Del 2
Identitetsskjerming i dag

3 Konstitusjonelle og internasjonale forpliktelser

3.1 Innledning

Utvalget skal i henhold til mandatet redegjøre for internasjonale forpliktelser som er relevante for adgangen til identitetsskjerming. De internasjonale forpliktelsene er forpliktelser som staten, gjennom samhandling med andre stater og internasjonale organisasjoner, ved avtale eller på annen måte, har bundet seg til å følge.

Blant de internasjonale forpliktelsene Norge er bundet av er menneskerettighetene. Menneskerettighetene oppstiller plikter for staten til å beskytte enkeltpersoner gjennom iverksettelse av lover og regler, og plikter til å avstå fra å gjøre inngrep i rettighetene. De mest sentrale menneskerettighetskonvensjonene er Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) og FN-konvensjonen for sivile og politiske rettigheter (SP). Disse er gjort til norsk rett gjennom menneskerettsloven, og skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Begge konvensjonene pålegger statene fire menneskerettslige forpliktelser som er av særlig betydning for spørsmål om identitetsskjerming: Retten til ytringsfrihet, retten til liv, retten til respekt for privatliv og personlig integritet, samt retten til en rettferdig rettergang.

Rettighetene i EMK og SP inneholder noenlunde tilsvarende forpliktelser, og den videre drøftelsen vil dermed ta utgangspunkt i EMK på bakgrunn av den omfattende rettspraksisen som foreligger fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD).1

EMDs tolkning av rettighetene i EMK, tillegges også stor betydning ved fastleggingen av det nærmere innholdet i de konstitusjonelle rammene for retten til ytringsfrihet, retten til liv, retten til privatliv og retten til rettferdig rettergang i Grunnloven.2

Menneskerettighetene slik de er nedfelt i EMK og Grunnloven har betydning for spørsmålet om identitetsskjerming på flere måter: De vil for det første være momenter i tolkningen av eksisterende og foreslåtte lovregler. De vil imidlertid også utgjøre begrensninger for utvalgets forslagsfrihet, ved at forslagene må ligge innenfor de rammene forpliktelsene setter.

Innholdet i de relevante menneskerettighetene behandles i dette kapittelet. Det redegjøres først for betydningen av retten til ytringsfrihet slik den er gitt i Grunnloven § 100, EMK artikkel 10 og Europarådets konvensjoner og anbefalinger (punkt 3.2). Retten til ytringsfrihet er relevant for spørsmålet om identitetsskjerming fordi den kan gi den enkelte krav på innsyn i offentlig informasjon, herunder opplysninger om ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Etter dette redegjøres det for retten til liv etter Grunnloven § 93 og EMK artikkel 2 (punkt 3.3). Disse rettighetene er relevante fordi staten kan være forpliktet til å vedta regler om identitetsskjerming for å beskytte ansatte i politiet og kriminalomsorgen og deres nærmeste. Deretter redegjøres det for retten til privatliv og personvern etter Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og EU-retten (punkt 3.4), ettersom staten også kan ha en positiv plikt til å vedta regler om identitetsskjerming for å verne om privatlivet til ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Til sist redegjøres det for retten til en rettferdig rettergang, slik denne følger av Grunnloven § 95, EMK artikkel 6 og Europarådets anbefalinger (punkt 3.5). Reglene er av særlig betydning for adgangen til å vedta bestemmelser om identitetsskjerming som begrenser siktedes rettigheter i straffesaker, men også for adgangen til identitetsskjerming i saker for Spesialenheten og sivile saker.

3.2 Retten til ytringsfrihet

3.2.1 Ytringsfrihet etter Grunnloven § 100

Eventuelle regler om skjerming av identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen må være forenlige med Grunnloven § 100. Bestemmelsen verner om ulike sider av ytringsfriheten. For spørsmålet om identitetsskjerming, er de mest sentrale sidene retten til innsyn i dokumenter og retten til å følge forhandlingene i rettsmøter. Disse rettighetene er nedfelt i Grunnloven § 100 femte ledd, som gir enhver «rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter og til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer».

Denne delen av bestemmelsen ble inntatt i Grunnloven i 2004, og fastslår hovedregelen om borgernes informasjonskrav overfor styresmaktene og domstolene. Med informasjonskrav menes et:

«[…] rettslig krav på tilgang til – i form av innsyn i eller utlevering av – informasjon fra en kilde uavhengig av om kilden er villig til å gi ut informasjonen eller ikke. Sett fra informasjonsbesitters ståsted innebærer dette følgelig en rettslig plikt til å gi den som ber om det tilgang til informasjon.» NOU 1999: 27 side 247.

Et informasjonskrav skiller seg dermed fra informasjonsfrihet, som er den enkeltes rett til å søkeinformasjon, og informasjonsplikt, som er plikten myndighetene og andre pliktsubjekter har til å informere på eget initiativ. I tillegg til at bestemmelsen gir borgerne et informasjonskrav (dokumentoffentlighet), gir den også borgerne rett til å være fysisk til stede i rettsmøter og folkevalgte forhandlinger (møteoffentlighet) og til å gjengi til andre det som har foregått i møtene.3 Både dokumentoffentlighet og møteoffentlighet bidrar til å «legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale», slik bestemmelsen i Grunnloven § 100 sjette ledd foreskriver. Informasjon er blant annet nødvendig for å fåny kunnskap, forstå en sak, utvikle meninger og begrunne synspunkter, slik Ytringsfrihetskommisjonen i NOU 2022: 9 fremhevet på side 215. Dermed er innsyn og offentlighet grunnleggende forutsetninger for en reell ytringsfrihet.

Samtidig kan det være behov for å begrense borgernes informasjonskrav for å beskytte private og offentlige interesser, og sikre forsvarlige beslutningsprosesser.4 Grunnloven § 100 femte ledd andre punktum fastslår at «det kan i lov fastsettes begrensninger i denne rett ut fra hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner». Kravet til offentlighet er dermed ikke absolutt, men adgangen til unntak er snever, jf. «tungtveiende grunner». Dette innebærer at det kan oppstilles regler om identitetsskjerming selv om disse begrenser dokument- og møteoffentligheten, så fremt reglene vedtas i lov og fastsettes ut fra hensynet til personvern eller av andre tungtveiende grunner, og ellers er snevert utformet.5 De nye grunnlovsbestemmelsene innebar ikke i seg selv at det måtte gjøres endringer i den daværende offentlighetsloven, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 24.

3.2.2 Ytringsfrihet etter EMK artikkel 10

3.2.2.1 EMK artikkel 10 som grunnlag for innsynskrav

Det følger av EMK artikkel 10 nr. 1 at ytringsfriheten skal omfatte:

«[…] frihet til å ha meninger og til å motta og meddele opplysninger og ideer uten inngrep av offentlig myndighet og uten hensyn til grenser.»

Bestemmelsen inkluderer både friheten til å ytre seg og friheten til å søke, motta og meddele opplysninger (informasjonsfrihet). Myndighetene må avstå fra å gjøre ulovlige inngrep i ytrings- og informasjonsfriheten, samt tilrettelegge for og sikre en reell ytringsfrihet, jf. EMK artikkel 10 nr. 2 og artikkel 1. Artikkelen er relevant for spørsmålet om identitetsskjerming i den grad den gir en borger rett til opplysninger om identiteten til ansatte i politiet eller kriminalomsorgen, og eventuelt oppstiller en adgang til å gjøre unntak fra en slik rett.

Artikkel 10 inneholder ikke en uttrykkelig rett til tilgang til informasjon og opplysninger (informasjonskrav eller innsynskrav), slik som Grunnloven § 100 femte ledd. Etter ordlyden gir bestemmelsen kun et vern mot sensur fra myndighetenes side, og slik ble den praktisert av Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) frem til midten av 2000-tallet.6 Etter dette fant det sted en utvikling der EMD gradvis anerkjente at bestemmelsen også kan gi den enkelte et informasjonskrav mot det offentlige.

Denne utviklingen var bakgrunnen for at Høyesterett i Rt. 2013 s. 374 («Treholt-kjennelsen»), kom til at et avslag på pressens begjæring om innsyn i lydbåndopptaket fra hovedforhandlingen i straffesaken mot Arne Treholt i 1985, utgjorde et inngrep i retten til ytringsfrihet etter EMK artikkel 10 nr. 1. Lydopptakene var oppbevart hos PST, og tilgang forutsatte avgradering av materialet. Etter en gjennomgang av relevant praksis fra EMD og i lys av den rettsutviklingen som hadde funnet sted der, konkluderte Høyesterett med at pressens krav om innsyn i saker med stor allmenn interesse etter omstendighetene kan falle inn under EMK artikkel 10 nr. 1.

Om det konkrete kravet uttalte Høyesterett i avsnitt 54 at:

«[…] straffesaken mot Arne Treholt var helt spesiell. At den har stor allmenn interesse, kan ikke være tvilsomt. Treholt ble tiltalt og dømt for meget alvorlige spionasjehandlinger, og saken vakte ekstraordinær oppsikt da den ble avdekket. Både under rettsprosessen og i ettertid har deler av saken og bevismaterialet vært omdiskutert i den offentlige opinionen. Mange straffesaker blir gjenstand for diskusjoner og kritisk søkelys i ettertid, men Treholt-saken skiller seg ut – ikke minst på grunn av historiske og politiske aspekter.»

Etter dette kom Høyesterett til at avslaget på pressens begjæring om innsyn i lydbåndopptakene utgjorde et inngrep i retten til ytringsfrihet etter EMK artikkel 10 nr. 1. Høyesterett presiserte imidlertid at det kun gjaldt tilgang til lydbåndopptakene i straffesaken, og ikke de underliggende straffesaksdokumentene. Om tilgang til lydopptakene faktisk skulle gis, måtte bero på en vurdering av om vilkårene i EMK artikkel 10 nr. 2 var oppfylt, noe lagmannsretten måtte ta stilling til i sin nye behandling.7

Også i Rt. 2015 s. 1467 («Legevaktkjennelsen») var spørsmålet for Høyesterett om avslaget på en innsynsbegjæring utgjorde et inngrep i ytringsfriheten etter EMK artikkel 10 nr. 1, og i så fall om vilkårene i artikkel 10 nr. 2 for å gjøre et slikt inngrep, var oppfylt. Saken gjaldt pressens krav om utlevering av opptak fra overvåkningskameraer i en avsluttet straffesak. Opptakene dokumenterte en situasjon der en ambulansearbeider hadde grepet inn i et alvorlig basketak mellom en person og to politibetjenter, og lagt personen i mageleie med et halsgrep. Personen døde som følge av kvelning.

Flertallet (dissens 3-2) kom til at avslaget måtte anses som et inngrep i EMK artikkel 10 nr. 1. De la blant annet vekt på at offentlighetshensynet ikke kunne ivaretas gjennom domstolsbehandling, fordi straffesaken mot de tre tjenestepersonene som hadde vært involvert i basketaket var endelig avgjort gjennom Riksadvokatens henleggelsesbeslutning.8 Opptakene utgjorde i tillegg helt sentrale bevis ved henleggelsesbeslutningene. Videre hadde saken stor allmenn interesse og reiste spørsmål knyttet til bruk av statens tvangsmakt. Flertallet mente dette problemkomplekset lå i kjernen av pressens kontrollerende funksjon som «vaktbikkje», særlig siden maktbruken ble fatal.9

I vurderingen av om vilkårene i artikkel 10 nr. 2 var oppfylt, tok flertallet utgangspunkt i en avveiing mellom personvernet etter EMK artikkel 8 og ytringsfriheten i EMK artikkel 10. De la blant annet vekt på at tilliten til politiets opptreden ved bruk av tvang under pågripelse, og påtalemyndighetens etterfølgende myndighetsutøvelse, med styrke talte for å gi pressen tilgang til sakens helt sentrale bevis. Selv om pressen hadde fått tilgang til både Spesialenheten for politisakers innstilling og Riksadvokatens henleggelsesbeslutning i anonymisert form, hvor det ble gitt detaljerte beskrivelser av hendelsesforløpet, var det ulikt syn på den avdøde personens forutgående opptreden. Flertallet fremholdt da at pressens kontrollfunksjon nettopp består i å ettergå myndighetenes versjon av et kritisk hendelsesforløp. På denne bakgrunn kom flertallet til at vilkårene i EMK artikkel 10 nr. 2 ikke var oppfylt, og at Spesialenheten for politisaker pliktet å utlevere opptakene (i sladdet form) som viste at personen døde.

I EMDs avgjørelse Magyar Helsinki Bizottság mot Ungarn 8. november 2016 (saksnummer 18030/11) kom den endelige bekreftelsen på at myndighetenes avslag på tilgang til informasjon kan utgjøre et inngrep i borgerens ytringsfrihet etter EMK artikkel 10 nr. 1.

Saken gjaldt spørsmålet om et avslag på innsyn i opplysninger om navn på offentlig oppnevnte forsvarere i Ungarn og antall oppdrag de var tildelt innenfor en viss periode, krenket EMK artikkel 10. Innsynskravet hadde sin opprinnelse i klagerens, Den ungarske helsingsforskomiteens, arbeid for å reformere prosessen for utvelgelse av offentlige forsvarere i Ungarn med sikte på å sikre advokatenes uavhengighet. Opplysningene var ikke en del av en straffesak, men fremgikk av en liste. To politidistrikter nektet å utlevere opplysningene, og nasjonale domstoler ga politidistriktene medhold i at organisasjonen ikke hadde et innsynskrav. EMD kom til motsatt konklusjon, under henvisning til EMK artikkel 10 nr. 2 (se nærmere redegjørelse i punkt 3.2.2.2).

Domstolen viste til at rettighetene i konvensjonen må tolkes og anvendes slik at de er effektive og praktiske, ikke teoretiske og illusoriske.10 Den fremhevet at det hadde skjedd en utvikling i retning av anerkjennelse av et informasjonskrav mot det offentlige i domstolens egen konvensjonspraksis, folkeretten, andre internasjonale menneskerettighetsorganer og i medlemslandenes lovgivning. På denne bakgrunn uttalte EMD at:

«The Court further considers that Article 10 does not confer on the individual a right of access to information held by a public authority nor oblige the Government to impart such information to the individual. However, as is seen from the above analysis, such a right or obligation may arise, firstly, where disclosure of the information has been imposed by a judicial order which has gained legal force (which is not an issue in the present case) and, secondly, in circumstances where access to the information is instrumental for the individual’s exercise of his or her right to freedom of expression, in particular ‘the freedom to receive and impart information’ and where its denial constitutes an interference with that right.»11

Uttalelsen tilsier at EMK artikkel 10 ikke gir enkeltpersoner en ubetinget rett til å få informasjon fra offentlige myndigheter. Bestemmelsen forplikter heller ikke myndighetene til å utlevere slik informasjon til den enkelte.12 Likevel kan myndighetenes avslag på tilgang til informasjon utgjøre et inngrep i borgerens ytringsfrihet etter EMK artikkel 10 nr. 1. Dette er tilfellet dersom et innsynskrav er slått fast gjennom en rettskraftig avgjørelse, eller dersom innsyn er avgjørende («instrumental») for individets utøvelse av ytringsfriheten, inkludert friheten til å motta og meddele informasjon. I denne vurderingen er særlig fire kriterier relevante:

1. Formålet med innsynskravet («the purpose of the information request») (avsnitt 158–159).

2. Informasjonens karakter («the nature of the information sought») (avsnitt 160–163).

3. Informasjonssøkerens rolle («the role of the applicant») (avsnitt 164–168).

4. Om informasjonen er tilgjengelig («whether the information was ready and available») (avsnitt 169–170).

Kriteriene er generelt utformet, og gjelder ved bedømmelsen av innsynskrav i straffesaksdokumenter så vel som andre offentlige dokumenter.13 Det nærmere innholdet i de ulike kriteriene er utdypet i dommens avsnitt 158 flg., og vil omtales i korte trekk her.

EMD understreket at formålet med innsynskravet må være å ivareta friheten til å motta og formidle informasjon og ideer til andre. EMD viste særlig til pressens oppgave og rolle som «vaktbikkje» i den offentlig debatt. Hva gjelder informasjonens karakter er det sentrale i hvilken grad opplysningen har særlig offentlig interesse.14 Dette kan være tilfelle der «disclosure provides transparency on the manner of conduct of public affairs and on matters of interest for society as a whole and thereby allows participation in public governance by the public at large».15 I tilknytning til det tredje kriteriet, informasjonssøkerens rolle, fremhevet EMD igjen pressens sentrale rolle som «vaktbikkje». I tillegg fremhevet domstolen den viktige rollen internett har for å øke allmennhetens tilgang til nyheter og tilrettelegge for formidling av informasjon. Dermed kan bloggere og populære brukere av sosiale medier anses som «public watchdogs».16 Det fjerde kriteriet, om informasjonen er tilgjengelig, innebærer blant annet at myndighetene ikke skal måtte samle inn informasjon som ikke allerede foreligger.

Vurderingen av om den enkelte har krav på innsyn, må gjøres konkret i hvert enkelt tilfelle og i lys av sakens omstendigheter. Det må skje en sammensatt vurdering hvor det overordnede vurderingstemaet er om tilgang til informasjon er avgjørende («instrumental») for individets utøvelse av ytringsfriheten, herunder friheten til å motta og meddele informasjon.17 Kriteriene utpenslet i Magyar Helsinki er relevante momenter i vurderingen, og er fulgt opp i senere dommer, men de er tilsynelatende verken absolutte eller kumulative.18

I avgjørelsen HR-2021-526-A (heretter omtalt som «Våpensaken») behandlet Høyesterett på nytt spørsmålet om pressens rett til dokumentinnsyn etter EMK artikkel 10, denne gang med utgangspunkt i EMDs avgjørelse i Magyar Helsinki Bizottság mot Ungarn. Avisen Verdens Gang (VG) begjærte innsyn i straffesaksdokumenter i en politietterforsking mot A, lederen av en påtaleenhet og tidligere assisterende sjef for Spesialenheten for politisaker. Bakgrunnen var at avisen hadde et generelt søkelys på Forsvarets og politiets håndtering av våpen innlevert til politiet, og den tilknytningen flere fremtredende polititjenestepersoner og offiserer har hatt til slike våpen.19

Som følge av As tilknytning til Spesialenheten for politisaker, ble innsynsbegjæringen behandlet av Riksadvokaten. Ved Riksadvokatens avgjørelse ble det gitt innsyn i henleggelsesbeslutningen 6. desember 2018. Ellers ble begjæringen om innsyn avslått.

Høyesterett uttalte at det var klart at VG hadde et berettiget krav på innsyn i dokumenter som kunne belyse innholdet i og behandlingen av straffesaken mot A. Dermed var spørsmålet for Høyesterett om VGs begjæring om fremleggelse av ytterligere dokumenter, herunder innstillingen til påtalevedtaket fra Spesialenheten for politisakers etterforskingsavdeling og to politiforklaringer av politilederen som var mistenkt i saken, skulle tas til følge.

Høyesterett fastslo at det ikke var holdepunkter for at EMD på prinsipielt grunnlag sondret mellom ulike sakstyper ved avgrensningen av pressens innsynsrett. I avsnitt 59 uttalte Høyesterett imidlertid at:

«[…] selv om det ikke er grunnlag for å bygge på noe generelt unntak for straffesaksdokumenter, vil det for slike dokumenter utvilsomt kunne foreligge omstendigheter som gjør at vurderingen i det enkelte, konkrete tilfellet må lede til at et innsynskrav etter EMK artikkel 10 ikke kan føre frem. Dette kan enten være fordi de grunnleggende terskelkriteriene etter artikkel 10 nr. 1 ikke er til stede, eller bygge på at vilkårene i artikkel 10 nr. 2 er oppfylt.»

Etter en redegjørelse av retten til å kreve innsyn etter EMK artikkel 10 og Høyesteretts og EMDs praksis på området, foretok Høyesterett en konkret vurdering av de enkelte straffesaksdokumentene VG hadde søkt innsyn i. Under henvisning til de fire kriteriene utpenslet av EMD i Magyar Helsinki Bizottság, kom førstvoterende under tvil til at innstillingen til påtalevedtaket var omfattet av EMK artikkel 10 nr. 1. Høyesterett fremholdt at innstillingen utgjorde et vesentlig grunnlag for påtalevedtaket som senere ble truffet, og at det forelå en offentlig interesse i å ettergå grunnlaget for henleggelsen. Når det gjaldt politiforklaringene, var Høyesterett i tvil om pressen hadde krav på innsyn etter EMK artikkel 10 nr. 1, men tok ikke endelig stilling til dette. Høyesteretts vurdering av om vilkårene for unntak i artikkel 10 nr. 2 var oppfylt, er omtalt i neste punkt.

Samlet sett tilsier rettspraksisen som er gjennomgått ovenfor at EMK artikkel 10 nr. 1 kan danne grunnlag for et krav om innsyn fra enkeltpersoner, og særlig pressen, i opplysninger om identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen, dersom opplysningene har offentlig interesse og er av betydning for offentlig debatt. Slike opplysninger vil i så fall bare kunne unntas innsyn dersom vilkårene i EMK artikkel 10 nr. 2 er oppfylt.

3.2.2.2 Begrensninger i innsyn etter EMK artikkel 10 nr. 2

Selv om et avslag på en innsynsbegjæring utgjør et inngrep i retten til ytringsfrihet etter EMK artikkel 10 nr. 1, kan avslaget være forenlig med EMK hvis det er lovlig, ivaretar et legitimt formål og er forholdsmessig, jf. EMK artikkel 10 nr. 2.

EMDs lovskrav innebærer at det må foreligge en tilgjengelig nasjonal lov som er formulert med tilstrekkelig presisjon til at borgerne er i stand til å innrette sin atferd deretter.20

Blant de opplistede legitime formålene i EMK artikkel 10 nr. 2 er hensynet til andres omdømme eller rettigheter, sikkerhetsmessige hensyn og hensynet til effektiv kriminalitetsbekjempelse.

