6 Mulige tiltak for å redusere ressursbruk, miljøpåvirkning og kø i byområder

Som påpekt av utvalget i første delutredning har mange nye aktører kommet inn i drosjemarkedet etter omreguleringen i november 2020. Disse har særlig kommet til i og rundt de største byene, og all informasjon utvalget har fått tyder på at det er der det er overetablering. Etter det utvalget får opplyst er det i noen av de største byene for mange drosjer samlet i trange sentrumsgater samtidig. Det skaper trafikale problemer. Utvalget ønsker derfor å vurdere behovet for å gi kommunene hjemmel til å begrense antallet drosjer for å redusere slike eksterne virkninger.

Overskudd av drosjer i byer kan føre til unødig behov for holdeplass for drosje, unødig kjøring mens drosjen venter på tur og dårlig bruk av arbeidskraft i et arbeidsmarked med behov for arbeidskraft, herunder sjåfører. Dette kan igjen føre til at man ikke får frigjort areal til annen hensiktsmessig bruk, unødvendige miljøbelastninger og kødannelser, generelt eller på bestemte steder til bestemte tider. Særlig kan dette gjelde ved trafikale knutepunkter som jernbanestasjoner og i sentrale bygater; til tider der det er mye folk ute, som fredag og lørdag kveld.

Utvalget har ikke registrert noe krav eller ønske fra kommuner eller andre om hjemmel for å kunne løse problemene med opphopning av drosjer på enkelte steder til enkelte tider. Utvalget fremmer derfor ikke noe konkret forslag om dette. Da det imidlertid har vært påpekt som et problem, vil utvalget i det følgende utrede måter problemet kan løses på dersom det skulle bli behov for det.

Slike trafikale problemer og miljøbelastninger er såkalt markedssvikt ved eksterne virkninger, som ikke tas i betraktning av den enkelte løyvehaver, og som derfor ikke uten videre løses gjennom markedsmekanismen. Regulering av slike forhold må dessuten ses i sammenheng med sentrale og lokale planer for bærekraftig mobilitet (Sustainable Urban Mobility Plans, SUMPs)1. Den teoretisk best mulige reguleringen for bymarkedene, der utfordringen kan være knyttet til periodisk og stedsspesifikk overetablering, vil naturlig være forskjellig fra den optimale reguleringen for distriktene, der utfordringen heller er motsatt; å sikre et tilstrekkelig tilbud.

En intuitiv løsning på overetablering er antallsbegrensning. Selv om en antallsbegrensning av drosjeløyver kan løse problemet, er dette av flere grunner problematisk. Primært fordi antallsregulering er et lite treffsikkert virkemiddel, ved at en generell reduksjon av antall løyver i en by, ikke nødvendigvis er tilstrekkelig til å redusere temporære og stedsspesifikke køproblemer. Dette viser erfaringene fra før 2020. Sekundært må reguleringer som tar sikte på å oppnå bærekraftig mobilitet ses i en større sammenheng enn regulering av tilgangen til drosjenæringen. Det vil si at drosjetilbudet må ses opp mot tilgangen på andre transportmidler.

Juridisk kan antallsbegrensning av markedstilgangen på bynivå også utgjøre en uproporsjonal restriksjon i den utstrekning problemene kan løses på en mindre restriktiv måte for næringsutøverne ved direkte å regulere tilgangen til de områder og tider der for mange drosjebiler utgjør et problem.

Regulering av tilgangen til nærområder ut fra trafikale forhold og miljø er en velbrukt metode, og kan både løse opp i lokale trafikkproblemer, eller forsterke dem, om utformingen gjøres på en uheldig måte. Vi kjenner det for eksempel ved lokale variasjoner i fartsgrenser, kjøretøyfrie soner, parkeringsreguleringer mv. Vi har også tilgangsregulering som er differensiert ut fra kjøretøytype og ferdselsformål.

En transporttjeneste som nylig er blitt tilgangsregulert ut fra trafikale forhold og lokalmiljø er utleie av små elektriske kjøretøy, se lov om utleie av små elektriske kjøretøy på offentlig grunn (LOV-2021-06-18-139). Lovens formål er å legge til rette for at utleie av små elektriske kjøretøy på offentlig grunn bidrar til fremkommelige og trygge offentlige rom, effektiv forvaltning, klimavennlige løsninger og godt miljø og lokalmiljø.

Loven gir i § 3 kommunen hjemmel til å gi forskrift om bruk av offentlig grunn for utleie av små elektriske kjøretøy. Forskriften kan blant annet gi bestemmelser om:

• 1. steder eller soner på offentlig grunn for utplassering eller parkering av små elektriske kjøretøy

• 2. områder på offentlig grunn der det innføres bruksreguleringer slik som hastighetsbegrensninger og bruksforbud

• 3. tidsperioder når utleie kan skje

• 4. at små elektriske kjøretøy skal oppfylle nærmere angitte standarder som krav til batteritid og miljømessige batterityper

• 5. at små elektriske kjøretøy er utrustet med teknologi som kan sikre oppfyllelse av krav fastsatt i nr. 1-3, for eksempel geofencing mv.

