4 Mulige modeller for regulering av drosjetilbudet

4.1 Innledning

Det er et politisk mål at drosjereguleringen skal bidra til å ivareta et tilfredsstillende drosjetilbud, jf. delutredning I kapittel 8.

Som beskrevet i delutredning I kapittel 6 og 7 består drosjemarkedet av en rekke lokale markeder som alle har ulike karakteristika. Det innebærer at utfordringer knyttet til tilbudet av drosjetjenester i ulik grad er tilstede i ulike markedssegmenter, og at behovet for korrigerende tiltak også er forskjellig. Figur 4.1 viser en oversikt over utfordringer for ulike grupper i drosjemarkedet, fordelt på markedssegment og geografi.

Forstørr bilde

¹ Den geografiske skalaen her er tentativ. Med distrikt menes steder med få innbyggere. Med tettsteder menes tettsteder som med omland har < 5000 innbyggere, småbyer er en mellomkategori, og storbyer er Oslo, Stavanger-Sandes, Bergen, Trondheim og Tromsø, med omland.

Kilde: Drosjeutvalget

For private drosjekunder er manglende tilbud først og fremst et problem i distriktene, og i noen grad et problem i mindre tettsteder. Den viktigste årsaken til at det ikke er et tilbud i disse områdene er at kundegrunnlaget er så lavt at det ikke er lønnsomt å tilby tjenesten på rent kommersielt grunnlag. Som beskrevet i delutredning I forsterkes denne utviklingen av endret demografi, stadig synkende folketall og økt bilhold i distriktene. Videre har opphevingen av driveplikt og antallsbegrensningen på løyver også resultert i at flere drosjeselskaper kan konkurrere om kontraktkjøring i distriktene, uten at disse nødvendigvis tilbyr tjenester i enkeltturmarkedet i de samme områdene. Dette kan ha bedret konkurransen i kontraktmarkedet, men kan også ha redusert tilbudet i enkeltturmarkedet noe sammenliknet med perioden før dereguleringen.

I byer med større befolkningsgrunnlag er manglende tilbud ikke en utfordring. Imidlertid kan det, også i relativt tett befolkede områder, være variasjoner i tilgjengelighet av drosjetjenester på ulike ukedager og til ulike tider av døgnet. Dette reflekterer den svært varierende etterspørselen etter tjenester. For eksempel er det gjerne lav etterspørsel nattestid i ukedagene, og dermed også mindre lønnsomt å holde åpen drift hele døgnet.

Manglende tilbud til personer med nedsatt funksjonsevne er en utfordring som har samme profil som for enkeltturmarkedet, men kostnadene ved å tilby tjenesten er høyere og det private markedet er mindre. Slik kan det være ulønnsomt for den enkelte løyvehaver å tilby rullestolbiler også i områder hvor det ellers er godt driftsgrunnlag.

Innkjøpere av drosjetjenester, særlig helseforetak, kommuner og fylkeskommuner, har utfordringer med innkjøp av drosjetjenester i mindre markeder hvor det er få potensielle tilbydere. Dette kan gi utslag i manglende konkurranse, høye priser og lav kvalitet på enkelte avtaler. I noen tilfeller er det vanskelig å få et tilbud på kontraktkjøring i det hele tatt.

Et uoversiktlig praiemarked, forstått som stor risiko for at den enkelte kunde blir utsatt for urimelig høy pris og/eller lav kvalitet, er størst i de store byene. Som følge av informasjonsproblemer i dette markedssegmentet er det vanskelig for kundene å orientere seg blant tilbyderne, og konkurransen mellom drosjene foregår ikke nødvendigvis på de ønskede parametere – som er lav pris og/eller høy kvalitet. I distrikter og tettsteder er det som regel ikke et praiemarked, og i småbyene er dette som regel såpass lite at det ikke er attraktivt for løyvehavere uten tilknytning til større sentraler å etablere drift i disse.

I de store byene kan tilbudet av drosjetjenester i praiemarkedet også se ut til å være høyere enn det som er samfunnsmessig rasjonelt. Altså at kapital og arbeidskraft blir bundet opp i aktivitet med lav produktivitet, som å stå inaktive på drosjeholdeplasser. Årsakene kan være knyttet til markedssvikter i andre arbeidsmarkeder enn drosjevirksomhet, men kan også være knyttet til at næringsaktørene ikke ser alle kostnadene av egen virksomhet, i form av arealbeslag og økt trafikk i allerede trafikkerte områder, jf. omtale av negative eksternaliteter i delutredning I kapittel 6. I enkelte byer, eller deler av byer, er det også tidvis en utfordring at drosjevirksomheten er til hinder for trafikkavviklingen og/eller opptar areal som kunne ha høyere nytte ved annen bruk. Disse utfordringene henger sammen. Det spiller også inn hvilken rolle en ønsker at drosjevirksomheten skal ha i transportsystemet i den aktuelle byen, for eksempel relativt til kollektivtrafikk og sykkel og gange.

I delutredning I kapittel 10 har utvalget, i lys av mandatet og Stortingets anmodningsvedtak nr. 84, vurdert om driveplikt og antallsregulering kan bidra til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud, og hvordan antallsregulering og driveplikt eventuelt bør innrettes for å bidra til å sikre tilbudet. Utvalget vurderte også om det er mulig å oppnå et tilfredsstillende drosjetilbud med mindre inngripende tiltak, slik at tiltakene utvalget foreslår vil sikre best mulig utnyttelse av samfunnets ressurser.

Som det fremgår av kapittel 10.1. i delutredning I vil det ofte være behov for at myndighetene pålegger og kompenserer for driveplikt (plikt til offentlig tjeneste), for at aktørene skal påta seg plikter utover det som det er markedsmessig grunnlag for. Driveplikt kan kompenseres både gjennom tildeling av enerett og gjennom kjøp av tjenester.

Utvalgets foreløpige vurdering i delutredning I var at driveplikt og antallsregulering ikke alene vil være tilstrekkelige virkemidler til å sikre tilbudet i enkeltturmarkedet i hele landet. På noen steder hvor det i dag ikke er markedsmessig grunnlag for lønnsom drift, mente utvalget det i tillegg ville være nødvendig med en viss samordning av enkelttur- og kontraktmarkedet for å få et tilfredsstillende drosjetilbud i enkeltturmarkedet. Utvalget viste i delutredning I til at det ville komme tilbake til spørsmålet om tiltak for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud, herunder spørsmålet om samordning, i delutredning II.

Med utgangspunkt i målsetningene for en samlet drosjeregulering presenterer utvalget i dette kapittelet ulike modeller som kan bidra til et bedre tilpasset drosjetilbud i hele landet, både i distrikt og by. Modellene blir vurdert opp mot et sett vurderingskriterier, som er utarbeidet med utgangspunkt i uløste utfordringer i drosjemarkedet og andre samfunnshensyn som vi ønsker å ta ved innføring av virkemidler.

Modellene vurderes opp mot følgende målsetninger:

• Sikre tilbud i enkeltturmarkedet i distrikter

• Sikre tilbud til sårbare grupper

• Bedre oversiktlighet i praiemarkedet i by

• Redusert kø, klimautslipp og arealbeslag i by

I tillegg til hvorvidt de bidrar til å nå målene er modellene vurdert opp møt følgende hensyn:

• Samfunnsøkonomisk effektivitet: I hvilken grad modellen legger grunnlag for en effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser (kapital og arbeidskraft)

• Juridisk gjennomførbarhet: Ligger tiltaket innenfor gjeldende lovverk (ut over yrkestransportloven) og EØS-rett?

• Konsekvenser for offentlige budsjett: Hvor mye vil tiltakene øke tilskuddsbehovet?

• Administrative kostnader: Bidrar tiltaket til økt administrasjonsbyrde?

De ulike modellene for å få et bedre drosjetilbud er beskrevet i kapittel 4.2 og 4.3.

Utvalgets konklusjoner og anbefalinger knyttet til modellene vil framgå av kapittel 5.

4.2 Oversikt over modeller som kan bidra til et bedre drosjetilbud

Figur 4.2 viser de ulike alternative modellene for regulering av drosjetilbudet, som gjennomgås nærmere.

Forstørr bilde

Kilde: Drosjeutvalget

Nullalternativet er situasjonen før drosjeutvalgets arbeid (modell «0»). Videre legger utvalget til grunn at de lovendringene Stortinget har vedtatt i lovvedtak 46 (2023–2024), som i all hovedsak følger opp tiltakene utvalget foreslo i delutredning I blir iverksatt, slik at dette utgjør et «0+»-alternativ. Dette legges til grunn som referanse i den videre gjennomgangen og vurderingen av mulige modeller.

Videre har utvalget vurdert følgende alternative modeller 1-5, med varianter. Disse er i grove trekk ordnet etter en vurdering av hvor inngripende de er. Hvor modell 1 differensierte kvalitetskrav, er minst inngripende, men også antagelig minst virkningsfullt, og modell 5 antallsbegrensede løyver, er det mest inngripende. I tillegg presenteres kort modell 6 som er en beskrivelse av situasjonen før omreguleringen i november 2020, der det var fylkeskommunal behovsprøving og fastsettelse av antall løyver, og samtidig en driveplikt for løyvehaverne.

Modellene er ment å presentere en bredde av mulige virkemidler, og er ikke nødvendigvis gjensidig utelukkende. Enkelte kan benyttes i kombinasjon og noen kan også være delvis overlappende eller ha store likhetstrekk avhengig av hvordan de utformes. Eksempelvis vil de ulike enerettsmodellene ha likheter både med samordnede innkjøp, og begrensinger i antall løyver. Ulike støtteordninger kan også utformes slik at de i praksis organiseres som tjenestekjøp.

4.2.1 Modell 0+: Situasjon etter innføringen av foreslåtte tiltak i delutredning I

Beskrivelse av tiltaket

Det viktigste tiltaket Stortinget har vedtatt som oppfølging av delutredning I er sentraltilknytningsplikt for drosjeløyvehavere, kombinert med plikter for sentralen. Det var også sentraltilknytningsplikt frem til 1. november 2020, der løyvehaveren hadde rett og plikt til å være tilsluttet en sentral, og løyvemyndigheten (fylkeskommunen) kunne bestemme hvor mange sentraler det skulle være innenfor sitt område. I dette lå det også noen typiske oppgaver som var lagt til sentralene, se delutredning I kapittel 3.3. Tilknytningsplikten til drosjesentraler ble opphevet 1. november 2020.

Sentraltilknytningsplikt i tråd med Stortingets lovvedtak 46 (2023–2024) har en noe annen utforming enn plikten som var gjeldende før 1. november 2020. De viktigste forskjellene ligger i at det fremgår direkte av yrkestransportloven, og ikke av lokale forskrifter eller vedtekter, hvilke plikter som ligger på drosjesentralen. Videre er det i utgangspunktet fri etableringsrett for drosjesentraler, slik at alle kvalifiserte i utgangspunktet kan etablere seg som drosjesentral.

Pliktene som er pålagt sentralen etter lovvedtaket inkluderer bl.a. plikt til å:

• ha oversikt over løyvehaverne tilknyttet sentralen,

  • hvilke biler disse har,

  • hvilke biler som er tilpasset personer med nedsatt funksjonsevne,

• samle inn og lagre posisjonsdata,

• samle inn og lagre opplysninger om inntjening,

• rapportere priser, i områder med pristak,

• at rapporteringssystemene sentralen benytter skal til årlig systemrevisjon.

Lovvedtaket åpnet imidlertid for at løyvemyndighetene kan gi dispensasjon fra kravet om sentraltilknytningsplikt på vilkår som blir nærmere fastsatt av departementet i forskrift. I forarbeidene til lovvedtaket, Prop. 39 L (2023–2024), viser departementet til at et av tre hovedtilfeller hvor det kan være aktuelt å gi slik dispensasjon, vil være i distriktsområder hvor sentraltilknytningsplikt kan stå i veien for at det blir opprettet et drosjetilbud. I motsetning til etter den tidligere ordningen vil løyvehaver etter lovvedtaket ikke ha rett til å være tilknyttet en sentral. Sentralene har altså, selv om de skulle være alene i et område, ikke plikt til å ta imot løyvehavere de ikke ønsker.

Virkninger av forslag til ny sentraltilknytningsplikt

Utvalget forventer at dette tiltaket vil bidra til bedre informasjon, klage- og forbrukerrettigheter, et mer oversiktlig praiemarked, økt passasjersikkerhet gjennom tredjepartskontroll med løyvehavere og bedre grunnlag for tredjepartsrapportering av inntjening til skattemyndighetene. For løyvehavere og sjåfører forventes sentraltilknytningsplikten å bidra til økt sikkerhet ved at sentralene har bedre kontroll på sjåfører og passasjerer. Tilknytningsplikten gir også myndighetene bedre informasjon og bedre tilsyns- og kontrollmuligheter.

På den annen side bidrar sentraltilknytningsplikten og tilhørende plikter for sentralen, isolert sett, til økte kostnader for drosjevirksomhetene og øker terskelen for å etablere drosjetjenester. Dette forventes å slå klarest ut i områder med lavt kundegrunnlag. Dersom departementet gir hjemmel til å dispensere fra kravet anser utvalget imidlertid at sentraltilknytningsplikten vil ha liten effekt på tilbudet i distriktene. Utvalgets vurdering er at tiltakene som følger av lovvedtak 46 (2023–2024), jf. delutredning I, hverken gjør situasjonen vesentlig dårligere eller bedre i distriktene. Tilbudet i distriktene har, også uavhengig av reguleringsendringer, blitt dårligere over lang tid (Osland mfl., 2010).

Forventningen er at sentraltilknytningsplikten i noen grad bidrar til å gi personer med funksjonsnedsettelser et bedre tilbud, ved at dette er en av pliktene som legges på sentralen. Den positive effekten forventes sterkest i sentrale strøk. Imidlertid medfører plikten om sentraltilknytning og oppgavene som er lagt til sentralen økte kostnader. Den samlede effekten forventes å være at flere sentraler vil ha et tilbud til personer med funksjonsnedsettelser, men at dette i noen grad går på bekostning av resten av tilbudet, altså at øvrig trafikk ved sentralen delfinansierer tilbudet til de funksjonshemmede dersom det ikke innføres kompenserende tiltak. Sentraltilknytningsplikten forventes å bidra lite eller ingenting til tilbudet for personer med funksjonsnedsettelser i distriktene om det blir gitt dispensasjon fra tilknytningsplikten i de områdene hvor det er marginalt lønnsomt uten kravet om tilgang til biler tilpasset personer med funksjonsnedsettelser.

Sentraltilknytningsplikten vil i noen grad redusere utfordringen med overetablering og et uoversiktlig praiemarked i byene. Sentraltilknytningsplikten forventes å gjøre det vanskeligere å utelukkende fokusere på høye priser og lav kvalitet i gate- og holdeplassmarkedet gjennom økt kontroll med prissetting og bedre klagemuligheter. Reguleringen setter ikke krav til pris. Utvalget forventer likevel at sentraltilknytningsplikten vil få en oppdragende effekt på løyvehaverne når det gjelder hvilken pris de tar for tjenesten. Relativt til enkeltstående løyvehavere vil sentralene også i større grad ha insentiver til internkontroll for å unngå den negative omdømmeeffekten som vil oppstå om tilknyttede løyvehavere driver urimelig forretningspraksis. Så lenge kravene til sentraler ikke settes høyere enn det Stortinget har vedtatt, antar utvalget likevel at tilknytningsplikten ikke vil løse hele utfordringen som finnes i disse markedssegmentene i dag. Sentraler som utelukkende fokuserte på gate- og holdeplassmarkedet i de store byene og som tok urimelig høye priser var også et problem i situasjonen før omreguleringen i 2020 (Aarhaug og Skollerud, 2019). Når antallsbegrensingen på løyver ble fjernet, har det også økt tilstrømmingen til markedet i de store byene. Med bakgrunn i at det er flere biler og mulig å etablere sentraler som primært har til hensikt å organisere løyvehavere som opererer i gate- og holdeplassmarkedet forventer utvalget at sentraltilknytningsplikten ikke løser praieutfordringene fullt ut. Det vil derfor være nødvendig med andre tiltak for å adressere utfordringene i praiemarkedet.

Vurdering

Sentraltilknytningsplikten for løyvehavere og kravene til løyvehavere forventes å redusere antallet aktører, særlig i storbymarkedene. Pliktene sentralene får vil bidra til bedre kontroll med næringen gjennom at det blir færre aktører å føre kontroll med. Den enkelte sentral vil føre kontroll med sine løyvehavere, men det vil fremdeles være løyvehaverne som er ansvarlige for at kravene til drosjevirksomheten er oppfylt. Løyvemyndighetene vil i hovedsak føre kontroll med sentralene. Siden etablering av en sentral i hovedsak vil medføre faste kostnader, vil det være rasjonelt at markedet konsolideres rundt færre sentraler. Barrierene mot å etablere en sentral er imidlertid ikke satt så høyt at det forventes å fungere som et urimelig etableringshinder. Det vil være mulig å etablere alternative konsept, slik at markedsmakten hos den enkelte sentral vil begrenses. I områder med begrenset markedsgrunnlag er forventningen likevel at dagens situasjon med én sentral i hvert område, i hovedsak vil bli videreført. Lovendringen vil ikke endre den underliggende økonomiske situasjonen som peker i retning av få og store aktører, og en del steder naturlige monopol.

Tiltakene i 0+ modellen vil fjerne muligheten for enkeltstående løyvehavere til å drive uavhengig av sentral i byene. Dette kan bidra til å redusere én av de store utfordringene i praiemarkedet i dag, der uavhengige tilbydere med kortsiktig horisont og/eller ingen merkenavn å ivareta, kan vurdere det som en rasjonell forretningsmodell å ta urimelig høye priser for drosjeturer. Selv om reguleringen ikke tillegger sentralene oppgaver knyttet til prising av drosjetjenester, vil en del av sentralene ha slike funksjoner. Videre forventes plikt til tilknytning til sentral å redusere antallet aktører, gjøre det enklere for kunden å identifisere tilbyder og å nå fram med en klage. En sentral vil i mange tilfeller ønske å etablere/beholde sitt navn som en merkevare, slik at sentralen selv både vil være et tydelig punkt å kontakte, men også ha insentiver til å følge opp dårlige kundeopplevelser. Dette burde resultere i en bedre situasjon for passasjeren. Sentraltilknytningsplikten vil også bidra til å gi ansatte sjåfører mer innflytelse mot løyvehaverne, som en følge av sentralene er pålagt å ha oversikt over sjåførene, jf. lovvedtak 46 (2023-2024) og dermed kan bidra til å sikre at sjåførene har rimelige arbeidsvilkår.

Konklusjon

Tiltakene som er foreslått i delutredning I bidrar til å avhjelpe flere av utfordringene i dagens drosjemarked, ved å gi økt sikkerhet for passasjerer og sjåfører, bedre forbrukerrettigheter og klageadgang, økt tilbud til personer med nedsatt funksjonsevne i byer og tettsteder, og bedre mulighet for informasjonstilgang og kontroll for løyve- og skattemyndigheter. Tiltakene vil imidlertid i liten grad svare ut utvalgets mandat knyttet til å sikre et godt drosjetilbud i hele landet. Tiltakene bidrar ikke til bedre tilbud i distriktene, verken for regulære passasjerer i enkeltturmarkedet eller passasjerer med funksjonsnedsettelser. Tiltakene gir heller ikke lokale myndigheter verktøy for å adressere lokale utfordringer som trafikale problemer og urimelige priser i praiemarkedet, eller manglende konkurranse om offentlige kontrakter.

4.2.2 Modell 1: Differensierte krav til drosjevirksomhet i by og distrikt

Beskrivelse av tiltaket

Dagens regulering stiller krav til alle aktører i drosjevirksomheten. Dette inkluderer krav om kjøreseddel for sjåfører, jf. yrkestransportloven kapittel 7A, og krav til løyvehavere, jf. yrkestransportloven § 4 og yrkestransportforskriften kapittel 1 og 3. I henhold til lovvedtak 46 (2023–2024) om sentraltilknytningsplikt, vil det også gjelde ulike krav til å drive drosjesentral.

Kravene til aktørene i drosjenæringen skal bidra til å sikre tjenester av god kvalitet. Alle kravene til aktørene bidrar til å øke kostnader forbundet med å drive drosjevirksomhet og vil isolert sett øke etableringsbarrierer og redusere antall aktører som finner det lønnsomt å drive. I større byer der det er en utfordring med overetablering og uoversiktlige praiemarkeder, kan dette gi en ønsket effekt. I distrikter vil imidlertid kravene til næringen bidra til å forsterke en utfordring med lav lønnsomhet og dermed også lav tilgjengelighet av drosjetjenester.