I tillegg til å ha hjemmel i lov og ivareta et av disse formålene, må inngrepet være nødvendig («necessary») i et demokratisk samfunn. Vilkåret innebærer at inngrepet må stå i et proporsjonalt forhold til det formålet som søkes ivaretatt. Proporsjonalitetsvurderingen i innsynssakene bygger på de samme rettslige utgangspunktene som EMD har oppstilt på andre områder. Inngrepsadgangen skal tolkes strengt («must […] be construed strictly»), og behovet for unntak må være overbevisende («the need for any restrictions must be established convincingly»).21 Nasjonale myndigheter må kunne påvise at inngrepet møter et «pressing social need», men i vurderingen av om et slikt behov eksisterer, er statene tilkjent en viss skjønnsmargin. Domstolen vil i sin prøving:

«[…] look at the interference complained of in the light of the case as a whole and determine whether it was ‘proportionate to the legitimate aim pursued’ and whether the reasons adduced by the national authorities to justify it are ‘relevant and sufficient’.»22

Ved vurderingen av om et avslag på innsyn er nødvendig i et demokratisk samfunn, har EMD for det første sett på hvor tungtveiende interessene som taler for innsyn gjør seg gjeldende i saken. EMDs praksis viser at tyngden av momentene som taler for innsyn etter artikkel 10 nr. 1, vil kunne ha betydning i vurderingen etter nr. 2. Graden av allmenn interesse, informasjonssøkerens rolle og den berørte personens rolle eller funksjon, vil være momenter av betydning.23

Hensynene som tilsier innsyn må deretter avveies mot hensynene som taler imot. I den utstrekning personvernhensyn kommer inn, vil det være sentralt å vurdere hvor tungtveiende disse hensynene gjør seg gjeldende i den konkrete saken. Dersom innsynskravet gjelder opplysninger som er beskyttet av retten til respekt for privatliv etter EMK artikkel 8, må det foretas en rimelig og balansert avveiing mellom de to motstridende rettighetene.24 I slike tilfeller tilkjennes nasjonale myndigheter en vid skjønnsmargin. Dette innebærer at EMD lettere vil akseptere nasjonale myndigheters vurdering, forutsatt at de har foretatt en rimelig og balansert avveiing mellom rettighetene, i samsvar med kriteriene EMD har utpenslet i sin praksis.25

I avsnitt 93 i Magyar Helsinki Bizottság uttalte EMD at:

«In determining whether the personal information retained by the authorities related to the relevant public defenders’ enjoyment of their right to respect for private life, the Court will have due regard to the specific context (see S. and Marper, cited above, § 67). There are a number of elements which are relevant to the assessment of whether a person’s private life is concerned by measures effected outside that person’s home or private premises. Since there are occasions when people knowingly or intentionally involve themselves in activities which are or may be recorded or reported in a public manner, a person’s reasonable expectations as to privacy may be a significant, although not necessarily conclusive, factor in this assessment.»(Utvalgets uthevinger).

Innsynsbegjæringen i saken gjaldt navnene til forsvarerne og antall forsvareroppdrag de var tildelt, men den knyttet seg først og fremst til forsvarernes profesjonelle yrkesutøvelse i offentlige rettssaker. De etterspurte opplysningene omhandlet ikke forsvarernes handlinger eller beslutninger i forbindelse med utførelsen av deres oppgaver som rettslige representanter. EMD la vekt på at nasjonale myndigheter ikke hadde godtgjort at offentliggjøring av opplysningene ville påvirke de offentlige forsvarernes rett til privatliv. Offentliggjøring av navn og antall forsvareroppdrag ville heller ikke utsette forsvarerne for en eksponering som oversteg det de med rimelighet kunne forvente da de registrerte seg som offentlige forsvarere. Domstolen fremholdt at det ikke var grunn til å anta at informasjonen om navnene og antall oppnevnelser ikke allerede var kjent for allmennheten på andre måter, f.eks. gjennom offentlige rettsmøter. EMD konkluderte dermed med at interessene i saken ikke var av en slik art og grad at EMK artikkel 8 kom til anvendelse. Dermed forelå det ingen rettighetskollisjon, og det sentrale var om inngrepet (avslaget) var proporsjonalt for å oppnå formålet (beskytte forsvarernes private interesser). Organisasjonens intensjon var å sette et kritisk søkelys på ordningen med politioppnevnte forsvarere og bidra til en offentlig debatt av allmenn interesse. EMD konkluderte med at avslaget på innsyn krenket EMK artikkel 10.

Spørsmålet om et innsynskrav må avveies mot retten til respekt for privatlivet, ble senere behandlet i Centre for Democracy and The Rule of Law mot Ukraina 26. juli 2020 (saksnummer 10090/16). I forbindelse med et parlamentsvalg fikk en frivillig organisasjon avslag på en forespørsel om kopi av CV-ene til seks politikere som sto på førsteplass på valglistene. Formålet med innsynsbegjæringen var å ettergå politikernes integritet. Kriteriene utpenslet i Magyar Helsinki Bizottság-avgjørelsen var oppfylt, og EMD kom til at organisasjonen hadde et vernet innsynskrav, jf. EMK artikkel 10 nr. 1. I vurderingen av om inngrepet var forholdsmessig, vurderte EMD om utlevereringen av CV-en berørte politikernes rett til respekt for privatliv etter EMK artikkel 8. Opplysningene gjaldt politikernes utdannelse og arbeidshistorikk, men mye av dette var allerede offentlig tilgjengelig. EMD mente at utlevering av opplysningene ikke ville utsette politikerne for en større grad av offentlig eksponering enn det de kunne ha forutsett da de registrerte seg som kandidater på valglistene. I likhet med i Magyar Helsinki Bizottság-saken hadde ikke nasjonale myndigheter godtgjort at politikernes interesser var av en slik art og grad at de var vernet av EMK artikkel 8, og det forelå derfor ingen rettighetskollisjon. Det sentrale spørsmålet var dermed om avslaget var proporsjonalt for å oppnå formålet, herunder beskyttelse av politikernes private interesser. Under henvisning til at saken berørte offentlige personer med en særlig fremtredende stilling, og at politikerne selv hadde sendt inn CV-ene til valgkomiteen, kom EMD til at avslaget ikke var forholdsmessig, jf. EMK artikkel 10 nr. 2.

I avgjørelsen HR-2021-526-A («Våpensaken»), omtalt ovenfor, foretok Høyesterett en vurdering av om avslaget på innsyn i straffesaksdokumenter i politietterforskingen mot lederen av en påtaleenhet og tidligere assisterende sjef for Spesialenheten for politisaker kunne aksepteres etter EMK artikkel 10 nr. 2. Når det gjaldt innstillingen til påtalevedtaket, uttalte Høyesterett at dette var et internt dokument som siktede ikke kunne kreve innsyn i, og som heller ikke ble kjent ved en domstolsbehandling i straffesaken. Høyesterett viste til at de hensyn som begrunnet unntak for interne dokumenter fra påtalemyndigheten (avsnitt 100 til 101) også gjorde seg gjeldende for innstillingen i saken. Behovet for å kunne kommunisere fritt internt i offentlige organer, og det at mye informasjon allerede var kjent gjennom påtalevedtaket, tilsa at det var grunnlag for å avslå begjæringen om innsyn i innstillingen til påtalevedtaket.

Ved vurderingen av politiforklaringen, var det hensynet til personvernet som tilsa at avslag på innsyn kunne aksepteres etter EMK artikkel 10 nr. 2. Uten å ha kjennskap til det nærmere innholdet i politiforklaringene, la Høyesterett til grunn at de omfattet opplysninger om As personlige forhold, som i utgangspunktet var underlagt taushetsplikt. Fordi As identitet var kjent, kunne ikke vern av opplysninger om ham oppnås ved anonymisering. Høyesterett la videre vekt på at straffesaken var avsluttet uten å ha resultert i noen straffereaksjon overfor A, og at personvernet måtte veie vesentlig tyngre enn det ville gjort dersom det hadde blitt tatt ut tiltale og saken hadde blitt behandlet ved domstolene. Samtidig påpekte Høyesterett at vernet for høytstående tjenestepersoner er svakere enn for en del andre, men at også disse vil ha en kjerne av rettigheter i behold etter EMK artikkel 8. Høyesterett mente at innsynet som var gitt i påtalevedtaket, langt på vei ga et tilstrekkelig grunnlag for offentlig debatt. Dette, holdt opp mot inngrepet i As personvern som innsyn i politiforklaringene ville innebære, medførte at inngrepet i ytringsfriheten var proporsjonalt og overbevisende begrunnet.

Dermed konkluderte Høyesterett med at innsynsbegjæringene for dokumenter utover påtalevedtaket, kunne avslås under henvisning til EMK artikkel 10 nr. 2.

3.2.3 Europarådets konvensjoner og anbefalinger om innsyn

Europarådet har fremforhandlet flere konvensjoner og anbefalinger om enkeltpersoners og offentlighetens innsyn i offentlige dokumenter. Blant disse er Europarådets konvensjon om innsyn i offentlige dokumenter CETS 205 («Tromsø-konvensjonen») fra 2009, som trådte i kraft i 2020. Konvensjonen er den første bindende internasjonale konvensjonen som anerkjenner en generell rett til innsyn i offentlige dokumenter. Konvensjonen fastsetter kun minimumsstandarder for allmennhetens rett til innsyn i offentlige dokumenter, slik at medlemsstatene kan implementere lovgivning som gir et bedre vern enn det konvensjonen selv gir.26 Norge ratifiserte Tromsø-konvensjonen i 2009.27

Konvensjonens artikkel 2 fastslår at enkeltpersoner og offentligheten har rett til innsyn i offentlige dokumenter som offentlige myndigheter har i sin besittelse. Kriminalomsorgen og politiet omfattes av begrepet «offentlige myndigheter».28

Medlemsstatene kan imidlertid begrense retten til innsyn i offentlige dokumenter etter artikkel 3, dersom unntaket er nedfelt og presisert i loven, er nødvendig i et demokratisk samfunn og står i forhold til målet om å verne om et av følgende formål:

1. nasjonal sikkerhet, nasjonalt forsvar og internasjonale forbindelser,

2. offentlig trygghet,

3. forebygging, etterforsking og rettsforfølgning av straffbare handlinger,

4. etterforsking i disiplinærsaker,

5. offentlige myndigheters undersøkelse, kontroll og tilsyn,

6. privatlivets fred og andre rettmessige private interesser,

7. kommersielle og andre økonomiske interesser,

8. statens økonomiske politikk og penge- og valutapolitikk,

9. likhet for partene ved rettergang og en effektiv rettspleie,

10. miljøet, eller

11. offentlige myndigheters drøftelser om behandlingen av en sak, internt eller seg imellom.

Videre følger det av Tromsø-konvensjonen artikkel 3 nr. 2 at tilgang til informasjon i et offentlig dokument kan avslås dersom «offentlighet ville eller sannsynligvis ville være til skade» for noen av interessene som er nevnt i nr. 1, «med mindre overordnede allmenne hensyn tilsier offentlighet». I tillegg følger det av Tromsø-konvensjonen artikkel 3 nr. 3 at partene skal vurdere å sette frister for hvor lenge innsynsbegrensningene i nr. 1 skal gjelde.

Tromsø-konvensjonen artikkel 3 skiller seg fra det norske innsynsregelverket på to måter. For det første medfører skadekravet i artikkel 3 nr. 2 og hensynene i nr. 1 bokstav a til k at konvensjonen er mer konkretisert enn det som følger av merinnsynsvurderingen i offentleglova § 11. For det andre fremhever artikkel 3 nr. 3 at forvaltningens rett til å nekte innsyn svekkes over tid, noe som gjør at konvensjonen går lenger enn eksisterende nasjonalt innsynsregelverk.

I Europarådets anbefaling 13 (2003) vedtatt av Europarådets ministerkomité er det inntatt anbefalinger om hvilke hensyn som bør ivaretas ved informasjon til pressen om verserende straffesaker. Prinsipp 8 om beskyttelse av privatlivets fred i forbindelse med pågående straffesaker fastsetter at:

«The provision of information about suspects, accused or convicted persons or other parties to criminal proceedings should respect their right to protection of privacy in accordance with Article 8 of the Convention. Particular protection should be given to parties who are minors or other vulnerable persons, as well as to victims, to witnesses and to the families of suspects, accused and convicted. In all cases, particular consideration should be given to the harmful effect which the disclosure of information enabling their identification may have on the persons referred to in this Principle.»

3.2.4 Oppsummering

Gjennomgangen viser at både Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 etter omstendighetene kan gi krav på tilgang til informasjon, både i straffesaksdokumenter og andre offentlige dokumenter. Dette kan også gjelde opplysninger om identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Mens Grunnloven § 100 oppstiller en hovedregel om innsyn, og bare tillater unntak av hensyn til personvern eller andre tungtveiende interesser, er utgangspunktet etter EMK artikkel 10 at det må vurderes konkret både om det foreligger en innsynsrett og om det i så fall kan gjøres unntak fra denne. Utviklingen i praksis både fra norsk Høyesterett og EMD viser imidlertid at pressens innsynsrett i offentlige dokumenter, inkludert straffesaksdokumenter, har fått stadig større vern.

Etter EMK artikkel 10 nr. 1 er et innsynskrav i opplysninger om identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen hovedsakelig betinget av hvem som søker innsyn. Pressen vil som regel ha rett til innsyn i opplysninger om identiteten til ansatte i kriminalomsorgen og politiet etter denne bestemmelsen der opplysningene har offentlig interesse og er av betydning for offentlig debatt. Også organisasjoner kan ha et innsynskrav etter EMK artikkel 10 nr. 1, dersom det er av betydning for ytringsfriheten. Det kan heller ikke utelukkes at enkeltpersoner, som har behov for tilgang til slike opplysninger som ledd i utøvelsen av sin ytringsfrihet på sosiale medier, vil kunne ha et slikt krav.29

EMK artikkel 10 nr. 2 gir imidlertid adgang til å holde identitetsopplysninger utenfor innsyn etter en avveiing mellom pressens og allmennhetens behov for innsyn og de ansattes behov for skjerming. EMD har tilsynelatende ikke behandlet noen sak om innsyn der det har vært kollisjon mellom retten til ytringsfrihet og retten til privatliv. Domstolens praksis på andre felt viser imidlertid at retten til personvern etter omstendighetene kan få gjennomslag overfor retten til ytringsfrihet, se nærmere punkt 3.4.2. Høyesteretts avgjørelse HR-2021-526-A («Våpensaken») viser at enkeltpersoners rett til privativ kan anses mer tungtveiende enn pressens rett til innsyn.

3.3 Retten til liv

3.3.1 Retten til liv etter Grunnloven § 93

Som enhver borger, har ansatte i politiet og kriminalomsorgen, og deres nærmeste, rett til liv og helse. Retten til liv er beskyttet i Grunnloven § 93 første ledd, som ble inntatt ved grunnlovsreformen i 2014. Bestemmelsen ble utformet etter inspirasjon fra den tilsvarende rettigheten i EMK artikkel 2.

Bestemmelsen angir en «absolutt» rettighet, og utgjør en av de mest grunnleggende menneskerettighetene.30

Retten til liv innebærer en plikt for myndighetene til å respektere den enkeltes rett til liv, og til å beskytte den enkelte mot at andre tar deres liv.31 Sistnevnte kommer til uttrykk i Grunnloven § 93 fjerde ledd og i den alminnelige sikringspliktbestemmelsen i Grunnloven § 92. Myndighetenes plikt til å beskytte liv skjer først og fremst gjennom straffelovens bestemmelser om drap og straffeprosesslovens regler om etterforsking og rettsforfølging. I tillegg kan myndighetenes plikt til å beskytte liv skje gjennom iverksettelse av adekvate forebyggende tiltak for å beskytte en person som er i livsfare på grunn av en tredjepersons kriminelle handlinger. Et slikt tiltak kan nettopp være regler om skjerming av identitetsopplysninger.

Fordi det er antatt i høyesterettspraksis at Grunnloven § 93 gir en tilsvarende rett som EMK artikkel 2,32 vil spørsmålet om myndighetenes forpliktelse til å beskytte de ansattes liv gjennom regler om identitetsskjerming, drøftes nærmere i neste punkt.

3.3.2 Retten til liv etter EMK artikkel 2

Det følger av EMK artikkel 2 nr. 1 første punktum at «retten for enhver til livet skal beskyttes ved lov».

På samme måte som Grunnloven, innebærer statenes forpliktelse til å beskytte liv ved lov etter EMK artikkel 2 primært en forpliktelse til å vedta effektive straffebestemmelser og et tilhørende effektivt håndhevelsesapparat «for the prevention, suppression and punishment of breaches of such provisions».33 I tillegg følger det av EMD-praksis at EMK artikkel 2, under særlige omstendigheter, kan inneholde en forpliktelse for statene til å iverksette adekvate forebyggende tiltak for å beskytte en person som er i livsfare på grunn av en tredjepersons kriminelle handlinger.34

Statens plikt til å sikre retten til liv, kan dermed innebære en positiv forpliktelse til å innføre en utvidet adgang til identitetsskjerming for ansatte i politiet og kriminalomsorgen som er utsatt for vold eller trusler. Vilkårene for statens positive forpliktelser ble først introdusert i Osman mot Storbritannia 28. oktober 1998 (saksnummer 23452/94). I denne dommen uttalte EMD i avsnitt 116 at staten er forpliktet til å iverksette forebyggende tiltak når:

«[…] the authorities knew or ought to have known at the time of the existence of a real and immediate risk to the life of an identified individual or individuals from the criminal acts of a third party and that they failed to take measures within the scope of their powers which, judged reasonably, might have been expected to avoid that risk.» (Utvalgets uthevinger).

EMD har fremholdt at forpliktelsen ikke må tolkes på en måte som påfører myndighetene en umulig eller uforholdsmessig byrde. Det er tale om en innsatsforpliktelse, og ikke en resultatsforpliktelse. Heller ikke enhver påstått risiko for liv vil innebære en forpliktelse til å iverksette forebyggende tiltak. Forpliktelsen omfatter bare den risikoen som er «real and immediate». EMD har videre uttalt at «[…] the choice of means for ensuring the positive obligations under Article 2 is in principle a matter that falls within the Contracting State’s margin of appreciation».35 Valget av tiltak ligger dermed innenfor statenes skjønnsmargin, så lenge de kan forventes å motvirke risikoen.

I Osman-saken kom EMD frem til at politiet ikke visste eller burde visst at sønnens lærer representerte en reell og umiddelbar risiko for livene til sønnen og familien. Forut for drapet på faren og drapsforsøket på sønnen, hadde læreren blant annet «stalket» sønnen, spredt rykter og utført omfattende hærverk på familiens hjem og eiendom. EMD mente at handlingene ikke var av en slik art at risikoen for liv var nært forestående, og myndighetene kunne dermed ikke kritiseres for ikke å ha iverksatt ytterligere tiltak. Dette i motsetning til Opuz mot Tyrkia 9. september 2009 (saksnummer 33401/02) hvor personen som drepte klagerens mor, hadde fremsatt en rekke drapstrusler og ved gjentatte anledninger utført voldshandlinger av ulik styrke.

Statens forpliktelse til å skjerme identitet for å beskytte retten til liv er også behandlet av EMD i forbindelse med spørsmål om vitnebeskyttelse.

I Van Colle mot Storbritannia 13. november 2012 (saksnummer 7678/09) hadde en person, Van Colle, som skulle vitne i en mindre tyverisak blitt skutt og drept av gjerningspersonen bak tyveriet. Spørsmålet var om staten hadde forsømt å reagere på en «real and immediate risk» for livet til vitnet. I denne vurderingen foretok EMD en konkret vurdering av hendelsesforløpet som ledet til drapet.

Først vurderte EMD i hvilken grad gjerningspersonen representerte en risiko for liv. Det forelå ingen holdepunkter som indikerte at gjerningspersonen var tilbøyelig til å begå voldelige handlinger, var i besittelse av våpen eller hadde en sykdomshistorikk som tilsa at han representerte en risiko. Det faktum at Van Colle var innkalt som vitne i tyverisaken kunne ikke i seg selv utgjøre en grunn til å frykte for hans liv.

Deretter så EMD hen til det konkrete hendelsesforløpet. Bilen til den avdøde personen og et annet vitne hadde begynt å brenne. Videre hadde den avdøde personen blitt oppringt to ganger og truet av en person som ble antatt å være gjerningspersonen. Når det gjaldt bilbrannene, ble det konstatert at de ikke var påtent, og de kunne dermed ikke knyttes til gjerningspersonen. Det var heller ikke konstatert med sikkerhet at truslene i den første telefonsamtalen var fremsatt av gjerningspersonen, og truslene i den andre telefonsamtalen gjaldt et annet vitne, og var ikke rettet mot den avdøde personen selv. På denne bakgrunnen kom EMD til at det ikke var et avgjørende stadium i hendelsesforløpet der staten visste eller burde ha visst at det forelå en reell og umiddelbar risiko for livet til vitnet. Det forelå dermed ikke brudd på EMK artikkel 2.

I saken R.R. med fler mot Ungarn 4. desember 2012 (saksnummer 19400/1) kom EMD til at staten hadde brutt sin positive forpliktelse til å beskytte klagernes (en far, mor og deres tre felles barn) rett til liv etter EMK artikkel 2, ved at den hadde besluttet å avvikle vitnebeskyttelsesprogrammet for fire av de fem klagerne.