• 6. tilgjengeliggjøring av data, som for eksempel utlevering av anonyme opplysninger om bruken av små elektriske kjøretøy

Loven gir også kommunen hjemmel for å innføre en tillatelsesordning med antallsbegrensning, se § 4.

Loven ble vedtatt etter et representantforslag i Stortinget. Den var derfor ikke gjenstand for den vanlige lovbehandlingen med høringsnotat og proposisjon, men kommunal- og forvaltningskomiteen gjennomførte en høring og ba Kommunal- og moderniseringsdepartementet om en vurdering av forslaget og høringsinnspillene, se Innst. 643 L (2020–2021) fra kommunal- og forvaltningskomiteen.

Departementet la til grunn at kommunal regulering av utleievirksomheten i form av regler om hvor det ikke skal være mulig å kjøre, hvor det ikke skal være mulig å parkere kjøretøy etter endt utleie, og hvor det skal gjelde hastighetsbegrensninger og lignende, i «stor utstrekning» vil være forenlig med EØS-retten. Slike regler vil være en restriksjon, særlig på etableringsretten og må derfor være begrunnet i tvingende allmenne hensyn, og være egnet og nødvendig for å oppnå formålet med tillatelsesordningen eller kriteriet. Departementet uttalte at en tillatelsesordning og antallsbegrensing vil kunne være proporsjonal. Departementet presenterte ikke noen utredning av lovforslagets bestemmelser opp mot EØS-avtalen.

I EU diskuteres tilgangsregulering under betegnelsen Urban Vehicle Access Regulations (UVARs), det vil si regulering av kjøretøyers tilgang til byer som en del av en integrert mobilitetspolitikk. Dette er en form for trafikkstyring som regulerer fremkommeligheten på bestemte steder i byen i henhold til kjøretøytype, alder, utslippskategori – eller andre faktorer som tid på døgnet eller ukedag. Slike reguleringer kan blant annet være forbudssoner, bompenger, lavutslippssoner og fysiske sperringer. Sonene kan formidles til sjåførene gjennom apper.

Kommisjonen peker i sitt arbeidsdokument om evaluering av mobilitetspolitikken fra 2013 på at deler av tilgangsreguleringen kan komme i et problematisk forhold til markedsfrihetene, særlig når ulike ordninger gjennomføres på ulike måter og kombineres med mangel på informasjon om hvordan reglene skal følges.2 De problemene Kommisjonen særlig peker på er:

• Manglende åpenhet og utilstrekkelig tilgang til nøyaktig og oppdatert informasjon: Sjåfører finner ikke alltid tydelig informasjon om reguleringene i forkant av en tur eller i sanntid, og det kan derfor være vanskelig å vite om et kjøretøy har tillatelse til å kjøre inn i en by; i tillegg er konsekvensene av å ikke respektere gjeldende regler ikke tydelige nok, inkludert håndhevelse av straffer/bøter.

• Ulik behandling av innenlandske og utenlandske kjøretøy: Kjøretøy med utenlandske skilt må for eksempel registreres på forhånd eller innen en viss frist for å få adgang, mens nasjonale kjøretøy ikke trenger å gjøre det.

• Uforholdsmessig behandling: Sjåfører kan oppfatte reguleringene som uforholdsmessige og til og med hemmende for mobiliteten når alternative mobilitetsløsninger oppfattes som mindre attraktive eller utilstrekkelige.

Selv om det vanligvis ikke er et problem for lokale sjåfører, kan det være vanskelig for andre sjåfører, særlig fra andre land, å forstå reglene og være oppmerksom på utfyllende informasjon. Kommisjonen er opptatt av at reguleringer skal gi mulighet for sømløse og brukervennlige reiser på tvers av det indre markedet, uten at det fører til diskriminering av utenlandske sjåfører.

