretning og innhold i institusjonstilbudet, jf. kapittel 17 og 18. Ferdigstillelse og implementering bør gis høy prioritet. Utvalget mener også at arbeidet med kompetanseutvikling må koordineres bedre mellom de to etatene.

Utvalget har i dette kapittelet pekt på utfordringer knyttet til manglende felles praksis, ulik tilgang til kompetansehevende tiltak og dårlig utnyttelse av faglige og økonomiske ressurser. Utvalgets anbefalinger for å løse disse utfordringene omtales i kapittel 18 og 25. Utvalget vil her fokusere på hvilken kompetanse som understøtter utvalgets helhetlige forslag til fremtidens institusjonstilbud og hvordan man kan sikre denne kompetansen.

20.5.1 Ny innretning endrer behovet for kompetanse

Hva som er riktig kompetanse for en ansatt på barnevernsinstitusjon, er et spørsmål med flere svar. På den ene siden skal institusjonsansatte være profesjonelle hjelpere til barn med svært komplekse og alvorlige hjelpebehov. De kan også komme i situasjoner hvor de må beslutte, og benytte, tvang mot barn. Dette taler for behov for spesialisert og formalisert kompetanse. Samtidig skal de også være i foreldrenes sted, som voksne i barnas hjem.

Normalitetsprinsippet utvalget legger til grunn tilsier at barna skal kunne identifisere seg med de voksne de har rundt seg og at de skal kunne være gode rollemodeller. Dette taler for et mangfold blant ansatte, både i erfaring, kompetanse og bakgrunn. En grunnleggende forutsetning for godt institusjonsarbeid er tillitsfulle relasjoner mellom barn og ansatte. Forskning viser at opplevd sosial støtte fra institusjonsansatte har positive effekter på barnas psykiske helse, og at et mangfold blant ansatte er viktig for at barna skal kunne etablere støttende relasjoner i institusjonen (Singstad, 2021).

Utvalget har mottatt innspill som peker på utfordringen ved at kravet om relevant bachelor for nyansatte bidrar til å forsterke en eksisterende tendens til lite mangfold blant ansatte på institusjon. Direktoratet påpeker i sin kompetanseutredning at innføring av masterkrav i barnevernstjenestene vil føre til en enda lavere mannsandel (Bufdir, 2019e). Dette er en relevant problemstilling også for barnevernsinstitusjonene, da de relevante bachelorutdanningene i dag har en sterk overvekt av kvinner. Utvalget mener det bør rettes ekstra oppmerksomhet mot å rekruttere menn og ansatte med minoritetsbakgrunn for å bedre speile sammensetningen blant barna som bor på institusjonene.

Flere institusjoner utvalget har besøkt har fortalt at de aktivt har rekruttert ansatte med ulike bakgrunn og at dette har gitt et bedre utgangspunkt for å skape gode relasjoner til barna som bor der. Ungdomsutvalget mener det er viktig at barna får gode erfaringer med voksne av begge kjønn og med ulik alder. Som en i ungdomsutvalget sa: «Det er hyggelig med en litt eldre dame som baker gode kaker, men kanskje en ung mann å spille basket med. Og kanskje noen som kjenner kulturen du kommer fra. Vi trenger å møte forskjellige voksne».

Utvalget er enig med direktoratet og departementet i at ansvaret og oppgavene barnevernsinstitusjonene er pålagt ikke samsvarer med utstrakt bruk av ansatte uten formell kompetanse. Utvalgets forslag til felles faglig praksis, jf. kapittel 18, bygger på en individuell tilpasning av det faglige innholdet, innenfor felles faglige prinsipper. Det forutsettes også at handlingsrommet som ligger i omsorgsansvaret utnyttes bedre enn i dag, jf. kapittel 14. Dette krever ansatte som er trygge i sin egen faglig praksis, har et godt faglig skjønn og som arbeider ut ifra en felles miljøfaglig plattform. Dette tilsier at det må være solid miljøterapeutisk kompetanse på alle institusjoner. Det er også en forutsetning for tilbudet at alle ansatte får en god grunnopplæring som blant annet inkluderer psykisk helse, rus og mangfoldskompetanse. De ansatte på institusjonene må kunne inngå i tette tverrfaglige samarbeid med tilknyttede helseteam.

Samtidig mener utvalget det er viktig at barnevernsinstitusjonene rommer ulike typer kompetanse og erfaring. Dagliglivet for barn som bor på institusjon handler ikke bare om terapeutisk endringsarbeid, men også om å få motivasjon og livslyst gjennom praktiske erfaringer. Utvalget mener at sammensetningen av personalgruppen så godt som mulig bør speile ungdommenes ressurser og interesser. Det betyr at også personer som er særlig godt egnet, og som har kompetanse eller erfaring som ungdommene identifiserer seg med, må kunne inngå i institusjonsmiljøet. Dette kan være håndverkere, idrettsutøvere, kunstnere eller andre som kan bidra i praktisk opplæring, og gi barna mestringsopplevelser i noe de er opptatt av.

Ungdomsutvalget er opptatt av at de ansatte på institusjonene må være gode forbilder, og bevisst den makten som ligger i det. De trekker også frem viktigheten av at de ansatte har interesser og ferdigheter som de kan lære bort og gjøre sammen med barna. Ungdomsutvalget mener at det viktigste er at ansatte har et godt menneskesyn, og at de faktisk liker å være sammen med barna.

Utvalget støtter dette og vil understreke betydningen av personlig egnethet hos de som skal jobbe med sårbare barn i det som for tiden er deres hjem. Dette stiller særlige krav til holdninger, verdier, etikk og menneskesyn. Utvalget legger til grunn at personlig egnethet undersøkes og vektlegges tungt ved ansettelser i barnevernsinstitusjoner. Utvalget støtter også Barnevernsutvalgets forslag om å utrede krav til utvidet politiattest for voksne som skal jobbe med barn i barnevernsinstitusjon og at denne jevnlig skal oppdateres (NOU 2023: 7, s. 416).

En barnevernsinstitusjon krever også ansatte som klarer å stå i krevende situasjoner over tid. Det å romme hele barnet, når behov og uttrykk kan endre seg underveis i forløpet, kan være vanskelig. Det er derfor viktig at de som jobber i institusjonene klarer å «stå i det», også når uttrykkene eskalerer og bruk av begrensninger er nødvendig.

Innretningen av institusjonsbarnevernet som utvalget anbefaler vil legge opp til større fagmiljøer, hvor det også vil være rom for mer oppgave- og ansvarsdeling, jf. kapittel 17. Utvalget anbefaler derfor at det også gis rom for ansatte som primært har som oppgave å motivere ungdommene til sosial og praktisk mestring. Dette vil også kunne bidra til et større mangfold blant institusjonsansatte, noe som er viktig for økt normalitet.

20.5.2 Hvordan sikre tilstrekkelig kompetanse

Å sikre tilstrekkelig kompetanse handler både om rekruttering, og å utvikle og beholde den kompetansen man har. Kompetansesituasjonen må derfor sees i sammenheng med tiltak for å sikre et godt og trygt arbeidsmiljø med tilstrekkelig bemanning og støtte, jf. kapittel 21.

Utvalget mener at forslaget om ny innretning på institusjonsrområdet vil skape større og mer dynamiske fagmiljøer som oppleves mer attraktive for personer med høyere utdanning. Helseteam tilknyttet hver institusjon skal gi ansatte nødvendig støtte og veiledning, og bidra til at barna får bedre hjelp til å håndtere det de strever med. Dette skal bidra til faglig utvikling og trygghet for de ansatte, og at de i større grad vil lykkes med oppdraget om å gi barna nødvendig omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse, jf. kapittel 16. For å få til et godt samarbeid med tjenester i andre sektorer som barna trenger, som helse og skole, anbefales det at institusjonene etableres i geografisk nærhet til andre fagmiljøer av en viss størrelse. I disse områdene er også tilgangen på kvalifisert kompetanse høyere enn i mindre sentrale områder. Stadig flere tar også høyere utdanning.

Samtidig er det knapphet på kompetansen som institusjonene trenger. Barnevernsinstitusjoner konkurrer i stor grad med kommunale helse- og omsorgstjenester om de samme ansatte. Utfordringsbildet som tegnes opp av Helsepersonellkommisjonen (NOU 2023: 4) er dermed relevant også for institusjonsbarnevernet. Kommisjonen viser til en kraftig vekst i antall ansatte i helse- og omsorgstjenestene, hvor kommunene, og særlig distriktskommunene, har store problemer med å rekruttere og beholde nok kvalifisert personell. Kommisjonen mener at bemanningsutviklingen ikke er bærekraftig og foreslår tiltak som skal begrense utviklingen. En hovedanbefaling er bedre bruk av tilgjengelig kompetanse gjennom god oppgavedeling, og kartlegging og utvikling av ansattes kompetanse. Utvidet bruk av helsefagarbeidere i kommunene og spesialisthelsetjenesten nevnes som et konkret eksempel (NOU 2023: 4, s. 17).

Utvalget legger til grunn at barnevernsinstitusjonene er en spesialisert andrelinjetjeneste med behov for høy og spesialisert kompetanse, både internt og tilført utenifra. Utvalget mener at institusjonenes samlede kompetanse bør heves fra dagens nivå, slik det er lagt opp til med kompetansekrav for nyansatte. Samtidig er det en rekke oppgaver og roller som skal fylles i en institusjon, og ikke alle stiller samme krav til formalkompetanse.

Helsefagarbeiderens parallell i institusjonsbarnevernet er barne- og ungdomsarbeiderne, med fagbrev etter to års videregående utdanning og to års praksis. Profesjonsrådet har spilt inn at disse bør kunne rekrutteres inn i institusjonsbarnevernet under utdanning og gjennomgå et trainee-program. Utvalget ser at barne- og ungdomsarbeidere har kompetanse som kan bygges videre på, og som er nyttig i en institusjonshverdag. Samtidig vil utvalget understreke at det kan være utfordrende med ansatte/lærlinger som tilnærmet har samme alder som ungdommene som bor på institusjonen.

Profesjonsrådet har også foreslått en ordning hvor man ansetter personer uten formell kompetanse med forbehold om at de fullfører nødvendig opplæring eller utdanning, og legger til rette for dette på den enkelte institusjon. Dette vil være aktuelt for personer som er særlig godt egnet, og som har erfaring eller ferdigheter som kan bidra til økt ressursfokus og mestring for barna som bor på institusjonen.

Utvalget er enig i at det bør være en begrenset adgang for å ansette personell uten relevant bachelorgrad som er særlig godt egnet og som kvalifiserer gjennom interne opplæringsløp. Utvalget mener også at personer som kan vise til relevant erfaring og er personlig egnet bør kunne gis fast ansettelse, og kvalifisere seg gjennom en deltidsutdanning eller en intern grunnopplæring. Utvalget mener det er viktig at dette tiltaket iverksettes raskt for å redusere tap av erfaringskompetanse fra kommersielle institusjoner som fases ut.

I sin tolkningsuttalelse av 30. juni 2023, åpner Bufdir for at det i enkelttilfeller kan være aktuelt å gi unntak for ansatte med særlig relevant realkompetanse som ønsker å skifte arbeidsgiver. Det åpnes også for mulige unntak for studenter, vikarer, mindre stillinger og nattevakter. Utvalget mener dette er nødvendig i dagens situasjon, hvor flere faktorer påvirker rekrutteringssituasjonen negativt. Samtidig vil utvalget understreke viktigheten av at unntakene ikke skaper insentiver for økt bruk av midlertidig arbeidskraft i institusjonene.

Utvalget mener at utdanningstilbudet må bli mer relevant for det praktiske arbeidet i institusjonene og nærmere knyttet til praksisfeltet. Innføringen av kompetansekrav for ansatte i kommunalt barnevern ble fulgt opp med to nye mastergrader for å møte sektorens behov. Tilsvarende har ikke skjedd for institusjonssektoren. Det er ikke opprettet nye studieplasser på bachelor for barnevern og dermed lagt opp til at kravene til nyansatte skal dekkes innenfor det eksisterende studietilbudet. De eksisterende grunnutdanningene dekker ikke godt nok kompetansebehovene for institusjonsansatte, og det er særlig behov for en sterkere vektlegging av miljøterapi som kompetanseområde.

Utvalget mener at det er uheldig at ingen studiesteder for tiden tilbyr bachelor barnevern som deltidsstudium. Utvalget er kjent med at høgskolen VID, i samarbeid med praksisfeltet, er i ferd med å utvikle en samlingsbasert deltidsutdanning i barnevern. Utvalget støtter dette initiativet og mener at UH-sektoren, i samarbeid med praksisfeltet, må ta et større ansvar for å sikre etableringen av fleksible, praksisrettede deltidsutdanninger som bygger på realkompetanse.

Utvalget mener at et tilstrekkelig deltidstilbud er nødvendig også for å gi dagens ansatte som ikke tilfredsstiller kompetansekravet mulighet til å ta en bachelorgrad i kombinasjon med arbeid. Dette er viktig både for å få muligheten til å skifte arbeidsgiver dersom det er ønskelig og for å kunne sidestilles kompetansemessig med nye som rekrutteres inn. Dette er også viktig for å skape en karrierevei for institusjonsansatte som åpner for nye muligheter.

Helsepersonellkommisjonen anbefaler økt bruk av kombinerte stillinger der ansatte jobber i flere fagmiljøer, både innad og mellom tjenester i to forvaltningsnivåer. Dette for å øke både fleksibiliteten og kvaliteten, blant annet ved å senke kulturelle barrierer og øke kompetanseflyten (NOU 2023: 4). I barnevernsinstitusjoner er kontinuitet og forutsigbarhet ekstra viktig, og bruken av deltidsstillinger bør generelt holdes lav. Samtidig ser utvalget at kombinerte stillinger der ansatte kombinerer arbeid i barnevernsinstitusjon med for eksempel arbeid i kompetansesentre og utdanningsinstitusjoner, eller følger barn på tvers av tiltak, kan bidra til økt kvalitet og bedre samhandling.

20.5.3 Utvalgets forslag

Etablere praksisnære deltidsutdanninger

Universitets- og høgskolesektoren og praksisfeltet etablerer fleksible, praksisrettede deltidsutdanninger på bachelornivå som bygger på realkompetanse tilpasset ansatte i barnevernsinstitusjoner.