For å gjøre det mer attraktivt å drive drosjetransport i distriktene, og eventuelt også redusere utfordringer med overetablering og uoversiktlige praiemarkeder i byene, er et mulig tiltak å åpne for ytterligere differensiering av kravene som stilles. Mulighet for differensiering kan i utgangspunktet gjelde alle former for krav som stilles til næringen – både krav til biler (miljøkrav), sjåfører (kompetansekrav), løyvehavere (krav om økonomiske garantier) og sentraler (krav om biler som er tilgjengelige for personer med funksjonsnedsettelser)

En lemping av kravene kan redusere kostnadene til den som skal drive drosjevirksomhet, og vil redusere etableringsbarrierer. I distrikter der det er marginalt ulønnsomt å drive virksomhet vil derfor en lemping av krav kunne bidra til å øke tilbudet. Felles for slike tiltak er imidlertid at de også vil redusere kvaliteten av tilbudet der kravene lempes. En del av kravene som stilles er vurdert å være nødvendige for å ivareta sikkerheten til passasjerer og andre trafikanter. Videre er det åpnet for å dispensere fra enkelte krav, slik som sentraltilknytningsplikt. Dispensasjon kan være hensiktsmessig i distrikter der sentraltilknytningsplikt kan redusere muligheten for kommersiell drift. Kravet om sentraltilknytningsplikt bidrar til økte faste kostnader forbundet med å drive drosjevirksomhet, samtidig som argumentasjonen for å ha sentraltilknytningsplikt er sterkest i byene med et stort praiemarked. Ettersom det allerede er åpnet for dispensasjonsadgang, og enkelte krav er svært viktige for sikkerhet, er det begrenset hvilke krav det kan lempes på uten at det har negative effekter for sikkerhet eller kvalitet på drosjetjenestene.

Tilsvarende kan man imidlertid vurdere muligheten for å øke kvalitetskravene i byene eller alternativt kun i praiemarkedene. Det kan for eksempel være strengere kompetansekrav for sjåfører og løyvehavere, høyere krav til økonomiske garantier, krav til fysisk merking av biler (taklampe, informasjon om virksomhet og virksomhetsnavn for sentralen tydelig på bilen) og økte krav til prisinformasjon. Kravene kan også gå på prisstruktur eller maksimalpris i praiemarkedet, det kan være krav til sentralens internkontroll, og ulike former for styring av hvor turer kan starte og stoppe til bestemte tider av døgnet.

Differensiering av krav kan gjøres sentralt, gjennom nasjonal forskrift hvor man standardiserer «klassifiseringer» av drosjetjenester, eller lokalt av en lokal løyvemyndighet. Differensiering av krav forutsetter i alle tilfeller at det defineres områder eller markedssegmenter hvor de ulike kravene skal være gjeldende. Dette betyr ikke at tiltaket direkte peker i retning av å gjenopprette fylkeskommunale løyvedistrikt, der områdene uansett ofte vil omfatte både byer og distrikter.

Vurdering

Fordelen med differensierte kvalitetskrav som virkemiddel er at det kan bidra til å løse utfordringer med både over- og underetablering. Økte kvalitetskrav kan være et godt tiltak for å løse utfordringer i storbyer, ved at det øker inngangsbarrierene og derigjennom reduserer antallet useriøse aktører, samtidig som tiltaket kan rettes direkte mot problemer i praiemarkedet knyttet til dårlig prisinformasjon, merking av kjøretøy osv. I distriktene kan reduserte krav i noen grad bidra til å redusere inngangsbarrierene og derigjennom øke tilbudet noe i områder hvor det er marginalt ulønnsomt. Samtidig er det begrenset rom for å lempe på krav, og det er begrenset i hvilken grad dette kan øke aktiviteten i områder hvor lønnsomheten uansett er usikker.

Ulempen med differensierte krav er at en differensiering medfører at myndighetene må definere områder hvor ulike standarder skal gjelde. Dette medfører et behov for å føre kontroll med at sjåfører og løyvehavere oppfyller de nødvendige kravene for å drive i det aktuelle området. Kontrollvirksomhet vil være lettere om krav og markeder defineres nasjonalt. Samtidig vil det gjøre tiltaket mindre treffsikkert. Differensierte krav vil også medføre økte barrierer mot å skalere virksomheten. Videre vil økte krav til drosjetjenestene i praiemarkedet i byer øke kostnadene for aktørene og prisene for kundene. Utvalget forventer at tiltaket vil ha begrenset positiv effekt på tilbudet i distriktene. Dersom for få krav stilles, vil dette kunne gå utover sikkerheten og kvaliteten på tjenestene som tilbys.

Ved å gi for mye frihet til å etablere lokale reguleringer kan en risikere at reguleringer som løser aktuelle problemer i enkeltturmarkedene i de aktuelle områdene, samtidig medfører betydelige problem, eller kostnader for et annet reguleringsnivå. Eksempelvis kan ikke harmoniserte krav til kjøretøy og merking i ulike områder medføre at kjøretøy ikke kan flyttes mellom områder, eller for å oppfylle kontrakter, noe som gir økte kostnader for andre kjøpere/brukere av tjenestene.

Konklusjon

Reduserte krav i distrikter kan i noen grad redusere inngangsbarrierer og øke tilbud i områder der dette har vært marginalt ulønnsomt. Siden det er begrenset rom for å lempe på krav, er det også begrenset i hvilken grad dette kan øke aktiviteten i markedssegmenter med lav forventet lønnsomhet. Kravene som stilles i dag, stilles for å sikre legitime hensyn som passasjersikkerhet.

Vurderingen er at mye av potensialet for dette tiltaket allerede er tatt ut i distriktene, gjennom lovvedtak 46 (2023–2024). Utvalget mener at det vil kunne være vanskelig å begrunne at myndighetene åpner for en lavere kvalitet på drosjetilbudet med hensyn til miljø, kundenes rettigheter eller arbeidstakerrettigheter, og går derfor ikke nærmere inn på dette som et alternativ for å gjøre virksomheten mer lønnsom i distriktene. Slike tiltak vil uansett ha begrenset effekt for tilbudet.

Enkelte strengere kvalitetskrav kan imidlertid være et aktuelt tiltak i byene. Mulighet for lokale krav til nullutslipp ble allerede innført i 20171. Løyvemyndighetene kan fastsette forskrift om miljøkrav for drosjer, og gi løyvehaverne en frist på fire år på å oppfylle kravene. De første vedtakene med krav om nullutslipp har virkning fra 1. april 20242.

Det fremstår i utgangspunktet ikke som aktuelt å stille strengere tekniske krav til biler og utstyr i byene enn i distriktene. Dette vil uansett ikke være treffsikkert med tanke på de utfordringene som eksisterer i byene. Kravene som stilles bør være rettet spesifikt mot å adressere det spesifikke behovet i den aktuelle byen, og utformes slik at de er i tråd med gjeldende rett. Andre mulige krav som kan vurderes i byene, eventuelt begrenset til praiemarkedet, er:

• krav til særlig merking som gjør det åpenbart at bilen har lov til å ta med kunder i praiemarkedet (taklampe, tydelig merking «drosje/taxi», og virksomhetsnavn/sentral).

• krav til taksameter (hvis dette kravet ikke (for)blir allment). Argumentasjonen er da at praiing medfører en direkte interaksjon mellom kunde og sjåfør som krever en strengere regulering enn en interaksjon som skjer via tredjepart (app, telefon eller annet).

Av dette er det bare merking med sentralnavn som ikke gjelder i dag. Kvalitetskrav bidrar til noe bedre oversikt og forbrukervern i praiemarkedet, men vil ikke alene ha stor effekt på antall biler i byene. Det er kan derfor i tillegg være aktuelt å innføre andre reguleringer for å begrense utfordringen med kødannelser, areal- og ressursbruk.

Det vil etter utvalgets vurdering være problematisk EØS-rettslig å innføre lokale antallsreguleringer av drosjeløyver (eneretter i byområder), da hensikten sannsynligvis kan oppnås med mindre inngripende virkemidler. Eksempler på slike mindre inngripende tiltak kan være begrensninger til antall drosjer som kan oppholde seg, eller ta praieturer, i et nærmere definert område i bestemte tidsrom. Det kan også være restriksjoner på bruk av areal til drosjevirksomhet i byer.

For å beskytte kundene fra urimelige priser kan det også være aktuelt å innføre en form for strengere regulering av prisstruktur og merking som gjør det enklere for kundene å gjøre seg kjent med prisene på forhånd, og kunne kontrollere prisen som tas. Dette er krav som vil rette seg direkte mot informasjonsproblemet som kundene står overfor ved praiing av taxi fra holdeplass eller gate. Erfaringsmessig er det krevende å innføre treffsikker regulering, som både gir tydelig og enkel prisinformasjon til kunden, uten at den samtidig gir økt mulighet for priskoordinering mellom tilbyderne av drosjetjenester. Mulighetene for utforming av en noe bedret regulering av prisinformasjon i praiemarkedet bør imidlertid vurderes.

Et mer inngripende tiltak vil være å innføre maksimalpriser i praiemarkedene. Utforming av riktige maksimalpriser er også krevende, og må balansere hensynet til å sikre kostnadsdekning for aktørene og samtidig holde prisene nede for forbruker. Maksimalpriser vil også øke risikoen for priskoordinering, på liknende måte som krav til tydelig prisinformasjon kan gjøre, og kan slik bidra til et mindre attraktivt tilbud for forbruker. En maksimalpris som er satt relativt høyt kan redusere risikoen for slik koordinering og bortfall av tilbud på grunn av manglende kostnadsdekning, samtidig som det beskytter forbruker fra de verste tilfellene av urimelige priser. Behovet for maksimalpriser i byene bør ses opp mot kravene til sentralene om å sikre god informasjon og at prisene er rimelige, også i praiemarkedene. Mulighet for innføring av strengere informasjonskrav eller maksimalpris er nærmere vurdert i kapittel 4.3.1.

Utfordringene i byene er lokale og særskilte for det enkelte marked. Særskilte reguleringer av bruken av areal og begrensninger på antall drosjer i bestemte områder til bestemte tider, bør fastsettes og håndheves lokalt. Dette peker i retning av at om slike krav skal stilles, bør det utarbeides nasjonale hjemler som gir kommunene eller eventuelt lokale løyvemyndigheter mulighet til å innføre spesifikke krav og håndheve disse. Særskilte krav til merking i byene kunne i prinsippet være utformet og pålagt fra nasjonale myndigheter, da det sannsynligvis er mindre behov for lokal tilpasning. Det samme vil gjelde en maksimalpris, som potensielt fortsatt kan utarbeides av Konkurransetilsynet, men med et skifte i fokus fra markeder med én aktør, til praiemarkedet i byene.

4.2.3 Modell 2: Støtteordninger for drosjevirksomhet

Beskrivelse

I dagens situasjon er manglende lønnsomhet et problem særlig i geografiske markeder med lite kundegrunnlag og i markeder som krever spesialtilpassede biler, som transport av rullestolbrukere. Dette kan tenkes løst ved å gi ulike former for subsidier i form av tilskudd, skattelettelser eller avgiftsfritak. Eksempelvis kan det dreie seg om tilskudd for å kjøpe inn drosjer, subsidier eller driftstilskudd for å drive, for eksempel et antall kroner per passasjer, eller kilometer med passasjer tilsvarende en nettokontrakt for rutegående kollektivtransport, skattelettelser, som redusert merverdiavgift eller særskatteordninger, og avgiftsfritak. Av aktuelle støtteordninger har utvalget valgt å se nærmere på avgiftslette for biler tilpasset personer med funksjonsnedsettelser og støtteordninger rettet mot drosjevirksomhet i distrikter.

Ved innføring av denne type virkemidler vil det være nødvendig å innrette det slik at det treffer de markedene der det er utfordringer med tilbudet, og ikke de andre markedene. I dag er det både utfordringer med overetablering3 i drosjenæringen i noen områder og for lavt tilbud i andre. Det å tilføre midler for å øke lønnsomheten i næringen generelt er derfor ikke egnet som et universelt tiltak for å nå målene. Det vil også bli unødig dyrt for storsamfunnet.

En aktuell innretting av støtteordninger for drosjevirksomhet vil derfor være å enten rette det mot bestemte markedssegmenter eller mot bestemte distrikter. Fra 1. juli 2022 ble det gjeninnført en ordning med redusert engangsavgift for biler som kan bygges om og brukes til transport av personer med funksjonsnedsettelser. I perioden 2019 til juli 2022 var det ikke en avgiftsreduksjon. Antallet slike biler har falt over tid, og antall nyregistrerte slike biler falt raskt i perioden 2019 til 2022 da det ikke var noen avgiftsreduksjon (Oppegaard mfl., 2023). Utvalgets forståelse er at denne type biler, selv med dagens støtteordninger, fortsatt er dyrere enn alternativene og har lav lønnsomhet. Det ville være mulig å forsterke eksisterende ordning ved å avvikle eller fjerne mer av engangsavgiften på slike biler uten at dette medfører risiko for overetablering eller misbruk4.

Et annet alternativ som kan bidra til å løse utfordringer med det ordinære tilbudet i distriktene, vil være en støtteordning for drosjevirksomhet når denne ikke etableres på kommersielt grunnlag, eller når løyvemyndigheten mener at det kommersielle tilbudet er for dårlig. Det er, som beskrevet over, mulig å se for seg både en støtte til bil og inndekning av andre kostnader knyttet til etablering, eller en form for løpende driftsstøtte for eksempel per tur eller per time som sikret lønnsomhet. En slik støtte kan gis på geografisk grunnlag, uten at den trenger å kobles mot eneretter eller kontrakter. Støtten må imidlertid tildeles i henhold til statsstøtteregelverket. Det er dermed en lite inngripende måte å støtte et tilbud i distriktene på. Samtidig vil en slik geografisk betinget driftsstøtte kreve betydelig kontroll for å unngå at biler blir registrert i områder med støtteordninger og brukes i andre områder.

4.2.3.1 Avgiftslette for biler tilpasset personer med funksjonsnedsettelser

Utvalget viser til at en ordning med økt avgiftslette eller avgiftsfritak til biler for personer med funksjonsnedsettelser vil kunne innføres som en ren utvidelse av dagens ordning, og uten store administrative kostnader.

I utgangspunktet skal tilgangen til slike biler være sikret gjennom kravet som stilles til sentraler. Imidlertid er et slikt krav kostnadsdrivende, og kan redusere lønnsomheten av å etablere sentraler, særlig i distrikter med lavt kundegrunnlag. En ordning med ytterligere redusert eller avviklet engangsavgift vil ta ned den økonomiske barrieren for anskaffelse av slike biler, og redusere risikoen for at kravet som innføres med sentraltilknytningsplikten om tilgjengelighet av slike biler i praksis leder til redusert tilbud i områder med lavt kundegrunnlag. Ordningen vil virke i retning av økt tilgjengelighet av denne type biler, og kan dermed bidra til et bedre drosjetilbud for personer med funksjonsnedsettelser.

Ordningen kan innføres slik at den gjelder generelt i hele landet, eller den kan være begrenset til de områdene hvor det er særlig risiko for manglende tilbud. Ettersom lav tilgjengelighet av denne type biler til en viss grad synes å være en utfordring i alle markeder inkludert byene, og det er administrativt og praktisk enklere å innføre en ordning uten geografiske begrensninger, mener utvalget at en slik ordning bør være generell. Så lenge avgiftsletten innrettes slik at bilene fremdeles er dyrere enn innkjøp av andre typer biler vil det etter utvalgets vurdering også være lav risiko for misbruk av ordningen og uheldige vridninger mot denne type store biler fremfor mindre biler der det ikke er behov for det. Bakgrunnen er blant annet at slike biler også vil være dyrere i drift enn mindre drosjebiler.

I revidert nasjonalbudsjett 2024 foreslår regjeringen enkelte endringer i skatte- og avgiftsreglene. Blant annet foreslår regjeringen å fjerne engangsavgiften for rullestoldrosjer. Regjeringen foreslår å innføre fritak for engangsavgift for kjøretøy i avgiftsgruppe k, i den gruppen der rullestoldrosjer ligger. Forslaget innebærer 350000 kroner i redusert avgift i gjennomsnitt for rullestoldrosjene. I forslaget anslår Finansdepartementet et statens inntekter vil bli redusert med om lag 50 mill. kroner årlig, med påløpt virkning på om lag 25 mill. kroner i 2024 og bokført virkning på om lag 20 mill. kroner i 2024. Ordningen vil innebære tapte avgiftsinntekter til staten. I praksis tar imidlertid det offentlige mye av kostnadene for denne type biler allerede, ved at disse finansieres gjennom innkjøp av kontrakter fra Pasientreiser og fylkeskommunene. En ordning med ytterlige redusert eller avviklet engangsavgift vil dermed i praksis flytte en del av ansvaret for å finansiere disse fra myndigheter med ansvar for å kjøpe drosjetjenester til storsamfunnet, og potensielt resultere i et større tilbud i enkeltturmarkedet for personer med nedsatt funksjonsevne.

Utvalget vil dermed sterkt støtte forslaget fra regjeringen om å fjerne engangsavgiften for rullestoldrosjer og viser til momentene ovenfor.

4.2.3.2 Støtteordninger rettet mot drosjevirksomhet i distrikter

Ved støtteordninger rettet mot det ordinære drosjetilbudet vil det, avhengig av ordningens utforming, være behov for mekanismer som sikrer at støtten brukes på materiell og drift i de områdene der dette var tiltenkt, og ikke til å kryssubsidiere drift i andre områder. Det vil innebære at myndighetene må definere områder hvor virksomheten skal drive med og uten støtte, og håndheve at dette skjer i praksis.

Ved subsidier eller avgiftslettelser for investering i biler kreves innføring av restriksjoner for bruk av drosjene, og at det utarbeides et kontrollregime for dette. Hensikten vil være at man ikke skal kunne registrere en bil i et område hvor det medfører rett til støtte, og drifte den i et område som ikke har rett til støtte. En mulighet ville være å bruke den samme inndelingen som i ordningen for differensiert arbeidsgiveravgift. En annen mulighet er at løyvemyndigheten får nødvendige hjemler til å fastsette i hvilke områder det er behov for avgiftslettelser eller driftsstøtte. Sannsynligvis bør myndigheten til å definere hvor det er behov ligge hos den myndigheten som også har budsjettansvaret for ordningen.

Ved modeller med driftsstøtte kan bilene i utgangspunktet brukes fritt mellom områder. Driftsstøtten vil imidlertid bare være knyttet til turer innenfor det definerte området, eventuelt også til spesifikke tider på døgnet. En driftsstøtte vil også etter utvalgets forståelse måtte tildeles i henhold til en åpen prosess, for å være i tråd med prinsippene i statsstøtteregelverket. Slik vil en driftsstøtte ha flere likhetstrekk med en enerett som også kan innebære økonomisk kompensasjon i tillegg til eksklusivitet til markedet. Ved en ren driftsstøtte gis kun økonomisk kompensasjon knyttet til driften og ikke en eksklusiv rett til turer i det aktuelle markedet. Driftsstøtte vil ofte tildeles gjennom en prosess for kjøp av tjenester, og vil gå klar av forbudet mot statsstøtte hvis kjøper følger riktige prosedyrer.

For at ordninger med støtte til drosjevirksomheten skal resultere i et best mulig tilbud i distriktene, kan det være behov for å også regulere virksomheten. Selv med støtte til virksomheten vil de lokale markedene sannsynligvis være preget av en eller et fåtall aktører som i praksis er monopolister eller som har markedsmakt i sitt lokale marked. Det kan også være vanskelig å fastsette en støttesats som sikrer at alle turer er lønnsomme, uavhengig av tid og sted innenfor området, uten at det samtidig er fare for overkompensasjon. For å unngå at markedsmakten tas ut gjennom et redusert tilbud, for eksempel på ugunstige tider av døgnet, kan det vurderes å stille krav om en form for driveplikt til aktørene som får driftstilskudd eller støtte til investeringer i materiell. I en modell med driftstilskudd vil dette for eksempel naturlig kunne fastsettes i kontrakter som inngås etter en åpen tildelingsprosess, og som både fastsetter driftstilskuddet og forpliktelsene som følger med.

Støtteordninger rettet mot å øke tilbudet i distriktene er mer kompliserte administrativt enn støtteordninger for å øke tilgangen på biler for personer med funksjonsnedsettelser. Årsaken er særlig behovet for å etablere skillelinjer mellom områder der det skal gis støtte og der det ikke er behov for støtte, noe som kan redusere effektiviteten i markedene, særlig dersom materiell ikke kan brukes på tvers, og også øker behovet for kontroll. En driftsstøtte virker å være mer treffsikker og enklere å kontrollere enn en ordning med reduserte avgifter eller støtte til ordinære drosjebiler, der det er behov for å innføre restriksjoner og kontrollere hvor disse bilene opererer. En driftsstøtte vil ha mange likhetstrekk med et offentlig innkjøp, og aktørenes forpliktelser kan fastsettes i kontrakt.