Tilgangsreguleringen av små elektriske kjøretøy har vært gjenstand for rettslig behandling, blant annet med utgangspunkt i forskrifter for Oslo, se Borgarting lagmannsrett LB-2021-158231. Dette var en sak hvor et selskap som driver utleie av elsparkesykler i Oslo krevde midlertidig forføyning for å få utsatt iverksettelsen av Oslo kommunens vedtak som innførte en tillatelsesordning for utleie av små elektriske kjøretøy i Oslo. Lagmannsretten prøvde her blant annet forholdet til EØS-avtalen gjennom en prøving av om tillatelsesordningen var i overensstemmelse med tjenesteloven § 10. Siden utleie av elsparkesykler må anses som en transporttjeneste kan det reises spørsmål om loven kommer til anvendelse siden den er gitt for å gjennomføre tjenestedirektivet. Etter sikker rett skal regler for gjennomføring av prinsippene for fri tjenesteutveksling på transportområdet gis gjennom den felles transportpolitikken, se EU-domstolens sak C-17/90, Pinaud Wieger, Sml. I, s. 5253, premiss 7. Utvalget legger derfor til grunn at det ikke er nødvendig å vurdere tilgangsreguleringer opp mot tjenesteloven. Også begrensninger på etableringsadgangen må imidlertid vurderes opp mot kravet til proporsjonalitet. Fordi lagmannsrettssaken gjaldt tillatelsesordningen og antallsbegrensninger gir den imidlertid liten veiledning når det gjelder tilgangsreguleringer.

Det kan stilles spørsmål ved om tilgangsregulering for drosjer i byene, for å unngå sammenstimlinger på bestemte steder eller i bestemte gater til bestemte tider, i det hele tatt er tiltak som hindrer, er til ulempe for eller gjøre etablering av drosjevirksomhet mindre attraktivt. Strekker man restriksjonsbegrepet så langt vil nærmest enhver trafikal regulering som begrenser fremkommeligheten for kjøretøy kunne ses som en restriksjon. Hvis tilgangsreguleringen spesifikt retter seg mot drosjebiler kan det gjøre at det likevel må anses som en restriksjon. Utvalget finner dette tvilsomt. Uansett må dette befinne seg absolutt i den nedre grense for hva som kan anses som en restriksjon på etableringsfriheten.

Utvalget vil også peke på at Kommisjonens bekymring for at tilgangsreguleringer kan virke diskriminerende med grunnlag i nasjonalitet ikke har særlig relevans når det gjelder drosjer, all den stund det er krav om nasjonal etablering og nasjonalt løyve for å drive drosjevirksomhet. For at EØS-rettens forbud mot restriksjoner skal komme til anvendelse kreves et grenseoverskridende element. I henhold til EU-domstolens faste rettspraksis kan bestemmelsene i traktaten om fri bevegelighet for personer og de rettsakter som er vedtatt for å gjennomføre dem, ikke anvendes på aktiviteter som ikke er knyttet til noen av de situasjoner som EU-retten får anvendelse på, når alle relevante omstendigheter utelukkende er knyttet til én medlemsstats territorium, jf. (sak C-212/06, Gouvernement de la Communauté française og Gouvernement wallon, sml. 2008 s. I-1683, avsnitt 33, og av 5. mai 2011, sak C-434/09, McCarthy, sml. 2011 s. I-3375, avsnitt 45). Et slikt grenseoverskridende element kan komme inn i bildet dersom reguleringen skaper spesielle vansker for sjåfører og kjøretøy fra andre EØS-land, slik Kommisjonen peker på i sitt arbeidsdokument. Hvis reguleringen derimot gjelder lokalt for forholdene i et avgrenset område og er begrenset til drosjekjøring, er det vanskelig å se hvordan dette kan ha et grenseoverskridende element. Hvis personer eller virksomheter fra andre EØS-land skal bli berørt av slike reguleringer må de først få drosjeløyve i Norge. De vil da være løyvehavere etter norsk rett, hjemmehørende i Norge, sml. Star Taxi App C-62/19 avsnitt 70.

Regulering av drosjebilers tilgang til områder som en del av en integrert mobilitetspolitikk vil uansett forfølge legitime formål dersom siktemålet er å begrense belastende oppsamling av biler eller trafikk av hensyn til forhold som fremkommelighet, bomiljø, støy eller lignende. Dersom problemet er at antallet biler til tider overstiger det antallet som bymiljøet på gitte tidspunkter kan absorbere eller avvikle, vil tilgangsregulering kunne være målrettet og egnet, og det er ikke lett å tenke seg mindre inngripende måter å regulere på. Alternativet, å antallsbegrense antall løyver på by eller fylkesnivå, vil være mer restriktivt, og i mindre grad direkte rettet inn mot å løse det trafikale problemet. Reguleringene må imidlertid utformes tydelig, med informasjon om reguleringene i forkant av en tur eller i sanntid, slik at det er mulig for sjåfører å vite om et kjøretøy har tillatelse til å kjøre inn i eller oppholde seg i et område som en bestemt gate, plass eller strøk av byen, med eller uten passasjer eller bestilling.