Økte muligheter for personer uten formell kompetanse med relevant erfaring som er særlig godt egnet

Utvalgets forslag til ny innretning av institusjonstilbudet legger til rette for en økt grad av intern oppgave- og ansvarsdeling med ulike krav til kompetanse. Dette åpner for en større adgang til å ansette personer uten formell kompetanse som er særlig godt egnet til å styrke barnas ressurser og mestring. Personer uten formell kompetanse som forplikter seg til interne opplæringsløp eller kvalifiserer seg gjennom en deltidsutdanning skal gis mulighet for fast ansettelse. Personer som ansettes skal være særlig godt egnet og kunne vise til relevant erfaring.

Boks 20.1 Fremtidsglimt: Jeg møter voksne som bryr seg og støtter meg

Forstørr bilde

Illustrasjonen viser Ungdomsutvalgets glimt av et fremtidig institusjonstilbud der barn opplever at de møter voksne som bryr seg om dem og støtter dem.

Glimtet viser et barn og en voksen ved siden av hverandre. Barnet deler og forteller mens den voksne lytter og er til stede. De står sammen, og situasjonen oppleves som trygg nok til at barnet kan dele utfordringer, drømmer, gleder og ønsker. Kanskje handler samtalen om noe som er viktig for barnet, en interesse eller en fremtidsdrøm som den voksne nå vet om og kan bidra til å virkeliggjøre.

De to personene i situasjonen har lave skuldre og slapper av. Det signaliserer både ro og trygghet, og en åpenhet for å ta imot og støtte hva enn det er barnet trenger støtte til. Det kan være både støtte til å håndtere utfordringer og konflikter, men også støtte til å se det positive i barnets ressurser og evner.

Ungdomsutvalget har valgt å trekke frem dette glimtet fordi det viser en situasjon der barn opplever at de har trygge voksne rundt seg. Barn og unge trenger voksne de kan støtte seg på ha tillit til og få omsorg fra. De trenger voksne som vil fortsette å kjempe sammen med dem, uansett hva som skjer.

21 Ansattes rammebetingelser

21.1 Innledning

Den viktigste kvalitetsfaktoren i en barnevernsinstitusjon er de ansatte som jobber der. Barn som bor på institusjon må forholde seg til en rekke ulike voksne, som har deres hjem som arbeidsplass. De ansatte skal gi barna omsorg og beskyttelse, og sikre at de får nødvendig hjelp, både til små, hverdagslige gjøremål og til store livskriser og alvorlige utfordringer. Omsorgsarbeid er grunnleggende relasjonelt, og kvaliteten avhenger av forholdet mellom barn og ansatte. Barna har ofte en rekke brutte relasjoner bak seg, både privat og med profesjonelle hjelpere. De har opplevd svikt og skuffelser. Dette gjør det ekstra krevende, og viktig, å etablere trygge og gode relasjoner mellom barn og ansatte på institusjon.

I dette kapittelet vil utvalget vurdere rammebetingelsene ansatte har for å gi god omsorg og trygghet til barn på institusjon. Vi ser særlig på utfordringer knyttet til arbeidsmiljø, med utgangspunkt i kunnskapen som finnes om årsaker til høy utskiftning av ansatte. Flere av utvalgets forslag i andre kapitler vil bidra til å bedre ansattes arbeidsbetingelser, som felles faglig praksis, bedre veiledning og bistand fra helsetjenesten, og mer funksjonelle institusjonsbygg. I dette kapittelet konsentrer vi oss spesielt om hvilke tiltak som er viktig for å sikre at de ansatte har tilstrekkelig tid til å jobbe relasjonelt med barna.

21.1.1 Ansattes rammebetingelser for å gi god omsorg og trygghet

God og trygg omsorg forutsetter gode relasjoner mellom barna og den enkelte ansatte, men også mellom barna og de ansatte som et kollegium. Barn som bor på institusjon har mange omsorgspersoner som kommer og går. Den de spiser frokost med er ofte ikke den samme som den de spiser middag med. Institusjonens strukturer og rammer er avgjørende for at ansatte og barn kan etablere gode relasjoner. Gode turnuser og faste, hele stillinger er viktig for at ansatte skal få nok tid med barna. Trygg og forutsigbar omsorg ved vekslende omsorgspersoner stiller store krav til felles faglig praksis og gode rutiner for informasjonsutveksling mellom ansatte.

Samtidig som institusjonene er barnas hjem mens de bor der, er de også de ansattes arbeidsplass og underlagt en rekke reguleringer og føringer. De ansatte skal både være omsorgsgivere, profesjonelle fagpersoner, og kan også måtte utøve tvang når det er nødvendig. Arbeidshverdagen består ikke bare av å være med barna. Mye av tiden for både ansatte og ledere går med til møter med andre tjenester, praktiske oppgaver, rapportering, overlapp, koordinering av hjelpere, tilsyn og opplæring.

Det er både psykisk og fysisk belastende å arbeide tett på barn som har det vanskelig. Institusjonene og de som jobber der har et krevende oppdrag, enten det er på en akutt-, omsorgs- eller behandlingsinstitusjon. Mange av barna har negative livserfaringer og psykiske vansker. For å bryte negative handlingsmønstre og bidra til en god utvikling, må institusjonene skape et fellesskap som tåler barnas uttrykk. Dette forutsetter forståelse for både kompleksiteten og intensiteten i det den enkelte ansatte og institusjonen som organisasjon er forventet å håndtere.

21.2 Utvalgets problemforståelse

Utvalgets problemforståelse tar utgangspunkt i forhold som kan forklare stor utskifting av ansatte i barnevernsinstitusjoner, for å se hvilket forbedringspotensial som ligger i de ansattes arbeidsbetingelser. Årsakene ser ut til å være sammensatte og gjensidig påvirket av hverandre. Etter en redegjørelse for de mest sentrale elementene, presenterer utvalget sin vurdering av hva som kan være hensiktsmessige tiltak for å løse problemene.

Problemforståelsen bygger hovedsakelig på rapporter fra Bufdir, innspill fra ansatte som jobber på institusjoner og møter med profesjonsrådet. Utvalget vil understreke at det er mange ansatte i barnevernsinstitusjoner som er fornøyd med arbeidsplassen sin, som har vært lenge i yrket og som trives i arbeidet. Problemforståelsen må ikke forstås som en beskrivelse av en arbeidssituasjon som er uholdbar for alle ansatte. Forholdene varierer og det er viktig å undersøke hvilke problemer som er typiske for barnevernsinstitusjoner som arbeidsplass, hva problemene skyldes og hva som kan gjøres for å forbedre situasjonen. Utvalget vil påpeke at Bufdir og Bufetat har oppmerksomhet rettet mot utfordringene som omtales. Det er igangsatt arbeid med å frembringe mer kunnskap og det samarbeides med partene i arbeidslivet for å finne løsninger på kort og lang sikt.

21.2.1 Stor utskifting av ansatte

Bufdir gjennomførte i 2022 en undersøkelse av årsaker og kjennetegn ved tjenester og institusjoner med stor utskifting av ansatte (Bufdir, 2022h). Nær halvparten av de vel 1200 institusjonsansatte som deltok i undersøkelsen oppgir at de aktivt kommer til å lete etter en annen jobb i løpet av det neste året, mens sju av ti oppgir at de vil fortsette å jobbe innenfor institusjonsfeltet på sikt. I undersøkelsen er det også spurt om de ansattes egen opplevelse av utskifting av ansatte på arbeidsplassen. Blant institusjonsansatte opplever 40 prosent at det er stor utskifting, mens én av tre opplever at den store utskiftingen utgjør et problem.

Undersøkelsen deler årsakene til at ansatte slutter inn i kategoriene rammevilkår, psykososialt arbeidsmiljø, faglig arbeidsmiljø, ledelse og individuelle faktorer. De viktigste grunnene som oppgis er høyt arbeidspress, lav lønn i forhold til ansvar og at arbeidet i seg selv er psykisk belastende.

Flere respondenter mener at det høye arbeidspresset er en konsekvens av for lav bemanning. Lav bemanning brukes også som forklaring på at sikkerheten oppleves som lav. Ansatte på institusjoner med stor utskifting oppgir dobbelt så ofte som ansatte på institusjoner med liten utskifting, at årsaken til at de slutter er at de er utrygge på jobb.

Innen kategorien faglig arbeidsmiljø, er den viktigste forklaringen på at ansatte slutter stor avstand mellom egne faglige idealer og realiteten i arbeidshverdagen. I sin tolkning av undersøkelsen peker Bufdir på at lav bemanning og høyt arbeidspress kan gjøre at ansatte føler seg utilstrekkelige i en hektisk hverdag. Særlig hvis de ikke får utøvd det miljøterapeutiske arbeidet slik de som fagpersoner har sett for seg. Lav bemanning og høyt arbeidspress kan over tid oppleves så overveldende at det fører til at ansatte verken har tid eller kapasitet til å bidra med den faglige innsatsen de ønsker.

Det er få ansatte som oppgir faktorer knyttet til ledelse som årsaker til at de slutter, men undersøkelsen viser likevel at ledelse er viktig. Det er mindre utskiftning på institusjoner hvor det er stabil og kompetent ledelse. I 2022 var det om lag 15 prosent av ledere og stedfortredere i barnevernsinstitusjoner som sluttet og måtte erstattes (Bufdir, 2023j).

21.2.2 Alvorlige hendelser

Uønskede og alvorlige hendelser er hyppige i barnevernsinstitusjoner. En undersøkelse fra 2019 viser at tre av fire ansatte på institusjon har opplevd vold og trusler på jobb (Hagen & Svalund, 2019). I 2022 var det registrert 902 alvorlige hendelser ifølge Bufdir (2023j). 40 prosent av tilfellene gjaldt rømming eller rømmingsforsøk, vold, kriminalitet, rus og trusler mot ansatte eller andre beboere ved institusjon. I løpet av 2022 ble det rapportert om 69 hendelser med branntilløp eller ildspåsettelser. Ti av tilfellene har resultert i betydelige skader på bygningene. Som omtalt i kapittel 17, er dette trolig en underrapportering og problemet oppleves å være økende.

Ansatte på institusjonene må stå i krevende og noen ganger farlige situasjoner uten annen hjelp enn seg selv og sin egen autoritet. De ansatte skal sette grenser og forvalte et lovverk, samtidig som de også skal bygge relasjoner, skape tillit og trygghet, og gi barna omsorg og utviklingsstøtte. Oppgavene som legges på de ansatte er krevende og ofte motstridende. Det kan bli særlig utfordrende når den de skal hjelpe, også er den de har blitt utsatt for alvorlige trusler fra. Profesjonsrådet erfarer at institusjoner som lykkes i å ivareta ansatte i slike situasjoner, også lykkes bedre med å ivareta barna og unngå flyttinger.

21.2.3 Sykdom og skader

Sykefravær og antall skademeldinger har økt det siste året fra et allerede høyt nivå. Bufetat hadde i 2022 et samlet sykefravær på 10 prosent, opp fra 8,6 prosent i 2021 (Bufdir, 2023j). I Barne- og familieetatens institusjoner i Oslo økte sykefraværet fra 8,3 prosent i 2020 til 11,2 prosent i 2021, og gikk ned igjen til 9,8 prosent i 2022. Bufdir har opplyst til utvalget at pandemien har påvirket svingningene i sykefraværet i årene 2020-2022, og at de ser en nedgang i sykefraværet i 2023. Det er også variasjoner mellom regioner og institusjonstyper, se figur 21.1.

Forstørr bilde

Kilde: Bufdir, SAP innsiktsmodul

Det er også stor variasjon på enhetsnivå. Noen avdelinger har et stabilt lavt sykefravær, mens andre enheter og avdelinger har et vedvarende høyt sykefravær, der høyt langtidsfravær preger driften. Ifølge Bufdir trekker flere regioner frem at økt grad av utageringer, vold og trusler kan påvirke sykefraværet ved enkelte avdelinger.

Vold og trusler er et økende problem i institusjonene. Fra 2021 til 2022 var det en markant økning i vold som skadetype. Det ble i 2022 registrert 3013 skademeldinger der ansatte var blitt påført skader. Dette er 15 prosent mer enn året før. Volden og truslene var i all hovedsak fremsatt av barna på institusjonene (Bufdir, 2023j). En spørreundersøkelse gjennomført av Bufdir i Bufetats institusjoner, viser at vold, psykososiale belastninger som følge av latent vold, slitasje og alvorlige hendelser i mange tilfeller er direkte årsaker til sykefravær (Bufdir, 2022l).

Årsakene til stor utskifting og utfordringene med rekruttering er sammensatt. God ledelse og gode rammebetingelser er alltid viktig for å oppnå stabilitet i en ansattgruppe. Knapp bemanning kan fort gå utover forsvarlighet og stabilitet i driften. Dette er belastende for ansatte og fører til slitasje. Fagforbundet har ifølge dem selv medlemmer som har inntil 700 timer overtid i løpet av 2022, over 100 personer har over 300 timer overtid og enda flere har mellom 200 og 300 timer overtid. Det er grunn til å anta at dette har sammenheng med utfordringene med å rekruttere både faste ansatte og vikarer. En naturlig konsekvens av en slik situasjon er økt sykefravær og flere skademeldinger. Ifølge informasjon fra Bufdir peker regionene på de nye kompetansekravene for nyansatte som en forklaring på økt sykefravær. Regionene opplever at kompetansekrav gjør det vanskeligere rekruttere ansatte. Dette fører til ustabil bemanning, med økt brukt av midlertidige ansatte, som igjen kan påvirke sykefraværet.

Mange midlertidige ansatte og ustabilitet i bemanningen fører til redusert trygghet for barna som bor på institusjonen. Dette øker risikoen for at barn kommer i dårlige utviklingsløp, som igjen kan føre til alvorlige hendelser på institusjonene. Slik skapes en spiral med store negative konsekvenser for både barna som bor der, og de ansatte som jobber der.

21.2.4 Rekrutteringsutfordringer

Gjennom 2022 har Bufetat hatt store utfordringer med å rekruttere kvalifisert arbeidskraft. Vakante stillinger skaper behov for overtidsarbeid og gir større slitasje på personalgruppen. Situasjonen utfordrer stabilitet og forsvarlighet i institusjonen. Årsakene til vanskeligheter med å rekruttere er ofte de samme som årsakene til høy turnover. Bufetat taper i konkurranse om arbeidskraften både på grunn av lavt lønnsnivå, men også på grunn av belastning og ansvar som ikke oppleves verdsatt. Institusjoner kan ende opp i en vanskelig situasjon med ustabil drift der rekrutteringsproblemer og manglende bemanning fører til ytterligere økt belastning og sykefravær blant ansatte. Dette skaper igjen et økt behov for vikarbruk (Bufdir, 2023j).