Støtte til drift av drosjetjenester kan finansieres gjennom kjøp av tjenester. Myndigheten som kjøper tjenesten må sørge for å følge gjeldende regler for kjøp av slike tjenester, og forsikre seg om at kjøpet ikke utgjør støtte i strid med statsstøtteregelverket.

En annen mulighet er å tildele støtte innenfor rammene for tillatt statsstøtte, for eksempel reglene om bagatellmessig støtte. For veiledning om statsstøtteregelverket viser utvalget til veiledning fra Nærings- og fiskeridepartementet.

En driftsstøtte som tildeles gjennom kontrakter bør sannsynligvis forvaltes av fylkeskommunene. Fylkeskommunene har i prinsippet allerede mulighet til å gjennomføre anskaffelser for å sikre tilstedeværelse i enkeltturmarkedet, dersom de ønsker å prioritere det. Dette vil, noe avhengig av hvordan plikter og rettigheter defineres i kontraktene, i praksis kunne utgjøre en form for driftsstøtte, der staten kompenserer for den delen av nødvendig inntekt som ikke kan hentes inn gjennom priser i markedet. Imidlertid har ikke fylkeskommunene fått overført midler til å finansiere en slik ordning. Dersom en ordning med driftsstøtte skal realiseres og virke er det altså behov for overføringer for å finansiere en slik ordning fra staten til fylkeskommunene.

Finansiering av drosjevirksomhet via støtteordninger vil innebære offentlig pengebruk. Størrelsen på utgiftene vil avhenge av hvilket ambisjonsnivå myndighetene har for virksomhet i distriktene. Lokale myndigheter kan velge å finansiere slike ordninger gjennom egne midler. Det vil være en viss risiko for kontinuiteten i ordningen knyttet til politiske prioriteringer lokalt. Ved behov for statlige midler for å finansiere slike ordninger vil bevilgningene bestemmes i de ordinære budsjettprosessene og -forhandlingene, og i praksis måtte bevilges av Stortinget hvert år. Dette introduserer også politisk risiko og muligheter for endret finansiering avhengig av politisk flertall og prioriteringer.

Utvalget legger til grunn at fylkeskommunene i liten grad har egne midler til å finansiere kjøp eller tilskudd til drosjenæringen. Utvalget oppfordrer staten til å inkludere midler til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i enkelturmarkedet i rammeoverføringen til fylkeskommunen som del av overføringen til kollektivtransport. Som redegjort for flere steder i denne utredningen er det naturlig å vurdere drosjetransport som del av det helhetlige transporttilbudet fylkeskommunen har ansvaret for. Det vil være naturlig å understreke fylkeskommunens helhetlige ansvar for transporttilbudet i fylket i forbindelse med en mulig overføring av ekstra midler, ved en justering i yrkestransportloven § 22 første ledd:

§ 22. Lokal rutetransport

(1) Fylkeskommunen har ansvar for å yte godtgjersle til rutetransport, transport på bestilling og drosjetransport, som fylkeskommunen vil opprette eller halde oppe innan eit fylke, jf. likevel § 24.

På samme måte som andre tiltak som gir direkte støtte eller på annen måte vrir ressursbruk mot drosjevirksomhet, vil en støtteordning som er spesifikt innrettet mot drosjevirksomhet, også innebære en risiko for ineffektiv ressursbruk, ved at mål om tilgjengelighet eller mobilitet potensielt kunne vært oppnådd mer effektivt på annen måte, slik som rutegående kollektivtransport eller andre mobilitetsløsninger. Dersom ordningen begrenses til områder der andre transportalternativer også er begrensede, eller dersom fylkeskommunen står fritt til å bruke ekstra bevilgninger på andre transporttilbud i distriktene hvis det fremstår mer hensiktsmessig, vil denne risikoen reduseres.

Vurdering

Fordelene med økonomiske støtteordninger er at de direkte adresserer utfordringene med lav lønnsomhet. Enkelte støtteordninger er også enkle å administrere slik som generelle skattefradrag og andre rettighetsbaserte universelle ordninger. Ved støtteordninger som skal differensieres for eksempel mellom områder eller segmenter av markedet, er det mer administrasjon knyttet til implementering, oppfølging og kontroll.

Konklusjon

Utvalget mener en videreføring og eventuelt en ytterligere reduksjon av eller fritak for engangsavgiften på biler for transport av personer med funksjonsnedsettelse fremstår som fornuftig. Dette vil kunne bedre tilbudet til personer med funksjonsnedsettelse i alle markeder og kan bidra til at den vedtatte lovendringen om strengere krav til sentralene, om tilgang til slike biler, blir en mindre barriere for etablering i distrikter. Ordningen med avgiftsreduksjon eller -fritak er universell og vil ha lave administrative kostnader. Den vil redusere statens inntekter gjennom engangsavgiften, men vil delvis kompenseres av rimeligere innkjøp for Pasientreiser, fylkeskommunen og andre offentlige innkjøpere. Utvalget er sterkt positiv til Finansdepartementets fremlegg for Stortinget i Prop. 103 LS (2023–2024) Endringar i skatte- og avgiftslovgivinga, der regjeringen foreslår å innføre fritak for engangsavgift for personbiler som er tilpasset for transport for rullestolbrukere (avgiftsgruppe k).

Utvalget anbefaler ikke tilsvarende avgiftslettelser for innkjøp av drosjer som et tiltak for å øke tilbudet i distriktene. Dette vil kreve restriksjoner og kontroll med kjøring av de aktuelle bilene, og kan være vanskelig å håndheve.

En form for driftsstøtte fremstår som et mer egnet virkemiddel for å fremme et bedre tilbud i distrikter med lavt kundegrunnlag. En slik støtte bør forvaltes av fylkeskommunen og må tildeles gjennom åpne prosesser i henhold til anskaffelsesregelverket eller innenfor rammene av statsstøtteregelverket. Fylkeskommunen bør knytte en form for driveplikt opp mot det aktuelle kjøpet eller støtten for å sikre ønsket effekt på tilbudet. Finansiering av ordningen vil kreve lokale prioriteringer av midler eller overføringer fra statsbudsjettet.

Utvalget legger til grunn at fylkeskommunene i liten grad har egne midler til å finansiere kjøp eller tilskudd til drosjenæringen. Utvalget oppfordrer staten til å inkludere midler til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i enkelturmarkedet i rammeoverføringen til fylkeskommunen som del av overføringen til kollektivtransport. Som redegjort for flere steder i denne utredningen er det naturlig å vurdere drosjetransport som del av det helhetlige transporttilbudet fylkeskommunen har ansvaret for.

Fylkeskommunen bør i det enkelte tilfelle vurdere om bruk av eneretter vil gi en mer effektiv anskaffelse av de samme tjenestene. Eksklusivitet til markedet som del av kompensasjonen kan bidra til å redusere behovet for offentlig midler for å finansiere ordningen. Samtidig vil det også hindre eventuelle etableringer eller deltidstilbud fra andre aktører som kan gi et bedret tjenestetilbud i deler av området eller på deler av døgnet.

4.2.4 Modell 3: Eneretter

4.2.4.1 Innledning

I dag har fylkeskommunene anledning til å tildele eneretter i enkeltturmarkedet til en eller flere løyvehavere i områder med under 20 000 innbyggere, med befolkningstetthet på under 80 pers/km², og hvor markedet alene ikke gir et tilstrekkelig tilbud, jf. yrkestransportloven § 9 a og yrkestransportforskriften § 48 a. Enerettene skal tildeles ved en åpen prosess – med konkurranse «om» markedet, og gjelder for en periode på opptil 5 år. Gjeldende enerettsmodell er nærmere beskrevet i delutredning I kapittel 4.2.4 og 10.4.3.

Kun Viken har tatt i bruk virkemiddelet, og har tildelt fylkeskommunal kontraktkjøring og enerettene i samme prosess. Kontrakter om enerett ble inngått med drosjesentraler og turbussoperatør. Erfaringene derfra er positive.

Det er usikkert hvorfor dagens enerettsordning ikke i større grad er tatt i bruk. Forklaringer som blir gitt inkluderer at fylkeskommunene ikke har tilstrekkelig kompetanse eller kapasitet til å bruke ordningen, at ordningen oppfattes som komplisert, at ordningen har hatt for kort virketid, eller av terskelverdiene som er satt for ordningen treffer dårlig. I hvilken grad disse forklaringene beskriver dagens situasjon er usikkert, men alle forklaringene virker å ha et visst empirisk belegg.

Sannsynligvis er det også flere steder hvor enerettene vil være lite attraktive, det vil si at eksklusiviteten som blir gitt i eneretten ikke veier opp for pliktene som følger med. At kontraktmarkedet i utgangspunktet ikke er omfattet av eksklusiviteten kan også gjøre at enerett ikke blir tilstrekkelig attraktivt. Videre har fylkene ikke fått budsjettmidler til kjøp av tilgjengelighet i enkeltturmarkedet, i områder hvor det ikke er lønnsomt å drive selv med eksklusivitet. Fylkenes anledning til å gi økonomisk støtte som kompensasjon for pliktene knyttet til eneretten er altså begrenset.

Bruk av eneretter, med eller uten økonomisk kompensasjon, vurderes i utgangspunktet som et egnet tiltak for å sikre tilbud i distriktene, og samtidig minimere offentlig pengebruk knyttet til å oppnå dette målet. Dette fordrer at enerettene benyttes i markedene der det er begrenset grunnlag for konkurranse og der tilbud gjennom én regulert aktør vurderes som mer effektivt enn det tilbudet som vil oppstå i det frie markedet.

Enerettsmodellen er også juridisk utprøvd og gir mulighet for målrettede virkemidler mot bestemte deler av drosjemarkedet som løyvemyndighetene kan identifisere som særlig viktige å adressere. Tildeling av eneretter via kontrakter gir en effektiv mulighet for å sikre ønsket tilbud gjennom kontraktene, fremfor at det må fastsettes fylkesvise eller nasjonale reguleringer om innhold i driveplikt mm. Det er også rimelig å anta at justeringer av enerettsmodellen og/eller supplerende tiltak kan bidra til økt bruk og effekt av modellen.

Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at åpningen for å tildele eneretter videreføres. Dersom tiltaket skal ha større effekt på tilbudet enn i dag, er det imidlertid behov for supplerende tiltak, som enten kan bidra til økt bruk av enerettene, eller til at enerettene styrkes som virkemiddel. I de påfølgende avsnittene går utvalget nærmere inn på tre ulike justeringsforslag i dagens enerettsmodell som kan bidra til høyere oppnåelse av de politiske målene satt for drosjenæringen, og da særlig målsetninger om tilgjengelighet av drosjetjenester i hele landet. Dette inkluderer følgende modeller:

• A. Tiltak som øker bruken av dagens eneretter

• B. Kobling av eneretter med eksklusivitet til kontrakter

• C. Tildeling av eneretter sammen med kontrakter

Alle modellene kan på ulike måter bidra til bedre samordning av enkeltturmarkedet og kontraktmarkedet.

4.2.4.2 Modell 3a: Tiltak for å øke bruken av eneretter

Beskrivelse

Modellen tar for seg tiltak som kan bidra til å øke bruken av eneretter gjennom å adressere de antatte barrierene for bruk hos fylkeskommunene i dag.

En sannsynlig barriere for bruk av ordningen er begrenset kompetanse og ressurser i fylkeskommunen knyttet til å gjennomføre de nødvendige prosessene for anskaffelser av drosjetjenester gjennom enerettsmodellen.

Fylkeskommunen vil ved tildeling av eneretter måtte ta stilling til behov for drosjetjenester i enkeltturmarkedet, og hvilke områder hvor det kan være lovlig og hensiktsmessig å utstede eneretter. Fylkeskommunen må vurdere lovlighet opp mot EØS-retten, for eksempel om proporsjonalitet og treffsikkerhet av tiltaket opp mot hensynet det skal dekke. Videre vil det medgå ressurser i planlegging av konkurranser og utforming av anbudsdokumenter. Det kan være krevende å definere rettigheter og plikter i kontrakter som balanserer hensynet til ønsket tjenestenivå, og samtidig er oppnåelig å anskaffe gjennom å tilby eksklusivitet til markedet. Dette er også kontrakter som vil skille seg fra det fylkeskommunene vanligvis anskaffer; som skoleskyss og TT-ordning. I ettertid må fylkeskommunene følge opp kontraktene og kontrollere at kontrakthaver følger opp sine forpliktelser. Fylkeskommunen har ansvar for å sikre at aktøren har reell eksklusivitet til markedet.

Tiltak som kan bidra til økt kompetanse og reduserte administrasjonskostnader hos fylkeskommunene knyttet til disse prosessene vil dermed kunne redusere barrierene for bruk av enerettsordningen. Mulige tiltak kan være å utarbeide nasjonale veiledere som for eksempel gir praktiske råd om vurderinger av enerettene opp mot EØS-regelverket, muligheter for koordinerte samordnede anskaffelser av tilgjengelighet i enkeltturmarkedet (ved eneretter) og annen kontraktkjøring, og andre sentrale spørsmål som skaper usikkerhet og er kostnadsdrivende for fylkeskommunene. Videre kan det være verdt å øke innsatsen på erfaringsutveksling mellom fylkeskommunene om den praktiske bruken av ordningen, utarbeidelse av bestepraksisdokumenter mm.

En annen mulig barriere for bruk av ordningen er grenseverdiene som er fastsatt i dag, og som begrenser bruken av eneretter i områder med over 20 000 innbyggere, og en befolkningstetthet på over 80 innbyggere per kvadratkilometer (37 av 356 kommuner). Isolert sett vil slike grenseverdier kunne redusere muligheten til å designe enerettsområder som er tilstrekkelig attraktive til at aktører vil by på kontraktene – altså at kompensasjonen som følger av eksklusiviteten til det aktuelle markedet ikke vil være tilstrekkelig til å dekke kostnadene aktøren vil ha til å oppfylle sine plikter etter enerettskontrakten. Høyere grenseverdier øker mulighetsrommet til å designe attraktive eneretter, ved at mer befolkede områder kan inngå i områdene. Dette gir også en mulighet for å regulere drosjemarkedet og kollektivtransportmarkedet i sammenheng. Samtidig økes risikoen for at fylkeskommunen tildeler eneretter i markedssegmenter som ellers ville fått et bedre tilbud med konkurranse.

Ettersom fylkeskommunene ikke har fått bevilget midler til å finansiere kjøp utover de som er lovfestede, har det ikke fremstått som aktuelt å bruke eneretter i områder der eneretten i seg selv ikke er attraktiv for markedsaktørene. Økte overføringer til fylkeskommunene til å anskaffe tilgjengelighet og tjenester i enkeltturmarkedet, vil derfor kunne øke bruken av eneretter som en del av kompensasjonen for slike tjenester.

Vurdering

Tiltak som kan øke bruken av eneretter vil kunne bidra til et noe bedre tilbud i deler av landet. Det gjelder områder eller tidspunkter hvor det i dag ikke er kommersielt lønnsomt å drive, men der eksklusiviteten alene, eller eksklusivitet sammen med kommunale kontrakter, er tilstrekkelig til å drive lønnsomt også i enkeltturmarkedet på de aktuelle stedene og tidspunktene. Altså at denne bundlingen av tjenester gir en sum som er tilstrekkelig attraktiv til å kompensere for pliktene som følger med eneretten. Dersom fylkeskommunene er flinke til å balansere forpliktelsene i kontrakten med attraktiviteten til enerettsområdet, kan de i prinsippet få anskaffet mest mulig drosjetjenester til sin befolkning, uten å benytte offentlige midler. I noen områder vil det kunne gi et tilbud som ikke ville vært til stede uten eneretten, mens det i andre områder kan gi et bedre tilbud enn tidligere.

Det er samtidig en krevende oppgave å vurdere i hvilke markeder eneretter vil være en god modell og hvordan den bør utformes for å sikre et best mulig tilbud, samtidig som fylkeskommunen skal være sikker på å ikke bruke modellen på en måte som er i strid med EØS-retten. Tiltak som kan bedre kompetansen, og utarbeidelse av veiledere og standarddokumenter som kan forenkle disse prosessene for fylkeskommunen kan dermed ha en positiv effekt på bruken av eneretter og dermed også på tilbudet i ulike deler av landet. Dette er rimelige tiltak som ikke krever større overføringer via offentlige budsjetter. Samtidig vil virkningen være beskjeden, men også avhengig av om manglende kompetanse faktisk er en barriere i dag.

Videre kan lemping eller fjerning av begrensningene i ordningen skape større muligheter for å designe attraktive enerettsordninger. Det vil samtidig øke risikoen for å bruke eneretter i strid med EØS-retten, og slik øke behovet for veiledning. Før et slikt tiltak eventuelt gjennomføres bør det vurderes i hvilken grad dette er en reell barriere for fylkeskommunene i dag, og handlingsrommet til å bruke eneretter i områder som har høyere befolkningen enn dette. Utvalgets forståelse er at bruk av eneretter til å regulere tilbudet i større byer, med hensyn på å redusere negative eksternaliteter (kø, miljøutslipp) og overdreven ressursbruk på drosje, vil være juridisk krevende sett opp mot EØS-rett.

Det tiltaket som sannsynligvis i størst grad vil bidra til bruk av enerettsordningen, er om virkemiddelet suppleres med økonomiske midler, slik at fylkene i tillegg til eksklusiviteten kan tilby enerettshaverne økonomisk kompensasjon for å være tilgjengelige i enkeltturmarkedet. Dette vil vesentlig kunne bidra til et bedre tilbud i distriktene, på lik linje med driftsstøtte. Med tilbud om eksklusiv markedstilgang som eneretten gir i tillegg, vil imidlertid behovet for økonomisk kompensasjon og overføringer fra det offentlige reduseres.

Sistnevnte tiltak vil likevel kreve overføringer fra statsbudsjettet. Kostnadene til ordningen vil reflektere ambisjonsnivået for tilbudet i distriktene. Overføringer som skal sikre drosjetilbudet bør inngå i overføringen av midler til å sikre kollektivtransport via rammetilskuddet, jf. yrkestransportloven § 22.

Selv om bruk av enerettsordningen ofte vil gi mindre behov for overføringer fra det offentlige sammenliknet med et innkjøp eller en driftsstøtte uten eksklusivitet som del av kompensasjonen, er det ikke slik at ordningen nødvendigvis vil gi det mest effektive tilbudet. Utvalget har allerede nevnt muligheten for at det i enkelte tilfeller også kan være effektivt å beholde åpningen for etableringer og delvis tilbud fra andre aktører, enn å tildele eksklusivitet til én aktør. Dette kan også åpne for utvikling av nye transporttilbud og løsninger på transportbehovet. I større markeder kan det være grunnlag for et godt tilbud i et marked med fri adgang, slik at innføring av eneretter her vil redusere effektiviteten.

I de minste markedene derimot, er utfordringen i større grad at eneretten slik den er designet i dag ikke gir full eksklusivitet til all kontraktkjøring. Dagens praktisering av enerettsordningen sikrer ikke dette fordi innkjøp ikke samordnes i tilstrekkelig grad, noe som øker behovet for økonomisk kompensasjon til enerettshaverne. I en del områder kunne altså drosjetilbudet vært bedre/mindre kostbart dersom aktørene konkurrerte om eksklusiv rett til all kjøring slik at materiell ble bedre utnyttet. Tiltak som kan bidra til dette diskuteres i påfølgende kapitler (Modell 3b og 3c)

Når fylkeskommunen ved bruk av enerettsmodellen gir en eksklusivitet til markedet, innebærer det en låsing av tilbudet i den aktuelle perioden. Innenfor kontraktperioden vil det være begrenset rom for innovasjon og utvikling av tjenestene, og det vil i praksis være forbud mot etablering av nye aktører med nye forretningsmodeller. Dette vil skape en større rigiditet og risiko for lite effektiv utvikling av drosjetilbudet enn ved ordinære innkjøp/driftstilskudd. Gjennom gode prosesser for tildeling av eneretter kan man likevel sikre innovasjon mellom anbudsrundene, ved å vektlegge slike hensyn.