Faren, som tidligere hadde vært involvert i mafiavirksomhet, hadde blitt pågrepet av nasjonale myndigheter for en rekke lovbrudd. I den forbindelse oppga han informasjon om aktiviteten til den aktuelle mafiaen som muliggjorde rettsforfølgelse av dem. Da påtalemyndigheten i ettertid ville føre saken hans sammen med saken mot de personene klageren hadde gitt informasjon om, ble det besluttet at klagerne skulle meldes inn i vitnebeskyttelsesprogrammet for å beskytte dem mot represalier fra mafiaen. Fordi faren gjentatte ganger brøt vitnebeskyttelsesordningens regler, besluttet nasjonale myndigheter å ekskludere fire av de fem familiemedlemmene fra vitnebeskyttelsesprogrammet.

I vurderingen av om det forelå en «real and immediate» risiko for klagernes liv som myndighetene visste eller burde visst om, viste EMD til at nasjonale myndigheter implisitt eller eksplisitt hadde akseptert at en slik risiko forelå da de besluttet å melde klagerne inn i vitnebeskyttelsesprogrammet. I tillegg ble det lagt vekt på den velkjente karakteren av mafiakonflikter, og at farens samarbeid med rettsvesenet muliggjorde oppklaring av en internasjonal kriminell virksomhet.

Det sentrale var dermed om risikoen for klagernes liv var eliminert på tidspunktet for ekskluderingen fra vitnebeskyttelsesprogrammet. Personene som representerte en trussel, var på dette tidspunktet arrestert. Ekskluderingen fra vitnebeskyttelsesprogrammet var imidlertid begrunnet i farens gjentatte brudd på programmets vilkår, ikke i arrestasjonene. Når ekskluderingen fra programmet ble begrunnet med andre grunner enn eliminering av risiko for klagernes liv, hadde nasjonale myndigheter ikke overbevist EMD om at risikoen var opphørt.

I vurderingen av om myndighetene hadde gjort alt som med rimelighet kunne forventes av dem for å unngå risikoen, viste EMD til at ekskluderingen fra vitnebeskyttelsesprogrammet medførte at klagernes dekkidentitet hadde blitt trukket tilbake, og at barna begynte å gå på skolen under sine virkelige navn. At myndighetene hadde erstattet vitnebeskyttelsesprogrammet med andre personlige beskyttelsestiltak, herunder et tilgjengelig nødtelefonnummer og sporadiske besøk av politiet, var ikke tilstrekkelig effektive tiltak for å motvirke risikoen som forelå. Dermed utgjorde ekskluderingen fra vitnebeskyttelsesprogrammet et brudd på EMK artikkel 2.

EMD kom til motsatt resultat i saken A og B mot Romania 2. juni 2020 (saksnummer 48442/16 og 48831/16). Klagerne hadde blitt inkludert i et vitnebeskyttelsesprogram som følge av det forelå en «real and immediate risk» for deres rett til liv i forbindelse med et avhør i en korrupsjonssak mot to av klagernes overordnede, jf. EMK artikkel 2, jf. artikkel 1.

Spørsmålet var om nasjonale myndigheter hadde gjort alt som med rimelighet kunne forventes av dem for å unngå risikoen. Av ulike grunner ble ikke klagerne formelt inkludert i vitnebeskyttelsesprogrammet før det hadde gått ett år og fire måneder fra risikoen først ble oppdaget. I mellomtiden hadde klagerne fått politibeskyttelse, men beskyttelsen var i hvert fall i begynnelsen stort sett improvisert som følge av manglende instrukser. De mange feilene som ble begått i denne perioden ble raskt identifisert og korrigert av myndighetene. EMD så videre til at klagerne gjentatte ganger hadde brutt vilkårene i beskyttelsesprogrammet, noe som ifølge vilkårene skulle medføre ekskludering fra programmet. Klagerne hadde i tillegg utvist manglende samarbeid, provoserende oppførsel overfor politibetjentene og begått en rekke ulike regelbrudd. Videre hadde klagerne flyttet til utlandet i strid med vilkårene og domstolens avgjørelse. Flyttingen forhindret nasjonale myndigheters mulighet til å fortsette beskyttelsen av klagerne. Til tross for klagernes handlinger, ble de ikke ekskludert fra vitnebeskyttelsesprogrammet. Nasjonale myndigheter opprettholdt kontakt med klagerne og fortsatte å tilby dem økonomisk støtte. EMD kom til at nasjonale myndigheter hadde gjort det som med rimelighet kunne forventes av dem for å beskytte klagerne mot den påståtte risikoen for deres liv.

3.3.3 Oppsummering

Gjennomgangen viser at staten kan ha en forpliktelse både etter Grunnloven § 93 og EMK artikkel 2 til å iverksette forebyggende tiltak for å beskytte retten til liv. Et slikt forebyggende tiltak kan være en regulering som skjermer identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen.

Statens positive forpliktelse til å iverksette forebyggende tiltak, oppstår imidlertid kun der det foreligger en «real and immediate risk» for noens liv, som nasjonale myndigheter «knew or ought to have known», se Osman mot Storbritannia 28. oktober 1998 (saksnummer 23452/94) avsnitt 16. Nasjonale myndigheter er dermed ikke forpliktet til å iverksette en regulering for å beskytte ansatte i politiet og kriminalomsorgen mot enhver påstått risiko for liv.

I vurderingen av om en positiv forpliktelse til å iverksette forebyggende tiltak foreligger, må det sees hen til arten og graden av risikoen samt hvor nærliggende risikoen er. En trussel er ikke alene tilstrekkelig, den må blant annet vurderes i lys av dens innhold, hvordan den fremkom og den tidligere og etterfølgende opptredenen til personen som fremsatte trusselen. EMD har akseptert alvorlige og gjentatte voldshandlinger og trusler som tilstrekkelig, se for eksempel Opuz mot Tyrkia 9. september 2009 (saksnummer 33401/02). Vurderingen må foretas konkret og i lys av omstendighetene i den enkelte sak. Dersom nasjonale myndigheter selv har vurdert at det foreligger en reell og umiddelbar risiko for liv, for eksempel ved å beslutte vitnebeskyttelsesprogram, er EMD varsom med å overprøve denne vurderingen.

Selv om et hendelsesforløp eskalerer, kreves det konkrete holdepunkter for å kunne påvise at myndighetene «knew or ought to have known» at livet stod i fare. Det må påvises en viss sammenheng mellom hendelsene som har funnet sted og risikoen for livet. Dersom personen som truer livet til en annen person, tidligere har skadet eiendom eller begått tyveri, vil ikke dette alene utgjøre en tilstrekkelig oppfordring for myndighetene til å forstå at livet står i fare.36 Myndighetene kan imidlertid ha en oppfordring til å reagere dersom trusselen kommer fra en person som er involvert i et mafianettverk eller et kriminelt nettverk med stort voldspotensial, se for eksempel R.R. m.fl. mot Ungarn 4. desember 2012 (saksnummer 19400/1).

Dersom det er påvist en «real and immediate risk» som myndighetene «knew or ought to have known», er nasjonale myndigheter forpliktet til å iverksette adekvate tiltak for å hindre at risikoen realiserer seg. Så fremt tiltakene som iverksettes medfører en praktisk og reell beskyttelse av retten til liv, ligger valget av tiltak innenfor nasjonale myndigheters skjønnsmargin. Nasjonale myndigheter er dermed ikke forpliktet til å iverksette en regulering som skjermer identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen for å beskytte deres rett til liv. En slik regulering vil imidlertid kunne utgjøre et adekvat tiltak som sikrer en praktisk og reell beskyttelse av de ansattes rett til liv.

EMDs praksis rundt spørsmålet om å skjerme en persons identitet for å beskytte retten til liv, har hovedsakelig omhandlet utsatte vitner. EMDs praksis viser at nasjonale myndigheter i slike tilfeller kan være pålagt å iverksette omfattende beskyttelsestiltak, selv om personen under beskyttelse ikke følger reglene eller tilpasser seg situasjonen. Myndighetene er imidlertid ikke pålagt å iverksette tiltak som skaper en umulig eller uforholdsmessig byrde.

3.4 Retten til privatliv og personvern

3.4.1 Retten til respekt for privatliv etter Grunnloven § 102

Innsyn i opplysninger om identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen vil kunne øke risikoen for at de ansatte og deres familie blir utsatt for vold, trusler eller andre represalier. En regulering som skjermer identiteten til de ansatte vil dermed kunne ivareta de ansattes sikkerhet og trygghet i og utenfor arbeid, og deres rett til å utøve privatliv og familieliv uforstyrret.

Grunnloven § 102 lyder:

«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon. Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.

Statens myndigheter skal sikre et vern om den personlige integritet.»

Grunnlovsvernet omfatter personvernet i vid forstand, blant annet psykisk og fysisk integritet, ulike elementer i den enkeltes identitet, og den personlige autonomi, se blant annet Rt. 2015 s. 93 («Maria») avsnitt 58.

Bestemmelsen åpner ikke etter sin ordlyd for å gjøre unntak fra eller inngrep i retten til respekt for privatliv. Det følger imidlertid av høyesterettspraksis og forarbeidsuttalelser at bestemmelsen har klare likhetstrekk med den tilsvarende rettigheten i EMK artikkel 8, og må tolkes i lys av denne, se blant annet HR-2020-2372-A avsnitt 38, Rt. 2014 s. 1105 og Dokument 16 (2011–2012). Det er dermed adgang til å gjøre inngrep i retten til privatliv der vilkårene i EMK artikkel 8 nr. 2 er oppfylt. En fremstilling av Grunnloven § 102 vil dermed langt på vei sammenfalle med fremstillingen av EMK artikkel 8 under.

3.4.2 Retten til respekt for privatliv etter EMK artikkel 8

EMK artikkel 8 gir enhver «rett til respekt for privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse».

Av bestemmelsens andre ledd fremgår det at det kan foretas inngrep i denne rettigheten dersom det er «i samsvar med loven» og er «nødvendig i et demokratisk samfunn» av hensyn til blant annet «å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter».

Retten til respekt for privatliv omfatter en rekke aspekter ved en persons fysiske og psykiske integritet, også retten til å være i fred fra uønsket oppmerksomhet fra andre.37 Retten til respekt for privatliv gir også rett til å etablere og utvikle relasjoner til andre mennesker – sin sosiale identitet – herunder på arbeidsplassen.38 Opplysninger om identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen, herunder også fotografier og videoer av dem, omfattes av retten til respekt for privatliv.

Selv om hovedformålet med artikkel 8 er å beskytte individet mot vilkårlige handlinger fra staten, kan staten være forpliktet til å iverksette positive tiltak for å sikre en effektiv beskyttelse for individer, inkludert tiltak som gir beskyttelse mot krenkelser fra andre privatpersoner.39 Når det gjelder alvorlige handlinger som voldtekt og seksuelt misbruk av barn, kan EMD kreve at medlemsstatene vedtar strafferegler for å beskytte rettigheten i EMK artikkel 8. I KU mot Finland 2. desember 2008 (saksnummer 2872/02) kom EMD til at den reelle og effektive beskyttelsen av en 12 år gammel gutts rett til privatliv krevde at det ble iverksatt effektive tiltak for å identifisere og straffeforfølge en person som hadde opprettet en seksualisert nettprofil av gutten på internett. Det var ikke tilstrekkelig at gutten kunne gå til erstatningssøksmål mot internettleverandøren.

Kravene til aktivitet fra myndighetenes side er ikke absolutte, men vil bero på det aktuelle saksområdet, hva slags krenkelse det er tale om og om det er rimelig å forvente at staten griper inn.40

EMD har fremholdt at grensene mellom statens positive og negative forpliktelser etter EMK artikkel 8 ikke lar seg definere nøyaktig. I begge tilfeller må det foretas en forsvarlig avveiing av de konkurrerende interessene, og i begge sammenhenger nyter staten en viss skjønnsmargin.41

Der en viktig del av en persons eksistens eller identitet står på spill, som for eksempel i saker om prostitusjon og homofili, er statens skjønnsmargin begrenset, se for eksempel Pretty mot Storbritannia 29. april 2002 (saksnummer 2346/02) avsnitt 70. Der saken reiser «sensitive moral or ethical issues» og det ikke kan påvises europeisk konsensus mellom medlemsstatene, vil skjønnsmarginen være større.42 Det samme gjelder dersom staten er pålagt å finne en balanse mellom konkurrerende private og offentlige interesser eller konvensjonsrettigheter.43

For identitetsskjerming er sistnevnte særlig aktuelt. Befolkningens og pressens behov for innsyn i identitetsopplysninger til ansatte i politiet og kriminalomsorgen for å utøve ytringsfrihet, må balanseres mot behovet de ansatte i kriminalomsorgen og politiet har for skjerming av identitet for å utøve sitt privatliv og familieliv uforstyrret.

Flere saker for EMD har omhandlet avveiingen mellom ytringsfriheten og retten til respekt for privatlivet. EMD har uttalt at det ikke er av betydning for utfallet i saken om klagen gjelder artikkel 10 eller artikkel 8 – rettighetene krever lik respekt.44 Disse er behandlet under inngrepsadgangen i andre ledd. Relevante kriterier i vurderingen er:

«The contribution to a debate of public interest, the degree of notoriety of the person affected, the subject of the news report, the prior conduct of the person concerned, the content, form and consequences of the publication, and, where appropriate, the circumstances in which the photographs were taken.»45

EMD har uttalt at dersom nasjonale myndigheter har balansert rettighetene på en rimelig måte og i tråd med kriteriene utpenslet over, vil domstolen «require strong reasons to substitute its view for that of the domestic courts».46

Saken BILD GMBH & CO. KG mot Tyskland 31. oktober 2023 (saksnummer 9602/18) gjaldt to publiseringer i en nyhetsavis av et overvåkningskameraopptak og tilhørende nyhetsartikler. Opptaket viste flere polititjenestepersoner som la en mann i bakken, inkludert en tjenesteperson som brukte politibatong og sparket personen mens han lå nede. Vedkommende polititjenesteperson var imidlertid ikke anklaget for ulovlig eller uforholdsmessig maktbruk. Saken ble senere plukket opp av andre aviser. Den aktuelle tjenestepersonen krevde at videoen måtte fjernes eller at ansiktet hans måtte redigeres uskarpt («blurred»), og nasjonale domstoler ga ham medhold. EMD foretok en bred avveiing av hensynet til polititjenestepersonens privatliv og avisens rett til ytringsfrihet, og kom til at avgjørelsen krenket nyhetsavisens ytringsfrihet fordi de nasjonale domstolene ikke hadde foretatt en tilstrekkelig grundig vurdering av om publiseringen kunne bidra til offentlig debatt.

Om kriteriet «the degree of notoriety of the person affected» – hvor kjent vedkommende er – uttalte domstolen at klageren ikke var en offentlig person bare fordi han hadde opptrådt i egenskap av å være polititjenesteperson. Han hadde ikke på noen måte søkt offentlig oppmerksomhet.

Domstolen uttalte i avsnitt 35 at:

«The Court considers that, while in some circumstances civil servants may be subject to wider limits of acceptable criticism than ordinary citizens, in the absence of allegations of prior misconduct they are not deprived of a legitimate interest in protecting their private life against, inter alia, falsely being portrayed as abusing their office. This also applies to police officers. Moreover, the Court observes that, whereas there is no general rule under Article 8 of the Convention requiring that police officers should generally not be recognisable in press publications, there may be circumstances in which the interest of the individual officer in the protection of his or her private life prevails. This would be the case, for example, if publication of the image of a recognisable officer, irrespective of any misconduct, is likely to lead to specific adverse consequences in his or her private or family life.»

EMD kom likevel til at de nasjonale domstolene ikke hadde foretatt en tilstrekkelig balansering av tjenestepersonens rett til privatliv og avisens rett til ytringsfrihet. Særlig la EMD vekt på at de nasjonale domstolene på generelt grunnlag hadde kommet til at en fremtidig publisering av opptaket uten å fremstille polititjenestepersonen på en negativ måte, ikke kunne ha offentlig interesse. Domstolen uttalte i avsnitt 42:

«The mere fact that the use of force by the police is not portrayed in a negative way does not mean that its coverage in the media should cease to enjoy any protection. Taking into account the public interest in the coverage of the use of force by State agents (see paragraph 31 above and the case-law quoted in paragraph 34 above) and the potentially dissuasive effect that the obligation to blur the images of police officers involved in an operation would have on the exercise of the applicant company’s right to freedom of expression (see paragraph 44 below), there is a need to balance the competing rights involved (see paragraph 35 above), which in the present case the domestic courts failed to do in respect of any future unedited CCTV footage.»

Avgjørelsen illustrerer at ved spørsmål om pressens plikt til å anonymisere eller skjerme polititjenestepersoners identitet, må det foretas en avveiing av ytringsfriheten og retten til respekt for privatliv basert på en konkret vurdering i den enkelte sak i lys av kriteriene utpenslet av EMD.

3.4.3 EUs personvernregelverk

Den europeiske unions charter om grunnleggende rettigheter (EUs charter) artikkel 7 angir at enhver har rett til respekt for sitt privat- og familieliv, hjem og kommunikasjon. Artikkel 8 fastsetter at enhver har rett til beskyttelse av personlige data. Selv om EUs charter ikke i seg selv er rettslig bindende, utgjør det et viktig utgangspunkt for EUs utvikling av politikk og regelverk.47

EU har vedtatt flere forordninger og direktiver som bygger på anerkjennelsen av personopplysningsvern som en grunnleggende rettighet. Et av de mest sentrale personvernregelverkene i nyere tid er EUs personvernforordning 2016/679 av 27. april 2016 («personvernforordningen» eller «GDPR»).

Personvernforordningen er inkorporert i norsk rett gjennom personopplysningsloven § 1 og gjelder som norsk lov. I tilfelle konflikt med bestemmelser i annen lov som regulerer samme forhold, går personvernforordningen foran.

Personvernforordningen og personopplysningsloven gjelder ikke for saker som «behandles eller avgjøres i medhold av rettspleielovene (domstolloven, straffeprosessloven, tvisteloven og tvangsfullbyrdelsesloven mv.)», jf. personopplysningsloven § 2 andre ledd bokstav b.48 Det er dermed kun behandlingen av personopplysninger i kriminalomsorgen og politiets polisiære virksomhet, forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål som omfattes av personopplysningsloven og personvernforordningen.

Personvernforordningen fastsetter regler om vern av fysiske personer i forbindelse med «behandling av personopplysninger», jf. artikkel 1. Med «personopplysninger» menes enhver opplysning om en «identifisert eller identifiserbar fysisk person», det vil si en person som «direkte eller indirekte kan identifiseres», jf. Personvernforordningen artikkel 4 første ledd. Opplysninger om identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen regnes dermed som personopplysninger etter forordningen.

Forordningen regulerer den behandlingsansvarliges ansvar for at den registrerte personens rettigheter i forordningen etterleves. En slik rettighet er for eksempel den registrerte personens rett til innsyn i egne personopplysninger. For spørsmålet om skjerming av identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen, er det sentrale om personvernforordningen setter rettslige grenser for offentlighetens adgang til innsyn i personopplysninger om dem.

Forholdet mellom innsynsreglene i offentleglova og personvernforordningen er ikke særskilt regulert i verken offentleglova eller i personopplysningsloven. Istedenfor følger det av personvernforordningens artikkel 86 at:

«Personopplysninger i offentlige dokumenter som en offentlig myndighet eller et offentlig eller privat organ er i besittelse av for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse, kan utleveres av myndigheten eller organet i samsvar med unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som den offentlige myndigheten eller organet er underlagt, for å bringe allmennhetens rett til innsyn i offentlige dokumenter i samsvar med retten til vern av personopplysninger i henhold til denne forordning.» (Utvalgets utheving.)

At personopplysninger i offentlige dokumenter kan utleveres når det er «i samsvar» med medlemsstatenes nasjonale rett, tilsier at forordningen må tolkes og anvendes slik at den ikke begrenser allmennhetens og parters rett til innsyn etter offentleglova, forvaltningsloven og annen lovgivning. Dette tilsier at nasjonale regler kan gå foran forordningen dersom dette er nødvendig for at forordningen ikke skal begrense innsynsadgangen.49 En slik tolkning innebærer at i den grad innsyn i opplysninger som identifiserer ansatte i politiet og kriminalomsorgen kan gis etter offentleglova, forvaltningsloven eller annen lovgivning, vil dette være forenlig med personvernforordningen.

3.4.4 Oppsummering

Gjennomgangen viser at staten kan ha en forpliktelse både etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 til å iverksette forebyggende tiltak for å beskytte retten til privatliv. Dette omfatter en regulering som beskytter opplysninger om identiteten til ansatte, herunder også fotografier eller videoer som gjør dem identifiserbare for offentligheten.

EMK artikkel 8 oppstiller ikke et generelt forbud mot å publisere fotografier eller videoer av offentlig tjenestepersoner. En regulering som skjermer ansatte mot pressens og allmennhetens publisering av fotografier eller videoer av dem, vil imidlertid kunne være forenlig med EMK artikkel 8 dersom reguleringen balanserer de ansattes behov for skjerming av sitt privat- og familieliv mot allmennhetens og pressens behov for å formidle informasjon som ledd i utøvelse av ytringsfriheten.

EMD har fastslått at personer som opptrer i egenskap av å være offentlig ansatte ikke kan likestilles med personer som aktivt har søkt offentlig oppmerksomhet, slik som for eksempel politikere.50 EMD har likevel anerkjent at offentlig ansatte under noen omstendigheter må tåle mer kritikk enn privatpersoner, som for eksempel ved påståtte brudd på tjenesteplikten.51 I fravær av påstander om tidligere brudd på tjenesteplikten, er imidlertid ikke offentlig ansatte fratatt en legitim interesse i å beskytte sitt privatliv mot for eksempel å bli feilaktig fremstilt som maktmisbruker.52

I avveiingen må konsekvensene for den ansattes privatliv eller familieliv vurderes mot publikasjonens innhold og offentlige interesse. Dersom publikasjonen har som formål å avdekke vilkårlig maktmisbruk, vil pressen ha en stor interesse i å formidle dette til offentligheten.53 I slike tilfeller er det nærliggende at den ansattes rett til privatliv må vike. Dersom publikasjonen ikke underbygges av tidligere påstander om brudd på tjenesteplikten, vil den ansattes interesse i å beskytte sitt privatliv mot for eksempel å bli feilaktig fremstilt, kunne veie tyngre enn publikasjonens offentlige interesse. Dermed vil en regulering som skjermer identiteten til ansatte i politiet, også gjennom fotografier og videoer som identifiserer dem, måtte hensynta de konkrete omstendighetene i den enkelte sak, inkludert innholdet i publiseringen og konsekvensene for den berørte personen.