Utvalget har møtt mange aktører i praksisfeltet som har pekt på at det er utfordrende å rekruttere både faste ansatte og vikarer som tilfredsstiller de nye kompetansekravene, jf. kapittel 20. Samtidig har de ansatte ofte mulighet for alternative jobber med høyere lønn i kommunene og hos andre arbeidsgivere. Dette er også oppgitt som årsak til at mange ansatte på institusjoner slutter (Bufdir, 2022h).

De statlige institusjonene, de private institusjonene og kommunene konkurrerer om de samme arbeidstakerne. Nyansatte har mulighet til å forhandle om lønn. En konsekvens av dette er at de som allerede er ansatt, blir hengende etter lønnsmessig. Dette kan skape misnøye og frustrasjon, og bidra til at flere ønsker å skifte jobb.

21.2.5 Nye oppgaver, manglende ressurser

For å kunne bygge gode relasjoner og ivareta barnas behov på institusjonen, er det viktig med tilstrekkelig bemanning og riktig kompetanse. Utvalget har mottatt innspill om at det mangler ressurser for å gjennomføre oppdraget institusjonsbarnevernet har. Det har over lang tid vært stor oppmerksomhet på kostnadskontroll i Bufetat og det har vært nødvendig å kutte i administrative utgifter. I institusjonene får dette konsekvenser for hvordan de ansatte jobber, ved at alt blir «minimumsversjonen» av det de skal gjøre. Dette oppleves lite faglig tilfredsstillende og utfordrer stabiliteten i tiltakene ytterligere.

Profesjonsrådet opplyser at det over tid har vært en økende forventning til arbeidsoppgavene som ansatte på institusjonene skal gjennomføre. Bemanningen ved institusjonene har ikke alltid økt tilsvarende. Det forventes at ansatte jobber mer multisystemisk rundt barnet, og deltar i samarbeidsmøter med andre tjenester og familie. Dette krever ofte lange reiser for å møte barnets omgangskrets, og det skal skrives referat fra møtene. Krav til dokumentasjon og rapportering er økende og tidkrevende. Hver for seg er nye arbeidsoppgaver små, men til sammen fører dette til økning i arbeidsoppgaver som går ut over tiden sammen med barna. Samtidig opplyser ansatte om at det er krevende å rapportere og dokumentere i fagsystemer som ikke er tilpasset det som skal dokumenteres. Forutsetninger som datasystem og andre støtteverktøy er ifølge profesjonsrådet i mange tilfeller ikke på plass.

I en undersøkelse fra 2015 forteller ansatte at økte dokumentasjonskrav gjør det mer utfordrende å få gjort det man skal innenfor tidsrammene, og at det på sikt kan påvirke tilbudet til barna (Olberg & Pettersen, 2015). Tiden sammen med barna reduseres og dette får betydning for omfanget av utviklingsstøtte miljøterapeuten kan gi til det enkelte barn. Dette henger også sammen med høyt arbeidspress og lav bemanning (Bufdir, 2022h). Presset som både institusjonen om organisasjon, og de ansatte, opplever i form av krav og føringer fra instanser utenifra er illustrert i figur 21.2. Presset kommer fra mange ulike aktører, og er til dels ukoordinert.

Forstørr bilde

21.2.6 Turnusordninger

Kvalitet i institusjonstilbudet forutsetter ansatte med høy kompetanse, som er personlig egnet og kan sikre barna den stabile og gode voksenkontakten de trenger. Barn på institusjon forteller at det er viktig å vite hvilke voksne som skal jobbe, og hvor lenge de skal være på jobb.

Arbeidstidsordninger i institusjoner kan deles inn i fire typer turnuser: ordinær turnus, turnus med langvakter på under et døgn, statlig langturnus og medleverturnus. Noen har kombinasjonsløsninger. Turnusordningene er oppsummert i Alsos et.al. (2019), og gjengis kort her.

I ordinær turnus har hver vakt en varighet på inntil 9 timer. Vaktene er enten todelt (dag/kveld) eller tredelt slik at ansatte veksler mellom dag-, kveld- og nattvakt. Todelt turnus suppleres med egen nattevaktturnus. Ordningen er mest brukt i statlige institusjoner og i en del ideelle.

Arbeidsmiljøloven åpner for langvakter på under et døgn. Da gjøres det enten avtaler med den enkelte ansatte om vakter på inntil 10 timer, avtaler med tillitsvalgte om vakter på inntil 12,5 timer eller sentrale avtaler om vakter på over 12,5 timer. Turnus med langvakter er mest brukt i statlige institusjoner. Partene sentralt har inngått en særavtale om vakter på mellom 10 og 16 timer.

Ordningen med statlig langturnus er en særavtale som er inngått mellom staten og hovedsammenslutningene. Denne turnusordningen går over fire uker og er lagt opp med 7 dagers fri mellom hver vakt, som er på henholdsvis 2, 2 og 3 dager. Avtalen inneholder også bestemmelser om hviletid og turnustillegg.

Turnusordningen som er mest utbredt blant kommersielle aktører, og som ikke brukes i statlige institusjoner, er ulike varianter av turnuser som er hjemlet i medleverforskriften, såkalte medleverturnuser. Den vanligste ordningen har en rotasjon på tre uker med to 7-dagers friperioder og to vakter på henholdsvis 3 og 4 dager. Ideelle benytter også medleverturnus, men ser ut til å ha større variasjon i hvordan turnusene er satt opp.

En studie av medleverordningen fra 2015 viser at de ansatte i hovedsak er fornøyde med langturnusordninger, fordi det gir bedre mulighet for å jobbe godt miljøterapeutisk (Olberg & Pettersen, 2015). Samme studie viser også at arbeidstid har betydning for i hvilken grad barna vurderer institusjonen som et hjem. Det å ha lange arbeidstidsperioder i strekk, gir de ansatte større anledning til å forholde seg til samme barn over flere dager. Det gir en bedre totalforståelse av barnas situasjon (Grünfeld et al., 2020). For barna åpner lange turnuser og medleverskap for relasjonsbygging. Det er færre voksne å forholde seg til, færre overlappinger og bedre informasjonsflyt som bidrar til kontinuitet og stabilitet.

Deloitte har på oppdrag fra Bufdir gjort en vurdering av hvordan ulike arbeidstidsordninger i statlige barnevernsinstitusjoner påvirker tjenestekvalitet og hvordan turnusen legger til rette for å følge de standardiserte forløpene (Deloitte, 2019b). Undersøkelsen bekrefter i stor grad tidligere funn som sier at langturnus oppleves som attraktivt av mange ansatte, og at barna som bor på institusjon har en klar preferanse for langturnus. Når det gjelder bruk av turnusordninger i ulike typer institusjoner konkluderer rapporten med at «ordinær turnus er bedre egnet enn langturnus for organisering av arbeidstiden i statlige barnevernsinstitusjoner for akutt- og behandlingsinstitusjoner» (Deloitte, 2019b, s. 4). For omsorgsinstitusjoner konkluderer også rapporten med at standardisert forløp og standardiseringen av kvalitet taler for ordinær turnus. Samtidig pekes det på at barnas preferanser og andre hensyn bør vektlegges tyngre, fordi langturnus i større grad legger til rette for kontinuitet og stabilitet for barna i form av færre ansatte og færre vaktskifter.

I 2019 ble det varslet at bruk av langturnus skulle avvikles i Bufetat, region sør. Avgjørelsen ble tatt blant annet fordi tilsyn hadde påpekt for stor variasjon i kvaliteten på institusjonene. Beslutningen ble også satt i sammenheng med innføring av standardisert forløp ved institusjonene, som la nye krav til personalet og til opplæring og trening i arbeidstiden (Odland, 2021). Tillitsvalgte varslet at avviklingen av langturnus ville gå utover kvaliteten, redusere aktivitetstilbudet ved institusjonen og skape utfordringer med rekruttering. Barne- og familiedepartementet har i ettertid slått fast at det ikke er mulig for etaten å sette begrensninger i bruk av turnusordninger som partene er enige om at kan brukes.

Profesjonsrådet mener at langturnus kan være uheldig dersom den omfatter alle eller flertallet av de ansatte. For den daglige tilstedeværelsen kan langturnus være en god ordning. Det bidrar til at barnet får mer ro og normalitet rundt tilværelsen og en sterkere følelse av å være i et hjem. Samtidig innebærer langturnus også at den enkelte ansatte har fri i lange perioder. Det vurderes derfor mindre heldig at ansatte som har særkontaktansvar for barn går i langturnus, da det betyr mindre kontinuitet og møter med særkontakten for disse barna.

21.2.7 Behovet for god ledelse og sterke fagmiljøer

Ansatte på institusjon skal i fellesskap ivareta omsorgen for barna mens de bor på institusjonen. Dette stiller høye krav til ledelse, veiledning og en felles faglig praksis. På institusjoner som svikter i å gi barna forsvarlig omsorg, avdekkes det også gjennomgående svikt i ledelse (Helsetilsynet, 2019a). Svikten er relatert til manglende opplæring, manglende oversikt over om ansatte arbeider i henhold til vedtatte retningslinjer, og manglende korrigering av feil og avvik. Det kan være store forskjeller mellom institusjonenes planer og faglige praksis (Bufdir, 2019b). Manglende felles faglig forståelse og praksisutøvelse, og uklar forståelse av rettighetsforskriften og omsorgsansvaret, utfordrer kvaliteten i tilbudet.

Bufdirs oppsummering fra gjennomgang av 85 institusjonsavdelinger viste et gjennomgående behov for tydeligere rammer og forventninger til faglig praksis, blant annet om hva som regnes som et anerkjent kunnskapsgrunnlag (Bufdir, 2019c). Undersøkelsen viser at institusjoner som arbeider fra et felles faglig grunnlag er bedre i stand til å beskrive hva de gjør og hvorfor. De er også bedre til å sette gode mål og lage tiltak for barna, sette barnet i stand til å klare seg best mulig etter oppholdet, og jobbe systematisk med økosystemet rundt barnet.

En studie av 45 barnevernsinstitusjoner i England, fant at ledelse er sentralt både for institusjonenes fungering og for hvorvidt barna hadde nytte av oppholdet (Hicks, Gibbs, Weatherly & Byford, 2008). Studien viste at det har en verdi at lederen vurderer og tar hensyn til styrker og svakheter både hos barna og de ansatte. Lederen bør derfor ha kompetanse i utviklingspsykologi og relasjonsdannelse, samt hvordan ansatte kan støttes både som individer og i en gruppe. Ledere som både har høy grad av autonomi og er tett på teamet på institusjonen, lykkes i større grad med å fremme samarbeid og gjennomføre planer.

God og tydelig faglig ledelse er en forutsetning for kvalitet i institusjonstilbudet. Som omtalt i kapittel 18, er det i dag få nasjonale føringer for det faglige innholdet. Dette gir institusjonene stor grad av valgfrihet. Institusjonsleder har derfor et stort ansvar for å sikre rammer og kompetanse som bidrar til en felles faglig praksis. I samtaler med utvalget har profesjonsrådet trukket frem betydningen av faglig ledelse i flere sammenhenger. Profesjonsrådet har vært opptatt av at det ikke er nok å definere gode strukturer, rammer, rutiner og verktøy. Ledelsen må også ha kompetanse til å følge opp implementeringen. De ansatte må vite hva de skal gjøre, og ha ledere som følger opp ved avvik. En tydelig faglig ledelse gir også trygge ansatte som vet hva som må gjøres i vanskelige situasjoner, og hvordan man gjenoppretter normaltilstand etter at en krisetilstand har oppstått. Utydelig ledelse skaper usikre ansatte. Da kan det oppstå en ad hoc-kultur hvor de ansatte kun responderer på kriser, uten å ha en normal å falle tilbake på.

21.3 Utvalgets vurdering

Utvalget har på sine mange institusjonsbesøk møtt en rekke kompetente ansatte med et stort engasjement for jobben de gjør og barna som bor der. Vi har møtt ansatte som strekker seg svært langt for å gi barna den omsorgen og støtten de trenger, og som tåler belastninger utover det man vanligvis forventer i arbeidslivet. Utvalget mener det er nødvendig å anerkjenne kompleksiteten i det ansatte møter på jobb, og hva som forventes av institusjonene og de som jobber der.

21.3.1 Ressursene må stå i samsvar til oppgavene

I problemforståelsen peker utvalget på en rekke utfordringer ved de ansattes rammebetingelser og arbeidsmiljø som bidrar til at påkjenningene blir for store, og at mange ansatte slutter eller vurderer å slutte. Utvalget ser det som sannsynlig at de samme forholdene også er viktige forklaringer på økningen av alvorlige hendelser, flere sykemeldinger og flere skademeldinger. En viktig del av forklaringen ligger i at det generelt er en høy arbeidsbelastning i institusjonene. Dette fører i ytterste konsekvens til at institusjoner må helt eller delvis stenge. Lav bemanning over tid kan true omsorgen for barna og de ansattes arbeidsmiljø, men også stabiliteten i driften av institusjonene. Barna som bor på institusjonen blir direkte skadelidende.

Det har over lang tid vært press på kostnadsreduksjoner i Bufetat. Dette kan ha medført at institusjoner ikke har tilkalt vikarer ved sykdom, latt være å fylle ledige stillinger og kuttet i aktivitetstilbudet ved institusjonen. I tillegg har arbeid med kvalitetsutvikling, eksempelvis bedre dokumentasjon, standardisert forløp og kursing av ansatte, krevd oppmerksomhet og ressurser. Institusjonens oppgaver er også mer utadrettet enn tidligere. Det forventes at institusjonene skal holde jevnlig kontakt med andre tjenester, samt barnets familie og nettverk.