Den samme utfordringen med eneretter vil gjelde opp mot andre transportformer. Eneretter og eventuelt økonomiske tilskudd til en slik modell spesifikt rettet mot drosjer, kan gi en innlåsingseffekt i drosjer som transportmiddel i en situasjon hvor det er mulig å tenke seg at behovet for mobilitet i enkeltreisesegmentet mer hensiktsmessig kan løses med andre transporttilbud enn de som er definert som drosjer, for eksempel innenfor rammene av transport i kollektivtransporsselskapenes regi, herunder bestillingstransport. Jo sterkere virkemidler som benyttes for å fremme tilbudet i drosjemarkedet, jo større risiko for uheldige innlåsingseffekter og ineffektiv ressursbruk ved at for mye av samfunnets ressurser går på å sikre et drosjetilbud.

Konklusjon

Det er sannsynligvis et potensial for å få mer ut av dagens enerettsordning. Det er i alle fall tre tiltak som kan bidra til økt bruk av modellen:

• Økt kunnskap og informasjon, ved at det utvikles bedre veiledningsmateriell og et kunnskapsgrunnlag som reduserer den opplevde risikoen ved bruk av eneretter, og ved at fylkeskommunene bidrar til økt erfaringsutveksling.

• Større bruksområde, ved at en løsner på definisjonen av områder hvor eneretter kan brukes. Dette kan innebære at det i noen områder tilbys eneretter til negativ pris, altså at drosjesentralene betaler for å få enerett i et område.

• Penger, ved at man kobler økte statlige overføringer til enerettene, slik at fylkeskommunene har mulighet til å gi økonomisk kompensasjon i tillegg til eksklusivitet til enerettshaverne. Dette vil gjøre eneretten mer attraktiv og dermed fungere som et lovlig tiltak for å gi driftsstøtte til utvalgte distrikter, med tydelige motytelser. Behovet for offentlige midler vil være større ved dagens praktisering av enerettene enn ved en ordning som i større grad samordner kontraktkjøp med eneretter.

Enerettsmodellen er ikke egnet til å redusere overkapasitet i by fordi det fremstår som et tiltak som er mer inngripende enn nødvendig for å nå målene. Mulige tiltak i byområder er nærmere vurdert i kapittel 6.

4.2.4.3 Modell 3b: Utvidelse av enerettsmodellen til å inkludere annen kontraktkjøring

Beskrivelse

Dagens (begrensede) praktisering av modellen med eneretter har vært å utstede disse sammen med de fylkeskommunale kontraktene om skoleskyss og TT-kjøring, fremfor som egen kontrakt. Eksklusivitet til den fylkeskommunale kontraktkjøringen sammen med eksklusivitet til enkeltturmarkedet muliggjør en bedre utnyttelse av biler og personell på tvers av markedssegmenter, og gir potensial for en kostnadseffektiv organisering av tilbudet. Enerettene har også gitt en større konkurranseskjerming for aktøren og dermed blitt vesentlig mer attraktive enn om de ikke ga sikkerhet for kontraktkjøring i området.

En utfordring med dagens modell er at fylkene ikke kan legge pasientreiser inn i enerettene. Pasientreiser utgjør ofte den største kontrakten i området. I distrikter med lavt kundegrunnlag kan disse kontraktene være avgjørende for muligheten til å drive lønnsomt. Eneretter uten eksklusivitet til disse kontraktene kan anses som lite attraktive og også risikable å gå inn i, som følge av forpliktelsene som hviler på aktørene. Det reduserer også muligheten for kostnadseffektiv drift, som kommer samfunnet til gode gjennom et bedre tilbud eller lavere kostnader for tjenestene.

Et mulig tiltak for å oppnå bedre effektivitet av eneretten vil være å gi fylkeskommunene mulighet til å utstede eneretter som gir eksklusivitet til all kjøring i området, inkludert kontrakter om drosjetjenester som blir utlyst i den perioden eneretten gjelder. I praksis vil det innebære at anbud som ikke lyses ut sammen med kontrakten om eneretter vil måtte forholde seg til tilbyderen som har blitt tildelt enerett i området. Slik sett vil ordningen ha mange likhetstrekk med den gamle ordningen med antallsbegrensning av løyver, der det kun var den eller de aktørene som hadde løyver i det aktuelle lokale markedet som kunne by på utlysninger om drosjetjenester.

Vurdering

En utvidelse av enerettsmodellen slik at enerettene gir eksklusivitet til all drosjekjøring i de aktuelle markedene, vil kunne bidra til et bedre tilbud i to typer markeder:

• Det kan bidra til opprettholdelse eller etablering av et tilbud i enkeltturmarkedene der eksklusivitet til all kontraktkjøring er nødvendig for å ha en lønnsom drift.

• Det kan også bidra til et bedre eller billigere tilbud i områder hvor det er kostnadseffektivt at én aktør står for det samlede tilbudet, fremfor at kjøringen spres på ulike aktører. Dette vil gjelde i områder hvor det er grunnlag for lønnsom drift uten all kontraktkjøring, men hvor det likevel er krevende å få utnyttet materiell og personell effektivt i en slik situasjon.

Det er svært usikkert i hvor mange områder en kobling av eneretter med all kontraktkjøring vil være nødvendig for å sikre et tilbud, eller legge grunnlag for en betydelig mer effektiv drift. I en del markeder løses dette også av seg selv, ved at eksisterende aktører har betydelig lokal markedsmakt og er den mest effektive tilbyderen til alle kontrakter. I en del distriktsområder utgjør imidlertid kontraktkjøringen en betydelig andel av kjøringen, over 80 prosent, og det er rimelig å anta at tilgangen til disse kontraktene er avgjørende for om en aktør kan være tilstede i markedet, eller svært avgjørende for hvilken tilgjengelighet og hvilke priser tilbyderen kan tilby i enkeltturmarkedet.

Når eneretter gir eksklusivitet til all kontraktkjøring i området gjør det at fylket kan redusere sin ressursbruk eller sikre et bedre tjenestenivå, for eksempel økt tilgjengelighet eller redusert pris i enkeltturmarkedet og i kontrakter som utlyses samtidig, sammenlignet med enerettskontrakter som ikke gir eksklusivitet til annen fylkeskommunal kontraktkjøring. I forlengelsen av at enerettene gjøres mer økonomisk attraktive når de også omfatter kontraktmarkedet forventes det også økt konkurranse om enerettene. Dette vil bidra til at de mest effektive aktørene leverer tjenestene og fungere dempende på prisene i eneretten.

Videre betyr en slik ordning at fylket beslutter ensidig hvilke rettigheter og plikter som ligger i eneretten. Dette krever derfor lite samordning mellom ulike offentlige myndigheter og innkjøpere av kontrakter, noe som øker gjennomførbarheten av en slik ordning og bidrar til lave administrasjonskostnader. Det kan imidlertid gi insentiver til koordinering av kontrakter, fordi innkjøpere som ikke kobler sine kontrakter til enerettene vil stå overfor en monopolist ved en eventuell senere utlysning av kontrakter.

Den viktigste ulempen med en slik løsning er at den utvidede eksklusiviteten kan medføre økte kostnader for andre kjøpere av drosjetjenester – de som ikke kjøper i enkeltturmarkedet eller de kontraktene som er inkludert i eneretten. Mekanismen som ligger bak dette, er at innenfor enerettsområder vil innkjøpere av kontraktkjøring stå overfor tilbydere med markedsmakt (de har eneretten). Dette vil redusere konkurransen, og forventes å øke innkjøpskostnadene. Tilbydernes forventning om å tjene margin på slike kontrakter som ligger utenom eneretten forventes imidlertid å føre til mer intens konkurranse om enerettene – «om markedet». Derigjennom forventes fylkeskommunene å oppnå bedre betingelser ved tildeling av eneretter. I praksis vil en slik modell sannsynligvis derfor endre fordeling av kostnader mellom fylkeskommunene og andre innkjøpere. Det kan også være problematisk at fylkeskommunene gjennom de valgene de gjør og kravene de stiller til enerettshaverne, også indirekte definerer hvilket tilbud andre innkjøpere står ovenfor. Dette vil ikke bare kunne påvirke pris, men også tilgjengeligheten av ulike typer biler og kvaliteter på tilbudet.

Utvalget mener en plikt for fylkeskommunen og andre offentlige kjøpere av drosjetjenester til å forelegge intensjonen om å inngå kontrakt for andre berørte parter vil kunne bøte på risikoen for en ubalansert fordeling av kostnader, og vil også kunne bidra til at flere velger å kjøpe drosjetjenester sammen. Risikoen vil reduseres ytterligere ved at disse myndighetene får plikt til å vurdere virkningene kontraktsinngåelsen vil ha for andre kjøpere av drosjetjenester.

Selv om ordningen har lave administrasjonskostnader, vil den ikke gi den mest effektive innkjøpsmodellen. Uten samordning mellom fylkeskommune og andre innkjøpere av kontraktkjøring, vil det være usikkerhet om hvilke kontrakter som lyses ut innenfor enerettsperioden. Særlig viktig i denne sammenheng er omfang og varighet på eventuelle pasientreisekontrakter, og om det kun er drosjer som vil konkurrere om denne. Denne risikoen vil reflekteres i høyere avkastningskrav og dårligere tilbudte priser/betingelser på enerettene, enn dersom disse ble utlyst sammen med alle kontraktene.

Et slikt system gir også en risiko for vedvarende markedsmakt og lav konkurranse over tid dersom eneretter og større kontrakter har ulike varigheter. Enkeltturmarkedet i de aktuelle områdene for eneretter forventes ikke å være stort nok til å drive lønnsomt for flere aktører, og den aktøren som har en gyldig kontrakt i området, vil ha en stor fordel i konkurransen om neste kontrakt.

Juridiske vurderinger av å utvide enerettsmodellen til å inkludere annen kontraktkjøring som ikke lyses ut sammen med eneretten

Å utstede eneretter som gir eksklusivitet til kontrakter om drosjetjenester som blir utlyst i den aktuelle perioden hvor eneretten gjelder, kan være problematisk opp mot reglene om offentlige anskaffelser.

Anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse for tjenestekontrakter over 100000 kroner ekskl. mva. som inngås av oppdragsgivere, herunder fylkeskommuner, jf. lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) § 2 første ledd og forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften) §1-1. Kjøp av drosjetjenester er som utgangspunkt en tjenestekontrakt eller en konsesjonskontrakt. Det finnes enkelte unntak i regelverket, men disse kommer ikke til anvendelse generelt for drosjetjenester.

Reglene som kommer til anvendelse for den enkelte anskaffelsen avhenger av anskaffelsens verdi, og er nærmere regulert i anskaffelsesforskriften §§ 5-1 og 5-3. Anskaffelser over terskelen på 1,49 millioner kroner skal som hovedregel kunngjøres.

For å bestemme verdien på anskaffelsen skal anskaffelsesforskriftens verdiberegningsregler i § 5-4 legges til grunn. Hovedregelen etter bestemmelsen er at oppdragsgiver skal legge til grunn kontraktens samlede verdi. Dersom anskaffelsen gjennomføres som en rammeavtale5 skal oppdragsgiver legge til grunn den maksimale verdien av alle kontraktene han forventer å inngå i løpet av kontrakten/ordningens varighet. Dersom anskaffelsen gjennomføres som en løpende tjenestekontrakt6 med separate delkontrakter, skal den samlede verdien av alle delkontraktene legges til grunn.7 For alle kontrakter gjelder at oppdragsgiveren ikke skal velge beregningsmåte, eller dele opp en kontrakt, med det formål å unnta kontrakten fra forskriften. Dette er et generelt omgåelsesforbud.

En enerett til å utføre tjenester for det offentlige vil kunne falle innenfor det som etter anskaffelsesregelverket er å anse som en tjenestekontrakt. Dette innebærer at tildeling av enerett vil kunne anses som en ulovlig direkteanskaffelse8 dersom innholdet går utover innholdet i kontrakten som har vært på anbud.

Reglene forhindrer ikke at flere oppdragsgivere kan gjennomføre anskaffelser i felleskap. Anskaffelsesforskriften regulerer samordnede innkjøp i kapittel 29.

Om alle kontraktene på drosjetjenester lyses ut sammen med eneretten vil dette som utgangspunkt være innenfor regelverket, dersom eneretten sammenfaller med innholdet i kontraktene. Det betyr at dersom man får til en samordning mellom fylkeskommunene og Pasientreiser om utlysning av kontrakter, vil det være mulig å gi all drosjekjøring innenfor ett distrikt, både kontraktskjøring og enkeltturer, til én operatør.

Konklusjon

Eneretter som gir eksklusivitet til all kontraktkjøring innenfor et definert område, vil kunne bidra til et mer kostnadseffektivt og bedre tilbud i områder med lavt og relativt lavt kundegrunnlag. Det vil også sikre samordning av kontrakter uten store administrative kostnader. I en del områder med lavt kundegrunnlag er det sannsynligvis effektivt at en aktør kan administrere all kjøring med bruk av sitt materiell.

Modellen vil imidlertid innebære vesentlige økonomiske ulemper for andre kjøpere av drosjetjenester enn fylkeskommunene. Den økte konkurranseskjermingen som gis gjennom en slik enerett forsterker også andre ulemper med bruk av eneretter som risiko for redusert innovasjon og etablering av andre effektive transporttilbud. Utvalget vil derfor ikke anbefale en ordning som innebærer at fylkeskommunen ensidig kan tildele eneretter med eksklusivitet til all kontraktkjøring i området.

Tildeling av enerett som omfatter fremtidige kontraktsutlysninger medfører en ikke ubetydelig risiko for brudd på anskaffelsesregelverket, slik at utvalget ikke vil anbefale en slik løsning.

4.2.4.4 Modell 3c: Tildeling av eneretter sammen med alle kontrakter

Beskrivelse

En alternativ tilnærming som også vil gi en samordning av kontrakter, er å tildele eneretter som inkluderer alle, eller alle betydelige kontrakter på drosjekjøring i det aktuelle området. Det betyr at aktørene som skal utlyse kontrakter har koordinert seg på forhånd og at innkjøpet gjøres med utgangspunkt i en samordnet behovsbeskrivelse. De viktigste aktørene vil her være fylkeskommunen og pasientreiser, eventuelt også kommuner.

Utvalget legger også i denne modellen til grunn at eneretter kun kan tildeles i områder der eksklusivitet til markedet er nødvendig for å gi grunnlag for drift, eller gir mulighet for en mer effektiv drift, sammenliknet med konkurranse.

Vurdering

Fordeler med en slik løsning er i hovedsak de samme som i modell 3b . En enerett som gir eksklusivitet til all kontraktkjøring som lyses ut i området, vil være mer attraktiv. Enerettshaver kan bedre utnytte biler og personell fordi enerettshaveren har mulighet til å være tilstede i flere delmarkeder og få mer kjøring per tilbudt time. Dette gjør at fylket kan sikre et bedre tjenestenivå og/eller oppnå økt konkurranse om enerettene og derigjennom reduserte kostnader. Det vil også legge til rette for en samlet sett bedre ressursutnyttelse og samfunnsøkonomiske gevinster gjennom lavere priser eller et bedre tilbud når markedene ses under ett.

Sammenliknet med en modell der eneretten gir eksklusivitet til all kommende kontraktkjøring, forventes konkurransen om enerettene å være mer effektiv i denne modellen, der fylkeskommunen og store innkjøpere på forhånd samordner og beskriver et samlet tjenestebehov som skal dekkes av enerettshaverne. Det blir altså i praksis én auksjon om tilgangen til hele markedet i en definert periode. Aktørene har på forhånd visshet om hvilke totale rettigheter og plikter som vil ligge i eneretten og kan dermed prise inn mindre risiko i sine bud. Dette reduserer kostnader for aktørene, noe som burde reflekteres i bedre priser/betingelser på kontraktene. Ved harmonisert levetid på eneretter og kontrakter ligger det også til rette for effektiv konkurranse i neste periode, i motsetning til modell 3b.

Ulempene med denne løsningen er at den krever betydelig koordinering og samarbeid mellom fylkeskommune, Pasientreiser og eventuelle andre innkjøpere av drosjetjenester. Dette vil innebære administrative kostnader og potensielt også utløse et behov for investeringer i felles tekniske løsninger. Selv om samlede kostnader til innkjøpene vil kunne gå ned, eller distriktene det gjelder får et bedre samlet tilbud til den samme ressursinnsatsen, vil ikke kostnader og gevinster nødvendigvis fordele seg likt mellom aktørene. Dette vil innebære at de ulike innkjøperne kan ha ulike insentiver til å legge ned betydelig innsats i å få til koordinerte løsninger.

For å realisere samordningsgevinster kreves sannsynligvis også harmonisering av kontraktsperioder og en viss harmonisering av krav til tjenestene. Dette vil innebære avveiing mellom hensynet til harmonisering og kostnadseffektivitet, og hensynet til skreddersøm for å møte behovet til brukergruppen hos den enkelte innkjøper. Kostnadene ved samordning vil dermed også komme til uttrykk gjennom potensielt mindre tilpassede tjenester for den enkelte innkjøper.

I dag er det ikke nødvendigvis sammenfall mellom naturlig geografisk inndeling av enerettsområder og relevante geografiske områder for kjøp av for eksempel pasientreiser. De ulike kjøperne opererer med ulike skalaer, og dette er også forhold som må koordineres dersom felles utlysninger av kontrakter skal oppnås.

Konklusjon

Modellen der utstedelse av eneretter i områder hvor det er behov for dette samordnes med innkjøp av tjenester i kontraktmarkedet i det aktuelle området vil gi det mest effektive markedsutfallet. Samordnet tildeling av enerett og kjøp av tjenester i kontraktmarkedet legger opp til mer informert og effektiv konkurranse enn en modell der eneretten gir eksklusivitet til fremtidige kontrakter. Samordningen av de vesentlige kontraktene legger videre til rette for at drosjetjenester kan produseres til lavest mulig kostnad, til gevinst for samfunnet, i områder der det er relativt lavt kundegrunnlag.

På den annen side kan modellen være vanskelig gjennomførbar fordi det krever en koordinering mellom de ulike involverte offentlige aktørene, som også kan ha ulike insentiver, prioriteringer og styringssignaler. Det vil også innebære betydelige administrative kostnader og potensielt også investeringer i felles infrastruktur.

Drosjeutvalget ser det som hensiktsmessig at fylkeskommunen og de store innkjøperne av drosjetjenester jobber mot en bedre koordinering av innkjøpene og utstedelse av eneretter i markeder der kontraktkjøringen utgjør en betydelig andel av driftsgrunnlaget, og hvor tilstedeværelse og tilbud i det enkelte markedssegment er betinget eller kan tilbys til vesentlig lavere kostnader dersom samme aktør betjener alle segmenter. Mulige utfordringer og tiltak som kan fremme mer koordinerte innkjøp drøftes videre i kapittel 4.2.5.

4.2.4.5 Rettslige betraktninger om muligheten for bruk av eneretter

For at eneretter skal være forenlig med EØS-avtalen, må:

• Etablering av enerettsregime må være lovlig under etableringsreglene.

• Tildeling av den enkelte enerett må være lovlig iht. reglene om tildeling av tjenestekonsesjoner.

• Finansieringen av ulønnsom tjeneste må være forenlig med støttereglene, hva enten kompensasjon skjer i kombinasjon med enerett eller om det utformes som en mer generell støtteordning.

Tildeling av eksklusive rettigheter til en eller flere aktører innenfor et område er en regulering av adgangen til næringen og en etableringshindring for nye aktører. Regler som beskytter mot konkurranse, kan være nødvendig for å gi den eller de aktørene som opererer i markedet mulighet til å bygge opp den kapasiteten som er nødvendig for å betjene etterspørselen på en tilfredsstillende måte. Konkurransemyndighetene nasjonalt og internasjonalt har gjennomgående vært skeptiske til antalls- og adgangsbegrensning. Konkurransetilsynet sier generelt at de faglige argumenter for å regulere adgangen til drosjebransjen er svake, se rapporten ‘Et drosjemarked for fremtiden’ s. 27 (Konkurransetilsynet, 2015).

Argumentasjonen har imidlertid vært rettet mot adgangsbegrensning som virkemiddel for å hindre overetablering og dårlig utnyttelse av kapasitet. Situasjonen er annerledes der eneretten benyttes for å korrigere for markedssvikt der markedet ikke produserer en tilfredsstillende kapasitet av drosjenester, se også ESAs uttalelse om den opphevede drosjeregulering hvor det sier:

«In contrast, the Authority acknowledges that a limitation of licences can, under certain circumstances, be necessary to guarantee a satisfactory, round-the-clock supply in rural areas where taxis are often an indispensable means of transport and thereby serve a public interest.»