3.5 Retten til rettferdig rettergang

3.5.1 Retten til rettferdig rettergang i Grunnloven § 95

Grunnloven § 95 kom inn ved grunnlovsreformen i 2014. Bestemmelsen fastslår at borgerne har et krav på en «rettferdig og offentlig» rettergang. I tillegg gir bestemmelsen borgerne krav på at saken skal behandles av en upartisk domstol innen rimelig tid.

En regulering som skjermer identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen i en rettssak må være forenlig med det overordnede kravet til rettferdig rettergang. En av de mest grunnleggende forutsetningene for en rettferdig rettergang er muligheten til kontradiksjon. Kontradiksjon blir for det første ivaretatt ved at siktede kan få innsyn i opplysningene som påtalemyndigheten baserer siktelsen og tiltalen på. På denne måten gis siktede mulighet til å forberede sitt forsvar. Videre blir kontradiksjon ivaretatt ved at vitner forklarer seg umiddelbart for den dømmende rett med siktede til stede. På denne måten får siktede mulighet til å imøtegå vitnets forklaring og stille spørsmål til vitnets pålitelighet og troverdighet.54

Det kan imidlertid foreligge gode grunner for at siktedes innsyn i enkelte opplysninger bør begrenses, og at et vitne ikke ønsker å forklare seg eller på andre måter identifisere seg overfor siktede. En regulering som skjermer identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen, enten i sakens dokumenter eller som vitner, må derfor balansere siktedes rett til rettferdig rettergang (herunder kontradiksjon) mot hensynene som taler for skjerming.

Fordi bestemmelsen i Grunnloven § 95 er utformet med utgangspunkt i EMK artikkel 6, og skal tolkes i lys av denne,55 vil den videre drøftelsen skje med utgangspunkt i EMK og den omfattende praksisen som foreligger fra EMD.

3.5.2 Retten til rettferdig rettergang i EMK artikkel 6

3.5.2.1 Innledning

Etter EMK artikkel 6 nr. 1 har enhver rett til å få avgjort sine sivile og borgerlige rettigheter eller en straffesiktelse mot seg, etter en rettferdig og offentlig rettergang.56

Kravet til en rettferdig («fair») rettergang kommer til uttrykk gjennom vilkårene i bestemmelsens første ledd og gjennom minstegarantiene i nr. 3 bokstav a til d. Fordi «fairness»-normen er det overordnede vurderingstemaet, kan minsterettighetene som er fastsatt i EMK artikkel 6 nr. 3 etter omstendighetene gis et snevrere anvendelsesområde enn det ordlyden skulle tilsi. I EMDs rettspraksis har sentrale elementer i «fairness»-vurderingen vært (i) retten til å være til stede under rettssaken, (ii) retten til effektiv deltakelse i rettssaken, (iii) retten til kontradiksjon, (iv) bevisregler, (v) beskyttelse mot selvinkriminering i straffesaker, (vi) krav til domsgrunner, og (vii) rettskraft. Enkelte av disse momentene vil kun gjelde i tilknytning til straffesaker.

Kravet til en offentlig rettergang vil ofte være i partenes interesse, men offentlighet vil også kunne styrke allmennhetens tillit til domstolene: «Justice must not only be done: it must also be seen to be done».57 Kravet innebærer at rettsmøter, rettsbøker og rettsavgjørelser skal være offentlige. Fra utgangspunktet om offentlighet finnes det visse unntak i artikkel 6 nr. 1 andre punktum.58

Spørsmålet om identitetsskjerming i forbindelse med en rettssak må vurderes opp mot rammene og føringene EMK artikkel 6 og tilhørende EMD-praksis gir. I dette punktet vil utvalget gjennomgå identitetsskjerming med tanke på siktedes rett til dokumentinnsyn, jf. EMK artikkel 6 nr. 1 og nr. 3 bokstav b (punkt 3.5.2.2), adgangen til anonym vitneførsel, jf. EMK artikkel 6 nr. 1 og nr. 3 bokstav d (punkt 3.5.2.3 og punkt 3.5.2.4), identitetsskjerming under Spesialenhetens etterforsking (punkt 3.5.3), identitetsskjerming i avgjørelsen av sivile saker (punkt 3.5.4) og Europrådets anbefalinger (punkt 3.5.5).

3.5.2.2 Siktedes rett til dokumentinnsyn i straffesaker

En regulering som skjermer identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen må være forenlig med siktedes rett til dokumentinnsyn i en straffesak, jf. EMK artikkel 6 nr. 1 og nr. 3 bokstav b. Artikkel 6 nr. 3 bokstav b slår fast at siktede har krav på tilstrekkelig tid og mulighet til å forberede sitt forsvar. Bestemmelsen utgjør en minimumsrettighet og inngår som én av flere spesifikke aspekter ved det overordnete kravet til en rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 nr. 1. EMD har i sin praksis vurdert spørsmålet om utilstrekkelig eller manglende innsyn opp mot EMK artikkel 6 nr.1 og nr. 3 bokstav b under ett.

Innsyn i opplysningene som påtalemyndigheten baserer siktelsen og tiltalen på, er en forutsetning for siktedes mulighet til å forberede sitt forsvar. En slik innsynsadgang vil ivareta prinsippet om likevekt mellom partene («equality of arms») og kontradiksjon. Innsynsretten omfatter i utgangspunktet «all material evidence for or against the accused» som påtalemyndigheten er i besittelse av.59 I avgjørelsen Rowe og Davis mot Storbritannia 16. februar 2000 (saksnummer 28901/95) ble dette utgangspunktet nyansert, og EMD uttalte at retten gjelder «[t]he […] disclosure of relevant evidence» (utvalgets utheving). Dermed må «all material evidence» forstås som alt relevant bevismateriale. Om domstolen faktisk tillegger det som fremlegges vekt, er uten betydning, og det er uten betydning om opplysningene taler for eller mot tiltaltes forsvar.60

EMD har i en rekke avgjørelser fremholdt at retten til innsyn ikke er en absolutt rettighet.61 Unntak fra innsynsretten kan likevel bare gjøres dersom dette er strengt nødvendig («strictly necessary»).62 Dette strenge kravet må sees i lys av at informasjonen som tilbakeholdes må holdes skjult i alle sakens faser, også etter at den er avsluttet. Begrensninger i innsynsretten kan dermed gripe kraftig inn i forsvarets mulighet til å forberede og utøve forsvaret. EMD har uttalt at:

«In cases where certain important items of information were deliberately withheld from the defence, the Court had to assess whether that handicap for the defence had been counterbalanced by appropriate procedural guarantees and justified by any legitimate interest.»63

EMD har angitt flere konkrete konkurrerende interesser som kan begrunne unntak fra siktedes rett til innsyn i relevante dokumenter, slik som («such as») hensynet til nasjonal sikkerhet, behovet for å beskytte vitner eller behovet for å hemmeligholde politiets etterforskingsmetoder.64 Samtidig har EMD fremholdt at siktedes interesser skal veie tungt i denne avveiingen.

Listen er ikke uttømmende, jf. «such as». Også hensynet til å kunne bruke en polititjenesteperson i senere oppdrag kan begrunne unntak fra innsyn.65 I noen tilfeller kan det også være nødvendig å nekte innsyn eller tilbakeholde informasjon for å ivareta tredjepersons grunnleggende rettigheter eller for å verne en viktig offentlig interesse.66 Dersom fremleggelsen av opplysninger vil kunne sette livet til tredjepersoner i fare, kan staten etter omstendighetene ha en plikt til å begrense siktedes rett til innsyn for å beskytte tredjepersonenes rettigheter etter EMK artikkel 2. Dette kan være tilfellet for særlig utsatte vitner eller ofre. Beskyttelse av vitner er som nevnt et legitimt hensyn som alene kan begrunne unntak fra siktedes rett til innsyn. Dermed kan statens positive plikter etter EMK artikkel 2 nødvendiggjøre innskrenkinger av siktedes tilgang til relevant bevismateriale. I tillegg kan statens positive plikter etter EMK artikkel 8 kunne representere en skranke for siktedes innsyn for å beskytte tredjepersoners rett til respekt for privatliv. Men, fordi tilbakeholdelse av materiale må veies opp mot siktedes interesser, kreves det nok en del for at alminnelige personverninteresser skal gå foran siktedes behov for innsyn, jf. «strictly necessary».

EMD har vært tilbakeholden ved overprøvingen av nasjonale myndigheters vurdering av om tilbakeholdelsen av informasjon var «strictly necessary». Dermed vil nasjonale myndigheter ha et skjønnsmessig spillerom. EMD har gått lenger i vurderingen av om beslutningsprosessen som endte i tilbakeholdelse av bevismaterialet, «as far as possible», samsvarte med kravene til kontradiktorisk prosess, likebehandling mellom partene og siktedes rettssikkerhet.67

Hensynet til nasjonal sikkerhet, behovet for å beskytte vitner eller behovet for å hemmeligholde politiets etterforskingsmetoder, står sterkere som begrunnelse for unntak fra dokumentinnsyn og opplysninger før tiltale enn etter.68 Etter at tiltale er tatt ut, vil tiltaltes rett til en kontradiktorisk prosess, prinsippet om likebehandling og tiltaltes rettsikkerhet, veie tungt og innsynsretten vil derfor stå sterkere.

3.5.2.3 Anonym vitneførsel

Det følger av EMK artikkel 6 nr. 3 bokstav d at enhver som blir tiltalt for en straffbar handling skal ha rett til:

«[…] å avhøre eller la avhøre vitner som blir ført mot ham, og få innkalt og avhørt vitner på hans vegne under samme vilkår som vitner ført mot ham.»

Alle bevis må som hovedregel fremlegges i tiltaltes nærvær i et offentlig rettsmøte hvor hensynet til kontradiksjon ivaretas.69 Utgangspunktet er dermed at tiltalte skal kjenne identiteten til aktoratets vitner slik at vedkommende kan imøtegå vitnets hederlighet og troverdighet, og prøve sannhetsgehalten og påliteligheten av vitnemålet. Dette gjelder også for ansatte i politiet og kriminalomsorgen som blir innkalt som vitner i en straffesak. På denne måten blir tiltaltes rett til kontradiksjon og krysseksaminasjon ivaretatt.

Fordi minimumsrettighetene i EMK artikkel 6 nr. 3 bokstav a til d er spesifikke aspekter ved retten til rettferdig rettergang i første ledd, kan de imidlertid gis et snevrere anvendelsesområde enn det ordlyden skulle tilsi. EMD har en rekke ganger uttalt at spørsmålet om bevisførsel først og fremst reguleres av nasjonal rett, og at det som hovedregel er opp til nasjonale domstoler selv å vurdere bevisene de blir forelagt.70 EMDs oppgave er ikke å ta stilling til om vitneforklaringer ble tillatt ført som bevis på riktig måte, men snarere om saksbehandlingen som helhet, herunder måtene bevisene ble ført på, var «fair», jf. EMK artikkel 6 nr. 1.71 Dermed vil enkelte mangler i prosessen ikke automatisk medføre brudd på EMK artikkel 6.

EMD har behandlet flere saker om bruk av anonyme og fraværende vitner. Sakene har for det første omhandlet tilfeller hvor vitnenes politiforklaring har inngått som en del av bevisgrunnlaget eller som avgjørende bevis for domfellelse av klageren under hovedforhandlingen.72

I Kostovoski mot Nederland 20. november 1989 (saksnummer 11454/85) hadde opplysninger fra vitner, hvor vitnenes identitet var ukjent for både klageren og domstolen, inngått som en vesentlig del av bevisgrunnlaget der klageren ble domfelt for ran. Vitnene ble ikke hørt under hovedforhandlingen, og forsvaret hadde ikke på noe tidspunkt fått mulighet til å stille spørsmål til vitnene. EMD kom til at dette var i strid med EMK artikkel 6.

I Windisch mot Østerrike 27. september 1990 (saksnummer 12489/86)haddeto anonyme vitner utpekt klageren som gjerningsperson bak et innbrudd. Vitnene ble ikke hørt under hovedforhandlingen. Til grunn for dommen lå dels disse vitneforklaringene og dels vitneforklaringen til en polititjenesteperson som var til stede under avhøret av vitnene. Forsvaret hadde ikke fått mulighet til å stille spørsmål til vitnene. Det ble ikke ansett som tilstrekkelig at forsvaret kunne stille spørsmål til polititjenestepersonen som hadde vært til stede under vitneavhøret. EMD kom til at avgjørelsen var i strid med EMK artikkel 6.

I Doorson mot Nederland 26. mars 1996 (saksnummer 20524/92) ble bruken av anonyme vitneuttalelser ansett for å være forenlig med «fairness»-standarden i EMK artikkel 6 nr. 1 og nr. 3 bokstav d. Klageren, som var tiltalt for narkotikahandel, ble nektet muligheten til å være til stede under avhøret og å krysseksaminere de anonyme vitnene som i sine forklaringer utpekte klageren som gjerningsperson. Klagerens forsvarer ble imidlertid gitt slik mulighet, uten å få vite vitnenes identitet. Avhøret skjedde i nærvær av en avhørsdommer/etterforskingsdommer som kjente vitnenes identitet. I vurderingen kom EMD til at det forelå gode grunner for å opprettholde vitnenes anonymitet, blant annet en betydelig trussel for represalier mot vitnenes liv og helbred. Selv om det ikke forelå konkrete trusler fra klageren, mente EMD at sakens art (narkotikasak) og vitnenes tidligere erfaringer, ga grunn til å anta at de ville bli utsatt for etterfølgende represalier. Det var i tillegg flere vitner som hadde forklart seg i åpen rett som også identifiserte klageren som rette gjerningsperson. Dermed utgjorde ikke de anonyme forklaringene de eneste eller avgjørende bevisene for domfellelsen. EMD kom til at ulempene forsvaret hadde som følge av at forklaringen fra de anonyme vitnene ble ført som bevis, var tilstrekkelig «counterbalanced» fordi vitnene ble avhørt av en etterforskingsdommer i forsvarerens nærvær, dommeren visste vitnenes identitet, og flere vitner hadde identifisert klageren ut fra et fotografi som klageren selv hadde erkjent var ham.

Saken Al-Khawaja og Tahery mot Storbritannia 15. desember 2011 (saksnummer 26766/05 og 22228/06) omhandlet ikke bruken av anonyme vitneforklaringer, men forklaring fra fraværende vitner.

Al-Khawaja ble dømt for seksuelle overgrep mot flere personer. Ett av ofrene hadde avgitt forklaringer til politiet, men begikk selvmord i forkant av hovedforhandlingen. Under hovedforhandlingen ble denne forklaringen lest opp, og det ble samtidig gitt andre vitneforklaringer, deriblant forklaringer fra den avdødes venner som avdøde hadde betrodd seg til. Forsvaret ble gitt mulighet til å krysseksaminere vitnene som forklarte seg under hovedforhandlingen, og dommeren hadde i sin oppsummering fremholdt at juryen måtte ta hensyn til at de ikke hadde hørt den avdødes forklaring i åpen rett og at forsvaret ikke var gitt anledning til å imøtegå forklaringen. EMD kom til at bevisføringen av forklaringen til den avdøde var forenlig med EMK artikkel 6.

Tahery ble dømt for grov mishandling. Et av vitnene som forklarte seg om hendelsen i politiavhør, ønsket ikke å stille under hovedforhandlingene. Dommeren hadde tillatt at vitnets politiforklaring ble ført som bevis under hovedforhandlingen, men fremholdt for juryen at forsvaret ikke var gitt anledning til å imøtegå forklaringen. EMD kom til at avgjørelsen om å føre det fraværende vitnets forklaring ikke var forenlig med klagerens rett til rettferdig rettergang i EMK artikkel 6, fordi forklaringen utgjorde det avgjørende beviset. Dommerens advarsel til juryen kunne ikke i tilstrekkelig grad kompensere for de ulempene forsvaret hadde ved at vitnet ikke møtte opp i hovedforhandlingen.

I avgjørelsen utpenslet EMD noen overordnede retningslinjer for vurderingen av om forklaringer fra fraværende vitner er forenlig med EMK artikkel 6. EMD uttalte at spørsmålet må vurderes ut fra en tretrinnstest:

1. om det var gode grunner for at vitnet ikke var til stede, og for at vitnets uprøvde forklaringer ble godtatt som bevis (avsnitt 119–125).

2. om bevisene fra det fraværende vitnet var det eneste eller avgjørende grunnlaget for klagerens domfellelse (avsnitt 119 og 126–147).

3. om det fantes tilstrekkelige «counterbalancing factors», herunder sterke prosessuelle garantier, som kompenserte for de ulemper forsvaret hadde som følge av at det uprøvde beviset ble tillat ført, for å sikre at rettssaken som helhet var rettferdig («fair») (avsnitt 147).

Avgjørelsen i Ellis, Simms og Martin mot Storbritannia 10. april 2012 (saksnummer 46099/06 og 46699/06) gjaldt en forklaring gitt under hovedforhandlingen av et vitne som oppga falskt navn. Klagerne, som var tiltalt for drap og forsøk på drap, hadde vært involvert i en gjengrelatert skyteepisode som fikk dødelig utfall. Flere av vitnene ønsket ikke å avgi forklaring av frykt for represalier. Av denne grunn ble et av vitnene ført under falskt navn. Forsvaret fikk se, høre og imøtegå vitnets forklaring under hovedforhandlingen.

I vurderingen så EMD hen til retningslinjene utpenslet i Al-Khawaja-saken. Domstolen påpekte at betenkelighetene ved forklaringer fra fraværende vitner og anonyme vitner, i prinsippet ikke er ulike. Det var imidlertid to grunnleggende forskjeller. Selv om forsvaret ikke kan imøtegå forklaringene gitt av fraværende vitner, kjenner forsvaret i disse tilfellene identiteten til vitnene og det er dermed mulig å identifisere eller undersøke eventuelle motiver vitnene måtte ha for å lyve. Ved anonym vitneførsel er dette ikke mulig, men anonyme vitner kan bli personlig konfrontert av forsvaret, og dommeren, juryen og advokaten er i stand til å observere vitnets oppførsel og danne seg et syn på vedkommendes troverdighet og pålitelighet. Domstolen påpekte at ved full anonymitet, der ingen verken kjenner vitnets identitet eller bakgrunn, kan forsvaret ha vanskeligheter for å begrunne hvorfor vitnet eventuelt skulle lyve, og eventuelt overbevise juryen om dette. Domstolen fremhevet imidlertid at det i praksis kan foreligge avslørende materiale om vitnet som gir grunnlag for krysseksaminasjon. EMD uttalte at tretrinnstesten utviklet i Al-Khawaja måtte få tilsvarende anvendelse i saker hvor anonyme vitner ble tillatt ført.

I vurderingen av om (i) det var gode grunner for å skjule vitnets identitet, la EMD vekt på at saken hadde bakgrunn i en pågående, gjengrelatert konflikt med tilfeller av vold og hevndrap. Det var i det offentliges interesse at gjengkriminalitet ble straffeforfulgt, og å tillate vitner å opptre anonymt var et viktig verktøy i en slik straffeforfølgning. Vitnets og familiens sikkerhet i slike saker utgjorde en god grunn for å skjule vitnets identitet.

Videre uttalte domstolen at det anonyme vitnemålet (ii) ikke var det eneste beviset, men at det var en mulighet for at det utgjorde det avgjørende beviset for noen av de tiltalte. Det var dermed nødvendig å vurdere hvorvidt det forelå tilstrekkelige (iii) «counterbalancing factors» som kompenserte for de ulemper forsvaret hadde med at vitnet ble ført anonymt.

For det første, påpekte EMD at dommeren, juryen, påtalemyndigheten og forsvaret kunne se og høre det anonyme vitnet avgi forklaring i retten. De kunne derfor observere vitnets oppførsel og gjøre sin egen vurdering av sannhetsgehalten i hans forklaring. For det andre, hadde spørsmålet om å tillate anonym vitneførsel blitt prøvd i domstolen flere ganger, hvor en avgjørelseogså hadde blitt påanket. Vitnets troverdighet hadde blitt nøye vurdert, og det forelå andre bevis som underbygget forklaringen. For det tredje, hadde dommeren informert juryen om at avgjørelsen ikke kunne basere seg ene og alene på opplysninger fra vitnet – det måtte i tillegg foreligge uavhengige, tunge bevis som talte i retning av domfellelse. Dommeren informerte juryen om de vesentlige begrensningene forsvaret hadde ved at vitnet ble ført anonymt, og at dersom jurymedlemmene skulle legge vekt på forklaringene gitt av vitnet, måtte de være overbevist om vitnets troverdighet og pålitelighet. For det fjerde og femte, var forsvaret gitt omfattende materiale i forkant av vitneavhøret som avdekket vitnets gjengbakgrunn og motiver for å lyve, og det ble under hovedforhandlingen ført klare bevis som gjorde forsvaret i stand til effektivt å utfordre påliteligheten av vitneforklaringen.

På denne bakgrunn konkluderte EMD med at det forelå tilstrekkelige «counterbalancing factors» som sikret at forsvarets rettigheter etter EMK art. 6 nr. 1 og nr. 3 bokstav d var tilstrekkelig ivaretatt.