Institusjonene har hatt en bekymringsfull utvikling i trusler og skader, sykemeldinger og høy arbeidsbelastning. Dette kan tyde på at arbeidet med fagutvikling og innføring av nye krav og oppgaver ikke er tilstrekkelig for å gi institusjonene gode forutsetninger for stabil drift og høy kvalitet. Det kommer stadig nye krav til hva institusjonene er forventet å gjøre. Utvalget savner en vurdering av ressursene de nye kravene legger beslag på og hvilke konsekvenser det får på utførelsen av kjerneoppgavene til institusjonene – å gi barna omsorg og utviklingsstøtte.

Alle virksomheter skal tilstrebe mest mulig effektiv drift. De må redusere kostnadene uten at det går ut over kvaliteten på tjenesten, eller øke kvaliteten og kapasiteten på tjenesten uten å øke kostnadene. Når kostnadskutt og krav om kvalitetsutvikling går ut over arbeidsmiljø, øker helserisikoen. I institusjonenes evne til å romme og håndtere barnas tidvis kraftige uttrykk begrenses og aktivitetstilbudet reduseres. Dette er ikke forenlig med godt faglig arbeid.

I likhet med barna, trenger de ansatte tillit og ro til å jobbe med relasjon. Det er de ansatte som er nærmest barna, og systemet rundt må støtte opp om dette arbeidet. De ulike tiltakene som har vært iverksatt de siste årene har vært viktige for å styrke kvaliteten, men har også kostet ressurser. Reduksjon i merkantile støttefunksjoner i institusjonene har ført til økt press på både ledelse og ansatte. Dette går i siste instans utover det som er aller viktigst – tid med barna. Utvalget mener derfor det er behov for en mer helhetlig tilnærming til hvilke krav institusjonene må oppfylle, og hvor mye tid og ressurser det krever. Ungdomsutvalget har uttrykt at barna noen ganger får bedre relasjoner til ekstravakter, fordi de har tid til å være i miljøet sammen med dem. Utvalget mener det er bekymringsfullt når mengden av administrative oppgaver trekker kompetansen bort fra barna.

21.3.2 Felles praksis krever tydelig faglig ledelse

En tydelig faglig ledelse har stor betydning for det faglige arbeidet som utøves i institusjonen. Å sikre en felles forståelse av hvordan miljøterapien skal utøves gir den enkelte støtte og trygghet i det daglige. Det tilrettelegger for at de ansatte har et felles verdisett og møter barnet med den samme åpenheten og nysgjerrigheten, uavhengig av hvem som er på jobb. En felles faglig plattform og forståelse reduserer risikoen for at negative situasjoner eskalerer, og gjør det lettere å gjenopprette en normalsituasjon etter en krise. I kapittel 18 foreslår utvalget at Bufdir utvikler faglige prinsipper som grunnlag for god praksis i alle institusjoner. God institusjonsledelse vil være en viktig forutsetning for å omforme disse prinsippene til felles faglig praksis.

Utvalget har fått en rekke innspill på hvor viktig et godt forankret fagmiljø og en trygg personalgruppe er på den enkelte institusjon. Reidar Haug formulerer det fint i sin artikkel «Er det håp for barnevernsinstitusjonane» (Haug, 2023): «Bortsett frå lovverket og sjølve organisasjonen har ikkje personalet anna å hjelpe seg med enn eigen erfaring, kompetanse og ferdigheter til å nå inn til ungdommen for å handtere situasjonane som oppstår».

I skolens læreplanverk er profesjonsfellesskap og skoleutvikling nedfelt som ett av fem prinsipper for skolens praksis. Utvalget mener et tilsvarende overordnet verdigrunnlag for ledere og ansatte på institusjon ville være nyttig. Læreplanverkets omtale av profesjonsfellesskap og skoleutvikling sier blant annet følgende:

En lærer skal være en rollemodell som skaper trygghet, tilhørighet og motivasjon, legger til rette for utvikling og viser omsorg for den enkelte. God ledelse er en forutsetning for det profesjonelle samarbeidet. Ledelsen skal ha legitimitet og god forståelse av hvilke utfordringer de ansatte ved skolen står overfor. De må skape tillit gjennom å prioritere utvikling av samarbeid og relasjoner. Ledelsen skal også bidra til å utvikle et stabilt og positivt miljø der alle ønsker å yte sitt beste, får brukt sine sterke sider, opplever mestring og utvikler seg.

Utvalget mener dette er overførbart til utvikling av faglig fellesskap i barnevernsinstitusjoner. Institusjonsledere skal lede den faglige utviklingen og skape en kultur som gir trygghet blant ansatte som skal jobbe med unge mennesker i en vanskelig periode i livet. Når de ansatte er trygge på utøvelsen av sitt fagfelt, og vet de har ryggdekning av en tydelig faglig leder, vil de være bedre rustet til å ta vanskelige avgjørelser i krevende situasjoner. Målet med å utvikle et sterkt faglig fellesskap gjennom godt faglig lederskap, er alltid barnets beste. Læreplanens beskrivelse av det faglige fellesskapet i skolen oppsummerer dette forbilledlig: «Alle elever er ulike, og hva som er elevens beste, er et kjernespørsmål i all opplæring. Dette spørsmålet må besvares på nytt hver dag av alle som jobber i skolen.»

21.3.3 Turnus bør legge til rette for normalitet og relasjonsbygging

Utvalget er opptatt av at institusjonen skal tilstrebe normalitet for barna som bor der. Å skape en mest mulig normal hverdag er en ambisjon som deles av mange ansatte og ledere på institusjoner. Normalisering har avgjørende betydning for en positiv utvikling hos barna. Det å gi barn som bor på institusjon en normal hverdag omfatter alt fra rutiner for barnet, samarbeid med skolen om tilpasninger og tilrettelegging for aktiviteter utenfor institusjonen (Pedersen et al., 2022). Normalitet handler også om å få ro der man bor og å bygge relasjoner med ansatte. Utvalget mener at dette må vektlegges når institusjonene planlegger turnus.

Det er ulike måter å tilpasse arbeidstidsordninger på. Ordningene må tilpasses hvilke oppgaver institusjonen skal løse, hva som gir barnet best omsorg og utviklingsstøtte, hvilken målgruppe institusjonen er for, og hvor institusjonen er lokalisert. De ansatte er der for barna, og det er viktig å legge forholdene til rette for de ansatte slik at de kan gi den tryggheten, stabiliteten og normaliteten barna trenger. Forhold som legger til rette for relasjonsbygging, god omsorg og utviklingsstøtte ved den enkelte institusjon bør være førende når turnusordninger utarbeides. Andre driftsmessige forhold som rutiner for rapportering og kursing må være planmessig, godt koordinert ovenfra og tilrettelegges slik at de ikke legger begrensninger på utøvelsen av kjerneoppgavene til institusjonen.

21.3.4 Utvalgets forslag

En rekke av utvalgets forslag omtalt i andre kapitler vil bidra til å bedre ansattes rammebetingelser. Særlig har dette vært et viktig hensyn i forslag om ny innretning av institusjonstilbudet i kapittel 17. En viktig forutsetning for forslaget er blant annet felles driftsmodeller som sikrer tilstrekkelig bemanning, ledelsesressurser og støttetjenester for ledelsen, samt institusjonsbygg som understøtter fleksibilitet og stabilitet. Dette vil gjøre institusjonene bedre i stand til å håndtere barn med sterke uttrykk, og bidra til økt sikkerhet og mindre fysisk og psykisk belastning for ansatte. I kapittel 20 presenterer utvalget forslag som vil bedre rekrutteringssituasjonen. Forslag om helseteam tilknyttet alle institusjoner i kapittel 10, vil gi de ansatte bedre veiledning og støtte, og føre til økt mestring ved at barna får den helsehjelpen de trenger. Utvalget mener også at forslagene i sum vil bidra til å danne større fagmiljøer og sterkere profesjonsfellesskap. Det langsiktige svaret på bedre rammebetingelser for ansatte er derfor å finne i utvalgets helhetlige forslag. Samtidig mener utvalget det er behov for mer kortsiktige tiltak for å redusere ansattes arbeidsbelastning.

Samlet gjennomgang av krav og føringer for institusjonene

Bufdir igangsetter en helhetlig gjennomgang av krav og føringer institusjonene er pålagt, og gjør en samlet vurdering av konsekvensene for institusjonenes drift. Målsetningen er å fjerne krav som ikke fører til økt kvalitet for det enkelte barn, og koordinere de resterende så de er tilpasset institusjonenes helhetlige drift. Som del av gjennomgangen vurderes det hvordan og hvor mye den administrative støtten til institusjonene må styrkes slik at administrative oppgaver ikke går på bekostning av faglig ledelse eller ansattes arbeid med omsorg og utviklingsstøtte for det enkelte barn. Det må vurderes behov for både bedre sentral administrativ støtte og på den enkelte institusjon. Ved innføring av nye krav og føringer skal det vurderes hvordan dette påvirker institusjonenes drift, og om det utløser behov for ekstra ressurser.

22 Helhetlige forløp og trygge overganger

Forstørr bilde

Kilde: SSB-tabell 10661

22.1 Innledning

Et institusjonsopphold er en begrenset periode i et barns liv, hvor det må bygges bro både til livet barnet kommer fra og livet som venter. I mandatet blir utvalget bedt om å «foreslå tiltak og ulike organisasjonsmodellar som gjer det offentlege i stand til å hjelpe barn i barnevernet på ein måte som sikrar barna ein trygg oppvekst og ei god utvikling, slik at dei kan bli velfungerande vaksne». Utvalget skal også foreslå tiltak om «korleis barnet sin medverknad bør sikrast og praktiserast ved val av tiltak, under institusjonsopphald og ved avslutning av opphaldet».

Forutsigbarhet er en forutsetning for at barn skal føle seg trygge. Mange av barna som bor på institusjon har ikke denne tryggheten. De opplever brå og uplanlagte flyttinger og vet ikke hvor de skal bo når oppholdet er over. En rekke av forslagene i denne utredningen har som formål å bidra til at barna skal få være mer i ro. Samtidig vil livet til barn på institusjon nødvendigvis innebære flyttinger. Dette kapittelet omhandler hvordan overgangene kan bli best mulig for barna. Vi beskriver først barnevernstjenestens ansvar for oppfølging og helhetlige planer mens barna bor på institusjon, inkludert oppfølging av familie og nettverk. Deretter ser vi ser nærmere på ettervernstilbudet. Avslutningsvis drøfter vi utfordringene knyttet til overgang mellom institusjon og andre tiltak, før vi vurderer hvordan overgangene kan gjøres tryggere for barna.

22.1.1 Barnevernstjenestens ansvar for helhetlige forløp

Det er barnevernstjenesten som vurderer om et barn trenger et institusjonstilbud. Barnevernstjenesten har plikt til å følge opp barnet under institusjonsoppholdet, og legge planer for hva som skal skje etterpå. De skal følge med på barnets utvikling, vurdere om barnets behov blir tilstrekkelig ivaretatt og iverksette endringer dersom det er behov for det. Et viktig formål med institusjonsopphold er å forberede barna på den tilværelsen som venter dem etterpå. Barnevernstjenestens oppfølging har avgjørende betydning for om institusjonen lykkes med sin oppgave og om barnet opplever oppholdet som nyttig.

En egen forskrift om barnevernstjenestens oppfølging av barn på institusjon (oppfølgingsforskriften) trådte i kraft 1. januar 2023. Bakgrunnen var stor variasjon i tjenestenes oppfølging av barn under institusjonsopphold. Forskriften pålegger barnevernstjenesten å utarbeide en plan for oppholdet med definerte og konkrete mål. Planen skal inneholde en foreløpig vurdering av hvor barnet skal bo etter institusjonsoppholdet. Planen bør foreligge når barnet flytter inn, og senest innen fire uker etter innflytting. Forskriften presiserer også at barnevernstjenesten skal jobbe aktivt for å etablere og opprettholde en god relasjon til barnet. Barnet skal ha en kontaktperson i barnevernstjenesten, som skal ha regelmessig kontakt og besøke barnet på institusjonen så ofte som nødvendig. Veilederen for standardiserte forløp, som er innført i alle barnevernsinstitusjoner, gir også føringer for barnevernstjenestens samarbeid med institusjonen under oppholdet (Bufdir, 2023i).

22.1.2 Familie og nettverk

Barnevernstjenesten har også en plikt til å samarbeide med barnets foreldre og involvere familie og nettverk. Foreldre skal få tilbud om veiledning og oppfølging, uavhengig av årsaken til at barnet bor på institusjon. Ved vedtak om omsorgsovertakelse skal barnevernstjenesten utarbeide en plan for barnets omsorgssituasjon og oppfølging av barn og foreldre, jf. bvl § 8-3. Formålet er her å følge med på hvordan det går med foreldrene, blant annet for å vurdere om vilkårene for omsorgsovertakelse fortsatt er til stede. Når barn flytter i behandlingsinstitusjon, med eller uten samtykke, er det kun krav til at barnevernstjenesten utarbeider en plan for oppfølging av barnet og tiltaket, jf. bvl § 8-4. Oppfølgingen av foreldre ut ifra deres individuelle hjelpebehov er ikke bare en plikt, men en nødvendig del av oppfølgingen av barnet (Barne- og likestillingsdepartementet, 2009). Barnevernstjenestens oppfølging kan være å hjelpe foreldrene å komme i kontakt med andre tjenester, som familievernet.

Nesten halvparten av barn som bor på barnevernsinstitusjon har innvandrerbakgrunn.25 Barnevernet har plikt til å ta hensyn til barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn i alle faser av en sak. Samarbeid med familie og nettverk er nødvendig for å kunne ivareta disse rettighetene. Samarbeid med familier med minoritetsbakgrunn krever særskilt kompetanse, men også åpenhet og toleranse. Språk skal ikke være til hinder for godt samarbeid med familie og nettverk, og barnevernstjenesten skal, i likhet med andre offentlige tjenester, bruke kvalifisert tolk når det er nødvendig.

Det er ulike årsaker til at barn må bo på barnevernsinstitusjon. Mange bærer med seg svært vanskelige erfaringer med sviktende omsorg og høyt konfliktnivå. Noen har opplevd vold og overgrep i hjemmet. Andre har levd med foreldre som strekker seg langt, men ikke makter å gi dem den omsorgen og beskyttelsen de trenger. Relasjonene mellom barn og foreldre er ofte vanskelige.