Forutsetningen for at markedsadgangen kan begrenses ved eneretter eller antallsbegrensning er at staten godtgjør at fravær av en slik beskyttelse fører til at drosjetilbudet i området ikke blir tilfredsstillende. Det er ikke krav om at staten må kunne fremlegge bevis som gir empirisk sikkerhet for at en restriksjon har eller vil få bestemte virkninger i favør av målene som forfølges, jf. sak C 464/15 Admiral Casinos (29). Det er heller ikke et krav om at staten må positivt bevise at ingen andre tenkelige tiltak kan gjør det mulig å nå målene på en mindre inngripende måte, jf. sak C-400/08 Kommisjonen mot Spania (75). Derimot må staten kunne fremlegge «passende dokumentasjon eller en analyse av formålstjenligheten og proporsjonaliteten av tiltaket vedkommende stat har truffet, samt konkret dokumentasjon som underbygger dens argumenter», jf. sak E-8/20 Straffesak mot N (95).

Når en vedkommende myndighet beslutter å tildele enerett og/eller en eller annen form for godtgjøring for å ha oppfylt forpliktelser til å yte offentlig tjeneste til et foretak som den selv har valgt, skal dette skje innenfor rammen av en kontrakt om offentlig tjenesteyting. En enerett til å drive drosjevirksomhet innen et geografisk angitt område, vil i rettslig forstand utgjøre en konsesjonskontrakt. En konsesjonskontrakt er en tjenestekontrakt eller en bygge- og anleggskontrakt der vederlaget består enten utelukkende av retten til å utnytte tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene eller en slik rett sammen med betaling, og der driftsrisikoen er overført fra oppdragsgiveren til leverandøren, se konsesjonskontraktforskriften § 1-2.

Eksklusive rettigheter innenfor et løyvedistrikt kan tildeles en eller flere løyvehavere eller til en drosjesentral som har flere løyvehavere tilsluttet. Eneretten vil også kunne ses som en begrensning i antallet løyver. Rettslig sett har det ingen betydning om man ser det under synsvinkelen enerett eller under synsvinkelen antallsbegrensning av hvem som kan tildeles løyve. Som virkemiddel vil imidlertid antallsbegrensning kunne benyttes også ut fra andre formål enn å sikre at det faktisk blir drosjedekning i et distrikt.

Som nevnt ovenfor setter EØS-avtalen klare krav til hvordan en slik kontrakt skal tildeles uten at det blir ansett som offentlig støtte, med utgangspunkt i de fire Altmarkkriteriene. Når disse er tilfredsstilt vil tildeling av enerett til å yte tjeneste og eventuell offentlig kompensasjon for dette ikke være problematisk ut fra EØS-avtalen. En annen sak er om ansvarlige myndigheter, etter notifisering, vil kunne få godkjenning fra EFTAs overvåkningsorgan (ESA) til støtte som tilsvarer behovet for samordning av transportvirksomhet eller utgjør godtgjøring for visse plikter som har sammenheng med offentlig tjeneste.

Dersom eneretten gir eksklusivitet til all kontraktkjøring som lyses ut i området, vil eneretten være mer attraktiv. Som beskrevet kan dette oppnås på ulike måter, enten ved at eneretten som utlyses gir eksklusivitet til all kjøring i området, inkludert kommende kontrakter, eller at eneretten lyses koordinert med alle relevante/vesentlige kontrakter i området.

EØS-rettslig sett vil det neppe være noen forskjell mellom de to løsningene. Felles for dem begge er at den som får oppdraget å utføre tjenesten dels vil få betaling gjennom kontraktene gjennom den del av virksomheten som skjer på oppdrag av det offentlige, og fra den enkelte drosjekunde for den del av virksomheten som skjer i tilkallingsmarkedet.

En enerett vil innebære en restriksjon på andre løyvehaveres mulighet til å etablere seg eller yte tjenester inn i enerettsdistriktet. Når det gjelder etableringsretten vil det i prinsippet foreligge en restriksjon. Enten denne skjer i form av enerett eller antallsbegrensning er utgangspunktet at en restriksjon ikke kan begrunnes ut fra hensynet til økonomien til de som utøver en næring. EU-domstolen uttaler i sak C-50/21 Prestige and Limousine SL (70) at mål av rent økonomisk art ikke kan utgjøre et tvingende allment hensyn som kan begrunne en restriksjon på en grunnleggende frihet som er garantert i traktaten. Unntak fra dette kan likevel skje dersom det er nødvendig for å få utført en tjeneste av allmenn økonomisk betydning. Siden forutsetningen for eneretten er at markedet ikke sørger for tilstrekkelig grunnlag for etablering, kan uansett ikke restriksjonen sies å være reell, og den går da ikke lengre enn det som er nødvendig for å få utført de tjenestene som er nødvendige for å gi området et tilfredsstillende drosjetilbud. Eneretten vil også innebære en restriksjon på andre foretak som har løyve all den stund de ikke kan utføre transporter innenfor distriktet. All den stund det er snakk om områder der det i utgangspunktet er lite lønnsomt å utføre drosjekjøring på tilkallingsbasis kan man stille spørsmål ved om slike eneretter kan sies å være restriksjoner på retten til å etablere drosjevirksomhet i resten av landet utenfor enerettsområdet. Det er uansett vanskelig å se hvordan målet om å sikre drosjetilbud i disse områdene kan oppnås på måter som er mindre restriktive for løyvehavere andre steder.

Utvalget viser også til ESAs vedtak av 19. juli 2023 som lukker klagesaken mot Norge om at deler av den tidligere drosjereguleringen, herunder antallsreguleringen av løyver, var i strid med EØS-avtalen artikkel 31. ESA mener endringene i drosjereguleringen fra 2020 bringer den norske reguleringen i samsvar med EØS-retten. ESA anerkjenner enerettssystemet som modell for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i distriktene, og omtaler enerettssystemet slik:

«The provision authorising competent authorities to award exclusive rights in sparsely populated areas can potentially entail a restriction of the freedom of establishment in the areas where such rights are granted. However, as acknowledged by the Authority in the reasoned opinion, a limitation of licences can, under certain circumstances, be necessary to guarantee a satisfactory, round-the-clock supply in rural areas where taxis are often an indispensable means of transport and thereby serve a public interest. Ensuring that taxi transport services are permanently available serves the protection of consumers which in itself can constitute an overriding requirement justifying a restriction of the freedom of establishment. In the Authority’s view, the measure appears suitable for attaining the objective of guaranteeing a satisfactory permanent supply of taxi transport services.

The Authority notes, however, that the threshold for determining in which municipalities exclusive rights can be awarded are generic, and that densely populated cities such as Tromsø and Bodø thereby fall within that threshold. Nevertheless, the Authority understands that exclusive rights are only to be awarded following a mandatory necessity assessment and in accordance with the rules on public procurement. In this regard, it should be recalled that EEA rules on public procurement, in particular Directives 2014/23/EU50 and 2014/24/EU51, apply. It follows from these Directives that the procurement rules are without prejudice to the freedom of the EU Member States and EEA EFTA States to define, in conformity with EEA law, services of general economic interest, their scope and the characteristics of the services to be provided, including any conditions regarding the quality of the service, in order to pursue their public policy objectives. On the basis that exclusive rights are to be awarded only when deemed necessary to ensure a satisfactory level of taxi transport services, based on open tenders, subject to the rules on public procurement, and for a limited period, the measure appears to be proportionate to the aim pursued. The Authority notes that the responsibility to ensure that each decision for awarding exclusive rights is compliant with relevant EEA law lies with the county municipalities, and that this has to be assessed on a case-by-case basis»9.

4.2.4.6 Samlet vurdering av eneretter som tiltak

Eneretter fremstår som en mulig løsning på å gi et bedre drosjetilbud i distriktene. Samtidig er erfaringene med bruk av tiltaket svært begrenset. Dette kan ha flere årsaker, herunder begrenset kompetanse og administrative ressurser til å følge opp ordningen i fylkeskommunene, begrensninger i muligheten til å bruke ordningen, og behov for å tilby økonomisk kompensasjon i tillegg til enerettene.

Økt informasjon om mulighetene som ligger i tiltaket, veiledning om sentrale problemstillinger og erfaringsdeling mellom fylkeskommunene om blant annet EØS-rettslige spørsmål og innkjøps- og kontraktstrategier, er mulige tiltak for å øke bruken av eneretter. Reduserte restriksjoner på hvor eneretter kan benyttes vil også kunne legge til rette for at fylkeskommunene kan designe eneretter som har en økonomisk verdi og dermed kan være attraktive for tilbyderne i markedet.

Samtidig er ikke bruk av eneretter i seg selv nødvendigvis nok til å sikre et ønsket drosjetilbud. I distriktene hvor det er vanskelig å få et drosjetilbud er lønnsomheten ofte lav, slik at eneretten til å ta turer i enkeltreisemarkedet ikke er tilstrekkelig kompensasjon for å drive og ta på seg de forpliktelser som dette kan innebære. Utvalget mener det ofte vil være nødvendig med økonomiske overføringer i tillegg.

Økte bevilgninger til fylkeskommunene, som kan benyttes i kombinasjon med eneretter, er det tiltaket som sannsynligvis vil gi størst effekt på tilbudet i distriktene. Dette vil innebære økt pengebruk over offentlige budsjetter, som vil reflektere ambisjonene for tilbudet i distriktene.

Behovet for økonomisk kompensasjon for å sikre tilbudet i distrikter, vil reduseres dersom enerettene også gir eksklusivitet til kontraktkjøring. Dette vil legge til rette for mer effektiv ressursbruk og reduserte kostnader, eller eventuelt et bedre samlet tilbud for samfunnet.

Utvalget anbefaler ikke en modell der fylkeskommunen ensidig kan utstede eneretter som gir eksklusivitet til all kommende kontraktkjøring, blant annet fordi det er en viss risiko for at en slik ordning vil komme i strid med anskaffelsesreglene. Et liknende markedsutfall kan også oppnås om fylkeskommunen og Pasientreiser samordner utstedelsen av eneretter og fylkeskommunale kontrakter, med innkjøp av pasientreiser i områder med lavt kundegrunnlag. Dette er administrativt utfordrende og vil også redusere muligheten for skreddersøm av tjenesten til den enkelte aktør. En bedre koordinering/samordning av innkjøp og tildeling av eneretter i distrikter bør likevel være et mål på sikt. Som et første steg kan fylkeskommunene og andre offentlige kjøpere av drosjetjenester få plikt til å vurdere virkningene kontraktene de inngår vil ha for tilbud som andre myndigheter er ansvarlig for. Disse myndighetene bør også ha en plikt til å forelegge slike saker for hverandre før kontraktene blir inngått.

4.2.5 Modell 4: Samordning av kontrakter

Beskrivelse

De største innkjøperne av drosjetjenester er fylkeskommunene, som kjøper inn skolekjøring og TT-kjøring, og Pasientreiser som kjøper inn pasientreiser. I tillegg kjøper kommunene inn en del drosjetransport, som til sammen kan være betydelig innenfor et fylke.

Som beskrevet under modell 3 kan det være hensiktsmessig at én aktør har all kontraktskjøring i områder med lavt kundegrunnlag. Dette kan gi et større økonomisk fundament å drive på, mulighet for mer effektiv utnyttelse av kjøretøy og personell, og også større mulighet til å tilby tjenester i enkeltturmarkedet. Høyere utnyttelse av kapasiteten i transportsystemet kan gi høyere inntekt per løyvehaver/sjåfør, som igjen kan bidra til økt attraktivitet for rekruttering, spesielt i distriktsområdene. Inntekten for løyvehaver/sjåfør kan også bli mer forutsigbar. En fordel med samordning er også at det kan bli mindre tomkjøring, som fører til lavere utslipp og mindre trafikk. For det offentlige forventes reduserte kostnader ved mer effektiv utnyttelse av den samlede kapasiteten. Som redegjort for i delutredning I kapittel 10.5.3, har Danmark i mange år praktisert en ordning med samordning av offentlig betalt transport.

Samordning kan gi ulemper i form av kapasitetskonflikt, når ulike brukergrupper trenger transport til samme tid. Når kapasiteten prioriteres til de som trenger den mest, vil enkelte brukere, for eksempel de som trenger fritidsreiser, miste noe av fleksibiliteten. Dette kan antagelig langt på vei løses gjennom planlegging, og mer fleksibel skolestart og tidspunkt for kjøring til poliklinikk. Både helseforetakene og fylkeskommunene må her utvise fleksibilitet.

I Agder har det siden 2016 vært ønskelig å samordne offentlig betalt bestillingstransport. Sørlandet Sykehus HF har, sammen med fylkeskommunen og Agder Kollektivtrafikk AS, startet dette initiativet. Pasientreiser HF ble invitert inn i samarbeidet i 2018 og har bidratt aktivt med vurderinger og analyser frem til konseptutredning ble levert i 2020. I forsøk som er gjort så langt har det kommet opp politiske, organisatoriske og juridiske utfordringer10. Juridiske utfordringer er knyttet til personvern, blant annet i forbindelse med helseopplysninger. Forsøket viste også at det ville være behov for ikke ubetydelige investeringer i et teknisk system for å ivareta hensynet til alle brukergrupper, og system for å samordne gevinstene mellom oppdragsgiverne. Samtidig viste analysene av samordning av offentlig betalt bestillingstransport, at dette kan gi gevinster for både brukerne og oppdragsgiverne; både kommunale, fylkeskommunale og statlige gjennom helseforetakene. Rapporten belyste utfordringer og ulike løsninger knyttet til organisering og planlegging og optimaliseringsverktøy. I stedet for å besvare alle spørsmålene i rapporten, ble det påpekt hvor viktig gradvis testing/pilotering av samordning vil være for å gi svar. Teknologien for å teste dette var i 2020 usikker. Per 2024 synes teknologien å være mer moden. Deltakerne i forsøket ser potensialet for bedre samordning, men peker på behovet for å utrede spørsmålet om samordning og muligheten for å finne gode organisatoriske løsninger. Det anbefales geografisk avgrensede piloter på samordning som kan ivareta utfordringer både i storby og i distrikt. Flere fylkeskommuner er klare til å starte opp prosjekt på kort varsel.

En modell med samordnet innkjøp av kommunal kjøring og pasientreiser, eventuelt også kombinert med krav om tilstedeværelse i enkeltturmarkedet, kan sikre en slik organisering av tilbudet i områder der det er effektivt. Dette kan også legge til rette for et best mulig/minst kostbart tilbud i enkeltturmarkedet.

Modellen vil ligne på en modell med enerett (3c), men må ikke nødvendigvis innebære at det gis eksklusivitet til kjøring i det aktuelle området. Altså at myndighetene samordner kjøpene av transporttjenester uten at det kobles mot eneretter til enkeltturmarkedet. Modellen kan innrettes på to måter:

Modell 4a: Samordnet innkjøp av kommunale reiser og pasientreiser. I enkelte områder vil dette tilrettelegge for at aktøren som vinner kontraktene også har et tilstrekkelig driftsgrunnlag for å hente ut skala fordeler og insentiver til å gi et godt tilbud i enkeltturmarkedet.

Modell 4b: Samordnet innkjøp av kommunale reiser og pasientreiser, inkludert forpliktelser til å tilby tjenester i enkeltturmarkedet. En slik forpliktelse vil sannsynligvis være nødvendig for å få et tilbud i enkeltturmarkedet i områder som har lavt kundegrunnlag.

Forskjellen mellom modell 4 og modell 3 ligger i at modell 4 ikke inkluderer eksklusivitet til annet enn kontraktene som inngår i det koordinerte kjøpet. Koordineringen er altså kjernevirkemidlet, det er ikke støttet av eksklusivitet til markedet. I modell 4b ligger det en forpliktelse til å tilby drosjetjenester i andre markedssegmenter, men ingen garanti om at denne kjøringen tilfaller aktøren med kontraktene.

Rettslige betraktninger om muligheten til å samordne innkjøp

Samordning av fylkeskommunenes og helseforetakenes kontrakter for drosjetjenester vil være et innkjøpssamarbeid i konkurranserettslig forstand. Innkjøpssamarbeid kan gjennomføres på ulike måter, blant annet gjennom et felleskontrollert selskap, gjennom et selskap der foretakene har ikke-kontrollerende eierinteresser, gjennom en kooperativ sammenslutning, etter avtale eller løsere former for samarbeid, for eksempel der en representant forhandler eller foretar innkjøp på vegne av flere foretak.

Med den andelen som den offentlige kontraktskjøringen har av drosjemarkedet i distriktene vil en samordning av helseforetak og fylkeskommune gi en betydelig markedsstyrke. Dette betyr likevel ikke uten videre at et samarbeid vil ha konkurransebegrensende virkninger. Den generelle faren ved betydelig kjøpermakt er dog, etter Kommisjonens retningslinjer for anvendelsen av artikkel 101 i traktaten om Den Europeiske Unions funksjonsmåte på horisontale samarbeidsavtaler, (2023/C 259/01), avsnitt 294:

«Hvis medlemmene av innkjøpsfellesskapet har betydelig kjøpermakt på innkjøpsmarkedet, er det en risiko for at innkjøpsfellesskapet kan skade konkurransen i oppstrømsmarkedet, noe som i siste instans også kan skade forbrukerne i nedstrømsmarkedet. For eksempel kan utøvelsen av felles kjøpermakt redusere leverandørenes investeringsvilje og tvinge leverandører som ikke har utjevnende kjøpermakt, til å redusere utvalget eller kvaliteten på produktene de produserer. Dette kan ha konkurranseskadelige virkninger på oppstrømsmarkedet, for eksempel lavere kvalitet, mindre innovasjon og til syvende og sist et suboptimalt tilbud.»

Felles innkjøpsordninger kan imidlertid gi betydelige effektivitetsgevinster. Spesielt kan de føre til kostnadsbesparelser som lavere innkjøpspriser, lavere produksjonskostnader og lavere transaksjonskostnader. I tillegg kan felles innkjøpsordninger føre til kvalitative effektivitetsgevinster, for eksempel ved å gi leverandørene insentiver til å innovere og lansere nye eller forbedrede produkter på markedet, eller, særlig for mindre leverandører, ved å utvide distribusjonen av produktene til et større antall kjøpere og markeder. I den utstrekning dette er tilfelle, vil innkjøpssamarbeid ikke rammes av forbudet mot konkurransebegrensende avtaler mellom foretak, se konkurranseloven § 10 tredje ledd.

Ut fra disse betraktningene går utvalget ut fra at en samordning av de offentlige kontraktene som fører til en bedring av drosjetilbudet i enkeltturmarkedet ikke vil reise problemer ut fra konkurransereglene så lenge den sterke markedsmakten ikke misbrukes på en måte som tvinger leverandører til å redusere utvalget eller kvaliteten på tjenestene.

Vurdering

Samordnede innkjøp vil kunne gi de samme fordeler som enerettsmodeller (3b og 3c) med mer effektiv utnyttelse av biler og personell og dermed også grunnlag for et bedre eller billigere tilbud i enkeltturmarkedet i distriktene/i markedssegmenter med lavt kundegrunnlag. En forskjell vil være at samordning ikke gir eksklusivitet til enkeltturmarkedet. Det kan gi en noe annen dynamikk innenfor kontraktsperioden, med mulighet for nye aktører med alternative forretningsmodeller, og aktører som ikke har mulighet til å konkurrere om større kontrakter, til å etablere seg i enkeltturmarkedet. Tiltaket innebærer mindre inngripen i drosjemarkedet enn de ulike variantene av modellen med eneretter.

Sammenliknet med en enerettsmodell vil en modell med samordnet innkjøp, uten at det gis enerett, gi mindre konkurranseskjerming. Dette kan redusere attraktiviteten til kontrakten og kan gi noe høyere priser som følge av økt usikkerhet om potensialet for inntjening. Denne virkningen må veies mot fordelene knyttet til at andre typer aktører kan etablere seg og supplere tilbudet i enkeltturmarkedet innenfor kontraktperioden.

Koordinerte innkjøp vil gi de samme utfordringene og administrative kostnadene som en modell der eneretter og kontraktkjøring tildeles i samme prosess (3c). Videre vil det i områder med særlig lavt kundegrunnlag være nødvendig å legge inn krav om tilbud i enkeltturmarkedet for at et slikt tilbud skal realiseres. Dette vil øke prisene på kontraktene. Det vil også kreve enighet om kravspesifikasjoner og finansiering av tilbudet i enkeltturmarkedet.

Fra både fylkeskommuner og Pasientreiser blir det fremholdt at det er ønskelig å arbeide mot et innkjøpssamarbeid, men at dette er krevende og av ulike årsaker ikke har vært vellykket til nå. De peker både på tekniske og organisatoriske forhold, og usikkerhet om det juridiske handlingsrommet til å gjennomføre slike samarbeid som mulige forklaringer. Særlig sett fra Pasientreisers side representerer et innkjøpssamarbeid en kostnad ved at en allerede utfordrende samordningsjobb mellom flere helseforetak, forventes å bli mer utfordrende. Når flere hensyn skal legges inn i innretningen av kontraktene, vil det heller ikke nødvendigvis bygge opp om Pasientreisers mer overordnede målsetninger om best mulig pasientbehandling og en tilnærming der transporttjenestene er et ledd i dette, og også skal bygge opp under en optimal utnyttelse av kapasitet på behandlingsinstitusjonene.