I Pesukic mot Sveits 6. mars 2013 (saksnummer 25088/07) kom EMD til at den anonyme vitneførselen var forenlig med forsvarets rettigheter etter EMK artikkel 6 nr. 1 og nr. 3 bokstav d. Saken gjaldt domfellelse i forbindelse med et drap. I likhet med Ellis, Simms og Martin-saken, ble vitnet ført anonymt grunnet frykt for represalier for vitnet og hans familie. Under vitneavhøret befant tiltalte og hans forsvarer seg i et separat rom, som var tilkoblet avhørsrommet via en lydlink. Dermed fikk forsvaret mulighet til å lytte og stille spørsmål til vitnet. Vitnet hadde blant annet blitt hørt av retten, herunder av alle som deltok i avgjørelsen av skyldspørsmålet, undersøkelsesdommeren hadde bekreftet vitnets identitet, og juryen hadde blitt informert om at dommen ikke alene kunne basere seg på opplysninger fra vitnet. EMD anså dette som tilstrekkelige «counterbalancing factors» for de ulemper forsvaret hadde ved at vitnet ble ført anonymt.

I Schatschaschwili mot Tyskland 15. desember 2015 (saksnummer 9154/10) var spørsmålet om det kunne føres bevis fra vitner som ble avhørt under etterforskingen, men som var fraværende under hovedforhandlingen. EMD presiserte at tretrinnstesten utviklet i Al Khawaja-saken henger uløselig sammen, og at det sentrale er om saksbehandlingen som helhet var «fair». Følgelig er det en totalvurdering av prosessens «fairness» som er avgjørende. Dette innebærer blant annet at fraværet av en god grunn til at et vitne ikke møter eller er anonymt, i seg selv ikke kan være avgjørende for at en rettssak er urettferdig.73 Det er imidlertid en svært viktig faktor som må tas i betraktning ved vurderingen av den samlede rettferdigheten av en rettssak, og kan trekke i retning av krenkelse av EMK artikkel 6 nr. 1 og nr. 3 bokstav d.74 Dersom forklaringen fra det fraværende eller anonyme vitnet er det eneste og avgjørende grunnlaget for domfellelsen, eller det er uklart hvilken vekt forklaringen har for domfellelsen, må det vurderes om det foreligger tilstrekkelige «counterbalancing factors».75 Jo viktigere beviset er, desto større vekt må de «counterbalancing factors» ha for at rettssaken som helhet skal anses rettferdig («fair»).76 I saken la EMD vekt på at vitnenes forklaring hadde hatt avgjørende betydning og at det ikke var iverksatt tilstrekkelige tiltak for å kompensere for ulempene forsvaret hadde med at forklaringene ble ført som bevis. Domstolen kom dermed til at avgjørelsen var i strid med EMK artikkel 6.

3.5.2.4 Anonyme politivitner

Det finnes foreløpig kun én sak, Van Mechelen mot Nederland 23. april 1997 (saksnummer 21363/93, 21364/93, 21427/93 og 22056/93), der EMD har behandlet spørsmålet om forklaringer avgitt av anonyme politivitner er forenlig med kravet til en rettferdig rettergang. Selv om avgjørelsen er gammel, vil gjennomgangen nedenfor vise at argumentasjonen i stor grad samsvarer med kriteriene i tretrinnstesten som er utviklet i Al-Khawaja og Tahery-saken.

Klageren, som tidligere hadde begått flere ran, var under observasjon av politiet. I forbindelse med et væpnet ran av et postkontor ble politiet varslet, og det ble startet en politijakt. Under politijakten avfyrte klageren flere dødelige skudd mot politibilen. Klageren ble senere siktet for blant annet drapsforsøk og grovt ran. Under rettssaken fremla påtalemyndigheten forklaringer fra anonyme polititjenestepersoner som hadde vært involvert i hendelsen, enten som observatører, i politijakten eller ved den etterfølgende pågripelsen og fengslingen. På bakgrunn av blant annet disse anonyme vitneforklaringene ble klageren identifisert som en av flere gjerningspersoner, og domfelt. Klageren brakte saken inn for EMD med påstand om at domfellelsen krenket hans rett til rettferdig rettergang, fordi den i vesentlig grad baserte seg på bevis fra anonyme vitner. Klageren mente at dette medførte en betydelig innskrenkning av hans rett til å forsvare seg, jf. EMK artikkel 6 nr. 1 og nr. 3 bokstav d.

Innledningsvis viste EMD til de generelle prinsippene som det er redegjort for over. Domstolen understreket at avveiingen av forsvarets interesser mot behovet for å opprettholde vitners anonymitet, reiser særlige problemer dersom de aktuelle vitnene er medlemmer av statens politistyrke.77 Selv om polititjenestepersoner og deres familiers interesse også fortjener beskyttelse etter EMK, er politiets stilling til en viss grad forskjellig fra andre «disinterested witness or a victim».78 Politiet har en generell lojalitetsplikt overfor statens utøvende myndigheter og har vanligvis forbindelser med påtalemyndigheten. Av disse grunnene bør polititjenestepersoner bare brukes som anonyme vitner under «exceptional circumstances».79

I saken hadde polititjenestepersonene avgitt forklaring for en etterforskingsdommer og påtalemyndigheten, uten at de tiltalte eller deres forsvarere fikk være til stede. Selv om forsvaret fikk høre politivitnenes forklaring gjennom et lydopptak, var forsvaret ikke bare uvitende om identiteten til vitnene, men også forhindret fra å observere deres opptreden under avhøret. Dermed var forsvaret fratatt muligheten til å teste vitnenes pålitelighet.80

EMD uttalte at det ikke var gitt en tilfredsstillende forklaring på hvorfor det var nødvendig å utestenge tiltalte og forsvareren hans, og hvorfor mindre vidtrekkende tiltak ikke ble vurdert.81 Domstolen mente at i mangel på ytterligere opplysninger, kunne ikke politiets operative behov utgjøre en tilstrekkelig begrunnelse. EMD viste til forarbeidene til den nederlandske bestemmelsen om beskyttelse av vitner som pekte på mulighetene for å bruke sminke eller forkledning og forhindre øyekontakt, som eksempler på mindre inngripende tiltak for å hindre at identiteten ble avslørt.82

Domstolen var heller ikke overbevist om at den nederlandske ankedomstolen hadde gjort tilstrekkelige vurderinger av faren for represalier mot polititjenestepersonene eller deres familier. Ankedomstolen hadde, etter EMDs syn, utelukkende basert sin avgjørelse på grovheten av gjerningspersonens tidligere begåtte forbrytelser.83 I denne sammenheng viste EMD til at et annet vitne, som ikke var beskyttet av anonymitet, i likhet med politivitnene hadde gitt forklaringer som identifiserte klageren som en av gjerningspersonene, og ikke på noe tidspunkt blitt truet av klageren eller de øvrige gjerningspersonene.84

Selv om etterforskingsdommeren hadde fastslått identiteten til de anonyme politivitnene og uttalt seg om deres pålitelighet, troverdighet og deres grunner til å forbli anonyme i en detaljert offisiell rapport, kunne ikke disse tiltakene anses som en tilstrekkelig erstatning for forsvarets mulighet til å avhøre vitnene i deres nærvær og gjøre seg opp sin egen mening om vitnenes opptreden og pålitelighet. Dessuten hadde den nederlandske ankedomstolens avgjørelse basert seg i avgjørende grad på de anonyme uttalelsene. På denne bakgrunn kom EMD til at rettergangen som helhet ikke var rettferdig.

EMD har også behandlet saker om forklaringer fra undercover-agenter. I flere av disse sakene var identiteten til undercover-agenten ukjent. Klageren og forsvareren hadde derfor ikke fått anledning til å overvære avhøret eller imøtegå forklaringene direkte.85 EMD har slått fast at å tillate undercover politiagenter å gi informasjon anonymt, er et viktig verktøy for å straffeforfølge særlig organisert kriminalitet.86 EMD har imidlertid fastholdt synspunktet fra Van Mechelen-saken om at anonyme politivitner og undercover-agenter bare kan benyttes under ekstraordinære omstendigheter. Domstolen har likevel erkjent at så lenge forsvarets rettigheter respekteres, kan det være legitimt for politimyndighetene å ønske å bevare anonymiteten til en agent som er utplassert i undercover-aktiviteter, for sin egen eller familiens beskyttelse og for ikke å svekke agentens nytteverdi i fremtidige operasjoner.87

3.5.3 Identitetsskjerming under Spesialenhetens etterforsking

Dersom en person blir drept eller skadet som følge av en handling fra offentlig myndighet, har EMD slått fast at myndighetene må innlede en uavhengig og upartisk etterforsking av hendelsen, jf. EMK artikkel 2, jf. artikkel 1 og 13. Det samme gjelder dersom en person fremsetter en holdbar påstand om at vedkommende har blitt alvorlig mishandlet av politiet eller andre statlige aktører på ulovlig vis og i strid med EMK artikkel 3.

I saken Hugh Jordan mot Storbritannia 4. august 2001 (saksnummer 24746/94) avsnitt 105 til 109 oppstilte EMD nærmere krav til gjennomføringen av en slik etterforsking. Etterforskingen skal være (i) obligatorisk og skje på myndighetenes eget initiativ, umiddelbart etter at de fikk kjennskap til hendelsen (ex officio). Videre er det nødvendig at (ii) personene som er ansvarlige for og gjennomfører etterforskingen, er uavhengige av dem som er involvert i hendelsene.

Etterforskingen må være (iii) effektiv i den forstand at den, på bakgrunn av omstendighetene i saken, må lede til en avgjørelse av om maktbruken var berettiget, og til identifisering og eventuelt gjøre gjeldende straffansvar for gjerningspersoner. Dette innebærer at myndighetene må ta alle rimelige skritt for å sikre tilgjengelige bevis i saken, for eksempel innhente vitneutsagn og rettsmedisinske bevis. Saken Barovov mot Russland 15. september 2021 (saksnummer 9183/09) gjaldt en påstått mangel på effektiv etterforsking av politiets behandling av klageren i varetekt i strid med EMK artikkel 3. I vurderingen av om etterforskingen var effektiv, la EMD vekt på at myndighetene ikke hadde gjort tilstrekkelige anstrengelser for å identifisere og sikte den tredje av de ansvarlige polititjenestepersonene, til tross for anmodninger fra saksøkeren som selv hadde identifisert ham. Dette, sammen med at det var et åpenbart misforhold mellom alvorlighetsgraden av polititjenestepersonenes handlinger og den idømte straffen, medførte at det forelå et brudd på EMK artikkel 3.

Det oppstilles videre et (iv) krav til hurtighet og rimelig fremdrift i etterforskingen. Til slutt må (v) offerets pårørende, og til en viss grad offentligheten, få innsyn i etterforskingen eller utfallet av undersøkelsene for å sikre «accountability». Graden av offentlig innsyn kan variere fra sak til sak.88 I alle tilfeller må offerets nærmeste pårørende involveres i prosessen i den grad det er nødvendig for å ivareta hans eller hennes legitime interesser.89 Det avgjørende er om nasjonale myndigheter har foretatt en grundig, uavhengig og fullstendig granskning.90

Kravet om (iii) effektiv etterforsking, inkludert identifisering og straff av de ansvarlige, og kravet til (v) offentlig innsyn, reiser særlig spørsmålet om identiteten til de involverte tjenestepersonene må fremgå av etterforskingsdokumentene for fornærmedes, offerets nærmeste pårørende eller offentlighetens innsyn. Ut ifra rettssetningen i Hugh Jordan-saken synes innsyn i navnet på de som forårsaket EMK artikkel 2-hendelsen bare å være aktuelt dersom det er nødvendig for å ivareta fornærmedes eller pårørendes legitime interesser. Innsyn i navnet til en tjenesteperson kan for eksempel være nødvendig for å avklare om dennes fortid utgjorde en faktor for at det ble avfyrt skudd, selv om det ikke var absolutt nødvendig.91

I den grad nasjonale myndigheter har foretatt en grundig, uavhengig og fullstendig granskning, synes ikke utlevering av navnene til tjenestepersonene som var involvert i hendelsen på etterforskingsstadiet å være «nødvendig» for å ivareta offerets legitime interesser. Noe annet er at offeret eller pårørende har krav på å vite hva som har kommet frem under etterforskingen, herunder det faktiske hendelsesforløpet og om maktbruken var rettmessig, se blant annet Güleç mot Tyrkia 27. juli 1998 (saksnummer 54/1997/838/1044),hvor faren til offeret ikke var informert om avgjørelsen om ikke å straffeforfølge, og Öğur mot Tyrkia 20. mai 1999 (saksnummer 21594/93),hvor offerets familie ikke hadde tilgang til etterforskings- og rettsdokumentene.

EMD har på generelt grunnlag uttalt at utlevering eller offentliggjøring av politirapporter og etterforskingsmateriale i forbindelse med etterforsking etter EMK artikkel 2, kan omfatte sensitive forhold med mulige skadevirkninger for privatpersoner eller andre etterforskinger.92 Det kan derfor ikke anses som et automatisk krav at offerets nærmeste pårørende skal gis innsyn underveis i etterforskingen.93 EMD har videre uttalt at det nødvendige innsyn for offentligheten eller offerets pårørende kan gis på andre stadier i saken under andre rettslige prosedyrer. Dersom for eksempel etterforskingen ender med tiltale mot den aktuelle tjenestepersonen, vil det grunnleggende kravet (v) til å sikre «accountability» kreve at identiteten til den aktuelle tjenestepersonen gjøres kjent for offeret eller dennes nærmeste pårørende slik at offerets legitime interesser kan ivaretas.

3.5.4 Identitetsskjerming i avgjørelsen av sivile og borgerlige rettigheter

Også i saker som gjelder «borgerlige rettigheter og plikter» har enhver rett til en «rettferdig og offentlig rettergang […] ved en […] domstol». Dette innebærer at kravene til rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6 også kommer til anvendelse ved avgjørelsen av sivile og borgerlige rettigheter. Selv om minsterettighetene nedfelt i EMK artikkel 6 nr. 3 etter ordlyden kun får anvendelse i straffesaker, har rettighetene også en generell forankring i EMK artikkel 6 nr. 1, jf. kravet til en «fair and public hearing».

En person kan ha ønske om å søke erstatning eller oppreisning som følge av skade påført av ansatte i politiet eller kriminalomsorgen, se redegjørelsen i punkt 4.5 og 5.4. En slik sak er en borgerlig rettighet i henhold til EMK artikkel 6 nr. 1. Dersom en part ikke får stilt bevis til sin rådighet, inkludert opplysninger om hvem vedkommende kan rette kravet mot, kan dette hindre tilgang til domstolen.

Det må dermed vurderes om en regulering som skjermer identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen er forenlig med enhvers rett til å få sine sivile krav avgjort for en domstol etter EMK artikkel 6.

Som tidligere nevnt inneholder den overordnede normen «rettferdig rettergang» ulike prinsipper som ikke eksplisitt kommer til uttrykk i artikkel 6. Blant disse er likhetsprinsippet («equality of arms») og prinsippet om tilgang til domstolen («access to court»). Førstnevnte innebærer at hver part gis en rimelig mulighet til å fremlegge sin sak under forhold som ikke stiller den vesentlig dårligere enn motparten.94 Manglende bevistilgang gjør at partene ikke stiller likt, og vil dermed kunne være i strid med dette prinsippet. Dersom en part ikke får stilt bevis til sin rådighet, kan muligheten for domstolsbehandling reduseres og i verste fall fullstendig hindre en parts tilgang til domstolen.95

EMD har imidlertid en rekke ganger fremholdt at retten til «access to court» ikke er absolutt. Rettigheten kan være underlagt legitime begrensninger. EMD har ansett regler om «statutory time-limits or prescription periods, security for costs orders, regulations concerning minors and persons of unsound mind, etc», som legitime begrensninger på retten til «access to court», se blant annet Sinfield m.fl. mot Storbritannia 18. februar 2014 (saksnummer 61332/12) avsnitt 40. EMD fremholdt i blant annet Zwagrun-Baurycza mot Polen 24. oktober 2006 (saksnummer 41187/02) avsnitt 49 at:

«Where the individual’s access is limited either by operation of law or in fact, the Court will examine whether the limitation imposed impaired the essence of the right and, in particular, whether it pursued a legitimate aim and there was a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought». (Utvalgets uthevinger).

I denne saken krevde klageren en fastsettelsesdom på at hun hadde ervervet eiendomsretten til et stykke land. Den nasjonale domstolen krevde imidlertid at klageren identifiserte etterfølgerne av de opprinnelige eierne og oppga deres adresse, for å utelukke dem fra å påberope seg sine rettigheter etter at saken var avgjort. Til tross for gjentatte forsøk uteble denne informasjonen, og saken ble utsatt og avvist gang på gang. EMD mente at den nasjonale domstolens krav om identifikasjon av alle etterfølgerne samt adressene deres, skapte så mye problemer for klageren at hennes rett til «access to court» i EMK artikkel 6 nr. 1 var krenket.

Skjerming av identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen kan innebære at saksøker blir fratatt muligheten til å søke erstatning fra de ansatte som utøvde den skadevoldende handlingen. Saksøker vil imidlertid fortsatt ha mulighet til å saksøke den ansattes arbeidsgiver, inkludert vedkommendes politidistrikt eller fengsel, se punkt 4.5.3 og 5.4. For å få saken tilstrekkelig opplyst og føre bevis for sin påstand om erstatning, vil saksøker likevel kunne ha behov for at de aktuelle ansatte avgir forklaring. En skjerming vil dermed kunne begrense prinsippet om «equality of arms».

I lys av kravene for unntak som EMD oppstilte ovenfor, vil en slik løsning likevel kunne være forenlig med EMK artikkel 6. For det første vil saksøker ha tilgang til domstolen gjennom et søksmål mot den ansattes arbeidsgiver. Dermed vil ikke en regulering som skjermer identiteten til ansatte i politiet «[impair] the essence of the right». For det andre vil en skjerming av identiteten til de ansatte kunne begrunnes i en rekke legitime formål avhengig av sakens art og forløp, for eksempel hensynet til kriminalitetsbekjempelse, de ansattes rett til respekt for privatliv eller rett til liv mv. Til slutt vil en slik regulering kunne være proporsjonal med formålet som søkes oppnådd dersom staten påtar seg risikoen for den tvilen som oppstår ved at den ansatte ikke føres som vitne.96

3.5.5 Europarådets anbefalinger

Europarådet har gitt anbefalinger som har betydning for identitetsskjerming i straffesaker. Europarådets anbefaling nr. R (97) 13 10. september 1997 om trusler mot vitner og den tiltaltes rett til forsvar, er særlig relevant. Anbefalingens siktemål er å samordne og fremme en enhetlig kriminalpolitikk som beskytter truede vitner, og samtidig den tiltaltes rett til forsvar.97 Konvensjonen bygger på EMK artikkel 6 og tilhørende praksis.98

I anbefalingens fortale fremheves det at ved enkelte former for kriminalitet, som organisert kriminalitet og kriminalitet innad i familien, er det en økt risiko for at vitner blir utsatt for trusler. Fortalen peker på at det er uakseptabelt at det strafferettslige systemet ikke klarer å straffeforfølge den mistenkte fordi vitner på en effektiv måte blir avskrekket fra å forklare seg fritt og sannferdig. Vitner har en helt spesiell rolle i straffesaker, og vitneforklaringer er ofte avgjørende for om den skyldige blir dømt.

Anbefalingens punkt III fastsetter at anonym vitneførsel kan iverksettes for å bekjempe kriminalitet. I punkt 10 fremgår det at anonym vitneførsel bør være en «exceptional measure». En beslutning om anonym vitneførsel må ha hjemmel i nasjonal rett og bør behandles av retten, samtidig som forsvaret gis mulighet til å imøtegå behovet. Videre fremgår det blant annet at:

• «11. Anonymity should only be granted when the competent judicial authority, after hearing the parties, finds that:

  • the life or freedom of the person involved is seriously threatened or, in the case of an undercover agent, his/her potential to work in the future is seriously threatened; and

  • the evidence is likely to be significant and the person appears to be credible.

• 12. Where appropriate, further measures should be available to protect witnesses giving evidence, including preventing identification of the witness by the defence, for example by using screens, disguising the face or distorting the voice.

• 13. When anonymity has been granted, the conviction shall not be based solely or to a decisive extent on the evidence of such persons».

3.5.6 Oppsummering

Gjennomgangen har vist at både Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6 har betydning for hvordan eventuelle regler om identitetsskjerming kan utformes. Det er særlig retten til innsyn i straffesaker og grensene for anonym vitneførsel som påvirkes.

Retten til innsyn gjelder i utgangspunktet «all relevant material evidence». Der ansatte i politiet eller kriminalomsorgen har gjort observasjoner eller gjennomført etterforskingsskritt som er relevante for en straffesak, vil deres navn kunne utgjøre eller ha en slik tilknytning til relevante bevis, at de er omfattet av innsynsretten. Det kan gjøres unntak fra innsynsretten, men bare dersom det er «strictly necessary». Identitetsskjerming i straffesaker kan dermed bare tillates når det er strengt nødvendig. Det vil for eksempel kunne gjøres av hensyn til vitners liv, helse eller rettigheter for øvrig, eller av hensyn til politiets etterforskingsmetoder. Selv da må imidlertid unntaket være strengt nødvendig, og beslutningsprosessen må så langt som mulig ivareta kravene til kontradiktorisk prosess, likebehandling mellom partene og siktedes rettssikkerhet. Adgangen til å gjøre unntak fra innsyn vil være større mens saken er under etterforsking enn etter at tiltale er tatt ut.