Selv om forholdet er konfliktfylt, vil de fleste barn ha kontakt med familien sin både under og etter et institusjonsopphold. En del av barna skal også flytte hjem igjen.26 Foreldre som har lite kontakt under oppholdet kan streve med å etablere gode relasjoner til barnet i etterkant (Jessen & Backe-Hansen, 2017). Å gi foreldre god oppfølging, støtte og hjelp med det de strever med er også hjelp til barnet. Dette kan bidra til å styrke ressursene rundt barnet og bedre samhandlingen mellom barn og foreldre.

Tett kontakt med familie er ikke alltid til barnets beste. I tilfeller med grov omsorgssvikt, æresrelatert vold og sikkerhetsproblematikk må eventuell kontakt med familie underveis i institusjonsoppholdet foregå under kontrollerte og trygge rammer. Dette krever godt samarbeid mellom barnevernstjenesten og institusjonen, hvor barnevernstjenesten legger rammene for kontakten og hvordan samvær skal gjennomføres.

Uavhengig av grunnen til at barna trenger et institusjonsopphold er det en stor belastning for foreldrene. For noen vil det være en lettelse at barna endelig får hjelp. Andre opplever at barna blir tatt mot deres vilje, og kan føle på fortvilelse, sinne og urett. For alle foreldre vil det være knyttet sterke følelser til at et barn flytter til en barnevernsinstitusjon. De kan være redde for at tilbudet barna får ikke er trygt, føle på savn, maktesløshet og følelsen av å ha feilet (Barne- og likestillingsdepartementet, 2009). Moren som deler sin historie i boks 22.1, setter ord på den skammen og ensomheten som mange foreldre tynges av når barna kommer på institusjon.

Institusjonen har også et ansvar for å arbeide med å styrke relasjonen mellom barn og foreldre under oppholdet. Standardisert forløp anbefaler alle institusjoner å ha en familieansvarlig. Den familieansvarlige bør blant annet sørge for at familien har nok informasjon om oppholdet, legge til rette for samarbeid med familie og nettverk, og sørge for at det foreligger en plan for samvær. I likhet med barnevernstjenesten, anbefales også institusjonen å informere foreldre om relevante tilbud som familievernet. Det ligger også til rollen som familieansvarlig å tematisere og sikre at familieråd blir vurdert.

22.1.2.1 Familieråd

Familieråd er et møte der familie og nettverk, sammen med barnet, gis mulighet til selv å finne løsninger og ta ansvar for det som er utfordrende. Målet er å komme frem til en plan som bedrer barnets og familiens situasjon. En koordinator hjelper familien med å planlegge og gjennomføre familierådet. Familieråd brukes ofte for å rekruttere fosterhjem i slekt og nettverk når barn ikke kan bo hjemme.

Familieråd kan også brukes før, under og etter institusjonsopphold for å kartlegge ressurser som kan være viktige for barnet. Det kan være en god metode for å finne løsninger som gjør det mulig for barnet å opprettholde kontakt med familie og nettverk underveis i oppholdet og bidra til gode tilbakeføringer (Bufdir, 2023i).

Familieråd brukes i økende grad ved inntak til institusjon, men er fortsatt lite brukt under oppholdet og ved utflytting (Bufdir, 2022m). Tall fra Bufdir viser at mellom fem og åtte prosent av barna har hatt familieråd ved innflytting eller underveis i oppholdet i perioden 2021 til høsten 2023.27

22.1.3 To-base-tiltak

Noen barn trenger den spesialiserte oppfølgingen en institusjon kan gi, men ikke hele tiden. Ved to-base-tiltak kan barnet bytte på å bo i to omsorgsbaser. Det kan være i ulike kombinasjoner av fosterhjem, institusjon og hjemme hos foreldrene. I forarbeidene til ny barnevernslov drøftes to-base-modeller hvor barn bytter på å bo på institusjon og i fosterhjem (Prop. 133 L (2020–2021)). Det trekkes frem som fordelaktig at barnet kan få spesialisert oppfølging på institusjon, samtidig som institusjonen kan bidra med spesialisert veiledning i hjemmet eller fosterhjemmet. Målet er å forebygge langvarige institusjonsopphold, redusere risikoen for brudd i fosterhjem og jobbe mot varige omsorgsløsninger.

En form for to-basetiltak er spesialiserte fosterhjem som er tilknyttet en institusjon. Eksempler på dette er Heggeli barnehjem og Brusetkollen, hvor barna får oppfølging på institusjonene samtidig som fosterhjemmene får avlastning og oppfølging av egne familiekonsulenter. Evaluering viser at denne typen to-basetiltak kan bidra til å redusere risikoen for utilsiktede flyttinger, bevare relasjoner og forebygge langvarige opphold på institusjon (Pedersen et al., 2022).

To-base løsninger kan være et godt alternativ for barn som kan ha nytte av fosterhjem, men hvor barnets behov er for omfattende til at et fosterhjem kan håndtere det alene. Samtidig kan det føre til manglende stabilitet for barnet, mer oppfølging for barnevernstjenestene og det er kostbart å ha to tiltak på samme tid (Kjelsaas et al., 2020).

22.1.4 Ettervern

De færreste norske ungdommer klarer seg selv fra fylte 18 år. De fleste går da i andre klasse på videregående skole, bor hjemme og får både praktisk, økonomisk og emosjonell støtte. Når de flytter for seg selv får de ofte hjelp fra familie og nettverk, og mange flytter litt til og fra foreldrehjemmet før de står på egne ben. Barn med tiltak i barnevernet har ofte mindre støtte og ressurser i det private nettverket. Samtidig forventes de å klare seg selv tidligere enn andre barn. Ettervern skal derfor bidra til at unge voksne med barnevernserfaring får nødvendig hjelp og støtte i overgangen til en selvstendig voksentilværelse.

Barnevernstjenesten skal sammen med barna i god tid før de fyller 18 år vurdere om tiltak skal videreføres eller erstattes av andre tiltak. Retten til ettervern ble utvidet fra 23 år til 25 år fra 1. januar 2021. Ettervernstiltak kan også igangsettes selv om ungdommen en periode har vært uten tiltak.

Bufetat har finansieringsansvar for institusjon som ettervernstiltak frem til 20 år, og kommunene betaler samme egenandel som for barn under 18 år. Etter fylte 20 år må kommunene fullfinansiere en eventuell videreføring av institusjonsoppholdet.

Boks 22.1 Jeg stod igjen alene

Forstørr bilde

Denne historien er fortalt til utvalget fra en mor. Dette er hennes opplevelse.

Mine jenter, Mina og Mille, ble plassert gjentatte ganger. Og det var stort sett samme prosedyre hver eneste gang. Den første akuttplasseringen gjorde sterkest inntrykk på meg.

__

Jeg får en telefon om at jentene har blitt sendt til Ahus. Jeg hiver meg i bilen, og vet ikke hva som venter meg når jeg kommer frem. Jeg får en stol å sove i, og vi tre deler et rom.

Jeg får vite at barnevernstjenesten ser seg nødt til å akuttplassere jentene etter denne hendelsen. Den ene skal plasseres i Grimstad, mens den andre skal plasseres på Jevnaker. Det blir min jobb å fortelle jentene at de skal akuttplasseres, og at de skal flytte hver for seg. Jeg får jobben fordi det vil gjøre denne dramatiske situasjonen bedre for dem. De gråter, de vil ikke. De vil bare være med meg hjem.

Jeg forteller at jeg er redd for dem. Jeg er redd for at jeg en dag får en telefon fra en prest og ikke fra et sykehus. Jeg klemmer dem. Jeg trygger dem på at jeg skal være her for dem. Jeg skal komme til dem, og vi skal klare det sammen.

Så må vi vente. Prosessen tar fryktelig lang tid. En grusom ventetid mens politi og barnevernstjenesten gjør seg klare. Det krever mye koordinering å hente jentene, og det er ikke et lite mannskap som skal på plass: to politibiler med to uniformerte politi i hver bil, og fire personer fra barnevernstjenesten, i hver sine biler. Når de kommer blir det kaos på gangen, med tårer og fortvilelse.

Jeg har fått beskjed om å reise hjem og pakke en bag med klær til hver av dem, og kjøre til de to stedene hvor de er plassert. Jeg får en masse oppgaver, om hva jeg skal gjøre og hvordan ting skal være nå fremover.

Jeg er opptatt av å fortelle viktigheten av at jeg får være med jentene. At jeg fortsatt får være en del av hverdagen deres. Jeg har kontakt med jentene gjennom hele natten over telefon. Jeg trygger dem på at jeg kommer.

__

Jeg har tidligere opplevd at mine barn forsøker å ta sitt eget liv, mange ganger i rekken av forsøk. Men tilbake på parkeringsplassen etter den første akutte innleggelsen, da stod jeg helt alene. Det var overhodet ingen som ofret meg en tanke. Jeg måtte reise hjem til huset mitt helt alene.

Jeg var så skamfull at jeg ikke ringte til noen. Mine barn ble plassert av barnevernstjenesten. Hvordan skulle jeg klare å snakke med noen om det? Jeg kom meg bort til bilen, og gråt hele veien hjem.

22.1.4.1 Hva vet vi om hva som virker?

Ungdom som får bo i fosterhjem eller institusjon utover 18-årsdagen har større sannsynlighet for å fullføre videregående skole, og fortsette i utdanning eller jobb (Oterholm & Paulsen, 2022).

En kunnskapsoppsummering basert på 64 fagfellevurderte artikler om ettervern trekker også frem at det å få bli boende i fosterhjem eller institusjon en periode etter fylte 18 år som ettervernstiltak, bidrar til en god overgang til voksenlivet (Marion & Paulsen, 2019). Studien fant videre at tiltak i overganger bør ta hensyn til alle dimensjoner ved ungdommenes liv og at kontinuitet i tjenestene er viktig.

Et britisk prøveprosjekt hvor ungdom fikk beholde relasjon til en ansatt på institusjon etter utflytting, samt oppfølging av bolig og utdanning, fant at flere ungdommer fikk en mer stabil bosituasjon. Flere var også i utdanning eller jobb (Dixon, Cresswell & Ward, 2020).

En stor norsk studie fant at ungdom på ettervern ofte opplever at tiltakene de mottar dekker praktiske behov, men ikke emosjonell oppfølging og omsorg. De unge som har tett oppfølging av en miljøterapeut som følger dem i overgangen til et selvstendig voksenliv opplever slik støtte, men relativt få får slike tiltak og de avsluttes ofte når ungdommene er rundt 20 år (Paulsen et al., 2020). Forskerne anbefaler at det utvikles ettervernstilbud som sikrer at ungdommene får mulighet for fleksible og gradvise overganger, og at det jobbes mer med nettverkstiltak som kan sikre at ungdommene har støttende relasjoner inn i voksenlivet.

22.1.4.2 Omfang av ettervern

Om lag 70 prosent av unge som har hatt tiltak fra barnevernet mottar ettervernstiltak som 19-åringer. Deretter synker antallet som mottar ettervern jevnt med økende alder, jf. figur 22.2.

Forstørr bilde

Kilde: SSB-tabell 09050

Barn som har mottatt omsorgstiltak (fosterhjem eller institusjon) får oftere ettervern enn barn som kun har mottatt hjelpetiltak (Paulsen et al., 2020). De vanligste ettervernstiltakene er økonomisk støtte, botiltak med oppfølging og fosterhjem. Om lag 60 prosent av unge med ettervern mottar tiltak i form av et botilbud. Det vanligste er bolig med ulike former for oppfølging og videreføring av fosterhjem. Ved utgangen av 2022 var det 139 unge som mottok institusjonstilbud som ettervernstiltak.28

22.1.4.3 Samarbeid mellom barnevernstjenesten og Nav

Både barnevernstjenesten og Nav har ansvar for unge voksne som har hatt tiltak fra barnevernet. Et godt samarbeid mellom tjenestene er derfor sentralt for å få til et godt ettervern. En stor andel av ungdommene har tiltak fra barnevernet og Nav samtidig. Ansvarsfordelingen kan variere fra kommune til kommune. I en del kommuner vil Nav bidra med økonomisk støtte, mens barnevernet gir praktisk og emosjonell støtte.

Helsetilsynet gjennomførte i 2019 et landsomfattende tilsyn med ettervern og samarbeidet mellom barnevern og Nav som tema (Helsetilsynet, 2020). Det ble konkludert med lovbrudd i 22 av 33 tilsyn. Det ble funnet svikt på alle områder som ble undersøkt og i samarbeidet mellom tjenestene. Svikt i samarbeid gjaldt både enkeltsaker og manglende styring og tilrettelegging av samarbeidet mer generelt.

Det ble avdekket stor variasjon i barnevernstjenestenes praksis. Helsetilsynet fant at noen barnevernstjenester ville gi ungdommene ettervernstiltak så lenge som mulig og holde ungdommene borte fra Nav, mens andre var raske til å skyve ansvaret over til Nav når barna fylte 18 år (Helsetilsynet, 2020). Barneombudet videreformidler at ungdom de har snakket med, opplever at ettervern betyr at de skal rasket mulig over på Nav (Barneombudet, 2020a).

Det er ikke likegyldig for de unge hvilken tjeneste de mottar tiltak fra. En viktig forskjell er lovgrunnlaget for økonomisk hjelp. Økonomisk hjelp etter barnevernsloven skal begrunnes ut fra barnets beste, og tiltaket skal gi nødvendig hjelp og støtte i overgangsfasen til en selvstendig voksentilværelse. Kriteriene etter sosialtjenesteloven gir kun rett på økonomisk hjelp dersom alle andre muligheter til å forsørge seg selv er benyttet. Begge tjenestene har som målsetting at ungdom skal klare seg selv, men ungdommene blir likevel møtt på ulike måter i de to tjenestene (Oterholm & Paulsen, 2022).

Helsetilsynet understreker at selv om begge tjenester kan yte økonomisk bistand, trenger ungdommene ofte noe mer enn det. Om støtten gis fra barnevernstjenesten eller Nav påvirker hvilke andre tiltak ungdommen mottar. Navs tiltak er mer krav- og vilkårspreget (arbeidslinja). Barnevernstjenestens tiltak er mer omsorgspreget. Ofte vil ungdommene trenge begge deler. Konsekvensene av vilkårlighet i hvilken tjeneste som yter hjelpen eller dårlig samhandling, kan være at unge fratas muligheter for koordinert hjelp og bistand fra riktig instans (Helsetilsynet, 2020). Dette kan bety at ungdommene ikke får den tryggheten i overgangen til voksentilværelsen som han eller hun trenger.