Pasientreiser fremhever særlig at de er avhengige av nasjonale løsninger for attestering, bestilling, planlegging og optimering, mens kommunene og fylkeskommunene ikke har nasjonale systemer. Skal samarbeid på tvers av forvaltningen være trygt og effektivt må det foreligge et felles planleggings- og optimeringsverktøy. Videre krever koordinering av pasientreiser på tvers av kommuner, helseregioner mv. et godt koordinerings- og planleggingsverktøy. Pasientreiser HF anslår at et system som kan støtte planleggings- og koordineringsprosessene på tvers av forvaltningsnivåene vil ta minimum 2 til 3 år å utvikle.

Pasientreiser fremhever også utfordringer knyttet til ulike behov, krav og prismodeller i avtalene, at det er behov for juridisk veiledning blant annet knyttet til anskaffelser og personvern og avklaring av forretningsmodeller mellom ulike aktører.

Som beskrevet tidligere ligger heller ikke insentivstrukturen til rette, ved at gevinstene av et slikt samarbeid ikke nødvendigvis tilfaller de som har utgiftene. I hovedsak forventes det at administrasjonskostnader og andre ulemper med å innføre felles kontrakter mellom fylkeskommuner og Pasientreiser vil måtte bæres av begge. Pasientreiser er imidlertid den største innkjøperen i dag, og kan utnytte denne posisjonen til å oppnå relativt gode tilbud i markedet. Gevinstene ved koordinerte innkjøp forventes derfor å i størst grad tilfalle fylkeskommunene gjennom reduserte utgifter på de fylkeskommunale kjøpene eller bedre tjenester til de lokale innbyggerne.

Isolert sett, vil gevinstene ved felles innkjøp være begrenset. Analysene viser at det største gevinstene er knyttet til felles utnyttelse av kapasiteten i transportsystemet. I simuleringene utført av Pasientreiser HF viser det lavere antall kjørte kilometere og høyere inntjening per kjøretøy som følge av bedre kapasitetsutnyttelse.

Med dagens teknologi, er det imidlertid grunn til å forvente en betydelig gevinst knyttet til økt automatisering og digitalisering på samordningsområdet. Oslo/Akershus og Agder, gjennom administrasjonsselskapene Ruter AS og Agder Kollektivtrafikk AS, kan på kort varsel bidra til en trinnvis testing av samordning med pasienttransport basert på beskjeden videreutvikling i etablerte tekniske systemer. I dag benyttes denne teknologien til bl.a. å levere spesialskyss for skoleelever, tilrettelagt transport samt bestillingstransport for eldre /honnørgruppen.

Utvalget peker på at både helseforetak og fylkeskommuner kjøper tjenester fra de samme aktørene, og at begge aktører vil ha gevinster av å utvikle felles kravspesifikasjoner til kjøretøy slik at ikke hver aktør trenger å betale for en egen kjøretøypark for sine kontrakter når etterspørselen etter transport er såpass liten at den kan håndteres med færre kjøretøy. Dette vil imidlertid også kunne kreve noe tilpasning av kravene til tilgjengelighet på ulike tider av dagen. Fordelingen av turer over døgnet variere noe mellom pasienttransport og skoletransport, der begge innebærer mye kjøring rundt skolestart, mens pasienttransport har en jevnere døgnprofil (se Leiren mfl. (2014)).

Oppsummert, er det altså usikkert når det eventuelt vil være mulig å gjennomføre koordinerte innkjøp. Samtidig vil dette være en modell som kan gi en effektiv organisering av tilbudet i distrikter, og et mer kostnadseffektivt og bedre tilbud til kundene. Tiltak som kan bidra til å fremme disse prosessene kan være utarbeidelse av veiledere og praksisdokumenter som avklarer eventuelle rettslige spørsmål knyttet til slike innkjøpssamarbeid. Fra nasjonale myndigheters side vil DFØs retningslinjer for offentlige anskaffelser være et naturlig utgangspunkt for vurderingene. Dersom fylkeskommunene og andre ansvarlige myndigheter har behov for mer konkret veiledning, vil det være en mulighet at de går sammen om å innhente kompetanse på området. I tillegg kan det være nødvendig med tydelige styringssignaler, for eksempel fra Helse- og omsorgsdepartementet til helseforetakene, om å prioritere slike innkjøpssamarbeid i lokalmarkeder der kontraktene er et avgjørende grunnlag for drift og også kan benyttes som instrument for å tilrettelegge for tilbud i enkeltturmarkedet.

Konklusjon

Økt samordning av offentlige innkjøp kan legge til rette for en effektiv organisering av tilbudet i distriktene, og mest mulig drosjetjenester for en gitt kostnad. Samtidig er det betydelige administrative kostnader knyttet til dette, og det vil sannsynligvis ta tid før et slikt tiltak vil løse utfordringene i dagens marked. Modellen fremstår altså som samfunnsøkonomisk fornuftig, men i mindre grad praktisk gjennomførbar i dagens situasjon grunnet organisatoriske forhold utenfor drosjenæringen.

I dagens situasjon fremstår det ikke som aktuelt å stille krav til samordning, men det kan innføres tiltak som kan fremme dette, for eksempel gjennom utarbeidelse av praksisdokumenter som klargjør handlingsrommet for samordning av offentlige innkjøp, opp mot blant annet lov om offentlige anskaffelser og konkurranseregler. Virksomhetene det gjelder kan også få sterkere styringssignaler om tydeligere mandater om å prioritere slike samarbeid.

For å legge til rette for utvidet samordning av enkeltturmarkedet og kontraktmarkedet på sikt foreslår utvalget at fylkeskommunen og andre offentlige innkjøpere av drosjetjenester, skal vurdere og ta hensyn til virkningene kjøpet eller tildeling av enerett har på øvrige deler av drosjetilbudet og eventuelt andre deler av transporttilbudet. Før kontrakt blir utlyst, skal den forelegges andre offentlige innkjøpere i de områdene kontrakten skal gjelde.

4.2.6 Modell 5: Antallsbegrensede løyver

Beskrivelse

Det tidligere systemet (modell 6 beskrevet i kapittel 4.2.8) innebar tildeling av et begrenset antall løyver i det enkelte løyveområde, som ga konkurranseskjerming både i enkeltturmarkedet og i konkurransen om kontrakter. Eksklusiviteten ble i dette systemet gitt til løyvehaverne, som så organiserte seg i sentraler. Dette er i utgangspunktet også mulig innenfor dagens enerettsystem, i de områdene der det er tillatt å bruke disse. I praksis har imidlertid enerettene blitt gitt til større enheter – sentraler/selskaper som også kan påta seg kontraktkjøring.

Et alternativ til dagens enerettsordning er å gå tilbake til en modell der det utstedes et begrenset antall løyver i områder der slik konkurranseskjerming er nødvendig for å sikre et tilbud. Utvalget legger til grunn at løyvene da må tildeles i en åpen prosess basert på konkurranse. Modellen gjeninnfører behovsprøvingen og lar løyvemyndighetene fastsette hvor mange løyver det skal være i et område. Tildelingen skjer imidlertid ikke etter ansiennitet, men etter en åpen prosess, hvor de mest kvalifiserte løyvehaverne får førsterett.

I områder hvor det ikke er utfordrende å skaffe et tilbud vil tildeling av løyver kunne gjøres basert på objektive kriterier som i dag, uten å etablere en antallsgrense. I områder der det vurderes å være behov for konkurranseskjerming for å sikre et best mulig tilbud, kan et begrenset antall løyver tildeles gjennom konkurranse. Dagens enerettsmodell kan i prinsippet brukes, eventuelt uten grenseverdiene for bruk av eneretter.

Konkurranseparametere for en slik tildeling må nødvendigvis være knyttet til tilgjengelighet, kvalitet og pris på tjenester til den enkelte løyvehaver, heller enn kriterier som er knyttet til en sentrals eller et større selskaps tjenestetilbud og priser. Løyvehaverne vil kunne organisere seg i en eller flere sentraler. Ansvarlige myndigheter må vurdere behovet for regulering også på sentralnivå, og om priser kan reguleres gjennom avtaler med den enkelte løyvehaver, eller om det er behov for prisregulering i tillegg.

Løyvemyndigheten må også vurdere behovet for driveplikt knyttet til løyvene eller om dette kan løses i kontrakter med løyvehaverne som inngås etter konkurranse.

Vurdering

Et antallsbegrenset løyvesystem utelukker ikke konkurranse mellom sentraler som organiserer løyvehavere. Årsaken er at markedsskjermingen gis på et lavere organisatorisk nivå enn innenfor modell 3. Dette kan øke potensialet for innovasjon og utvikling av nye forretningsmodeller også innenfor kontraktsperiodene. Når modellen kun benyttes i markeder med begrenset kundegrunnlag, og det er skala fordeler på sentralleddet, er det imidlertid nærliggende å anta at løyvehaverne i hovedsak vil organisere seg i én sentral.

Det at eksklusiviteten er gitt til løyvehaverne fremfor sentralene har imidlertid betydning for maktforhold på tilbudssiden i retning av en økt forhandlingsposisjon for løyvehavere og en redusert posisjon for sentraler sammenliknet med en enerettmodell der eksklusiviteten gis på sentralleddet. Det er usikkert hvilken virkning dette har for sjåfører.

På samme måte som enerettsmodell 3b vil heller ikke denne modellen kreve samordning og samarbeid mellom ulike offentlige myndigheter. Alle innkjøperne må forholde seg til det begrensede antallet løyvehavere i området når kontrakter utlyses. Det vil i utgangspunktet også gjelde fylkeskommunen. Dersom løyvehaverne har organisert seg i én sentral vil det i praksis gi eksklusivitet til alle kontrakter i området i tillegg til enkeltturmarkedet. I et slikt tilfelle vil modellen gi mange av de samme fordelene som enerettsmodellen (3b og 3c) og samordnet innkjøp, og sikre bedre ressursutnyttelse og et bedre/billigere tilbud i enkeltturmarkedet i områder med lavt kundegrunnlag.

Muligheten for løyvehavere til å organisere seg i flere sentraler reduserer konkurranseskjerming på sentralleddet. Det øker også usikkerheten om mulig inntjening for den enkelte løyvehaver. Dette reflekteres gjennom tilbudte priser eller kvalitet i konkurransen om løyvene. I enkelte områder kan markedsgrunnlaget være så dårlig at det ikke oppnås konkurranse om løyvene, særlig dersom det ligger en omfattende driveplikt på aktørene. På samme måte som for eneretter kan det være behov for økonomisk kompensasjon i tillegg.

I denne modellen vil fylkeskommunene måtte ta stilling til hva som er rett antall løyver i områder med dårlig markedsgrunnlag, fremfor at dette avgjøres av markedet i en konkurranse om enerett, der aktørene selv fastsetter og tilbyr et antall biler som vil kunne oppfylle forpliktelsene i kontrakten.

Det vil være mer administrasjon knyttet til å følge opp og håndheve avtalene med et antall løyvehavere sammenliknet med å følge opp dette overfor et fåtall større aktører, som er en mulighet innenfor dagens enerettsmodell. Ettersom avtalene inngås med den enkelte løyvehaver og ikke sentralene slik som i enerettsmodellen, er det heller ikke alle vilkår som kan fastsettes der. Krav som bør rettes mot sentraler, for eksempel om tilgjengelighet (driveplikt) vil sannsynligvis måtte fastsettes i forskrift. Det kan også være behov for en regulering av makspriser, prisstruktur mm, med mindre dette fastsettes i kontraktene som inngås med løyvehaverne. I en enerettsmodell kan disse parameterne vektlegges og defineres gjennom konkurransen om eneretten, og kunne fastsettes i kontrakter med aktørene.

På samme måte som enerettsmodellen vil et system som direkte begrenser antall løyver ikke kunne benyttes i byområder for å redusere ressursbruk, miljøutslipp og kø knyttet til drosje. Dette ble gjort i løyvesystemet før 2020.

Konklusjon

Modell 5 er i utgangspunktet lovlig innenfor dagens enerettsregelverk. I utfall forventes modellen å ha mange likheter med modell 3b og 3c, så lenge aktørene organiserer seg i én sentral. Modellen innebærer mer administrasjon for fylkeskommunene, og gir mindre mulighet for kontraktstyring for å regulere tilbudet fordi avtalene inngås med den enkelte løyvehaver. Utvalget mener derfor at en enerettsmodell som tildeler eksklusive kontrakter til større aktører/sentraler, mer effektivt vil kunne bidra til et økt tilbud i distriktene. Utvalget ser imidlertid ikke behov for å avgrense fylkeskommunene fra muligheten til å tildele eneretter også til enkelte løyvehavere fremfor til sentraler. Dette kan for eksempel være en effektiv løsning i svært små distrikter med kun ett eller et fåtall løyvehavere.

4.2.7 Modell 6: Løyveordningen før 2020

Beskrivelse

Løyveordningen før 2020 er nærmere beskrevet blant annet i delutredning I kapittel 3.2 og 10.4.2. Oppsummert består ordningen i at løyvemyndighetene (fylkeskommunen) bestemmer hvor mange løyver det er driftsgrunnlag for i hvert område (stasjoneringssted11). Løyvehaverne kunne kjøre turer i, til eller fra et løyvedistrikt som i hovedsak var sammenfallende med fylkeskommunen. Antallsreguleringen ble gjennomført ved «behovsprøving» som i praksis var en kombinasjon av en vurdering ut fra objektive kriterier, en skjønnsvurdering hos fylkeskommunen, en høring blant de etablerte aktørene og en politisk prosess. Dette ga stor variasjon i hvor strengt behovsprøvingen fungerte som antallsregulering. Nye løyver ble tildelt etter ansiennitet.

Innenfor et slikt system vil den eller de etablerte aktøren(e) i hvert område ha betydelig makt over både hvem og hvor mange som kommer inn i markedet. Samtidig ble denne makten begrenset av muligheten for politisk overprøving.

Innenfor den gamle løyveordningen var markedene organisert noe forskjellig i byer og distrikter. I hovedsak var det konkurranse, definert som flere sentraler etablert i samme område og fri prissetting (innenfor et tabellsystem) i de større byene, og regulerte monopoler i resten av landet. I områdene uten konkurranse gjaldt maksimalprisforskriften for enkeltturer.

I praksis skjedde en samordning av kontraktkjøring og kjøring i enkeltturmarkedet ved at alle kjøpere måtte forholde seg til den etablerte aktøren i de lokale markedene. Foruten i større byer var dette som regel én aktør. Konkurranse på disse kontraktene kunne som regel kun oppnås gjennom å åpne for at kontrakten kunne løses med andre kjøretøy enn drosje, eller at en annen drosjesentral etablert i samme fylke kunne tilby å kjøre kontraktsturer ved stasjoneringsstedet. I alle tilfeller medførte systemet at det var begrenset konkurranse i kontraktmarkedene, og at det som regel var samme aktør som betjente enkelttur- og kontraktmarkedet, utenom i de større byene.

Kompensasjonen for pliktene som lå til drosjeløyvet lå i hovedsak i skjerming mot konkurranse. Ettersom konkurranseskjermingen i praksis som regel også omfattet kontraktmarkedet inkluderte dette også forventede marginer som aktørene kunne tjene i dette markedet.

Vurdering

Utvalget mener systemet med løyver tildelt på ansiennitet og med gyldighet til løyvehaver fylte 75 år ikke ligger innenfor gjeldende juridiske handlingsrom. Imidlertid vil det være rom for antallsregulering av løyver for å sikre tilbud i distriktene, innenfor rammene av dagens enerettsmodell. Dette krever imidlertid at eksklusiviteten er tidsbegrenset, at den tildeles i en åpen prosess, og at en slik antallsregulering kun benyttes der det er behov, det vil si der det er nødvendig for å sikre et tilfredsstillende tilbud. Utvalgets vurdering er at modell 5 er den modellen som i størst grad tilsvarer den gamle løyveordningen, og som samtidig kan være i tråd med gjeldende EØS-rett.

Også med den gamle løyvemodellen, som innebar relativt stor grad av koordinering mellom kontraktkjøring og kjøring i enkeltturmarkedet, kunne det være utfordringer knyttet til å opprettholde et tilbud i de ytterste distriktene. Dette indikerer at en modell som legger til rette for koordinerte innkjøp og eneretter som inkluderer kontrakter, ikke alene vil kunne løse utfordringer med manglende tilbud i distriktene. Dersom dette er en prioritert målsetning, vil det derfor også være behov for økonomisk kompensasjon for å sikre et bedre tilbud i enkeltturmarkedet.

I de større byområdene var det før omreguleringen i 2020 også utfordringer i markedet som modellen ikke løste på en god måte, se f.eks. (Aarhaug og Skollerud, 2019; Oslo Economics, 2018). For eksempel var det utfordringer knyttet til praiemarkedet i de større byene, med sentraler som utelukkende fokuserte på disse markedssegmentene og dermed ikke hadde «prissmitte» fra bestilte turer.

Konklusjon

Utvalget mener det er lite aktuelt å gjeninnføre løyveordningen fra før 2020. Hovedutfordringen med modellen ligger i tildelingskriteriene for løyver, ansiennitetsprinsippet og bruk av antallsregulering på stasjoneringssted som virkemiddel for å redusere antall biler i byområder. Utvalget mener det er mulig å oppnå minst like godt resultat, med mindre inngripende tiltak.

Enkelte virkemidler fra reguleringen før 2020 kan imidlertid være aktuelle å ta i bruk innenfor rammene av andre grunnsystem. En modell med antallsbegrensning av løyver, tildelt i åpen prosess, slik som modell 5 fremstår som det nærmeste lovlige alternativet. Imidlertid vurderer utvalget av enerettsmodeller som gir eksklusivitet på sentralleddet i stedet for løyvehaver vil gi lavere administrative kostnader og mer kontroll med tilbudet, og som regel vil være å foretrekke i områder hvor det ikke er gitt dispensasjon fra sentraltiknytningsplikten.

4.3 Andre tenkbare modeller

I dette kapitlet gjør utvalget rede for noen alternative ordninger til modellene over, som utvalget har diskutert, og som eventuelt kunne bidratt til å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Utvalget foreslår ikke å gå videre med noen av disse ordningene. Modellene som er beskrevet nedenfor er ikke ment som en uttømmende liste over alle tenkbare måter å løse utfordringene i drosjemarkedet på, men en oversikt over elementer som det kunne vært aktuelt å bruke i noen grad.

4.3.1 Pristiltak

Beskrivelse

Ulike former for inngripen i prisene i drosjemarkedet finnes, både i Norge og internasjonalt. I hovedsak er disse tiltakene rettet inn mot praiemarkedene i byene. Dette henger sammen med kundens forhandlingssituasjon i disse transaksjonene .

Det finnes en rekke ulike inngrep som kan tenkes å adressere utfordringene med uforutsigbare og til dels urimelige priser som kundene blir avkrevd for turer praiet på gate/holdeplass. Dette strekker seg fra prisinformasjon til prisregulering.

Et prisinformasjonstiltak er allerede gjeldende gjennom prisopplysningsforskriften av 14. desember 2012 nr. 1066 kapittel 7B som er rettet mot drosjenæringen. Forskriften § 25 d gir kunden rett til uoppfordret å motta et pristilbud, før turen starter samt retten til å betale den laveste prisen av et fastpristilbud og pris gitt av paralleltaks fra taksameteret. Bestemmelsen gir forbrukeren rett til en spesifisert kvittering som viser hvordan takstene er beregnet og et eventuelt fastpristilbud. I praksis virker denne forskriften i liten grad å bli etterlevd. Og i enda mindre grad i å adressere utfordringene i disse markedssegmentene. Videre kunne man tenke seg at konkurranselovens §11 om utnyttelse av dominerende stilling punkt a. om urimelige priser, vil ha en innvirkning i disse markedssegmentene. Utvalget er ikke kjent med at dette er prøvd juridisk.

Med utgangspunkt i delutredning I, er det innført sentraltilknytningsplikt. Basert på tidligere priskonkurranse i bymarkedssegmentene (Aarhaug og Skollerud, 2019), er det rimelig å anta at dette i noen grad vil fungere prisdempende. Mekanismen som ligger bak dette er at den dominerende sentralen setter prisen som de facto monopolist for bestilte turer, og sentraler som ønsker å være attraktive for løyvehavere setter en pris over denne, for å kompensere for færre turer, og lengre ventetid. Imidlertid bidrar det at de har en felles og publisert pris i noen grad til merkevaregjenkjennelse og derigjennom repeterende transaksjoner, dette gjør at en sentral i mindre grad kan ta urimelige priser.