Eventuelle regler om identitetsskjerming for ansatte i politiet og kriminalomsorgen som vitner under den rettslige behandlingen av en straffesak må være i tråd med grensene for anonym vitneførsel. EMDs praksis viser at tretrinnstesten utviklet i Al-Khawaja-saken er retningsgivende ikke bare for saker hvor vitnet ikke møter, men også der vitner er anonyme eller går under skjult navn. Dette gjelder også der det er tale om politivitner. Spørsmålet om slike løsninger er forenlige med artikkel 6 beror på en rekke momenter.

Domstolen har vurdert om det foreligger gode grunner for at vitnet er fraværende, anonymt eller går under skjult navn. Som regel har EMD sett hen til om det foreligger en fare for vitnets (eller familiens) liv eller helse. Det kreves ikke et konkret trusselbilde, eksempelvis direkte trusler fra den tiltalte selv eller andre med tilknytning til vedkommende. Dersom fraværet av eller anonymiteten til et vitne er begrunnet i at saken gjelder personer involvert i organisert kriminalitet eller gjengkriminalitet, der for eksempel hevnvold eller andre lignende represalier er vanlig, har EMD flere ganger ansett det som tilstrekkelig.

For politivitner har EMD fremholdt at anonymitet og skjult identitet bare kan brukes under ekstraordinære forhold. Det kreves bedre grunner enn politiets operative behov og/eller en generell fare for trusler og represalier eller at gjerningspersonen tidligere har begått grove straffbare handlinger. For undercover-agenter har domstolen erkjent at, så fremt forsvarets rettigheter er respektert, kan det være legitimt å opprettholde anonymiteten for å beskytte agenten og familien, samt for ikke å svekke vedkommendes nytteverdi i fremtidige operasjoner.

Tidligere var utgangspunktet at en forklaring ikke kunne avgis anonymt dersom en domfellelse alene eller i avgjørende grad ville måtte bygge på forklaringen. Avgjørelsene i Al-Khawaja og Tahery mot Storbritannia og Schatschaschwili mot Tyskland innebar en oppmykning av dette utgangspunktet. EMD har imidlertid understreket at dersom forklaringen fra det fraværende eller anonyme vitnet er det eneste og avgjørende grunnlaget for domfellelsen, eller det er uklart hvilken vekt forklaringen har for domfellelsen, må det vurderes om det foreligger tilstrekkelige «counterbalancing factors».99 Jo viktigere beviset er, desto mer tungveiende «counterbalancing factors» må foreligge for at rettssaken som helhet skal anses rettferdig («fair»).

Som «counterbalancing factors» har EMD blant annet sett hen til i hvilken grad tiltalte eller vedkommendes forsvarer har fått anledning til å stille spørsmål og utfordre vitnets troverdighet, om retten har fått se og høre vitnet under hovedforhandlingen, om retten har informert juryen om å ta behørig hensyn til vitnets troverdighet i avgjørelsen av skyldspørsmålet, om det foreligger andre opplysninger – vitner eller bevis – som underbygger vitnets troverdighet og om vitnet er avhørt av en undersøkelsesdommer under etterforskingen som har bekreftet vitnets troverdighet.

Hva som utgjør tilstrekkelige «counterbalancing factors» for å kompensere for forsvarets ulemper, er imidlertid ikke klart. Dette har sammenheng med at EMD vurderer sakene konkret og i lys av prosessen som helhet. Dermed er det vanskelig å utlede hvilken vekt de ulike faktorene tillegges. I tillegg har flere av de innklagde statene et annet prosessuelt rettssystem enn Norge, som for eksempel bruk av undersøkelsesdommere, og EMD har vurdert spørsmålet om fraværende eller anonyme vitner i lys av den nasjonale konteksten til den innklagede staten.

4 Regler og rutiner for identitetsskjerming i politiet

4.1 Innledning

I dette kapittelet redegjør utvalget for de regler som i dag gjelder for plikt til å oppgi, nedtegne og utlevere identitetsopplysninger om ansatte i politiet. Hvilket regelverk som kommer til anvendelse for håndteringen av identitetsopplysninger, avhenger av hvilken type arbeid politiet utfører og hvem som har det overordnede ansvaret. Måten identitetsopplysninger håndteres på er imidlertid ikke uttømmende regulert i lovgivningen. For at fremstillingen skal bli mest mulig helhetlig, og fordi grensedragningen mellom regler og rutiner til tider kan by på tvil, behandler denne delen derfor også rutiner og praksis rundt håndteringen av identitetsopplysninger.

Når politiet opptrer som straffeforfølgningsmyndighet, vil opplysninger om identiteten til ansatte i politiet reguleres og styres av straffeprosessloven, påtaleinstruksen og instrukser og retningslinjer fra Riksadvokaten. I slike saker er virksomheten underlagt påtalemyndighetens ansvar. Håndteringen av identitetsopplysninger i forbindelse med straffeforfølgning behandles i punkt 4.3.

I tillegg til at politiet opptrer som straffeforfølgningsmyndighet, har politiet roller og oppgaver særlig innenfor tre andre virksomhetsområder. Politiets polisiære virksomhet inkluderer en rekke av politiets kjerneoppgaver som forebygging av kriminalitet, opprettholdelse av ro og orden og ivaretakelse av borgernes trygghet og sikkerhet.100 I tillegg har politiet en rekke forvaltningsoppgaver og sivile oppgaver. Politiets forvaltningsoppgaver inkluderer blant annet inndragelse og utstedelse av førerkort, tillatelse til å kjøpe og inneha våpen, utlendingsforvaltning, passmyndighet og håndtering av hundehold.101 Politiets sivile oppgaver omfatter blant annet oppgaver knyttet til utførelse av tvangsforretninger (namsmyndighet), gjeldsordningssaker og skifterettsoppgaver.

Felles for disse virksomhetsområdene er at de, til forskjell fra politiets straffeforfølgingsmyndighet, er underlagt Politidirektoratet og Justis- og beredskapsdepartementet.102 Mens den polisiære virksomheten reguleres og styres hovedsakelig av reglene i politiloven og politiinstruksen, vil politiets forvaltningsoppgaver og sivile oppgaver også reguleres av for eksempel tvangsfullbyrdelsesloven og hundeloven. Håndteringen av identitetsopplysninger innenfor politiets polisiære virksomhet, forvaltningsoppgaver og sivile oppgaver behandles i punkt 4.2.

I visse tilfeller iverksettes det etterforsking mot ansatte i politiet som følge av straffbare handlinger begått i tjenesten. Disse sakene etterforskes av Spesialenheten for politisaker, jf. påtaleinstruksen § 34-1. Særskilt regelverk av betydning for politiansattes identitetsopplysninger i forbindelse med slike saker behandles i punkt 4.4.

Dersom en person blir skadet av en ansatt i politiet i forbindelse med en tjenesteutøvelse, kan vedkommende reise et sivilt søksmål mot politiet med krav om erstatning for skaden vedkommende er påført. Reglene for hvordan identitetsopplysninger håndteres i sivile saker behandles nærmere i punkt 4.5.

4.2 Utenfor straffesaker

4.2.1 Innledning

Politiet har, som nevnt, en rekke oppgaver utenom håndtering av straffesaker. Det kan være praktiske oppdrag som for eksempel gjennomføring av politikontroller, bistand til helsetjenesten og ivaretakelse av trafikksikkerheten. Dessuten er politiet pålagt forskjellige forvaltningsoppgaver som for eksempel namsmyndighet, håndtering av våpenlovgivningen og utstedelse av pass og ID-kort. Gjennom disse oppgavene vil politiet enten direkte eller indirekte være i kontakt med publikum både i form av fysiske møter og gjennom annen kommunikasjon. Nedenfor gjennomgår utvalget gjeldende regler og rutiner knyttet til opplysninger om og nedtegning av identitetsopplysninger til ansatte i politiet utenfor straffesaker, i tillegg til andres rett til innsyn i disse. Gjennomgangen redegjør for identitetsopplysninger i fysisk møte med publikum (punkt 4.2.2), i rapporter og andre skriftlige dokumenter (punkt 4.2.3) og i vedtak (punkt 4.2.4). Videre redegjøres det for betydningen av innsyn og taushetsplikt etter spesiallovgivningen (punkt 4.2.5), mens offentleglova og forvaltningsloven behandles i sin helhet i kapittel 6.

4.2.2 I møte med publikum

Under utøvelse av politimyndighet gjelder det et alminnelig krav om at en tjenesteperson alltid skal ha med seg politilegitimasjon, jf. politiloven § 20 sjette ledd første punktum og politiinstruksen § 5-4. Kravet ivaretar hensynet til at ingen uriktig utgir seg for å være politi og at tjenestepersonen skal kunne identifiseres.103

Det følger av politiloven § 20 sjette ledd tredje punktum at:

«Tjenestemannen plikter, så langt tjenesteforholdene på stedet tillater, å oppgi navn eller tjenestenummer og grad eller stilling når dette forlanges av den som tjenestehandlingen direkte angår.»

At tjenestepersonen kan identifisere seg med tjenestenummer istedenfor navn, ble innført ved lovendring 2. juli 2004 nr. 60. Bakgrunnen var at kriminalitetsbildet i enkelte situasjoner kan tilsi at uniformerte polititjenestepersoner ikke ønsker å oppgi navnet sitt.104 Dermed er politiet gitt mulighet til å identifisere seg med tjenestenummer og på den måten skjerme navnet sitt i møte med publikum. I forbindelse med vedtakelsen av regelen ble det også vist til at flertallet i Justiskomiteen, under behandling av St.meld. nr. 46 (2002–2003) Kvitteringar frå politiet ved visitasjon og annen kontroll, uttalte at:

«[…] en ordning med synlig tjenestenummer på politiets uniformer vil ivareta målsettingen om et godt forhold mellom politi og publikum på en hensiktsmessig måte. Synlig tjenestenummer gir publikum mulighet til å identifisere tjenesteperson som opptrer urettmessig eller diskriminerende.» Ot.prp. nr. 61 (2003–2004) side 24, jf. Innst. S. nr. 127 (2003–2004) side 4.

Adgangen til å oppgi tjenestenummer er ikke inntatt i den tilsvarende bestemmelsen i politiinstruksen § 5-4. Det må imidlertid legges til grunn at endringen i politiloven også får betydning for anvendelsen av politiinstruksen.105

Det er kun den som «tjenestehandlingen direkte angår» som kan forlange fremvisning av politilegitimasjon, jf. politiloven § 20 sjette ledd tredje punktum. Det innebærer at tilfeldig forbipasserende og vitner til en tjenestehandling ikke vil ha rett til å få opplyst polititjenestepersonens navn eller tjenestenummer. Det samme gjelder for personer som blir indirekte berørt av tjenestehandlingen. Videre må den som tjenestehandlingen direkte angår rent faktisk «forlange» fremvisning av politilegitimasjonen.

Plikten til å fremvise legitimasjon gjelder kun «så langt tjenesteforholdene på stedet tillater det», jf. politiloven § 20 sjette ledd tredje punktum og politiinstruksen § 5-4. Forbeholdet er inntatt for å sikre at krav om identifikasjon ikke skal «forhindre eller utsette tjenestehandlingen under vanskelige situasjoner».106 Forbeholdet skal også forhindre at krav om identifikasjon brukes i sjikanøs hensikt.107

I tillegg fremgår det av politiloven § 20 sjette ledd fjerde punktum at «[d]en som ikke er i politiuniform, skal på forlangende fremvise politilegitimasjon såfremt han ikke er kjent av den som forlanger det». Bestemmelsen oppstiller ikke en generell plikt for sivile tjenestepersoner til å fremvise politilegitimasjon, men må forstås i sammenheng med politiloven § 20 sjette ledd første og tredje punktum. Dette betyr at legitimasjonsplikten etter politiloven § 20 sjette ledd fjerde punktum gjelder overfor den som direkte blir utsatt for en tjenestehandling av en sivil polititjenesteperson. Unntaket «såfremt han ikke er kjent av den som forlanger det», forhindrer at krav om identifikasjon blir brukt i sjikanøs hensikt, men omtales ikke nærmere i forarbeidene.108

Dersom tjenesteforholdene på stedet ikke tillater det eller personen tjenestehandlingen direkte angår ikke har forlangt identifikasjon, er det ingen regler som oppstiller en plikt for tjenestepersonen til å oppgi navn eller tjenestenummer i møte med publikum.109

4.2.3 I rapporter, registre og andre skriftlige dokumenter

Det utarbeides dokumenter innenfor mange deler av politiets virksomhet. Dokumentasjonen kan ha som funksjon blant annet å samle, bearbeide eller analysere informasjon, dokumentere konkrete hendelser eller arbeid utført av politiet, samhandle med andre virksomheter eller kommunisere med publikum.

Enkelte av de skriftlige dokumentene politiet utarbeider er regulert i lov eller forskrift. Det gjelder særlig politiets rapporter.

Etter politiinstruksen § 7-6 har politiet en alminnelig rapporteringsplikt. Bestemmelsen lyder som følger:

«Når en politimann i eller utenfor tjenesten får kunnskap om opplysninger eller forhold som kan være av betydning for politiet i sin alminnelighet eller av interesse for tjenesteutførelsen enkelttilfelle, skal vedkommende politimyndighet eller den foresatte varsles uten opphold, med mindre dette vil stride mot forskrifter fastsatt i eller i medhold av lov.

Rapporter og meldinger skal avgis til den foreskrevne adressat, og ellers til den foresatte som har krevet dem. For øvrig skal disse utformes i samsvar med de rapportskrivingsnormer og øvrige retningslinjer som gjelder til enhver tid.»

Bestemmelsen er vidtrekkende og omfatter alle forhold som er «av betydning for» eller «av interesse» for politiets virksomhet. Plikten omfatter opplysninger av betydning for både konkrete saksforhold og politiets virksomhet i sin alminnelighet.110 Opplysninger om konkrete saksforhold kan omfatte blant annet straffesaker og ordens- og forvaltningsvirksomhet,111 mens opplysninger om politiets virksomhet kan knytte seg til både eksterne forhold (som for eksempel arrangementer eller samarbeid med andre etater) eller interne forhold (som for eksempel operative systemer og samband).112

Det finnes også rapporteringsplikter som knytter seg til utføringen av særskilte oppgaver. Av politiinstruksen § 3-2 sjette ledd fremgår det at det skal rapporteres om tilfeller der politiets bruk av makt har medført skade på person eller eiendom, eller situasjoner som tilsier at det kan bli klaget over politiets handlemåte. Våpeninstruksen § 5-4 angir at tjenestepersoner som har utført eller ledet handlinger som nevnt i våpeninstruksen § 5-3, herunder bruk av skytevåpen og avfyring av skudd, snarest mulig skal skrive rapport om forholdet til politisjefen.113

Det forekommer også at politiet utarbeider rapporter for å bistå andre offentlige myndigheter, som for eksempel barnevernet eller helsetjenesten.

Om formkravene til rapportskrivingen fremgår det av politiinstruksen § 7-6 andre ledd at rapportene skal «utformes i samsvar med rapportskrivingsnormer og øvrige retningslinjer som gjelder til enhver tid». Bestemmelsen gir imidlertid ikke nærmere retningslinjer om navnet til rapportskriveren skal fremgå av rapporten. Hensynet til notoritet, kontroll og etterprøvbarhet tilsier imidlertid at navnet til rapportskriveren bør fremgå. Politidirektoratet har opplyst til utvalget at ved rapportskriving fremgår navnet og/eller brukeridentiteten av dokumentet og ved registrering i politiets interne systemer. Brukeridentiteten er en kombinasjon av initialene i navnet til den enkelte politiansatte og tall.

At navnet og/eller brukeridentiteten til den som har utformet dokumentet fremgår, kan i mange tilfeller være hensiktsmessig og effektiviserende for den interne saksbehandlingen. Det vil blant annet gjøre det enklere å holde oversikt over hvem som har gjort hva i saken dersom det kreves ytterligere oppfølging.

Utvalget har under innspillsmøtene blitt orientert om at det innenfor visse virksomheter under visse omstendigheter kan forekomme at en leder utformer rapporten fremfor den ansatte som sitter med opplysningene, og at dette gjøres for å skjerme den ansattes identitet. Praksisen benyttes dersom skjermingen av den ansattes identitet er avgjørende for dennes videre arbeid med skjult virksomhet. For eksempel kan spaningsleder skrive rapporten fremfor spaneren, slik at spanerens identitet ikke risikerer å bli avslørt og dermed hindre videre arbeid som spaner.

Politiet plikter dessuten å føre ulike registre innenfor flere områder av politiets virksomhet, herunder straffesaksbehandling, forebyggende virksomhet og kriminalitetsbekjempelse.114 I politiregisterloven § 10 og politiinstruksen § 7-1 fastslås det at politiet plikter å føre vaktjournal. Tiltak etter politiloven vil ofte bli registrert i politiets operasjonslogg (PO), men bare unntaksvis vil det bli laget annet skriftlig materiale om disse beslutningene. PO har mer karakter av å være et arbeidsverktøy for politiet enn en tradisjonell «papirprotokoll».115 Utvalget har fått opplyst at den politiansattes brukeridentitet vil fremgå automatisk av dokumentet i vaktjournalen som føres etter politiinstruksen § 7-1.

Av andre registre politet fører, kan nevnes politiets utlendingsregister, jf. politiregisterforskriften kapittel 56, og registre over bekymringssamtaler, jf. politiregisterforskriften kapittel 58. For dokumenter som registreres i politiets registre vil den ansattes brukeridentitet og navn som hovedregel fremgå.

Det kan også stilles særskilte krav til dokumentasjon knyttet til ulike deler av politiets forvaltningsmessige eller sivile virksomhet. For eksempel stilles det etter tvangsfullbyrdelsesloven § 5-19 krav om at det skal føres namsbok under forretninger og møter. Denne skal oppgi blant annet partene hvem som var til stede, og signeres av namsmannen, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 5-19 første ledd. Namsmannen vil i denne sammenhengen være saksbehandleren som holdt forretningen eller møtet.116 Dermed vil navnet til saksbehandleren fremgå av namsboken.

Når det gjelder andre typer skriftlig dokumentasjon som brev, e-poster, orienteringer, underretninger, vedlegg og notater, er politiets plikt til å oppgi navn eller andre identitetsopplysninger ikke særskilt regulert. Utvalgets undersøkelser tyder på at identitetsopplysninger i varierende grad fremgår av slike dokumenter. For eksempel sender enkelte deler av politiet ut orienterende brev i distriktets eller enhetens navn, mens hos andre underskrives brev med navn. Politidirektoratet har opplyst at de ansattes e-postadresser er basert på navnet til de enkelte ansatte, slik at selv om man unntar navn i skriftlige dokumenter, kan navnet likevel bli synlig i e-postkommunikasjon som går fra e-postadressen til en ansatt.

4.2.4 I vedtak

Verken offentleglova, forvaltningsloven eller spesiallovgivningen har regler om undertegning av vedtak eller identifisering av saksbehandleren som har forberedt saken.

I Sivilombudsmannens uttalelse SOM-2017-1135 foretok ombudsmannen en selvstendig vurdering av forvaltningsorganers plikt til å undertegne vedtak. Ombudsmannen viste innledningsvis til at det rettslige utgangspunktet er at enkeltvedtak skal være skriftlige etter forvaltningsloven § 23, men at det ikke foreligger regler i norsk rett som bestemmer at vedtaket skal være undertegnet eller at det på annen måte skal fremgå hvem som har behandlet saken.

Sivilombudsmannen uttalte videre at det er et grunnleggende forvaltningsrettslig prinsipp at forvaltningen i sin virksomhetsutøvelse skal fremme god forvaltningsskikk. God forvaltningsskikk tilsier at navnet på den som har behandlet saken fremgår av vedtaket. At det skal fremgå av vedtaket hvem som har behandlet saken, kan også forankres i reglene om inhabilitet etter forvaltningsloven § 6. Utelatelse av saksbehandlerens navn vil gjøre det umulig for partene å fremsette en inhabilitetsinnsigelse. Dette vil undergrave formålet med habilitetsreglene og behovet for å sikre korrekte avgjørelser, samt tillit og troverdighet til forvaltningen. I tillegg viste ombudsmannens kartlegging av utvalgte offentlige virksomheters rutiner for undertegning av vedtak at det normale var at den som har behandlet saken, fremgikk av vedtaket, men at det i visse tilfeller var et behov for skjerming av den ansattes navn. Dette hadde blitt løst blant annet ved at andre eller en overordnet undertegnet vedtaket. Ombudsmannen uttalte at det kunne være situasjoner hvor hensynet til den ansatte tilsa at det ikke ble gitt informasjon om hvem som behandlet saken, men at regelverket burde gjennomgås på dette punktet.117

Dette gjaldt også Politidirektoratet, som var en av etatene ombudsmannen undersøkte. Til ombudsmannen svarte direktoratet at det ikke forelå retningslinjer om utelatelse av saksbehandlerens/lederens navn i politiets vedtak og korrespondanse, og at direktoratet heller ikke var kjent med tilfeller hvor politiet har benyttet anonym eller fiktiv signatur. Skjerming av navn ble ikke antatt praktisert i etaten, selv om direktoratet opplyste at det var kjent med at tjenestepersoner kunne bli utsatt for trusler og sjikane. Direktoratet viste blant annet til at polititjenestepersoners identitet kan være en taushetsbelagt opplysning, og at trusler mot saksbehandlere eller deres nærmeste leder i noen tilfeller vil kunne unngås ved å legge avgjørelsen til virksomhetens ledernivå.

Direktoratet fremholdt videre at god forvaltningsskikk tilsier at vedtak undertegnes, og viste blant annet til Reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling fra 1981 (oppdatert 1984) § 12 om «Undertegning og parafering». Her fremgår det at:

«1. Utgående korrespondanse som inneholder avgjørelser, undertegnes av departementssjefen eller etter fullmakt i departementets navn. […]

2. Brev paraferes av nærmeste underordnede til den som undertegner, eller av en annen tjenestemann. […]» Forbruker- og administrasjonsdepartementet (1984).