22.2 Iverksatte tiltak

Det er iverksatt flere tiltak som skal bidra til å styrke oppfølging av barn under institusjonsopphold og overgangen til ettervern. Den nye oppfølgingsforskriften, som gir tydeligere krav til barnevernstjenestene, trådte i kraft for under ett år siden. Det er derfor for tidlig å si hvilken effekt den vil ha. EMD-dommene, hvor Norge er felt for brudd på retten til familieliv, har også ført til endret praksis for barnevernstjenestens oppfølging av foreldre, og arbeid med relasjonen mellom foreldre og barn.

Bufdir arbeider med å etablere en grunnmodell for hjelpetiltak, hvor ettervern har vært prioritert i piloteringen. Grunnmodellen inneholder et forløp med forberedelser gjennom kontakt, informasjon og relasjonsbygging med ungdom fra 16 år, og kartlegging og valg av tiltak når de nærmer seg 18 år. Kartleggingen gjøres ved bruk av en ungdomstilpasset versjon av «Barnets behov i sentrum», jf. kapittel 7. Evalueringen viste at både ansatte og ungdommene var positive til kartleggingen, men at den fikk liten innvirkning på valg av tiltak. Mangel på egnede tiltak ble også trukket frem som en utfordring (Proba samfunnsanalyse, 2022). Det antas at dette blir tatt hensyn til i den videre utviklingen. Utvalgets forslag til en styrking av kommunale botiltak, jf. kapittel 12, vil for mange være ett egnet tiltak.

For å styrke oppfølgingen av utsatte barn, unge og deres familier, ble det 1. august 2022 innført bestemmelser om samarbeid, samordning, barnekoordinator og individuell plan i flere lover for velferdstjenestene (Prop. 100 L (2020–2021)). Formålet er å bidra til et bedre og mer samordnet tilbud til det enkelte barnet. Kommunen skal samordne tjenestetilbudet. Barnas rett til individuell plan speiler denne plikten. Det er utarbeidet en tverrsektoriell veileder til disse reglene (Helsedirektoratet, 2022b).

Bufdir har i 2023 fått i oppdrag å igangsette et arbeid med å bedre samarbeidet mellom barnevernet og Nav, i samarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet. En del av oppdraget er revidering av retningslinjer for samarbeid mellom barnevernstjenesten og Nav-kontoret, hvor en oppdatert versjon ble lansert august 2023.

22.3 Utvalgets problemforståelse

I lys av tiltakene som allerede er iverksatt har utvalget valgt å særlig sette søkelys på tre utfordringer; barnas manglende forutsigbarhet under oppholdet, mangelfull oppfølging av barnas familie og nettverk, og at barna mangler tilstrekkelig sosial støtte. Alle disse forholdene påvirker barnas opplevelse av trygghet.

22.3.1 Mangel på forutsigbarhet gjør veien videre utrygg for barna

For at et institusjonsopphold skal være nyttig, må barn oppleve forutsigbarhet og føle seg trygge. Mange barn vet ikke hvorfor de er på institusjon, hvor lenge de skal være der eller hva som er planen etter endt opphold (Grünfeld et al., 2020). Flere undersøkelser har pekt på mangelfull planlegging og oppfølging fra den kommunale barnevernstjenesten som en utfordring for barn på institusjon (Barneombudet, 2020a; Grünfeld et al., 2020). En utfordring for barnevernstjenesten er ofte at det mangler gode tiltak for barna etter institusjonsoppholdet. Dette gjelder særlig for barna med store og sammensatte behov (Paulsen et al., 2020). Undersøkelser viser at barn på institusjon skårer lavt på fremtidstro og på spørsmål om de vet hva som skal skje fremover.29

Barneombudet (2020a) peker på at barn som er «trygt plassert» på institusjon, kan bli nedprioritert av barnevernstjenesten. Flere institusjoner har tatt opp dette som en utfordring med utvalget. Det fører til lite forutsigbarhet for barnet, større risiko for svikt i overgangene og at utflytting ikke blir planlagt så tidlig og grundig som ønskelig. Den nye oppfølgingsforskriften er ment å adressere denne utfordringen.

Hele 70 prosent av barna som bodde på institusjon i 2022 hadde sitt første opphold på en akuttinstitusjon.30 Utvalget mener det er bekymringsfullt at akuttvedtak kan synes å være den vanlige inngangen til et opphold i barnevernsinstitusjon. Opphold på akuttinstitusjon er ment å være korte, fortrinnsvis under seks uker. For mange blir det lenger. Utvalget er kjent med barn som har bodd på akuttinstitusjon i over ett år i påvente av å få en varig omsorgsbase. En kartlegging av forskning på akuttplasseringer i barnevernsinstitusjoner avdekker at vi vet lite (Folkehelseinstituttet, 2020). Forskning som finnes, tyder på at barnevernstjenestens først og fremst er opptatt av å fjerne barnet fra situasjonen som foranlediget akuttplasseringen, og at oppfølgingen av barnet etterpå er mangelfull. Barna selv ønsker mer forutsigbarhet, deltakelse og medbestemmelse i beslutninger, både forut for, under og etter en akuttplassering (Folkehelseinstituttet, 2020).

Akuttopphold er i sin natur uforutsigbare, men også i det ordinære tilbudet mangler mange av barna stabilitet og trygghet. Utvalget har i andre deler av utredningen redegjort for hvordan mange barn opplever flyttinger mellom ulike institusjoner og at tilbudene ikke klarer å møte barnas behov. Det er også andre årsaker til at barna, mot sin vilje, må flytte fra institusjonen hvor de bor på kort varsel. Særlig blir situasjonen utrygg for barna når de nærmer seg 18-årsdagen. Utvalget har fått eksempler på barn som har måttet flytte fra institusjonen hvor de bor på myndighetsdagen. Andre har måttet flytte svært kort tid etter. I tillegg til å være en brå start på voksenlivet, kan dette bety at barna ikke får fullført skoleåret de har påbegynt. At barna opplever utrygghet ved om de får bli boende ut skoleåret, kan svekke motivasjonen for å gå på skole.

Barnevernsledere utvalget har vært i kontakt med forteller om press for å redusere kostbare institusjonstiltak. Konkrete eksempler om brå utflyttinger har særlig kommet fra Oslo kommune. De mest ekstreme eksemplene er barn som «sies opp» på kort varsel på tekstmelding, jf. figur 22.4 og 22.5. Situasjonen kan ha sammenheng med at bydelene i Oslo fullfinansierer institusjonstilbudet og at bruk av institusjon derfor kan være svært kostbart, jf. kapittel 24.

Forstørr bilde

¹ Utvalget er gitt informasjon om ordlyd i tekstmelding sendt fra barnevernstjenesten til et barn på institusjon. Institusjonens navn er anonymisert.

Forstørr bilde

¹ Utvalget er gitt informasjon om ordlyd i tekstmelding sendt fra barnevernstjenesten til et barn på institusjon. Institusjonens navn er anonymisert.

Utvalget vil understreke at eksemplene det vises til her er unntak, og at konteksten for de brå utflyttingene er ukjent. Det er likevel svært dramatisk for de barna det rammer.

At et institusjonsopphold noen ganger avsluttes brått, gjør det umulig for både barna og de ansatte å forberede overgangen til livet etterpå. Få voksne ville kunne håndtere livet godt med en tilsvarende usikkerhet om hvor de skal bo og hvem de skal bo sammen med. Utvalget mener det er alvorlig at vi forventer mer av disse barna.

Ungdomsutvalget opplyser at de kjenner til mange barn som har fått kort varsel om flytting. Temaet kan ha blitt nevnt i samtaler mellom barnet og barnevernstjensten, men avgjørelsen kommer likevel som en overraskelse på barnet. Ungdomsutvalget mener at for å få til gode overganger må barn tas med i hele prosessen. Ungdomsutvalget er også opptatt av hvilken informasjon som deles når barnet skal flytte til en ny institusjon. Barn opplever at opplysninger de har delt, formidles videre uten at de har fått si noe om det. Det kan føre til en utrygg start på et nytt sted. Ungdomsutvalget mener også at barn får for lite informasjon før de flytter til en ny institusjon. De får for sjeldent besøke institusjonen på forhånd og vet lite om hvem som bor der, jobber der eller hvilket aktivitetstilbud de har. Dette skaper uro og negative tanker.

22.3.2 Mangelfull oppfølging av familie og nettverk

De fleste barn har noe kontakt med familien sin under og etter et institusjonsopphold. Selv om familiearbeid inngår i standardiserte forløp og mange institusjoner jobber godt med dette, er det også stor variasjon. Flere undersøkelser viser at barnevernstjenestens oppfølging av foreldre fremstår som mangelfull og lite systematisk (Barneombudet, 2020a; Grünfeld et al., 2020). I etterkant av EMD-dommene har det vært økt oppmerksomhet på oppfølging av foreldre etter omsorgsovertakelse. Behovet for oppfølging kan være stort, også når oppholdet er samtykkebasert eller begrunnet i barnets behov for hjelp til alvorlige atferdsvansker.

Dårlig kommunikasjon og konflikt mellom foreldre og barnevernstjenesten kan gjøre det vanskelig å få til et godt samarbeid. Mange familier har betydelige og sammensatte problemer som ikke kan løses av barnevernet. I tillegg kan barnevernstjenesten ha fattet beslutninger som familien er svært opprørt over, særlig ved omsorgsovertakelser. Problemene til familien kan ofte bli forsterket etter tapet av barnet (Granerud, 2021). Barnevernstjenesten må derfor balansere hensynet til å ivareta barnets beste og samtidig finne måter å samarbeide med foreldrene på. En ansatt i barnevernstjenesten beskriver det på denne måten:

Å få til godt samarbeid med foreldrene er en av de største suksessfaktorene for å få til å lage gode og helhetlige planer. Det er flere dilemmaer i dette. Det ene er at foreldrene ikke ønsker oppfølging fra barnevernstjenesten. Dette er ofte fordi de er grunnleggende uenige med barnevernstjenesten. Å samarbeide med oss kan da bli oppfattet som at de indirekte støtter våre avgjørelser eller innrømmer at de selv har gjort noe som ikke er bra.

Utvalget anerkjenner at oppfølging av foreldre kan være krevende, men ser også at oppgaven ikke alltid prioriteres høyt nok. Når det har vært konflikter i familien og familien ikke har fått støtte til å bearbeide det som har skjedd, kan det skape nye problemer for barnet både under og etter oppholdet (Jessen & Backe-Hansen, 2017).

Institusjonene har også et ansvar for oppfølging av foreldre og styrking av relasjonene mellom foreldre og barn. I sin forskningsrapport for 2022 løfter Bufdir familiearbeidet i barnevernsinstitusjonene som et tema hvor det er behov for mer kunnskap (Bufdir, 2023a). De finner at det er behov for mer kunnskap om hvordan arbeidet innrettes og organiseres, og hvilken kompetanse som finnes blant de som driver familiearbeid.

22.3.3 Barn på institusjon trenger mer nettverk og sosial støtte

Barns behov for støtte til å etablere og opprettholde gode relasjoner som kan gi trygghet, forutsigbarhet og sosial støtte er beskrevet i kapittel 7. Mange har traumatiske opplevelser fra oppveksten som de bærer med seg og har opplevd å flytte mange ganger, ofte uten at det er planlagt. Da er det vanskelig å opprettholde kontakt med nettverk og venner. Barn som har opplevd mange relasjonsbrudd, kan ha vanskeligheter med å åpne seg og vise andre den tilliten som er nødvendig for å etablere nye sosiale nettverk. Over halvparten av barn på institusjon oppgir at de er plaget av ensomhet (Rambøll, 2022).

Manglende nettverk er en av de største utfordringene for barn i barnevernet og i overgangen til voksenliv (Paulsen et al., 2020). Ettervernstiltakene dekker praktiske behov, men i liten grad emosjonell oppfølging og omsorg. Ungdom i barnevernsinstitusjon opplever mindre sosial støtte enn andre ungdommer. Forskning på betydningen av sosial støtte hos barn på institusjon finner en sammenheng mellom antall støttepersoner, som for eksempel støtte fra familie, venner og institusjonsansatte, og symptomer på emosjonelle problemer (Singstad, 2021).

Barna trenger derfor både materiell og sosial støtte, ikke minst når de flytter ut av institusjonen. Noen har lite nettverk og er vant til å få mye hjelp fra institusjonen. Da kan overgangen til en selvstendig tilværelse være stor (Barneombudet, 2020). De trenger å ha noen å snakke med som bryr seg, anerkjenner, og gir råd og veiledning (Singstad, 2021). Ungdomsutvalget peker på at det også kan dreie seg om helt enkle behov, for eksempel å kunne ringe noen hvis de er litt ensomme på et nytt sted eller for å få praktiske råd.

Utvalget ser et stort behov for tiltak som kan styrke nettverket for barna. Det er ikke alle barn som ønsker tett kontakt med familien sin etter et institusjonsopphold. Det er heller ikke mulig for alle barn. Særlig disse barna må hjelpes til å bygge et nettverk, og det arbeidet kan ikke vente til etter at de har flyttet.

22.4 Utvalgets vurdering

En rekke av utvalgets forslag skal bidra til færre flyttinger, bedre overganger og mer ro. Utvalgets forslag til innretning av institusjonstilbudet gjør at barn som kommer inn akutt på institusjon, ikke nødvendigvis trenger å flytte videre. Institusjonene vil ha flere avdelinger, være fleksible og skal tilrettelegge tilbudet til det enkelte barnet, jf. kapittel 17. Bedre kartlegging skal gjøre at barnet får et tilbud som er tilpasset deres behov, jf. kapittel 9. Der flytting er nødvendig, skal det helst kunne skje innenfor samme institusjon. Helseteamene ved institusjonen skal bidra med helsehjelp og være tettere på de ansatte, jf. kapittel 10. Sammen med barnevernstjenesten vil de ha en viktig rolle i å planlegge barnets overganger. Ettervern skal være en naturlig del av tiltakskjeden, og utvalgets forslag i kapittel 12 om å øke tilgangen på kommunale botiltak er viktig for å få det til. Forslaget om redusert kommunal egenandel på institusjonstilbud i kapittel 24, vil også gjøre forlenget opphold mer aktuelt som ettervernstilbud.