Prisopplysningen til kundene kan bli bedre enn det som er situasjonen i dag. En mulighet er å gjeninnføre krav om prisinformasjonsplakater, og en jamførpris basert på en definert referansetur og en definert prisstruktur. Dette er gjeldende praksis i Sverige, hvor man har en standardisert prisinformasjonsplakat, og et krav om at passasjeren skal få skriftlig varsel om prisen for en jamførtur (10 kilometer og 15 minutter) for den aktuelle drosjen er over SEK 500 (SOU, 2016; Transportstyrelsen, 2024). Et slikt tiltak forbyr ikke å ta høyere priser, men gjør det vanskeligere å ta høyere priser enn en definert pris. I Sverige er den maksimale jamførprisen langt høyere enn en gjennomsnittlig pris for en tur bestilt via en formidler12.

I dag er det et krav at passasjeren skal få både en fastpris avtalt på forhånd og en pris beregnet av taksameteret som følger en fastlagt takststruktur med pris per time og kilometer (paralleltakst). Passasjeren skal etter endt tur velge hvilken pris han eller hun betaler.

Maksimalpris er den høyeste prisen som kan settes på taksametre i prisregulerte områder. I dag dekker dette det meste av landet, med unntak av de større byene med omland. Maksimalprisen blir forvaltet av Konkurransetilsynet og justeres basert på estimert kostnadsutvikling for drosjedrift (Konkurransetilsynet, 2024). I praksis er maksimalprisen gjeldende pris i prisregulerte områder. Maksimalprisen har over lengre tid ligget lavere enn prisen som har vært markedspris for bestilte turer i byområdene med fri prissetting (Aarhaug mfl., 2020). Maksimalprisen har altså i hovedsak vært en bindende betingelse i de markedene hvor den har vært i bruk.

Pristak13, er en form for maksimalpris, men tenkt som det danske «prisloft», forstått som en regulert pris som ligger vesentlig høyere enn gjengs markedspris. I denne løsningen ligger den regulerte prisen, som et påbudt pristak som følger en fastlagt struktur14 hvor det enkelte kørselskontor (drosjesentral) ikke har anledning til å ta høyere priser enn de som er bestemt av myndighetene. Dette pristaket er satt relativt høyt (DKK 470,50, for en «standardtur på 10 kilometer og 12 minutter) (Færdselsstyrelsen, 2024).

Tvungen pris er en form for prisregulering, hvor det ikke er anledning til å ta andre priser enn den som er foreskrevet, uavhengig av hvordan en eventuell markedspris ville være.

Nærings- og fiskeridepartementet har ansvar for å følge opp Stortingets anmodningsvedtak nr. 68 av 4. desember 2023 som lyder «Stortinget ber regjeringen i løpet av 2024 om å innføre midlertidige maksimalpriser for løyvepliktig drosjetransport med motorvogn i områder også uten eneretter for å gjenopprette tilliten til drosjeprisene, så fremt dette er mulig».

Vurdering

Pristiltak er først og fremst aktuelle når det er tydelige markedssvikter. I drosjemarkedet vil dette være når kunden står overfor en privat monopolist, eller er i en situasjon med asymmetrisk informasjon. At kunden står overfor en privat monopolist er en del av argumentasjonen som den gjeldende maksimalprisforskriften er basert på. I tidligere versjoner av maksimalprisforskriften (før 1.nov 2020) ga konkurranse mellom sentraler grunnlag for dispensasjon fra maksimalprisforskriften. Da var områdene med maksimalpris nevnt eksplisitt i forskriften. I gjeldende versjon (etter 1.nov 2020) er områder med maksimalpris basert på befolkningstetthet og befolkningsstørrelse i de aktuelle kommunene, som i all hovedsak sammenfaller med de kommunene som tidligere hadde dispensasjon.

I all hovedsak virker maksimalprisforskriften, med tilhørende maksimalpris å fungere i de markedene den gjelder, det vil si i enkeltturmarkedene utenfor de større byene. Det er lite støy om disse prisene, og de virker i hovedsak å bli overholdt.

Prisopplysning er i all hovedsak allerede iverksatt, med unntak om krav om prisinformasjonstabell. Disse tiltakene har vist seg ha begrenset effekt på holdeplass- og gatemarkedene i de større byene. Internasjonalt er det også vanskelig å finne eksempler på at dette har hatt vesentlig effekt på konkurransen i holdeplass- og gatemarkedene.

Prisstrukturkrav er også i dag iverksatt. Det er krav om paralleltakst eller fastpris avtalt på forhånd, og at passasjeren kan velge å betale den laveste prisen etter endt tur. Det er krav om paralleltakst eller fastpris avtalt på forhånd, og at passasjeren kan velge å betale den laveste prisen etter endt tur. Imidlertid virker dette bare i begrenset grad å ha en tydelig effekt på prisene på gate- og holdeplassmarkedet. Fordelen med disse tiltakene er at de er lette å innføre, ulempen er at de i mindre grad virker å ha en effekt i markedet, og at de er vanskelige å kontrollere. Publikum blir fortsatt avkrevd svært høye priser i utsatte situasjoner av enkelte tilbydere av drosjetjenester.

Ulike former for prisregulering kan være hensiktsmessig å innføre for å nå de politiske målene om passasjerhensyn med vekt på pris på gatemarkedene. Litt forenklet er utfordringen at markedssegmentene som er preget av asymmetrisk og ikke gjentakende transaksjoner i liten grad er prisregulert, mens markeder hvor argumentasjonen for inngripen i prisfastesettingen fra et teoretisk perspektiv er mindre sterk er regulert.

Det er to momenter ved maksimalprisregulering som må vurderes. Det første er om en regulert maksimalpris skal være tvingende eller veiledende (forskjellen mellom dansk og svensk tilnærming), dernest hvilket nivå den regulerte prisen bør ligge på. Forskjellen mellom den danske og den svenske tilnærmingen til prisregulering går på i hvilken grad den regulerte prisen er styrende for prisen som brukes i markedet. Den svenske løsningen, har en definert prisstruktur og en terskel for når det utløser en særlig informasjonsplikt til kundene. Pris over terskelen er fortsatt mulig, men det virker som den ekstra informasjonsplikten gjør at de fleste som operer i gate- og holdeplassmarkedene velger å holde seg under terskelverdien. Den danske tilnærmingen legger en plikt på sentralen om at prisene skal være lavere enn den regulerte prisen.

I begge tilfeller virker aktørene som fokuserer på bestilte turer å ligge vesentlig lavere priset enn den regulerte prisen15. Antagelig vil en svensk løsning, kombinert med sentraltilknytningsplikten, medføre at mange av de aktørene som fokuserer på gate- og holdeplassmarkedene i dag, vil velge å endre praksis. Spørsmålet er om dette er tilstrekkelig og om en skriftlig informasjon representerer en tilstrekkelig advarsel til en kunde, når kunden allerede er om bord i kjøretøyet, og er det grunn til å anta at en slik skriftlig informasjon vil fungere bedre enn dagens krav om prisinformasjon.

I den danske løsningen er sentralen ansvarlig for at de tilknyttede løyvehaverne følger prisreguleringen. Dette gjør at sentralen vil måtte samle inn prisinformasjon om den enkelte reisen fra løyvehaverne. Fordelen med den svenske løsningen er at den er mindre inngripende, og prisen kan settes høyere. Ulempen med løsningen er at kunden får skriftlig advarsel om høye priser om bord i kjøretøyet. Da vil allerede kjøpsbeslutningen være tatt. Fordelen med den danske løsningen er at den plasserer prisansvaret hos sentralen, som da må kontrollere og dokumentere prisen som blir tatt av løyvehavere som plukker opp passasjerer på gate- og holdeplass. Ulempen er at dette kan medføre at noen turer ikke blir tilbudt.

Nivået på en prisregulering er vanskelig å avklare. Gate- og holdeplassmarkedene har egenskaper som gjør at «rett pris» er utfordrende. Transaksjonene skjer i stor grad uavhengig av hverandre, og den enkelte tilbyder kan i stor grad sette prisen uavhengig av andre tilbydere uten at dette påvirker etterspørselen der og da i særlig grad. Tilbud og etterspørsel vil i noen grad tilpasse seg prisene som gjelder i markedet, over tid og aggregert. Men for hver enkelt transaksjon er tilbudet og etterspørselen eksogent gitt. Uansett vil prisen ligge langt over marginalkostnad ved å ta turen, gitt at drosjen allerede er i markedet. Konsekvensen er at en regulert pris vil kunne legges i et bredt område, uten at den opplagt kan sies å være urimelig. Men over tid vil prisnivået påvirke etterspørselen etter drosje praiet på gate- eller holdeplassene.

Fordelen med en lav pris, er at drosje på gate og holdeplass blir et lett tilgjengelig gode. Ulempen er at en kan havne i en situasjon hvor etterspørselen etter drosje overstiger tilbudet på tider av døgnet og at gjensidig ønskede transaksjoner ikke finner sted. Det finnes en betalingsvilje for tilbud som ikke vil eksistere. Fordelen med en høy pris, er at tilgangen på drosjer forventes å bli høyere. Ulempen er at prisene gjør drosje mindre attraktivt for kundene.

Hvis man ser tilbake på prisutviklingen i områdene som har vært unntatt fra maksimalprisforskriften, har det vært et tydelig skille i markedet hvor de som har fokusert på gate- og holdeplassegmentene har priset seg høyere enn de som har fokusert på bestilte turer (Aarhaug og Skollerud, 2019), dette er også erfaringen fra dereguleringen i Sverige, og i tråd med forventning fra teori. Samtidig, kan det være argumenter for at turer bestilt på holdeplass kan ha en høyere pris enn bestilte turer (mer venting på tilbydersiden, og lavere priselastisitet på kjøpersiden). Nivået på dages maksimalpris virker å være på et nivå som passer med bestilte turer fra de billigere aktørene i de største byene, og virker ikke å gi et vesentlig tilbudsunderskudd i områdene hvor maksimalprisforskriften er gjeldende16. Samtidig virker nivået på prisene i byene uten maksimalpris for store etablerte aktører å henge igjen fra tidsperioden hvor disse i hovedsak var underlagt kapasitetstak. Mens nyetablerte aktører som har fokusert på bestillingsmarkedet ligger under eller i nærheten av maksimalpris i prisregulerte områder. Hvis målet med en prisregulering er å beskytte kundene mot urimelig høye priser for gatepraiing, burde et absolutt tak på anslagsvis 200 prosent av dagens maksimalpris fungere17. Utfordringen her er at prisnivået varierer stort mellom byer. Alternativ til et nasjonalt pristak, som i Danmark, kan være at man knytter pris på gate- og holdeplassmarkedet til kontrakter gitt av lokale myndigheter for adgang til disse markedssegmentene, der hvor dette kan være aktuelt av trafikale eller lokalmiljøhensyn.

Tvungen pris fremstår som unødvendig inngripende. Særlig i lys av at det fremstår som attraktivt å kunne ta faste priser på bestemte relasjoner, og at det er enkelt å gi dynamiske priser på bestemte relasjoner, og at det er enkelt å gi dynamiske priser på bestilte turer. Det kan også være hensiktsmessig å differensiere på kvalitet.

Konklusjon

Effektene av prisopplysning som tiltak er sannsynligvis i hovedsak hentet ut, og det er usikkert i hvilken grad ytterligere prisopplysningsregulering vil bidra til bedre beskyttelse for kundene. Et aktuelt tiltak kan likevel være å tydeliggjøre krav til prisopplysning på utsiden av kjøretøy, med en leselig jamførpris.

Prisregulering som virkemiddel er komplisert. Gitt at en har sentraltilknytningsplikt, kan en dansk modell med et pristak fungere. Dette er imidlertid mer inngripende enn en svensk løsning. Samtidig er det ikke sikkert at den svenske løsningen adresserer problemet på gate- og holdeplassmarkedene tilfredsstillende.

Nivået på et eventuelt pristak, må settes høyere enn dagens maksimalpris (litt avhengig av hva den skal dekke). Hvor mye høyere er usikkert, men det bør være minst 150 prosent av dagens maksimalpris. Dette betyr ikke at maksimalprisen i dagens prisregulerte områder (der det er én sentral) bør økes. Dagens maksimalpris fungerer i praksis bindende der den gjelder. Et eventuelt pristak må være høyere for at det skal være rom for priskonkurranse der det er grunnlag for det og geografisk variasjon.

Tvungen pris fremstår som uaktuelt gitt mulighet for å avtale pris på forhånd for alle bestilte turer.

Utvalget foreslår likevel ikke å gå videre med konkrete forslag her, og viser til at Nærings- og fiskeridepartementet følger opp anmodningsvedtak knyttet til budsjettforliket for 2024 der Stortinget ber regjeringen i løpet 2024 om å innføre midlertidige maksimalpriser for løyvepliktig drosjetransport med motorvogn i områder også uten eneretter for å gjenopprette tilliten til drosjeprisene, så fremt dette er mulig.

4.3.2 Produksjon av drosjetjenester i egenregi

Beskrivelse

Det er mulig å se for seg en løsning hvor staten gir fylkeskommunene eller kommunene økte tilskudd med formål om å sikre drosjetilbud der markedet ikke gir tilstrekkelig tilbud, uten at det legges føringer på hvordan tjenesten skal anskaffes eller organiseres.

Dette muliggjør også produksjon i egenregi fra kommuner eller helseforetak.

Prinsipielt er dette mulig innenfor dagens lovverk. Alle kvalifiserte, også kommuner eller helseforetak, kan ta ut løyver.

Vurdering

Drift i egenregi fremstår som en mulig, men som regel mindre attraktiv løsning for å dekke tilbud i enkelte distrikt eller markedssegmenter. Fordelen med tiltaket er at det gir et mulig alternativ i tilfeller hvor det ikke er mulig å oppnå rimelige kontraktsvilkår.

Ulempen er knyttet til at det mest sannsynlig vil være en dyr løsning ettersom ansvarlige myndigheter vil være avhengig av å direkte dekke kostnadene ved driften over offentlige budsjett. Mulighetene for ekstra inntjening utenom den aktuelle kjøringen for det offentlige fremstår som dyr sammenlignet med alternativ produksjon i privat regi.

Konklusjon

Tiltaket er lovlig, men neppe egnet utover helt spesielle situasjoner.

4.3.3 Kjøp av materiell

Beskrivelse

Det er også mulig med en løsning hvor kommunen eller en annen offentlig aktør kjøper eller leier materiellet, og anskaffer selve driften av drosjene som enkelte kontrakter på hurtigbåt18 eller tog19.

Vurdering

Fordelen med en slik løsning er at det offentlige kan gi en direkte støtte til å opprettholde drift i et bestemt område, og det er ikke behov for den samme kontrollen med hvordan bilene brukes som ved investeringsstøtte. Dette er en løsning som blir benyttet i noen kapitalintensive transportformer. Hovedkomponenten i drosjeproduksjon er imidlertid arbeidskraft (Wolday mfl., 2023).

Løsningen fremstår dermed ikke som særlig treffsikker for å løse en utfordring med dårlig drosjedekning i distriktene. Ved kjøp av bilene vil kommunen eller den offentlige aktøren også ha ansvaret for eierskap, vedlikehold og reinvestering av bilene. En bedre løsning vil sannsynligvis være å koble økonomiske overføringer med eneretter slik at investeringene i materiell gjøres av aktøren med forpliktelsene for tjenestetilbudet.

Konklusjon

Modellen fremstår som lite hensiktsmessig med unntak av spesielle situasjoner, der det faktisk er tilgangen på kapital til drosjekjøp som er barrieren for drift, eller der materiell kan deles mellom ulike kommunale tjenesteområder. Men en kobling av økonomiske overføringer med tildeling av eneretter fremstår som en mer fornuftig løsning. Dette kunne innebære at en del av den økonomiske kompensasjonen i eneretten kom up-front som et bidrag til investeringer i nødvendig materiell.

4.3.4 Utvidet bruk av refusjonsordninger

Beskrivelse

Utvalget ønsker å vurdere behovet for å pålegge offentlige myndigheter å legge til rette for at brukere i større grad selv kan bestille drosjetransporter og få utgifter til dette refundert. Det vil kunne stimulere til større etterspørsel etter drosjetransport i enkeltturmarkedene i distriktene i tilfeller hvor det offentlige ikke har inngått offentlige kontrakter. Dette kan gjøres ved at offentlige myndigheter pålegges å lage særlige refusjonsordninger i tilfeller hvor det offentlige ikke har lyktes med å inngå avtaler om kjøp av drosjetjenester.

Pasientreiser

Hovedregelen i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-6 er at pasienten får stønad til dekning av reiseutgifter med en fast sats per kilometer. Pasienten legger ut for reise selv, og søker om dekning i etterkant av reisen. Videre står det: «Gjør pasientens helsetilstand det nødvendig å bruke drosje, eller går det ikke rutegående transport, skal nødvendige faktiske utgifter til drosje legges til grunn».

Det står ingen steder i dagens regelverk at pasienter har rett til å få en rekvirert drosje av helseforetaket, eller at helseforetaket skal bestille drosje. Men helseforetakene har likevel valgt å inngå avtaler med transportører over hele landet for å sikre best mulig pris, tilgjengelighet og pasientsikkerhet. Avtalene gir også mulighet for bedre planlegging og utnyttelse av kjøretøyene. Hovedregelen er derfor at helseforetakene planlegger og bestiller reisene hvor pasientene som følge av medisinske eller trafikale årsaker har krav på å reise med drosje.

Tilrettelagt transport

Tilrettelagt transport (TT-transport) er et fylkeskommunalt transporttilbud for at personer med forflytningsvansker, som ikke kan benytte annen kollektivtransport, skal ha et alternativt transporttilbud.

Denne ordningen kan sies å fungere som en type refusjonsordning i mange tilfeller. De som mener å ha rett på TT-transport, søker vanligvis om reiserett til fylkeskommunen. Hvis den som søker får innvilget TT-transport, får de som oftest et reisebevis de kan benytte når de skal betale for transporten.

I Oslo fungerer TT-ordningen eksempelvis slik at søkere får et TT-kort som er gyldig i perioden vedtaket varer. TT-kortet er et reisebevis som skal fremvises ved enhver TT-reise, og alle reiser skal registreres. TT-brukere over seks år får en årlig kvote med fritidsreiser som fastsettes av bystyret i den årlige budsjettbehandlingen. TT-brukere kan benytte TT-kort til fritidsreiser innenfor Oslo kommunes grenser, ved sykebesøk til Akershus universitetssykehus og til og fra Oslo lufthavn Gardermoen ved egen flyreise. Ordningen i Oslo har videre en egenandel som fastsettes av bystyret i den årlige budsjettbehandlingen.20

I Vestland fylke er TT-ordningen innrettet slik at den gir reiserett i hele Norge. Brukerne må for hver tur betale en egenandel på 30 kroner. TT-kortet kan benyttes med kjøretøy som har taksameter eller godkjent alternativ kontrollutrustning.21

I tidligere Vest-Agder fylke fungerer TT-ordningen slik at det skal betales egenandel for hver enkeltreise. Egenandelen er fastsatt ut fra brukergruppe og reiselengde i egen taksttabell. Brukere av TT-kort skal ringe til nærmeste drosjesentral som har avtale med Agder fylkeskommune om TT-transport når de bestiller transport.22

I Innlandet fylke er TT-ordningen innrettet slik at brukere av TT-kort kan reise dit de vil så lenge transportøren godkjenner TT-kortet som betalingsmiddel.2324

Vurdering

Slik utvalget ser det, er den største utfordringen med dagens refusjonsordninger at de krever at brukere i enkelte tilfeller på forhånd må legge ut selv for drosjetransporten. Dette gjelder slik utvalget har forstått det for pasientreiser i de tilfellene hvor helseforetakene ikke har inngått avtaler. I tillegg kan det være en utfordring at dagens refusjonsordninger er lite kjent, og av den grunn brukes lite. Det kan i enkelte tilfeller også være problematisk at brukere ikke kan velge fritt blant drosjeselskaper når de bestiller sin egen transport.

Som nevnt, er den største utfordringen etter utvalgets syn at det stilles krav til at brukeren av refusjonsordningen selv må legge ut for transporten på forhånd når de bestiller sin egen drosje, for deretter å søke om å få utgiften sin refundert. Brukeren må med andre ord først bestille og betale for drosjetransporten, før de kan få penger tilbakebetalt. Dette kan gjøre det vanskelig for brukere med dårlig råd til å benytte seg av ordningen, særlig hvis de trenger hyppig og jevnlig drosjetransport da dette kan kreve at de må selv legge ut betydelige beløp. Det har vært mediesaker om slike tilfeller. Et eksempel er en mediesak fra 2024 (Glomdalen) om at det 1. mars ble innført en ordning med at pasientene må bestille drosje, legge ut for skyssen og så kreve refusjon fra Pasientreiser for reiser fra kommunene Grue, Eidskog, Nord-Odal, Sør- Odal og Kongsvinger. Bakgrunnen var at Oslo universitetssykehus (OUS) ikke kom til enighet med leverandør om nye avtaler i de berørte områdene. I media uttalte pasienter at de i verste fall må legge ut 12000 kroner for å komme seg til og fra sykehuset.