Flere aktører har opplyst utvalget om at hvis det foreligger en konkret bekymring for at en ansatt kan bli utsatt for hets, represalier eller trakasserende atferd, har overordnet leder signert vedtak i stedet for den ansatte selv.

Under henvisning til Sivilombudsmannens uttalelse i ovennevnte sak, uttalte Forvaltningslovutvalget i NOU 2019: 5 at det klare utgangspunktet bør være at saksbehandlerens navn oppgis. Utvalget fremholdt at:

«Forvaltingen bør ikke fremstå som en anonym og upersonlig størrelse. Å oppgi navn kan bidra til å gi forvaltningen et personlig ansikt og gi parten informasjon om hvem som kan kontaktes ved spørsmål. Kjennskap til hvem som har behandlet saken, vil i tillegg være en forutsetning for at parten kan reagere og reise inhabilitetsinnsigelse mot saksbehandler.» NOU 2019: 5 side 350.

Forvaltningslovutvalget foreslo imidlertid at det skal være mulig å unnta saksbehandlerens navn dersom tungtveiende grunner taler for det, fordi det unntaksvis kan være grunn til å frykte alvorlige represalier mot en saksbehandler dersom vedkommendes identitet blir kjent. Terskelen bør, ifølge utvalget, være høy, og skjerming bør bare kunne skje «hvis det er grunn til mistanke om fare for saksbehandlerens liv eller helse, eller det av andre grunn er utilbørlig å opplyse om saksbehandlerens identitet».118

På denne bakgrunn foreslo Forvaltningslovutvalget en ny § 47 i forvaltningsloven, med følgende ordlyd:

«§ 47. Vedtaket

(1) Et enkeltvedtak skal være skriftlig, om ikke annet følger av § 51.

(2) Vedtaket skal være signert og opplyse om saksbehandlerens navn hvis ikke tungtveiende grunner taler mot det. Hvis vedtaket treffes etter helautomatisert saksbehandling, skal det angis i stedet.» NOU 2019: 5 side 603.

Som eksempler på «tungtveiende grunner» viste Forvaltningslovutvalget til situasjoner der det er:

«[…] grunn til å frykte at saksbehandleren vil utsettes for voldelige reaksjoner, grove trusler, grov sjikane eller utilbørlig press hvis navnet fremgikk av vedtaket. Indiksjoner på dette kan for eksempel være at parten har et alvorlig kriminelt rulleblad som omfatter vold og trusler, at parten har fremsatt alvorlige trusler i saken eller ellers har en «profil» som gjør anonymitet nødvendig for å ivareta hensyn til liv og helse.» NOU 2019: 5 side 604.

Videre følger det av spesialmerknadene til forslaget at når saksbehandlerens navn skjermes, må navnet til en overordnet eller forvaltningsorganets leder fremgå av vedtaket.

Forvaltningslovutvalgets forslag er foreløpig ikke fulgt opp.

4.2.5 Betydningen av innsyn og taushetsplikt i spesiallovgivningen

4.2.5.1 Innledning

Det klare utgangspunktet er at enhver har rett til innsyn i politiets saksdokumenter, journaler og lignende registre, jf. offentleglova § 3. Unntak fra dette må følge av lov eller forskrift med hjemmel i lov.

Reglene for unntak fra innsyn i offentleglova og forvaltningsloven kommer til anvendelse også for politiets virksomhet. Disse omtales nærmere i kapittel 6. For den delen av politiets virksomhet som behandler opplysninger til «politimessige formål» er unntak fra innsyn regulert i politiregisterloven kapittel 5 og 6, jf. politiloven § 24.

Hva som utgjør «politimessige formål» er definert i politiregisterloven § 2 nr. 13 som:

• «a. politiets kriminalitetsbekjempende virksomhet, herunder etterforskning, forebyggende arbeid og ordenstjeneste, og

• b. politiets service- og bistandsfunksjon samt føring av vaktjournaler.»

Forarbeidene fremhever at definisjonen kun tar sikte på å gi anvisning på hva som menes med politimessige formål i politiregisterloven, og at den derfor ikke kan brukes som legaldefinisjon i andre sammenhenger.119 Sammenholdes politiregisterloven § 2 nr. 13 med lovens virkeområde i § 3 nr. 2, avgrenses «politimessige formål» mot politiets forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål. Dermed omfatter «politimessige formål» grovt sett det som følger av politiloven § 2 nr. 1 til 5,120 herunder opplysninger som behandles i politiets ordens- og sikkerhetsfunksjon, forebyggingsfunksjon, straffeforfølgingsfunksjon, hjelpefunksjon og bistands- og samarbeidsfunksjon.

Et spørsmål i denne forbindelse er om lønnsslipper og ansattlister behandles til «politimessige formål», slik at taushetspliktreglene i politiregisterloven kapittel 5 og 6 kommer til anvendelse. Dette spørsmålet har vært behandlet av Justisdepartementet og Politidirektoratet i forbindelse med undersøkelsene av den ruspolitiske interesseorganisasjonen Norsk narkotikaforebyggende forenings (tidligere Norsk Narkotikapolitiforening) forhold til politiet.121 Om slike opplysninger er behandlet som ledd i politiets ordens- og sikkerhetsfunksjon, forebyggingsfunksjon, straffeforfølgingsfunksjon, hjelpefunksjon og bistands- og samarbeidsfunksjon, og dermed til «politimessige formål», fremstår uavklart. I den grad reglene om taushetsplikt etter politiregisterloven ikke kommer til anvendelse, må spørsmålet løses etter reglene i offentleglova. Det faller utenfor utvalgets mandat å klargjøre forholdet mellom politiregisterloven og offentleglova i forbindelse med innsynsbegjæringer i lønnsslipper og ansattlister.

I de følgende punktene vil utvalget behandle betydningen av innsynsreglene for å skjerme identiteten til ansatte i politiet. I punkt 4.2.5.2 behandles taushetsplikten etter politiregisterloven, i punkt 4.2.5.3 behandles innsyn i politiets registre, og i punkt 4.2.5.4 behandles øvrige relevante innsyns- og taushetspliktregler.

4.2.5.2 Taushetsplikt

Etter politiregisterloven § 19 kan politiet og påtalemyndigheten utlevere opplysninger med mindre reglene om taushetsplikt setter begrensninger for det. Hovedbestemmelsen om taushetsplikt er politiregisterloven § 23. Bestemmelsens første ledd nr. 1 fastslår at enhver som er ansatt eller utfører tjeneste eller arbeid for politiet, har taushetsplikt om det vedkommende i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om «noens personlige forhold». Om identiteten til ansatte i politiet er taushetsbelagt, beror på om slike opplysninger utgjør «noens personlige forhold».

Det følger av forarbeidene at politiregisterloven § 23 første ledd i stor utstrekning viderefører innholdet i straffeprosessloven § 61 a, politiloven § 24 og forvaltningsloven § 13 første ledd.122 Begrepet «noens personlige forhold» omfatter dermed blant annet opplysninger om «fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted».123

Opplysninger om navnet til den enkelte ansatte i politiet inngår ikke i denne oppregningen. Listen er imidlertid ikke uttømmende, men suppleres av reglene i politiregisterforskriften § 7-3. Bestemmelsens første ledd angir forhold som alltid er å anse som personlige forhold, men navn faller også utenfor denne oppregningen. Videre angir bestemmelsens andre ledd at hva som er å anse som et personlig forhold utover dette, vil «bero på en konkret vurdering av om opplysningene kan røpe forhold som anses personlig eller beskyttelsesverdig».

Forskriften legger dermed opp til en konkret vurdering, men legger ingen nærmere føringer. Dermed kan det tenkes at det er mulig å unnta navn fra innsyn.

Avgjørelsen i HR-2017-1179-U hadde sin bakgrunn i en erstatningssak mot staten som følge av at to polititjenestepersoner hadde avlivet saksøkers to hunder. Spørsmålet var om saksøker kunne få utlevert identiteten til en tredje polititjenesteperson, nemlig operatøren som hadde vært involvert i hendelsen over sambandet. Formålet var å føre vedkommende som vitne. Tingretten og lagmannsretten kom til at det ikke fantes noen lovhjemmel som ga staten adgang til å nekte å oppgi identiteten til tjenestepersonene, og at bevisforbudsregelen i tvisteloven § 22-3 dermed ikke kom til anvendelse.

Høyesteretts ankeutvalg la til grunn at politiregisterloven § 23 kom til anvendelse i saken fordi det var tale om behandling av opplysninger til «politimessige formål» etter politiloven § 24, nærmere bestemt «politiets kriminalitetsbekjempende virksomhet, herunder etterforsking, forebyggende arbeid og ordenstjeneste», jf. politiregisterloven § 2 nr. 13 bokstav a. Ankeutvalget viste videre til Rt. 2007 s. 828, som gjaldt spørsmål om Oslo politidistrikt, i forbindelse med en privat straffesak hvor det også var fremsatt krav om oppreisning, hadde plikt til å oppgi identiteten til to polititjenestepersoner. Sakens bakgrunn var et mislykket ransforsøk hvor de to tjenestepersonene ved pågripelsen hadde løsnet skudd mot ransmennene og truffet vedkommende i baken og i en finger. Ankeutvalget påpekte at Rt. 2007 s. 828 bygget på at Oslo politidistrikt hadde taushetsplikt om de to tjenestepersonenes identitet, og at det var vanskelig å se det annerledes enn at dette var begrunnet i daværende straffeprosesslov § 61 a.

Ankeutvalget konkluderte med at tingretten og lagmannsretten bygget på en uriktig lovtolking når det ble lagt til grunn at en polititjenestepersons identitet ikke under noen omstendighet er undergitt taushetsplikt. Ankeutvalget viste til at saken fra 2007 bygget på at en polititjenestepersons identitet i alle fall etter omstendighetene kan være undergitt taushetsplikt, og at det måtte legges til grunn at politiregisterloven her ikke medførte noen endring i forhold til den tidligere rettstilstanden. Tingrettens og lagmannsrettens avgjørelser ble etter dette opphevet.124

Ved den nye behandlingen av spørsmålet i LB-2018-20815 uttalte lagmannsretten at selv om en polititjenestepersons identitet etter omstendighetene kan holdes skjult under henvisning til lovbestemt taushetsplikt, er det rettslige utgangspunktet at polititjenestepersoners identitet ikke er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Bare helt unntaksvis – i særlige tilfeller – basert på en konkret vurdering av at identiteten gjøres kjent, vil en polititjenestepersons identitet være undergitt taushetsplikt. Lagmannsretten viste blant annet til at politiet utøver offentlige tjenestehandlinger og maktutøvelse på samfunnets vegne og må tåle åpenhet og innsyn knyttet til tjenesteutføring og identitet. Saksøkeren hadde lagt ut de aktuelle tjenestepersonene med full identitet på nettsiden «Rettferdighet for [hund1] og [hund2]». Det var kommentarer på nettstedet fra utenforstående hvor det blant annet uttales at man «håper det skjer noe forferdelig med disse to svina sine nærmeste», de beskrives som «psykopater», at de blir «utsatt for en ulykke», og at man «håper at de får 28 skudd fra tærne til magen». Lagmannsretten fremholdt at sterkt kritisk og negativ omtale av tjenestehandlinger på sosiale medier bare i særlige unntakstilfeller kan medføre at en polititjenestepersons identitet kan holdes skjult under henvisning til lovbestemt taushetsplikt. Etter lagmannsrettens syn forelå det ikke særlige unntaksforhold av en slik karakter at polititjenestepersonens identitet kunne holdes skjult. Forholdet i Rt. 2007 s. 828 var etter lagmannsrettens syn i liten grad sammenliknbart, da det der var tale om et helt annet trusselbilde med fare for represalier fra et tungt, væpnet miljø.

Etter dette kan opplysninger om identiteten til ansatte i politiet etter omstendighetene utgjøre «noens personlige forhold» etter politiregisterloven § 23 første ledd. Utgangspunktet er imidlertid at identiteten til polititjenestepersoner ikke er omfattet av taushetsplikten.125

Videre følger det av politiregisterloven § 23 andre ledd at taushetsplikten også gjelder for «opplysninger som det ut fra hensynet til etterforskingen i den enkelte sak, hensynet til spanings- og etterretningsvirksomheten eller hensynet til politiets operative virksomhet og organiseringen av denne er nødvendig å holde hemmelig».

Hensynet til etterforsking i den enkelte sak omfatter opplysninger som innhentes i forbindelse med etterforskingen eller opplysninger om hvordan etterforskingen er lagt opp, og vil være taushetsbelagt så lenge det er nødvending å holde opplysningen hemmelig.126 Det sentrale er ikke opplysningens innhold, men den potensielle virkningen en utlevering til allmennheten vil kunne få for det videre etterforskingsarbeidet.127

Hensynet til spanings- og etterretningsvirksomheten omfatter informasjon som innhentes, bearbeides og analyseres i den informative kartleggende etterretnings- og spaningsfasen, uten at det knytter seg til et oppdrag eller en sak.128 Bestemmelsen er ment å beskytte politiets metoder «som sådan».129

Hensynet til politiets operative virksomhet omfatter både «faktiske opplysninger om operative metoder, taktiske direktiver, stående ordrer, etterforskingstaktiske retningslinjer og rutiner knyttet til gjennomføring av politiets kontrollvirksomhet».130 Videre omfatter det mer generelle opplysninger om politiets organisering og ressurser. Dette vil være opplysninger som «alene eller sammenstilt med annen informasjon kan blottlegge operative sider ved politiets virksomhet, slik at aksjonspotensial og slagkraft svekkes hvis de blir eksponert for uvedkommende».131

I hvilken grad opplysninger om politiets etterforskings-, spanings- og etterretningsvirksomhet og politiets operative virksomhet er underlagt taushetsplikt beror dermed på en vurdering av opplysningenes potensielle operative betydning.132 I Auglend (2016) fremholdes det at opplysninger om innsatsforutsetninger som kan knyttes til blant annet personell, bør være underlagt taushetsplikt.133 Også hensynet til effektiviteten av disse virksomhetene kan tilsi at navn og andre identitetsopplysninger knyttet til de polititjenestepersonene som er involvert i denne typen virksomhet, kan holdes skjult etter § 23 andre ledd. Dette kan for eksempel gjelde spanere og agenter, men også informantbehandlere eller teknisk personell.

Selv om det skulle foreligge en taushetsplikt etter politiregisterloven § 23, oppstiller politiregisterloven §§ 24 til 32 en rekke tilfeller hvor taushetsplikten, under visse vilkår, likevel ikke er til hinder for utlevering av opplysningene. Bestemmelsene gir politiet en mulighet, men ingen plikt til å utlevere opplysningene, jf. vilkåret «ikke er til hinder for» i de nevnte bestemmelsene. Dersom identitetsopplysningene til en ansatt i politiet er underlagt taushetsplikt og behovet for hemmelighold fremdeles er til stede av hensyn til vedkommendes sikkerhet, synes det likevel lite praktisk at opplysningene om identitet utleveres etter noen av bestemmelsene i politiregisterloven §§ 24 til 32.

4.2.5.3 Innsyn i politiets registre

Den enkelte har rett til å få opplyst hvilke opplysninger som er registrert «om seg selv», se politiregisterloven § 49 andre ledd. Dette gjelder uavhengig av om opplysningene er registrert i eller utenfor registre som nevnt i politiregisterforskriften del 11. Politiregisterforskriften § 13-2 fastslår imidlertid at innsynsretten ikke omfatter opplysninger som er «registrert om andre» eller «rett til dokumentinnsyn». Dette kan tilsi at politiregisterloven § 49 andre ledd ikke gir krav på innsyn i opplysninger om identiteten til den ansatte i politiet som har behandlet og/eller registrert opplysningene, men det fremgår ikke klart av ordlyden. Forarbeidene gir ellers begrenset veiledning om en slik avgrensning er tiltenkt.

Det fremgår videre av politiregisterloven § 49 fjerde ledd at innsyn i opplysninger som er registrert «om seg selv», bare kan nektes dersom det er «nødvendig» av hensyn til «kriminalitetsbekjempelsen», «nasjonal og offentlig sikkerhet», «gjennomføring av strafferettslige reaksjoner», «vern av andre personer enn den registrerte» og «mottakerorganets lovpålagte kontrolloppgaver».134

Begrensningen i innsynsretten av hensyn til «vern av andre personer enn den registrerte», tar sikte på å beskytte politets kilder. I Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) side 205 fremgår det at:

«Ved å åpne for innsyn, kan kildene oppleve ubehag eller represalier, som igjen kan lede til at ingen ønsker å gi informasjon til politiet. Det kan også være tredjemenn, for eksempel personer som er omtalt av en kilde og som ikke lar seg anonymisere, eller foreldre/omsorgspersoner som kan lide skade dersom opplysningene utleveres.»

Dermed gir ikke unntaksregelen et vern for de ansatte i politiet som har registrert opplysningene. Verken ordlyden i politiregisterloven § 49 andre ledd, forarbeidene eller begrensningene i innsynsretten etter politiregisterloven § 49 fjerde ledd, gir holdepunkter for at hensynet til å beskytte de ansatte i politiet utgjør en legitim begrensning av innsynsretten.

Kapitlene i politiregisterforskriften del 11 er basert på de enkelte registrene, hvor innsyn og utlevering reguleres særskilt i tilknytning til disse. Dersom en begjæring om innsyn tas til følge, vil også reguleringen av hva som skal utleveres variere avhengig av hvilket register det søkes innsyn i.

For opplysninger registrert i for eksempel politioperative registre, kan innsyn gis i samsvar med reglene i politiregisterloven § 49 og forskriften kapittel 13, se politiregisterforskriften § 53-8. Innsynsrett i opplysninger «om seg selv» omfatter ikke opplysninger som inngår i politiets interne vurderinger, planlegging eller kommunikasjon.135 Opplysninger om den ansattes identitet inngår ikke uttrykkelig i denne avgrensningen, men slike opplysninger kan nok i enkelte tilfeller være så nært knyttet til politiets interne vurderinger, planlegging eller kommunikasjon at de anses som interne.136 Videre fremgår det av politiregisterforskriften § 53-8 at utlevering ikke skjer ved direkte utskrift fra registeret, men i form av notat eller rapport som gjengir relevante opplysninger.137 Det er uklart om opplysninger om identiteten til den ansatte som har registrert opplysningene, utgjør «relevante opplysninger» og dermed omfattes av innsynsretten.

Hordaland tingretts dom 2. januar 2024 i sak nr. 23-001320TVI-THOD/TVIS gjaldt spørsmålet om retten til innsyn i opplysninger «om seg selv» etter politiregisterloven § 49 andre ledd, omfattet innsyn i identiteten til tjenestepersonen som registrerte opplysningene. De aktuelle opplysningene var nedtegnet i et notat og registrert i politiets kriminaletterretningsregister og politioperativt register (PO-registeret).

Tingretten la til grunn at ordlyden ikke uttrykkelig avgrenset mot opplysninger om identiteten til den ansatte som hadde registrert opplysningene, men at den ikke ga et entydig svar. Etter tingrettens syn talte de sentrale hensynene bak og begrunnelsen for innsynsretten, for at det kunne være nødvendig å få innsyn i hvem som hadde registrert opplysningene for å kontrollere at den ansatte ikke hadde bygget på utenforliggende hensyn, begått tjenestefeil eller utøvd maktmisbruk. Tingretten fremholdt videre at forarbeidene i liten grad drøftet omfanget av innsynsretten. Det var heller ikke nevnt i forarbeidene om bestemmelsen tok sikte på å avgrense innsynsretten med tanke på mulige represalier mot politiet. Det forelå ikke rettspraksis som kunne gi veiledning.

Tingretten kom til at den registrertes mulighet til å kontrollere om behandlingen av opplysningen hadde vært i samsvar med loven samt riktigheten av opplysningene, tilsa at retten til innsyn i opplysninger som er registrert «om seg selv», også omfattet retten til innsyn i identiteten til den som hadde registrert opplysningene, jf. politiregisterloven § 49 andre ledd. Tingretten konkluderte derfor med at rettsanvendelsen i Politidirektoratets vedtak var feil, og at vedtaket måtte anses ugyldig. Avgjørelsen er ikke rettskraftig, og er etter det utvalget har fått opplyst anket.

4.2.5.4 Øvrige relevante bestemmelser

I tillegg til reglene om innsyn og taushetsplikt i politiregisterloven (punkt 4.2.5) og offentleglova og forvaltningsloven (kapittel 6) finnes det noen særskilte regler for visse deler av politiets virksomhet.

Reglene om innsyn i politiets namsmannsoppgaver følger av tvangsfullbyrdelsesloven § 5-19. Etter denne bestemmelsen vil alle som har en «rett som blir berørt», herunder partene og andre med rettslig interesse, ha rett til på namsmannens kontor å «undersøke namsboken og dokumenter som angår saken, og kan kreve gjenpart». Innsyn gjelder alle dokumenter som har innkommet fra partene og som namsmannen selv har innhentet,138 herunder dokumenter hvor identiteten til de involverte ansatte i politiet fremgår.

Selv om politiloven gjelder for virksomheten i PST, gjelder ikke reglene om informasjonsplikt i politiregisterloven § 48 og innsynsrett i politiregisterloven § 39 annet og tredje ledd, jf. politiregisterloven § 66. Heller ikke offentleglova gjelder for opplysninger som behandles av PST. Særskilte regler for tilgang til og taushetsplikt for sikkerhetsgradert informasjon er regulert i sikkerhetsloven § 5-4, som angir at sikkerhetsgradert informasjon bare skal overlates til personer som har «tjenstlig behov og er autorisert for tilgang til slik informasjon».