For å adressere trafikale problemer og lokalmiljøutfordringer knyttet til praiemarkedet bør tilgangsreguleringer utformes lokalt. Reguleringen vil da kunne skje på samme måte som for små elektriske kjøretøy ved at kommunen får hjemmel til å fastsette forskrifter, eller ved at fylkeskommunen som løyvemyndighet, i samråd med kommunen, får hjemmel til å fastsette lokale forskrifter. Det viktigste virkemidlet i en slik forskrift vil være å begrense adgangen til bestemte deler av en by hvor det er utfordringer. Disse sonene kan defineres med geofencing eller med skilting. I begge tilfeller vil dette gjøre at reguleringen skaper et knapphetsgode, tilgang til bestemte deler av byen hvor det er sannsynlig at drosjer kan bli praiet fra gate- eller holdeplass. Dette knapphetsgodet kan allokeres på flere forskjellige måter. En grunnforskjell ligger i om det bør utformes med sikte på konkurranse i eller om, praiemarkedet, eventuelt å forby praiing på gate eller holdeplass. Innenfor dette hovedskillet er det flere alternativer for hvordan reguleringene kan utformes.

• 1) Restriksjoner som håndteres på løyvenivå (konkurranse i markedet)

  • a. «gategrunnsleie» for å stå / kjøre uten bestilling i områder med restriksjoner, altså å gjøre det dyrere for løyvehaverne å benytte disse arealene.

  • b. Antallsrestriksjon, «stopp for å kjøre inn» når et tak for eksempel satt lik antall tilgjengelige plasser på drosjeholdeplassene er nådd.

• 2) Restriksjoner som håndteres på sentralnivå (konkurranse om markedet)

  • a. Gi et fåtall sentraler rett til å ta turer fra gate- og holdeplass i de aktuelle områdene. Kontraktsfeste betingelsene for å gjøre dette.

• 3) Kun tillate turer bestilt på forhånd via en formidler i de aktuelle områdene.

Uavhengig av om restriksjonene legges på løyvenivå, eller på sentralnivå, må forhåndsbestilte turer, inn eller ut av området være tillatt.

Fordelen med alternativ 1) er at alle som vil kan kjøre inn i de aktuelle områdene, og det blir dermed minst mulig endringer sammenlignet med dagens situasjon. Ulempene med en slik løsning er at: i) det krever et nytt kontrollsystem, enten via aktiv overvåkning av eksisterende kontrollutrustning fra myndighetene, eller aktør oppnevnt fra myndighetenes side, eller ved opprettelse av ny infrastruktur. ii) det vil være vanskelig eller umulig for kunder eller andre å vite om den enkelte drosjen som er innenfor området med begrensning har rett til å være der eller ikke, og iii) man risikerer at løsningen med å gjøre det dyrt for drosjene å være i bestemte områder reduserer attraktiviteten av korte eller (for kunden) billige turer. Dette kan øke insentivene for førerne til å velge bort disse turene mot å stå lenger og vente på en «god» tur3.

En viktig fordel med alternativ 2) er at lokale myndigheter får muligheten til å inngå en kontrakt med aktørene som tar turer på gate- og holdeplass. Slik kan lokale myndigheter, i tillegg til de trafikale og miljømessige forholdene, også påvirke hvordan tilbudet til publikum skal være. Med hensyn til kontrollmuligheter vil det også være mer hensiktsmessig å gi en slik rett på sentralnivå, da en lettere vil kunne hente dokumentasjon direkte fra drosjesentralene, enn fra hver enkelt bileier. De som har rett til å ha biler innenfor området kan dokumentere at de har hatt et antall biler tilgjengelig gjennom informasjonen sentralen samler inn. De som ikke har rett til å være i området med restriksjoner uten tur kan dokumentere at deres biler kun har kjørt inn i området med passasjer, eller på bakgrunn av en bestilling fra innsiden av området. Å kun gi adgang til det begrensede området til et fåtall sentraler vil imidlertid representere en betydelig restriksjon på etableringsfriheten, med de markedsmessige ulempene dette kan ha, jf. også vurderingen av eneretter.

Alle modellene har en utfordring i at de potensielt kan resultere i en forskyvning av dagens utfordringer, fra bestemte sentrumsområder til områder lengre ut i byen. Alternativ 1 vil antagelig også være avhengig av en aktiv oppfølging fra myndighetenes side og en prisregulering for å ikke virke prisdrivende på praieturer. Alternativ 2 fremstår som mer sannsynlig at vil være selvregulerende, men vil kreve myndighetsinngripen og administrasjon ved fornyelse av kontrakter. I begge tilfeller vil drosjer som har tilgang på områdene med restriksjoner være attraktive for formidlere. Både alternativ 1 og 2 har paralleller til løsninger som er i bruk for regulering av elsparkesykler. Alternativ 3 fremstår ikke som aktuell med mindre det gjøres kompenserende tiltak slik at alle kunder enkelt kan bestille taxi inn i det aktuelle området.

Turer bestilt via formidler må kunne gjennomføres uavhengig av om drosjene har rett til å stå eller kjøre tomme rundt i områdene med restriksjoner.