22.4.1 Koordinerte og sammenhengende tiltak

Utvalget mener det er svært viktig at barnevernstjenesten samarbeider tett med barnet, familien og institusjonen gjennom hele oppholdet for å ivareta barnet og lage gode planer for veien videre. Hovedregelen må være at planene for barnet legges allerede ved innflytting. De må være fleksible og gi rom for tilpasninger underveis. Hvis planene endres, må det skje i samråd med barnet og barnet må forstå hvorfor det skjer.

Oppfølgingsforskriften forsterker kommunens plikt til å følge opp barn på institusjon. Standardisert forløp gjør institusjonens oppgaver tydeligere, og kan bidra til en klarere rollefordeling med samarbeidspartnere. Utvalget ser at oppfølgingsforskriften og standardisert forløp har potensiale til å bidra til bedre overganger for barn på institusjon.

Noen barn har så alvorlige og sammensatte utfordringer at ingen instans eller etat alene har tilstrekkelig rammer eller virkemidler for å iverksette hjelpen barna har behov for. Bufdir oppgir til utvalget at bare én prosent av barn på institusjon har en individuell plan, selv om de fleste har rett på det. Utvalget mener en individuell plan som blir brukt rett, har en stor verdi for barna, også i overgangene. Den individuelle planen kan integrere alle barnets planer.

22.4.1.1 Barnevernsinstitusjonene og helsetjenester

Det er særlig store utfordringer med ettervern for barn med alvorlige og sammensatte behov. Barna opplever at tilbudet svikter i overgangen mellom psykisk helsevern for barn og voksne, og i samarbeidet mellom barnevernet og kommunale helsetjenester. Helseteamene tilknyttet hver institusjon, jf. kapittel 10, får en viktig rolle i å koordinere og sikre at barn får forsvarlig helsehjelp mens de bor på institusjon, og for at det er etablert nødvendig kontakt med helsetjenestene som skal følge opp barna når de flytter. De konkrete avtalene skal komme frem av den individuelle planen. Det blir særlig viktig å koordinere overganger i sammenheng med rusbehandling. Vi viser her til utvalgets anbefaling om ny ansvarsfordeling innenfor rusbehandling av barn, jf. kapittel 11. I de tilfellene hvor barnevernet har overtatt omsorgen, vil barnet måtte ha et omsorgstiltak i barnevernet mens det mottar rusbehandling fra spesialisthelsetjenesten.

22.4.1.2 Et sammenhengende skoletilbud

Utvalget er opptatt av at barn på institusjon får bedre muligheter til å fullføre skolegangen, og har flere forslag for å bidra til dette. Barnevernstjenesten skal lage en plan for oppfølging av barnas skolegang, jf. kapittel 19. Planen skal baseres på en kartlegging av barnets behov for individuell tilpasning, jf. kapittel 9. Dette skal bidra til stabilitet og at barn får et bedre tilpasset skoletilbud. En grunnleggende forutsetning er at barna slipper å flytte midt i et skoleår.

For barn som har opplevd mange brudd kan dette være spesielt viktig. Å bytte skole midt i et skoleår kan skape en rekke problemer for barnet. Det kan ta tid før et nytt skoletilbud er på plass, og det kan være vanskelig å komme inn i en ny klasse midt i et skoleår. Dette kan bidra til å svekke barnets motivasjon for videre skolegang. For barn som er i videregående utdanning, kan det også bety at de ikke får rett til å starte opp på en ny skole før neste skoleår. Utvalget mener at der det vurderes som barnets beste, skal det tilrettelegges for at barn kan fullføre skoleåret. Dette gjelder også selv om de er blitt 18 år.

22.4.1.3 Samhandling på tvers av kommunegrenser

Utvalget har fått innspill fra barnevernstjenester som opplever at det er vanskelig å sikre koordinerte tjenester og ettervern når barn bor på institusjon i en annen kommune. Tjenestene i hjemkommunen kan bli koblet fra under barnets institusjonsopphold. Det etableres nye relasjoner til kommunale tjenester der institusjonen ligger. Det kan også være uklart hvem som har ansvaret for å finansiere tjenester til barnet dersom barnet ønsker å bli boende i kommunen institusjonen er i ved utflytting. I innspill til utvalget har lang avstand mellom hjemkommunen og institusjonen blitt pekt på som et hinder for god oppfølging. Andre kommuner mener at det er relasjonene mellom de som skal samarbeide som er avgjørende, ikke avstanden. Barnevernsutvalget foreslår en tydeliggjøring av ansvarsdelingen mellom kommuner der den unge vil bo i en annen kommune enn i hjemkommunen (NOU 2023: 7). Utvalget støtter dette forslaget.

22.4.2 Institusjonenes handlingsrom for å bidra til gode overganger

Institusjonens økonomiske og formelle ansvar avsluttes den dagen barnet skrives ut. Det er risikabelt når det rettslige og økonomiske ansvaret for et barn som skal videre til noe nytt slutter så brått. Det er få eksempler på at institusjoner engasjeres til å følge opp barn etter utflytting (Paulsen et al., 2020). Et fellestrekk ved de som får slik oppfølging, er at de blir boende i nærheten av institusjonen og at dette ofte er langt borte fra hjemkommunen. Stor avstand gjør dermed oppfølging fra barnevernstjenesten vanskelig (Paulsen et al., 2020).

Utvalget er kjent med institusjoner som inviterer barn som har bodd der tidligere på årsfester og samlinger. Men vi har også fått kjennskap til institusjoner som sanksjonerer ansatte for å ha kontakt med barn etter utflytting. Utvalget mener det er viktig å anerkjenne at voksne og barn på institusjonen kan utvikle betydningsfulle relasjoner, og at institusjonen er bærer av en viktig del av barnas historie. Et godt eksempel er Heggeli barnehjem som inviterer tidligere beboere på sommerfest og julefest, også etter at de har blitt voksne. Denne formen for kontakt behøver ikke formaliseres eller reguleres, men kan likevel være svært viktig for de barna det gjelder.

Hybler eller treningsleiligheter tilknyttet institusjonene kan fasilitere gode overganger (Grünfeld et al., 2020). Da kan barna øve seg på en selvstendig tilværelse før de flytter for seg selv. Noen steder er det vanlig at institusjoner har egne hybelleiligheter, mens andre steder er slike tiltak i ferd med å forsvinne fordi kommunene ikke etterspør dem. Et eksempel er Innlandet barnevernsenter, som nylig har avviklet en hybelavdeling de selv vurderte som en verdifull del av tiltakskjeden. Mindre etterspørsel etter slike tiltak fra kommunene begrunnes i hovedsak med økonomi. Kommunen betaler samme egenandel for en treningshybel tilknyttet institusjonen som for en ordinær institusjonsplass. En sterk økning i de kommunale egenandelene som følge av oppvekstreformen, kan ha bidratt til at ettervernstiltak i regi av institusjonen vurderes å være for dyre. I henhold til dagens regelverket må et barn som har selvstendighetstrening i hybel i avslutningen av oppholdet, beholde institusjonsplassen til oppholdet er avsluttet. Dette bidrar til å gjøre tiltakene uforholdsmessig kostbare.

Barne- og familieetaten har i møte med utvalget uttalt at bydelene i for liten grad benytter seg av ettervernstilbudene tilknyttet institusjonene, og mener finansieringsmodellen er en av årsakene til dette. Bydelene begrunner det med et ønske om å ha barna nærmere seg og familie og nettverk, og foretrekker å etablere egne ettervernstiltak.

Utvalgets anbefalte styrking av kommunale botiltak vil være et svært viktig ettervernstiltak. Samtidig mener utvalget at institusjonene også må tilrettelegge for å bidra til gode overganger til en mer selvstendig tilværelse. Ikke alle kommuner vil ha mulighet til å etablere egne tiltak, og noen barn vil trenge å trene til en mer selvstendig tilværelse i kjente omgivelser tilknyttet institusjonen der de har bodd. Det er viktig at barnets egen mening vektlegges i vurderingen av om de skal få en hybelleilighet tilknyttet institusjonen eller et kommunalt botiltak.

Utvalget mener det er grunn til å vurdere en lavere kommunal egenandel på ettervernshybler. De har en lavere bemanningstetthet enn det ordinære institusjonstilbudet og kostnadene er lavere. Utvalget har likevel ikke valgt å utrede dette videre, men viser til forslag i kapittel 24 om redusert egenandel for institusjonstilbud generelt. Økonomiske hensyn bør ikke bli utslagsgivende for om barnet kan få selvstendighetstrening i regi av institusjonen.

I gjennomgangen av institusjonsbarnevernet (Grünfeld et al., 2020), ble det foreslått å vurdere hvordan barnevernstjenesten kan benytte seg av ansatte på institusjonene som støttekontakter for unge voksne etter at de flytter fra institusjonen. Hvis en ung voksen har utviklet et tillitsforhold til noen i personalgruppen, og vedkommende ønsker å opprettholde kontakten med barnet, kan en slik person være et viktig forankringspunkt, særlig i overgangsfasen (Bakketeig & Backe-Hansen, 2018). Utvalget støtter at dette i noen tilfeller kan være hensiktsmessig.

22.4.2.1 To-basetiltak

Utvalget har mottatt innspill om at økt bruk av to-base-tiltak kan bidra til å gi bedre og mer tilpasset hjelp. Barnevernpanelet (2011) anbefalte at et to-basetiltak alltid vurderes for barn som har opplevd en utilsiktet flytting. Utvalget ser at slike tiltak i noen tilfeller representerer en fleksibilitet som mangler i dag.

Selv om to-base i seg selv innebærer flyttinger og dermed at barnet ikke får være helt i ro, mener utvalget at det kan være aktuelt i særlig tilfeller med høy risiko for brudd. Planlagt flytting mellom to kjente omsorgsbaser, hvor barnet har trygge relasjoner, vil bidra til forutsigbarhet og mer kontroll for barnet.

Bruk av to-base i en overgangsfase etter et institusjonsopphold, kan i noen tilfeller være en trygg måte å la barnet få prøve en utflytting til en annen omsorgsbase eller en mer selvstendig tilværelse. Det gir også trygghet for barnet å kunne komme tilbake til kjente omgivelser dersom det oppstår vanskelige situasjoner som ikke lett lar seg løse. Utvalget ser at nytten av dette kan være stor, både for barna og samfunnet.

Likevel konstaterer utvalget at utstrakt bruk av to-basetiltak, der det må betales for to hele plasser over tid, er for ressurskrevende. Mangel på fosterhjem og utfordringer med å fremskaffe egnede institusjonstiltak gjør det vanskelig å anbefale en tiltaksform som innebærer at ett barn legger beslag på to tiltak. Likevel mener utvalget at to-basetiltak i særlige tilfeller, og over kortere tidsrom kan være fordelaktig, også økonomisk. Dette gjelder særlig dersom dette kan bidra til at barnet kan lykkes med en krevende overgang.

22.4.3 Samarbeid og medvirkning er nøkkelen til gode overganger

En god relasjon mellom barnet på institusjon og kontaktpersonen i barnevernstjenesten er nødvendig for å kunne lage gode planer for fremtiden. For å få det til, må ungdommene være motiverte, delta i møter og bli hørt i både store og små spørsmål.

Ungdomsutvalget mener at det kun er mulig å få til gode overganger når barnet forstår hvorfor flyttingen er nødvendig. Overganger burde planlegges godt, men i praksis skjer de ofte brått og når det er mest kaotisk. Det er viktig at noen som har en god relasjon til barnet benytter tiden til å planlegge sammen med barnet når situasjonen er rolig. Det kan være spesielt viktig å lage planer for å forebygge en brå flytting tidlig i et opphold, selv om alt tilsynelatende går bra.

Ungdomsutvalget er opptatt av at medvirkningen skal være reell, ikke bare et punkt på en «sjekkliste». Det innebærer at det barnet sier skal bli dokumentert og det skal være synlig hvordan barnets stemme er vektet i beslutninger. For at barn skal kunne føle seg trygge nok til å kunne si sin mening, bør samtalene være med personer de kjenner, eller de kan ha med seg noen de føler seg trygge på.

Ungdomsutvalget er opptatt av at informasjonen som legges til grunn og overføres til nye tjenesteytere i overgangene, må innhentes av noen som barnet stoler på. Barnet må også kunne uttale seg om hvilken informasjon som skal deles, og til hvem. Dette er viktig for å sikre at barnet ikke mister tillit til de voksne. For å få til dette, må barnevernstjenesten og institusjonene ha oversikt over hvem som er nærmest barnet og hva som er viktig for det enkelte barnet i en overgang. Det er viktig med praktisk tilrettelegging, som at barnet får fortsette med en aktivitet det liker. Der det er mulig kan det være lurt å dele opp flyttingen slik at ikke alt blir nytt samtidig. For eksempel at barnet flytter, men kan vente med å bytte skole. Eller at barnet flytter, men i en overgangsperiode får ha med seg en person barnet har en god relasjon til. Hensikten er å gjøre overgangen tryggest mulig og at de har med noen eller noe som er viktig for dem. Utvalget støtter ungdomsutvalgets vurderinger.

22.4.4 Familie og nettverkets betydning for kontinuitet i barns liv

Utvalget mener at både barnevernstjenestene og institusjonene må prioritere oppfølgingen av barnas familie. Familiene trenger hjelp til å kunne være en støtte for barna og til å etablere et best mulig forhold til barnet. De to mødrene som deler sine historier i boks 8.1 og 22.1 setter ord på dette. Det er flere eksempler på god praksis i familiearbeid som kan videreutvikles. Utvalget ønsker å trekke frem bruk av familieråd spesielt. OEM-modellen og kombinasjonen av familiebaserte tiltak som MST og institusjon er andre gode eksempler.

Det stilles ikke krav til at barnevernstjenesten skal utarbeide en plan for oppfølging av foreldre til barn i behandlingsinstitusjon. Utvalget mener det er viktig med en tett oppfølging også av disse foreldrene. Behandlingsoppholdene er ment å være kortvarige, og familiene trenger ofte hjelp til å håndtere barnets utfordringer på en god måte. Tiltakene som har best dokumentert effekt for å redusere alvorlige atferdsutfordringer er de multisystemiske, som også involverer familie, skole og nærmiljø (Aase et al., 2020).