En annen utfordring er at brukere i enkelte tilfeller ikke kan velge fritt blant drosjeselskaper, men må bruke de drosjeselskapene som det offentlige har inngått avtaler med. Dette gjelder særlig for TT-ordningen. Siden det kreves at brukerne bestiller fra forhåndsbestemte drosjeselskaper som har avtale, kan det føre til at brukere ikke får tak i drosje gjennom refusjonsordningen hvis det offentlige har inngått for få avtaler.

Utvidet bruk av refusjonsordninger kan stimulere til både mer etterspørsel og tilbud i enkeltturmarkedet i distriktene. Dette er derimot betinget av det blant annet er gode utsikter til at det kan utvikle seg god nok konkurranse i markedet til at både brukere av offentlige refusjonsordninger og andre kjøpere av enkeltturer får tilfredsstillende drosjetjenester.

Et eksempel på en utfordring som kan gjøre seg gjeldene i distriktene, er at det ikke er tilstrekkelig tilgang til drosjesjåfører til at det kan utvikle seg god nok konkurranse i markedet. Dersom det er knapp tilgang på drosjesjåfører, er det sannsynlig at tilbudet som markedet vil tilby både er dyrt og lite tilgjengelig. En annen utfordring som kan gjøre seg gjeldende i distriktene er at kundegrunnlaget ikke er stort nok til at det kan utvikle seg konkurranse i markedet.

Utvalget antar at anskaffelsesreglene ikke er til hinder for at det opprettes refusjonsordninger. En måte en refusjonsordning kan innrettes på, er at det offentlige inngår rammeavtaler med en eller flere leverandører som de reisende kan benytte seg av når de bestiller drosjer gjennom ordningen.

Utvalget vurderer at det i enkelte tilfeller kan være behov for at det offentlige tilbyr refusjonsordninger til sårbare grupper i de distriktene hvor det offentlige ikke kjøper inn drosjetjenester. Det kan stimulere til at det både utvikler seg et tilbud til de sårbare gruppene, og til andre som ønsker å kjøpe drosjetjenester i enkeltturmarkedet i distriktene. Drosjeutvalget vurderer videre at det er viktig at refusjonsordningene utformes på en måte som gjør at de er egnet til å bidra til en stimulering av etterspørselen etter drosjetjenester. Refusjonsordningene bør utformes slik at brukere ikke må legge ut store summer på forhånd når de bestiller drosje og det bør sikres at brukere kan benytte seg av flere enn ett drosjeselskap hvis mulig.

Drosjeutvalget vurderer samtidig at det kan oppstå mulige negative og uforutsette konsekvenser av at det offentlige pålegges å tilby refusjonsordninger. Det kan for eksempel gjelde mulige innvirkninger på gjennomføring av konkurranser om offentlige kontrakter. En plikt på det offentlige til å tilby refusjonsordninger, kan gjøre det mindre attraktivt å inngi tilbud i konkurranser fordi tilbyderne vil vite at dersom en kontrakt ikke blir tildelt vil de kunne kjøre turer til de gjeldende maksimalprisene uten krav til tjenesten med hensyn til kvalitet, tid og andre føringer. Dersom transportørene ser seg tjent med å sitte på gjerdet og ikke inngi tilbud fordi de uansett får turene senere vil dette kunne gå utover brukerne av refusjonsordningene fordi den enkelte bruker ikke kan sette de samme kravene til kvalitet og tilgjengelighet som det offentlige. Drosjeutvalget vurderer at en mulig måte å motvirke dette på er at det offentlige inngår rammeavtaler med flere leverandører som kan tilby sine tjenester til brukere av refusjonsordninger. I rammeavtalene kan det stilles krav til kvalitet, tid og andre føringer. Gitt de mulige negative og uforutsette konsekvensene, går utvalget ikke inn for å pålegge det offentlige å tilby refusjonsordninger til sårbare grupper i de distriktene hvor det offentlige ikke kjøper inn drosjetjenester.

4.4 Samlet vurdering av modeller og virkemidler

Figur 4.3 gir en oppsummering av vurderingene av de ulike modellene sett opp mot målsettingene definert i kapittel 3 og kriterier om samfunnsøkonomisk effektivitet og juridisk og praktisk gjennomførbarhet. Det presiseres at vurderingen er gjort med tanke på bruk av modellene i markeder med lavt kundegrunnlag og der det enten ikke leveres et kommersielt tilbud, eller der det er vesentlig mer effektivt med koordinering av all kjøring for å opprettholde eller etablere et tilbud. I tillegg vil modell 1 kunne brukes i byer for å løse utfordringer knyttet til kø og arealbeslag. Utover dette vil vurderingene ikke gjelde i markeder der tilbudet kan leveres effektivt gjennom fri konkurranse.

Forstørr bilde

¹ Grønn- positiv effekt/innenfor gjeldende lovverk eller med endringer i yrkestransportlova. Gul – usikker effekt/kan oppnås, men krever endringer i øvrig lovverk. Rød – negativ effekt, fremstår som ikke juridisk mulig. Blank liten/ingen forventet påvirkning.

² Ikke alle hensyn er inkludert i figuren. De resterende hensynene, knyttet til ryddige arbeidsforhold, informasjon og effektive kontrollmuligheter og i noen grad hvit økonomi, må adresseres ved hjelp av andre type tiltak.

Kilde: Drosjeutvalget

En hovedkonklusjon er at de fleste modellene vil kunne bidra til å løse utfordringene i distriktene og for personer med funksjonsnedsettelser. Som beskrevet kan disse modellene innføres i ulike varianter, med ulik grad av måloppnåelse. Modeller og varianter med høy måloppnåelse er gjerne mer inngripende, kostbare eller administrativt eller juridisk krevende. Tabellen tar utgangspunkt i den varianten av modellene som i høyest grad kan bidra til måloppnåelse, og viser hvordan modellene skiller seg fra hverandre med hensyn på samfunnsøkonomi og gjennomførbarhet.

Modellene 2-6 vil alle kunne bidra til en vesentlig forbedring av tilbudet i distriktene og for personer med funksjonsnedsettelser. Modell 6, som innebærer en gjeninnføring av det gamle løyvesystemet, vurderes å være utenfor det juridiske handlingsrommet og er dermed ikke aktuell. Modell 5, med antallsbegrensede løyver tildelt etter åpen prosess, er en tilnærming til denne modellen som er juridisk gjennomførbar, og som kan praktiseres innenfor dagens enerettsmodell. En modell der eneretter tildeles på sentralnivå (Modell 3) vurderes imidlertid å gi en mer effektiv oppnåelse av et bedre tilbud i distriktene, da dette vil redusere administrasjon, og supplerende reguleringer, ved at relevante plikter og rettigheter knyttet til tilbudet kan fastsettes i kontrakt.

Så lenge enerettene ikke gir eksklusivitet til kontrakter vil disse likevel i praksis gi mindre konkurranseskjerming enn den gamle løyveordningen (Modell 5). Selv ikke i den modellen var konkurranseskjermingen tilstrekkelig til å sikre et tilbud alle steder. Dermed oppstår et økt behov for å supplere ordningene med offentlige tilskudd. Størrelsen på nødvendige tilskudd vil avhenge av ambisjonsnivået for tilgjengelighet av drosjetjenester i distriktene.

En koordinert utlysning av eneretter og kontrakter vil kunne redusere det offentlige støttebehovet ved å legge til rette for at aktører i distriktene kan ha et tilstrekkelig driftsgrunnlag for en effektiv utnyttelse av personell og biler. Samordnede innkjøp av kontrakter på tvers av ulike offentlige innkjøpere vil imidlertid være administrativt krevende og vurderes ikke å være et gjennomførbart tiltak på kort sikt.

En driftsstøtte til drosjevirksomhet (Modell 2) og samordnede innkjøp (Modell 4) griper i mindre grad inn i markedet fordi det ikke tildeles eneretter sammen med innkjøpet. Dette innebærer imidlertid samtidig et behov for økt offentlig pengebruk, fordi kompensasjonen i form av eksklusivitet faller bort. Det kan likevel være grunnlag for å bruke disse modellene fremfor eneretter i tilfeller der det er ønskelig å beholde muligheten for etableringer, og potensialet for innovasjon og nye forretningsmodeller som kan løse transportbehovet innenfor kontraktsperioden. Modell 4 vil være mer samfunnsøkonomisk effektiv enn Modell 2, men vil på samme måte som en enerettsmodell med samordnet utlysning av kontrakter, være svært administrativt krevende.

Eneretter fremstår altså som det mest effektive og gjennomførbare tiltaket for å oppnå et bedre tilbud i distriktene. For å øke bruken av eneretter er det mulig å sette inn tiltak som øker kompetanse, og juridisk og økonomisk handlingsrom for fylkeskommunene. Det mest virkningsfulle vil være å øke overføringer som kan benyttes til å gi økonomisk kompensasjon til enerettshaverne for å påta seg driveplikten som eneretten innebærer. Dette vil være et supplement til eksklusiviteten i kontrakten, og vil øke attraktivitet og konkurranse om eneretten og muligheten til å stille krav om ønsket tilgjengelighet.

Videre vil alle tiltak som innebærer økt koordinering på tvers av delmarkedene kunne resultere i mer effektiv utnyttelse av kapasiteten, og dermed samlet sett bedre eller billigere drosjetjenester. Det bør derfor også gjøres tiltak for å fremme samordning av eneretter og kontrakter mellom ulike offentlige innkjøpere. Dette kan for eksempel omfatte veiledning knyttet til juridisk og praktisk mulighetsrom for innkjøpssamarbeid, og tydeligere styringssignaler om at det er ønskelig med mer koordinerte innkjøp i områder der dette vil være gunstig for det helhetlige drosjetilbudet i distriktet. Utvalget anbefaler imidlertid ikke å gjennomføre tiltak som tvinger gjennom samordning av innkjøp, enten ved å innføre eneretter som gir eksklusivitet til all kontraktkjøring, eller ved stille krav til innkjøpssamarbeid.

For å styrke tilbudet til personer med funksjonsnedsettelser støtter utvalget forslaget i revidert nasjonalbudsjett, jf. Prop. 103 LS (2023–2024), som innfører en variant av Modell 2, ved å avvikle engangsavgiften ved kjøp av drosjer som er tilpasset rullestolbrukere. Tiltaket vil også redusere barrierene ved å etablere sentraler i områder med relativt lavt kundegrunnlag, ettersom sentralene etter lovvedtak 46 (2023–2024) må tilby denne type biler.

For å løse utfordringer med kødannelse og uoversiktlige praiemarkeder i byer vurderes det at modeller som begrenser antallet løyver eller sentraler direkte vil være unødig inngripende og dermed problematiske opp mot EØS-regelverk. Et mindre inngripende tiltak vil være differensierte krav rettet mot drosjevirksomhet som opererer i praiemarkedet (en variant av Modell 1). Dette inkluderer tiltak som maksimalpris (for turer praiet på gate eller holdeplass), uniformering av kjøretøy som kan ta praieturer og regulering av adgang til bestemte sentrumsområder eller holdeplasser hvor opphopning av inaktive kjøretøy er et problem. Dette er ikke nasjonale utfordringer, men lokale. Det bør derfor reguleres lokalt på fylkes- eller kommunenivå. Det er heller ikke nødvendig å stille de samme kravene overfor andre markedssegmenter der kunden er bedre informert.

En lemping av krav til sentraler, løyvehavere, sjåfører og drosjebiler (en annen variant av Modell 1), kunne også være et tiltak for å redusere kostnader og dermed fremme økt tilbud i distriktene. Utvalget mener imidlertid at mulighetsrommet for å lempe på krav for drosjevirksomhet i distriktene allerede er utnyttet gjennom dispensasjonsadgang fra for eksempel sentraltilknytningsplikt, og at ytterligere lemping av krav vil kunne gi uheldige effekter på passasjersikkerhet og kvaliteten i tilbudet. Derimot kan modellen være noe mer egnet for å redusere utfordringer med kødannelse og arealbeslag i by.

Nærmere om modellenes gjennomførbarhet

Når det gjelder den juridiske gjennomførbarheten av modellene, vil både driftsstøtte, redusert engangsavgift, bruk av eneretter og antallsbegrensede løyver med åpen tildelingsprosess (Modell 2, 3 og 5) være mulig å praktisere innenfor eksisterende lovverk. Modell 1 vil sannsynligvis kreve endring av yrkestransportloven, som gir ytterligere hjemler til å fastsette lokale forskrifter for å redusere utfordringer med kø og arealbeslag i by. Modell 4 som innebærer innkjøpssamarbeid mellom fylkeskommunen og Pasientreiser krever sannsynligvis endring i flere lovverk og tildelingsbrevene til helseforetakene dersom det skal pålegges plikt til samarbeid eller gis tydelige styringssignaler. Det er mulig for fylkeskommunen og Pasientreiser å samordne tjenester frivillig innenfor gjeldende regelverk. Utvalget mener Modell 6 er i strid med etableringsfriheten.

Når det gjelder behovet for offentlige tilskudd vil Modell 1 med differensiering av krav ikke gi utlegg for myndighetene. Av modeller med potensial for å vesentlig bedre tilbudet i distriktene, vil alle innebære elementer av økte overføringer av ressurser til drosjenæringen. Modellene som gir størst mulig konkurranseskjerming og koordinering på tvers av delmarkeder, kommer best ut. Dette inkluderer de variantene av enerettsmodellene som samordner kontrakter og eneretter, Modell 4 med koordinerte innkjøp og Modell 5 med antallsbegrensede løyver. Varianten av Modell 2 som innebærer driftsstøtte og ingen eksklusivitet eller koordinering av kontrakter, vil gi det høyeste behovet for offentlige overføringer for å oppnå det samme tilbudet som øvrige modeller. Avvikling av engangsavgift for rullestoltilpassede drosjer vil ha en kostnad som er begrenset oppad til inntektene fra avgiften i dag.

Når det gjelder administrative kostnader vil økt bruk av driftstilskudd, eneretter, koordinerte innkjøp og antallsbegrensede løyver (Modell 2, 3, 4 og 5) kreve økt administrasjon sammenlignet med situasjonen i dag. Økningen vil i alle fall bli til om lag det nivået som var gjeldende fram til november 2020. Modell 4 med samordnede innkjøp og varianten av enerettsmodellen som innebærer at eneretten samordnes med innkjøp av kontrakter, vil ha høyest administrative kostnader. Modell 1 vil kreve lite offentlig administrasjon å innføre, men medføre behov for økt kontrollvirksomhet. Reduksjon av engangsavgiften vil innebære en utvidelse av eksisterende ordning og vil dermed være lite administrativt krevende.

Noen betraktninger om samfunnsøkonomisk effektivitet

Under kriteriet om samfunnsøkonomisk effektivitet er utvalget opptatt av om modellene legger til rette for en effektiv organisering av tilbudet i markedene med lavt kundegrunnlag, slik at et best mulig tilbud kan fremskaffes med lavest mulig ressursbruk. I dette tilfellet innebærer det at modeller som legger til rette for å utnytte personell og biler på tvers av delmarkeder, vil komme godt ut. Dette omfatter bruk av eneretter dersom disse er koblet med kontrakter, koordinerte innkjøp og også antallsbegrensning av løyver. Utvalget presiserer at vurderingen gjelder når modellene benyttes i markeder hvor det er lavt kundegrunnlag og behov for koordinering av delmarkeder for å oppnå effektiv drift.

Utvalget er også opptatt av om modellene fremmer en effektiv allokering av samfunnets samlede ressurser, for eksempel ved å korrigere for negative eksternaliteter. Kødannelse, arealbeslag og miljøutslipp i byene kan være eksempler på slike eksternaliteter som aktørene ikke tar hensyn til ved beslutning om å entre drosjemarkedet. Strengere krav (variant av Modell 1) som øker kostnadene ved å delta i dette markedet, kan dermed bidra til en mer effektiv allokering av samfunnets ressurser.

Alle modeller som innebærer subsidier, konkurranseskjerming eller andre fordeler spesifikt rettet mot drosjenæringen, vil endre konkurranseforholdet mot andre transportformer og gi risiko for at det samlede transportbehovet ikke løses på den mest effektive måten. Med unntak av Modell 1 vil alle modeller som er diskutert kunne gi slike virkninger. Det gjelder for eksempel dersom fylkeskommunene får økte overføringer som er øremerket bruk til drosjevirksomhet.

De ulike tiltakene vil kunne ha ulike fordelingseffekter avhengig av innretning. Slike effekter kommer ikke nødvendigvis til syne i figur 4.3 over. For eksempel vil tiltak som gir et bedre tilbud i enkeltturmarkedet, og potensielt også bedre ressursutnyttelse i det aktuelle markedet, kunne reflekteres i dyrere tjenester i kontraktmarkedet. Det gjelder særlig modeller som baserer seg på eksklusivitet som kompensasjon for tjenester fremfor økonomiske overføringer. Alle former for direkte støtte til virksomheten, for eksempel via avvikling av engangsavgiften for rullestoltilpassede biler, vil kunne redusere kostnadene til innkjøp i kontraktsmarkedene.

Valg av modell vil også kunne påvirke andre målsetninger for drosjereguleringen. Modellene med driftsstøtte og eneretter innebærer bedre informasjons- og kontrollmuligheter og en mer aktiv løyvemyndighet, og også mulighet for styring av det ønskede tilbudet gjennom kontrakter.

Sammenheng med det øvrige transporttilbudet

Drosjetilbudet er en del av et helhetlig transporttilbud som skal være «effektiv, trygt og miljøvennlig», jf. regjeringens overordnede målsetning for transportsystemet.

Modellene ser på hvordan drosjetilbudet kan organiseres mest mulig effektivt. Det kan være potensial for ytterligere effektivitetsgevinster dersom tilbudet i større grad ses i sammenheng med rutegående transport og andre mobilitetsløsninger.

I dag er det adgang for samordning med rutegående trafikk som fylkeskommunen kjøper og kontraktkjøring som skoleskyss. I tillegg er det i prinsippet adgang til samordning med enkeltturmarkedet i områder hvor enerettsmodellen kan brukes.

Valg av regulering vil kunne påvirke i hvilken grad det tilrettelegges for ytterligere samordning mot kollektivtransporten.

Med en regulering som åpner for at fylket i større grad kan gi eksklusivitet eller anskaffe tjenester også i enkeltturmarkedet, vil det ligge bedre til rette for samordning også mot kollektivtrafikk. For eksempel hvis enerettsmodellen kan brukes i hele landet, vil det åpne for samordning i langt flere områder.

I modeller med stor frihet til valg av virkemiddel og åpning for lokale tilpasninger, vil det også være et større kompetansebehov hos fylkeskommunene. En mulighet er å finne kompetanse blant de som i dag organiserer og anskaffer tilbudet av rutegående transport.

De foreslåtte modellene kan gjennom ulike mekanismer bidra til å adressere flere av de utfordringene i drosjemarkedet som ikke løses av tiltakene foreslått i delutredning I. Samtidig viser gjennomgangen at ingen enkelt modell løser alle de resterende utfordringene.

Modellene har litt ulik profil. Støtteordninger, eneretter, kontraktkjøring, koordinerte innkjøp og antallsbegrensing av løyver er imidlertid alle tiltak som virker direkte inn på markedet ved å favorisere enkelte markedsaktører i form av økonomisk kompensasjon, offentlige oppdrag eller konkurranseskjerming.

Alt dette er tiltak som under nærmere betingelser kan begrunnes opp mot markedsfrihetene og konkurransereglene så sant nærmere betingelser er oppfylt. Et grunnvilkår for at det offentlige på denne måten skal kunne favorisere enkelte aktører er at de leverer tjenester som det offentlige mener er viktig blir levert til befolkningen, og som markedet uten slik favorisering ikke vil produsere. Videre må tiltakene være effektive og forholdsmessige slik at de ikke griper mer inn i markedet enn det som er nødvendig for å løse de definerte utfordringene. Dette gir et større juridisk mulighetsrom for å sikre tilbud i distriktene enn for å løse negative utfall i byene. Å unngå bestemte eksternaliteter krever presis begrunnelse for å vise at tiltaket er proporsjonalt og minst mulig inngripende, og da må antagelig tiltaket ses opp mot konkrete lokale behov.