Foreldrenes tillit er en forutsetning for å kunne gi dem god oppfølging. Tilliten utfordres særlig der hvor det er uenighet og konflikter mellom barnevernstjenesten og familien. Barnevernstjenesten får en vanskelig dobbeltrolle som hjelper, samtidig som de skal vurdere omsorgsevnen og er myndighetsutøvere. Det er viktig at barnevernet arbeider systematisk og langsiktig med å styrke relasjonen til familien. Samtidig kan det i noen tilfeller være hensiktsmessig at en annen tjeneste enn barnevernet står for oppfølgingen. Familieverntjenesten er da et godt alternativ. Forskning tyder på at familievernets oppfølging kan gi god støtte til foreldre, og også føre til et bedre samarbeid mellom foreldre og barnevernstjenesten (Johansen, Jardim & Borge, 2023).

Familievernets tilbud til foreldre er et frivillig supplement til barnevernets oppfølging. Bufetat har etablert fire spisskompetansemiljøer som arbeider med kvalitetsutvikling av familievernet. Et av disse har ansvar for foreldreoppfølging etter omsorgsovertakelse. I 2022 var det 255 saker av disse sakene i familievernet.31Det er utarbeidet en faglig veileder for temaet. Veilederen foreslår blant annet at barnevernstjenesten kan oppnevne en kontaktperson for familievernet, men ikke at familievernet skal ha en kontaktperson for barnevernet.

Kommunale barnevernstjenester har opplyst til utvalget at familievernet har lite kapasitet til å følge opp foreldre med barn på institusjon, og at det også er usikkerhet rundt hva de kan tilby. En offentlig utredning av famillievernets tilbud og organisering gir heller ikke svar på dette (NOU 2019: 20). Utvalget mener det er viktig å tydeliggjøre familievernets ansvar og tilbud til foreldre som har barn på institusjon, også når det ikke ligger en omsorgsovertakelse til grunn.

22.4.4.1 Oppfølging av familier med minoritetsbakgrunn

Familier med minoritetsbakgrunn kan ha særlig lav tillit til barnevernet (Bufdir, 2017). Barnevernstjenestens mandat og rolle kan være vanskelig å forstå, og mange familier kan være redde for å motta hjelp fra barnevernet. Dette gjelder ikke bare familier med minoritetsbakgrunn, men kulturelle forskjeller blant annet i synet på familiens og statens roller kan forsterke utfordringene. Oppfølging av familier med minoritetsbakgrunn krever kunnskap og ferdigheter fra barnevernstjenestene. Det er risiko både for å misforstå kulturelle forskjeller som dårlig omsorg og for å bagatellisere omsorgssvikt ved å skylde på forskjellene (Weele, 2020).

Samarbeid med minoritetsfamilier kan variere like mye som med andre familier. Det er en risiko for at kulturforståelse og kunnskap om landbakgrunn kan skape generaliserte fordommer som gjør at det enkelte barn eller familie blir usynliggjort (Berg et al., 2017). En kultursensitiv tilnærming forutsetter en genuin nysgjerrighet på hvert enkelt barn og familie. En slik tilnærming krever kritisk refleksjon over hvordan verdier og væremåte påvirkes av kulturelle normer. Det krever også at barnevernsansatte har høy bevissthet om hvordan deres egen bakgrunn og maktposisjon påvirker samhandling og kommunikasjon (Eide, 2015).

Manglende bevissthet om egne holdninger kan bidra til uenighet eller ulike oppfatninger av hva som skal være målet med institusjonsoppholdet. Hvis barnet har store psykiske helseproblemer, og samtidig en kulturell bakgrunn hvor slike utfordringer er skambelagte eller tillegges lite vekt, kan det oppstå uenigheter om hva barnet trenger. For eksempel kan skoleprestasjoner vurderes som det viktigste for familien, samtidig som institusjonsansatte ønsker å nedtone skolepresset fordi den psykiske helsen er dårlig.

Ansatte med ulik bakgrunn kan bidra til økt refleksjon i personalgruppen, en bredde i perspektiver og bedre samarbeid med familier med minoritetsbakgrunn. Et mangfold blant ansatte kan også styrke institusjonens mulighet til å skape gode relasjoner til barna.

Barnevernsutvalget anbefaler at det må følges med på bruken av tolk i barnevernssaker, spesielt i lys av den nye tolkeloven innført i 2022 (NOU 2023: 7). Utvalget støtter viktigheten av dette.

22.4.4.2 Økt bruk av familieråd

Familieråd er en effektiv metode for å ivareta retten til medvirkning og få til samarbeid med barn, familie og nettverk (Bufdir, 2023j). Bufdir har omtalt at familieråd har et ikke-utnyttet potensiale, og utvalget legger dette til grunn (Bufdir 2019).

Utvalget mener familieråd som metode kan være godt egnet for å kartlegge og finne frem til ressurser i barnets nettverk som kan være en støtte for barnet både under og etter institusjonsoppholdet. Det er viktig å tenke bredt om familie og nettverk. Selv om det kan være gode grunner til at et barn ikke skal ha tett kontakt med foreldre, kan det være andre ressurspersoner i nettverket som kan være en støtte for dem videre i livet. Familierådet kan bidra med å finne frem til disse personene.

22.4.5 Barn på institusjon bør få tilbud om et støttehjem

Både utvalget og ungdomsutvalget er opptatt av at barn på institusjon skal kunne ha et mest mulig normalt liv. Ungdomsutvalget har derfor bedt utvalget vurdere et forslag om støttehjem for barn som bor på institusjon. Inspirasjonen for forslaget er ordningen med «venskabsfamilie» som nylig er innført i Danmark (Social- og Ældreministeriet, 2021).

Et støttehjem skal gi barn som bor på institusjon muligheten til å ta delta i vanlige familieaktiviteter. Det kan være å ta del i feiring av helligdager, være på overnatting eller spise hverdagsmiddag. Et støttehjem kan gi barna en opplevelse av normalitet og tilhørighet, og en pause fra livet på institusjonen. Ungdomsutvalget trekker frem at det kan ha stor betydning for barna å få delta i vanlig hverdagsliv, ha noen å ringe for å fortelle om noe fint som har skjedd eller om man føler seg litt ensom.

Et støttehjem kan også gi barna et utvidet nettverk og sosial støtte som kan være viktig i overgangen til voksenlivet. Mange barn på institusjon opplever at de har støtte og oppfølging de årene de bor på en institusjon, men føler seg overlatt til seg selv når de flytter ut. Et støttehjem kan være et tiltak som barna beholder etter en flytting, og som kan bidra til kontinuitet og tilhørighet.

Barnet skal selv medvirke i valg av støttehjem. Støttehjemmet kan rekrutteres fra barnets egne familie og nettverk, for eksempel gjennom familieråd. At barn har samvær med egne foreldre utelukker ikke at barnet også kan ha behov for et støttehjem. Støttehjemmet kan være en familie eller en enkeltperson. Engasjementet skal være frivillig og ikke et betalt oppdrag.

Der det ikke er et aktuelt støttehjem i barnets eget nettverk, kan støttehjemmet rekrutteres i samarbeid med frivillig sektor. Flere frivillige organisasjoner har allerede en struktur for lignende tiltak i dag, for eksempel flyktningeguider gjennom Røde Kors. Fosterhjemsforeningen har i møte med utvalget vært positive til forslaget. De mener det er grunnlag for å rekruttere hjem som ikke har kapasitet til å påta seg et fosterhjemsoppdrag, men som kan ønske å følge opp en ungdom på vei inn i voksenlivet.

Utvalget mener det er omsorgskommunen som skal sørge for at barn som bor på institusjon får dette tilbudet. Det bør utforskes nærmere hvordan frivillig sektor kan bistå kommunene i arbeidet.

Ungdomsutvalget foreslår at alle barn som bor på institusjon skal ha rett på et tilbud om et støttehjem. Utvalget støtter intensjonen i forslaget, men mener det er utfordrende å rettighetsfeste en ordning basert på frivillighet og relasjoner, og støtter derfor ikke ungdomsutvalgets forslag om å rettighetsfeste ordningen. En rettighetsfesting kan eventuelt vurderes etter at tiltaket er forsøkt ut en periode.

22.4.6 Vi vet ikke nok om hva som virker

Det har gjennom utredningsarbeidet blitt tydelig for utvalget at vi ikke vet nok om hva som gir barna god hjelp og hvordan det går med barna på sikt. Kunnskap om tjenestene rundt utsatte barn og unge er mangelfull, det er for lite aktiv formidling fra forskningsfeltet og den kunnskapen som finnes, tas ikke godt nok i bruk (BarnUnge21, 2021). Det finnes generelt lite systematisk forskning på barnevern, og spesielt lite på institusjonsbarnevernet (Johansen et al., 2020).

Bufdir vurderer at det er et generelt behov for å utvikle kunnskapsgrunnlaget på institusjonsområdet. Det er behov for mer forskning om hvilke tiltak som virker for hvem, både når det gjelder tiltak som gjennomføres på institusjon og som ettervern (Bufdir, 2023a). Det trengs og mer kunnskap om innholdet i institusjonenes tilbud, om de er forsvarlige og om de ivaretar barns rettssikkerhet (Prop. 133 L (2020–2021)).

Den viktigste indikatoren på kvalitet i tilbudet, er hvordan det går med barna etter oppholdet. Det har vi ingen praksis eller verktøy for å undersøke i dag. Det mangler grunnleggende informasjon om barn under offentlig omsorg, som hvor mange ganger de har flyttet og årsakene til dette. Det finnes også lite kunnskap om effekten av ulike former for institusjonsopphold og behandlingsmodeller. Utvalget stiller seg spørrende til at det kan fattes vedtak om behandlingsopphold uten samtykke i inntil to år, uten å vite om behandlingen barnet får faktisk virker.

Det er flere pågående evalueringer, men per i dag har vi for liten kunnskap om hvilke barn som har best nytte av ulike typer institusjonsopphold. Barnevernstjenesten, helsetjenester og institusjonen kartlegger og innhenter mye informasjon om det enkelte barn, men informasjonen sammenstilles og brukes i liten grad. Kartleggingene gir derfor ikke grunnlag for å vurdere barnas behov og virkningen av ulike tilbud i et helhetlig og langsiktig perspektiv, verken på individ- eller systemnivå. Utvalget mener det er behov for bedre kunnskap om hva som virker, hvordan det går med barna og en mer systematisk bruk av kunnskapen som finnes.

For at barna skal få helhetlig hjelp kreves det god samhandling på tvers av sektorer. Ofte er det her det svikter. En rekke studier etterlyser mer og bedre samhandling, men det gjøres få forsøk på å definere hva det innebærer (Sandvin, Lo & Breimo, 2022). Det er behov for mer forskning på konkrete samhandlingsmodeller og verktøy som kan ha praktisk nytte i tjenestene.

For å løse noen av samfunnets største utfordringer har Regjeringen opprettet målrettede samfunnsoppdrag, såkalte «missions». Et av disse omhandler utsatte barn og unge. Våren 2023 ble det satt ned en operativ gruppe som skal gi råd til departementene om hvordan samfunnsoppdraget bør utvikles og organiseres. Barn og unge som bor på barnevernsinstitusjon er i høyrisiko for utenforskap og utvalget anbefaler at disse barna gis særskilt oppmerksomhet i utformingen av oppdrag.

Barnevernsutvalget gir i sin utredning konkrete forslag til hvordan kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for tjenesteutvikling for utsatte barn og unge kan styrkes. Utvalgets forslag omhandler både bedre infrastruktur for forskning og konkrete kunnskapshull som må tettes. Dette utvalget støtter disse forslagene, og understreker viktigheten av kunnskap om hvordan tiltakene påvirker barnas livskvalitet over tid.

22.4.7 Utvalgets forslag

I dette kapittelet har utvalget diskutert en rekke forhold som kan bidra til mer helhetlig forløp og tryggere overganger. Blant annet anbefaler utvalget at det satses på økt bruk av familieråd i forbindelse med opphold på institusjon, både for å mobilisere ressurser i barnets nettverk og for å skape større grad av forutsigbarhet i forløpet. Det anbefales også at barnevernstjenesten og institusjonen utnytter det handlingsrommet som finnes for å gjøre overgangene mer fleksible og på barnets premisser. Treningshybler i regi av institusjonen eller kommunen og kortere perioder med overlappende tiltak er eksempler på det. I tillegg har utvalget vist hvordan både helsetjenesten og skolen kan bidra til tryggere overganger. Utvalget har særlig vært opptatt av oppfølgingen av barnets foreldre, og viktigheten av at nettverket rundt barnet både bygges og rustes for å kunne være en støtte for barnet etter institusjonsoppholdet. Disse anbefalingene innebærer ikke konkrete endringer, men en videreutvikling av dagens praksis. De presenteres derfor ikke som egne forslag. Det er likevel en klar anbefaling fra utvalget at dette følges opp.

Støttehjem for barn på institusjon

Barn som bor på barnevernsinstitusjon bør få tilbud om et støttehjem. Formålet med støttehjemmet skal være å styrke barnets nettverk og sosiale støtte, og gi barnet mulighet til å delta i normale familieaktiviteter. Det er omsorgskommunen som har ansvaret for å rekruttere et støttehjem til barnet. Hjemmet kan rekrutteres fra barnets nettverk, for eksempel gjennom familieråd, eller gjennom samarbeid med frivillig sektor.

Å være støttehjem skal ikke anses som betalt arbeid. Eventuell utgiftsdekning og reisekostnader skal dekkes av barnevernstjenesten. Støttehjemmet må fremvise politiattest.

Barn skal ha rett til å fullføre skoleåret på institusjon

Barn som bor på institusjon skal ha rett til å fullføre påbegynt skoleår på samme skole, så fremt dette er til barnets beste. Dette må hensyntas i barnevernstjenestens plan for oppfølging av skolegang, jf. kapittel 19.

Mer systematisk kunnskapsutvikling

Det er behov for mer kunnskap både om virkningen av enkelttiltak og om konsekvenser for barna i et forløpsperspektiv. Kunnskapen som eksisterer må systematiseres, analyseres og formidles bedre enn i dag. Utvalgets foreslåtte endringer må følgeevalueres. Det helhetlige tilbudet til barn som trenger institusjonsopphold og samhandling rundt barn med store og sammensatte behov må vektlegges i utformingen av Regjeringens målrettede samfunnsoppdrag om utsatte barn og unge.