4.2.6 Oppsummering

Fremstillingen ovenfor har vist at politiet i visse tilfeller har plikt til å identifisere seg i fysisk møte med publikum, men at de da kan velge å bruke tjenestenummer. Utover dette finnes det ikke regler som eksplisitt gir tjenestepersoner adgang til å unnlate å oppgi navn, eller til å bruke tjenestenummer i stedet for navn.

Det finnes svært få bestemmelser som pålegger bruk av navn i skriftlige dokumenter. Likevel vil navn og/eller brukeridentitet i stor grad fremgå av rapporter, registre og annen skriftlig dokumentasjon som politiet utarbeider og oppretter i sine interne systemer. Disse systemene medfører at navn og/eller brukeridentitet ofte generes automatisk. Når det gjelder brev, orienteringer og lignende, er det varierende praksis i de ulike politienhetene om det er navnet til den enkelte ansatte eller politienhetens navn som fremgår.

Det følger av god forvaltningsskikk at den som har fattet enkeltvedtak, skal signere vedtaket med navn. Dette er først og fremst for å gi den vedtaket retter seg mot mulighet til å vurdere saksbehandlerens habilitet, og er viktig for å sikre korrekte avgjørelser, samt tillit og troverdighet til forvaltningen. Det er per i dag ikke adgang etter loven til å unnlate å signere vedtak, selv om saksbehandleren har vært utsatt for trusler eller lignende. Sivilombudsmannen har imidlertid uttalt at det kan være situasjoner hvor hensynet til den ansatte tilsier at det ikke blir gitt informasjon om hvem som behandlet saken, men at regelverket bør gjennomgås på dette punktet.139 Forvaltningslovutvalget foreslo i NOU 2019: 5 at en overordnet bør kunne signere på saksbehandlers vegne dersom «tungtveiende grunner» taler for det, men dette forslaget er foreløpig ikke fulgt opp.

Fremstillingen av reglene om innsyn og taushetsplikt etter politiregisterloven viser at opplysninger om identiteten til ansatte i politiet som utgangspunkt ikke er underlagt taushetsplikt, men at identitetsopplysningene etter omstendighetene kan anses som «noens personlige forhold» etter politiregisterloven § 23 første ledd. Bare helt unntaksvis – i særlige tilfeller – basert på en konkret vurdering av at identiteten gjøres kjent, vil en polititjenestepersons identitet være undergitt taushetsplikt, jf. LB-2018-20815.

Etter politiregisterloven § 23 andre ledd kan imidlertid hensynet til etterforskingen i den enkelte sak, hensynet til spanings- og etterretningsvirksomheten eller hensynet til politiets operative virksomhet og organiseringen av denne, tilsi at det er nødvendig å holde identitetsopplysninger til de involverte polititjenestepersonene hemmelig.

For opplysninger som er inntatt i politiets registre, har den enkelte rett til innsyn i opplysninger «om seg selv», jf. politiregisterloven § 49 andre ledd. Verken ordlyden eller forarbeidene gir klare føringer for om dette også omfatter opplysninger om den ansatte som har registrert opplysningene. Den ikke rettskraftige avgjørelsen i Hordaland tingretts dom 2. januar 2024 (sak 23-001320TVI-THOD/TVIS) trekker imidlertid i denne retning.

4.3 I straffesaker

4.3.1 Innledning

Ansatte i politiet kan ha flere ulike roller i en straffesak, for eksempel som patruljerende politi som griper inn i en hendelse eller rykker ut på et oppdrag, som etterforsker, avhører eller påtalejurist. I tillegg kan den ansatte ha en mer direkte «partsrolle» som fornærmet eller mistenkt, eller som vitne.

Som ledd i arbeidet med en straffesak vil identiteten til ansatte i politiet kunne bli kjent for andre ved at navnet nedtegnes i et dokument eller opplyses muntlig.

I de følgende punktene gjennomgås gjeldende rett og praksis knyttet til i hvilken grad politiansattes identitetsopplysninger skal opplyses om eller nedtegnes, og i hvilken grad andre har rett til å få innsyn i opplysninger som kan bidra til at identiteten til den ansatte blir kjent. Fremstillingen følger i hovedsak de forskjellige stadiene i en straffesak og tar derfor først for seg behandlingen av ansattes identitetsopplysninger på etterforskingsstadiet i rapporter og andre skriftlige dokumenter (punkt 4.3.2), i utenrettslige avhør (politiavhør) (punkt 4.3.3) og betydningen av innsyn (punkt 4.3.4). Deretter følger behandlingen av slike opplysninger etter at det er tatt ut tiltale. Først ses det på betydningen av innsyn etter tiltale (punkt 4.3.5) og deretter på behandlingen av identitetsopplysninger i retten (punkt 4.3.6). Dokumentinnsyn etter at straffesaken er avgjort behandles til slutt (punkt 4.3.7). Det kan også oppstå tilfeller hvor det undersøkes om en ansatt har begått straffbare handlinger i tjenesten. Slike saker etterforskes av Spesialenheten for politisaker.140 Behandlingen av identitetsopplysninger i slike saker vil omtales nærmere i punkt 4.4.

4.3.2 I rapporter og andre skriftlige dokumenter

Som ledd i etterforsking utarbeides det mange dokumenter, der navnet på ansatte i politiet som deltar i etterforskingen kan fremgå. Disse dokumentene vil etter omstendighetene oversendes andre, og komme til mistenktes og eventuelt fornærmedes eller etterlattes kunnskap når de har krav på dokumentinnsyn. I dette punktet redegjøres det for enkelte skriftlige dokumenter som er regulert i lov og forskrift, samt rutiner og praksis knyttet til andre typer dokumentasjon. Reglene om dokumentinnsyn redegjøres for i punkt 4.3.4 og 4.3.5.

Politiet plikter å nedtegne anmeldelser skriftlig etter påtaleinstruksen § 7-1 første ledd. En anmeldelse opprettes normalt i politiets saksbehandlingssystem BL, og navnet på den ansatte som har opprettet den, vil da fremgå av dokumentet.

Det finnes regler for utarbeidelse av avhørsrapporter ved forklaringer fra mistenkte, fornærmede og vitner.Den som avhører vitner, fornærmede og mistenkte skal nedtegne dette skriftlig, se påtaleinstruksen § 8-14. Rapporten skal blant annet angi navn og stilling på tjenestepersonen som har opptatt forklaringen og hvem som ellers har vært til stede.

Politiet skriver i tillegg en rekke egenrapporter. Disse er ikke særskilt regulert, men redegjør for hva den ansatte selv har hørt og sett, eller dokumenterer undersøkelser som er foretatt, slik som åstedsrapporter og kriminaltekniske undersøkelser.141 Navnet til den politiansatte som har utformet rapporten fremgår av dokumentet.

Utvalget har fått opplyst at rapporter som inngår i en straffesak i noen tilfeller utarbeides av en leder fremfor den politiansatte som sitter på førstehåndskunnskapen dersom det er avgjørende å holde denne ansattes identitet skjult for politiets videre arbeid. Det kan for eksempel være tilfellet med spaningsrapporter. Der en ansatt i Beredskapstroppen har avfyrt skudd, forekommer det også at personene som deltok i aksjonen får et midlertidig tjenestenummer som brukes i rapportskrivingen. Ofte vil det være tropplederen som skiver rapporten i etterkant.

Verken straffeprosessloven eller påtaleinstruksen angir noen formkrav for utforming av en siktelse. Etter straffeprosessloven § 82 første ledd fremgår det at en mistenkt får status som siktet blant annet når påtalemyndigheten erklærer vedkommende for siktet. Når siktelsen utformes skriftlig, undertegnes denne av den som har tatt beslutningen.

Beslutninger om beslag fattes av påtalemyndigheten og skal være skriftlige, jf. straffeprosessloven § 205 første ledd andre punktum. I tillegg skal det utarbeides en beslagsrapport som beskriver det beslaglagte så snart som mulig, jf. Politidirektoratets rundskriv RPOD-2010-7 punkt 2.4. Slike rapporter skal undertegnes av den som har foretatt beslaget. En person som har overvært beslaget skal også undertegne rapporten som vitne. Dersom påtalemyndigheten treffer beslutning om kroppslig undersøkelse, skal denne nedtegnes og begrunnes skriftlig, jf. påtaleinstruksen § 10-3, og det skal skrives rapport, jf. § 10-8.

Også andre beslutninger om bruk av tvangsmidler under etterforskingen skal være skriftlige. Det gjelder for eksempel beslutning om ransaking, jf. straffeprosessloven § 197 tredje ledd og pågripelse, jf. straffeprosessloven § 175 første ledd andre punktum og påtaleinstruksen § 91.142 Selv om det ikke er eksplisitt sagt at slike avgjørelser skal undertegnes, vil dette være tilfellet i praksis.143

Politiet foretar mange prosessuelle skritt under en etterforsking hvor de utformer annen skriftlig dokumentasjon i form av blant annet begjæringer, prosesskriv, underretninger og påtegninger. I praksis vil identitetsopplysninger om den behandlingsansvarlige (ofte påtalejurist) fremgå av disse dokumentene. Mens påtegninger i hovedsak gjelder saksinterne dokumenter, vil prosesskriv og underretninger ofte sendes til en part eller dennes forsvarer eller bistandsadvokat. Navnet på den ansatte i politiet vil dermed bli utlevert til mottakeren av dokumentet.

Også beslutninger som avgjør saken skal være skriftlige og undertegnes. Dette gjelder blant annet beslutning om påtaleunnlatelse, jf. påtaleinstruksen § 18-7, jf. § 17-3 første ledd første punktum, forelegg, jf. påtaleinstruksen § 20-2 fjerde ledd, og tiltalebeslutninger, jf. påtaleinstruksen § 22-1 første ledd første punktum. Videre skal beslutning om innstilling av straffeforfølgning (henleggelse) være skriftlig og undertegnes, jf. påtaleinstruksen § 17-3 første ledd første punktum.144

I Riksadvokatens rundskriv RA-2018-3 punkt 4.11.2 fremgår det at det må sikres notoritet for etterforskingsskritt og påtalemessige avgjørelser under etterforskingen og øvrig saksbehandling. I saker der det er gitt pålegg om bruk av etterforskingsplaner skal det føres en beslutningslogg som tydeliggjør hvem som har fattet de ulike avgjørelsene, når de ble fattet og hvorfor.

4.3.3 I utenrettslige avhør (politiavhør)

I utgangspunktet har ingen plikt til å forklare seg for politiet under etterforskingen av en straffesak, jf. straffeprosessloven § 230. Offentlige tjenestepersoner plikter imidlertid å forklare seg om forhold de er blitt «kjent med i sin stilling», så lenge taushetsplikten ikke brytes, jf. straffeprosessloven § 230 første ledd andre punktum. Dermed vil politiansatte som i tjenesten enten har vært direkte involvert i en hendelse eller vært vitne til en hendelse, ha plikt til å avgi forklaring. Unntaket for taushetsbelagte opplysninger synes ikke særlig praktisk når det er tale om å avgi forklaring om en faktisk hendelse.

Som det fremgår av punkt 4.3.2 over skal det utarbeides en avhørsrapport i forbindelse med avhør. For den som avhøres fremgår det av påtaleinstruksen § 8-14 andre ledd tredje punktum at avhørsrapporten også skal opplyse om avhørtes navn, adresse og stilling.145 Dersom en politiansatt avhøres, enten som vitne eller mistenkt, vil vedkommendes navn, adresse og stilling dermed fremgå av avhørsrapporten.146 Dette gjelder likevel ikke hvis det er besluttet anonym vitneførsel etter straffeprosessloven § 234 a. I så fall skal personopplysninger og andre opplysninger som kan bidra til at identiteten til vitnet blir kjent, protokolleres og oppbevares etter reglene i påtaleinstruksen kapittel 8A, jf. påtaleinstruksen § 8-14 andre ledd siste punktum.

Bestemmelsen i straffeprosessloven § 234 a regulerer adgangen til å bestemme anonym vitneførsel ved politiavhør. Retten kan, etter begjæring fra politimesteren, treffe en slik avgjørelse ved kjennelse, jf. straffeprosessloven § 234 a første ledd. Forutsetningen er at vilkårene i straffeprosessloven § 130 a første og andre ledd er oppfylt, se fremstillingen i punkt 4.3.6.2. Vilkårene i denne bestemmelsen er strenge, og det skal dermed mye til før retten kan treffe en beslutning om anonym vitneførsel i politiavhør. Dersom det er besluttet anonym vitneførsel, skal opplysninger som kan føre til at vitnets identitet blir kjent, nedtegnes i et særskilt dokument, og det skal føres en protokoll som sikrer notoritet om vitnets identitet og kontakt med politiet, jf. påtaleinstruksen §§ 8A-1 og 8A-2.

Begrunnelsen for adgangen til anonym vitneførsel ved politiavhør kan, i likhet med anonym vitneførsel for retten, være å beskytte kilder, informanter og andre personer som har forklart seg til politiet mot å bli utsatt for eventuelle trusler og represalier. I politiavhør er imidlertid identiteten til vitner til en viss grad skjermet, ettersom verken mistenkte eller forsvareren har krav på å være til stede under politiavhør, og det gjelder visse begrensninger i mistenktes og forsvarerens rett til dokumentinnsyn på etterforskingsstadiet, se blant annet straffeprosessloven §§ 242 og 242 a. Selv om vilkårene for anonym vitneførsel ved politiavhør er de samme som for anonym vitneførsel i retten, er det forutsatt at vilkårene lettere vil være oppfylt ved politiavhør enn rettslige avhør. Dette har sammenheng med at betenkelighetene, herunder hensynet til mistenktes kontradiksjon og rettssikkerhet, ved bruk av anonyme vitner ofte er mindre ved politiavhør enn ved rettslige avhør.147

En avgjørelse om anonym vitneførsel kan gå ut på at det «ikke opplyses om navnet på en av politiets kilder eller informanter eller gis andre opplysninger som kan føre til at kildens eller informantens identitet blir kjent», eller at det «ikke opplyses om navnet på en person som har forklart seg for politiet eller gis andre opplysninger som kan føre til at personens identitet blir kjent», jf. straffeprosessloven 234 a andre ledd bokstav a og b.

Det følger videre av straffeprosessloven § 234 a fjerde ledd første punktum at et avhør som nevnt i andre ledd bokstav b, ikke kan brukes som bevis i retten «hvis retten finner at vilkårene i § 130 a første og andre ledd ikke lenger er oppfylt». Det vil si at dersom retten finner at vilkårene for anonym vitneførsel ikke lenger er oppfylt, kan ikke aktor lese opp forklaringen i medhold av straffeprosessloven § 297.148 Skal et slikt vitne likevel føres, må vitnet derfor forklare seg for retten på alminnelig måte.

4.3.4 Betydningen av innsyn under etterforskingen

Opplysninger om identiteten til en ansatt i politiet som fremgår av straffesaksdokumenter, kan bli kjent for andre ved at det gis innsyn i dokumentene. Mistenkte, forsvareren, fornærmede, etterlatte i lovbestemt rekkefølge og bistandsadvokaten skal på begjæring gis adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter under etterforskingen, jf. straffeprosessloven § 242 første ledd. Bestemmelsen må sees i lys av reglene i EMK artikkel 6, se tidligere redegjørelse i punkt 3.5.2.2.

Innsynsretten etter straffeprosessloven § 242 forutsetter at det er fremsatt en begjæring fra en av de opplistede personene i bestemmelsen. Sakens dokumenter omfatter ikke bare papirdokumenter, men også blant annet lydopptak, elektronisk lagret informasjon og materiale fra kommunikasjonskontroll.149 Protokoll fra avhør av vitner, fornærmede og mistenkte vil åpenbart være blant sakens dokumenter. Det samme gjelder som hovedregel også politiets egne rapporter.150

Adgangen til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter gjelder «såfremt det kan skje uten skade eller fare for etterforskingens øyemed eller for tredjemann», jf. straffeprosessloven § 242 første ledd. Adgangen til å unnta dokumenter fra innsyn må vurderes konkret og individuelt for hvert enkelt dokument, se Rt. 1998 s. 1853.

Skade eller fare for etterforskingens øyemed vil kunne foreligge dersom dokumentene inneholder opplysninger som det er viktig at mistenkte ikke får vite om på grunn av faren for bevisforspillelse.151 Dette vil det for eksempel være dersom mistenkte, basert på opplysningene i dokumentene, vil tilpasse sin egen forklaring, motvirke etterforskingen eller påvirke andre aktører i saken.152 Det kreves ikke sannsynlighetsovervekt, men det må foreligge «noe i saken» som tilsier at skadevirkningen kan inntre, se Rt. 2004 s. 1308 avsnitt 42. Det må foretas en objektiv vurdering, basert på «sakens art og omfang, hvilken mulighet dokumentene på det aktuelle tidspunktet gir for bevisforspillelse og tilpasning av forklaringer, og hva som står på spill».153

Hensynet til tredjepersoner vil kunne få betydning dersom det er behov for å holde navnet til en politiansatt hemmelig.154 For at innsyn skal kunne nektes for å beskytte en tredjeperson, må det foreligge «en begrunnet frykt for at en person som er involvert i etterforskingen, kan bli utsatt for skade eller fare dersom den mistenkte blir kjent med identiteten til vedkommende».155 Selv om mistenkte nektes innsyn etter straffeprosessloven § 242 første ledd, kan mistenktes forsvarer gis innsyn, jf. andre ledd. I så tilfelle plikter forsvareren å bevare taushet overfor mistenkte om opplysningene forsvareren får innsyn i.

Er det begjært anonym vitneførsel etter straffeprosessloven §§ 130 a eller 234 a, kan ikke mistenkte eller fornærmede få innsyn i opplysninger som kan føre til at vitnets identitet blir kjent, jf. straffeprosessloven § 242 tredje ledd. Blir adgangen til dokumentene nektet, kan spørsmålet kreves avgjort ved kjennelse av retten, jf. straffeprosessloven § 242 fjerde ledd.

Videre åpner straffeprosessloven § 242 a for å begrense dokumentinnsyn i større grad enn § 242 i og med at bestemmelsen gir hjemmel for at en særskilt dommer156 ved kjennelse, og etter begjæring fra statsadvokaten, kan treffe beslutning om at mistenkte og forsvareren ikke skal gis innsyn i opplysninger som påtalemyndigheten ikke vil påberope som bevis i saken. Bestemmelsen gir blant annet mulighet for å unnta opplysninger dersom innsyn kan medføre fare for «et alvorlig lovbrudd mot noens liv, helse eller frihet» (bokstav a) eller for at politiagenter blir avslørt (bokstav b). Det følger av andre ledd at unntak fra dokumentinnsyn bare kan besluttes dersom det er «strengt nødvendig» og det ikke medfører vesentlige betenkeligheter av hensyn til den mistenktes forsvar.

Vilkåret om at det «kan være fare for et alvorlig lovbrudd mot noens liv, helse eller frihet» i straffeprosessloven § 242 a første ledd bokstav a, skal forstås på samme måte som det tilsvarende vilkåret for anonym vitneførsel etter straffeprosessloven § 130 a, jf. straffeprosessloven § 234 a.157 Vilkåret kan være oppfylt der det er fare for at en alvorlig straffbar handling vil begås mot en ansatt i politiet eller vedkommendes familie.158 Trusselen må ikke knyttes direkte til mistenkte, men ha en tilknytning til mistenkte, for eksempel fra et miljø eller en person mistenkte har forbindelse med.159 Faren for det alvorlige lovbruddet må baseres på objektive holdepunkter, og det er ikke tilstrekkelig at den som rammes kjenner på en subjektiv frykt.160 Retten må foreta en totalvurdering av om opplysningene skal unntas innsyn. Momenter ved denne vurderingen vil blant annet være historikken, atferden og handlingsmønsteret til mistenkte eller andre i mistenktes miljø, hva slags straffbar handling siktelsen gjelder og omstendighetene i saken.161

Muligheten til å unnta opplysninger etter straffeprosessloven § 242 a første ledd bokstav b er særlig ment å sikre at polititjenestepersoner som deltar i skjult etterforsking, skal kunne fortsette med det. Det kan gjelde både pågående og fremtidig etterforsking.162 Forutsetningen for unntak fra innsyn er at polititjenestepersonens mulighet for å delta i skjult etterforsking blir «vesentlig vanskeliggjort». Det må dermed foretas en vurdering av polititjenestepersonens erfaring, kompetanse og i hvor stort omfang undercover-virksomheten vil påvirkes.163 Bestemmelsen må for øvrig forstås på samme måte som den tilsvarende bestemmelsen i straffeprosessloven § 130 a første ledd bokstav b.164

For at opplysningene skal kunne unntas, må det være «strengt nødvendig» og ikke medføre «vesentlige betenkeligheter av hensyn til den mistenktes forsvar», jf. straffeprosessloven § 242 a andre ledd. Vilkårene skal forstås på samme måte som i straffeprosessloven § 130 a, jf. § 234 a.165 At det må være «strengt nødvendig», innebærer at unntak må være påkrevd for at farene i første ledd bokstav a til d skal motvirkes og det ikke kan gis tilstrekkelig beskyttelse på annet rimelig vis.166 I vurderingen av om det foreligger «vesentlige betenkeligheter», må det ses hen til om «opplysningene er av en slik art at forsvaret vil være tjent med å få tilgang til dem» under etterforskingen eller hovedforhandling.167 Det må også vurderes i hvor stor grad opplysningene har betydning for forsvaret. Dette kan ifølge forarbeidene eksempelvis være opplysninger som kan belyse eventuell ulovlig provokasjon eller andre straffefrihets- eller straffefritaksgrunner.168

Straffeprosessloven § 242 a gir dermed mulighet til å unnta innsyn i opplysninger som kan medføre at ansatte med visse funksjoner i politiet blir identifisert (bokstav b), eller dersom en ansatt risikerer å bli utsatt for et alvorlig lovbrudd (bokstav a), så lenge dette er opplysninger som påtalemyndigheten ikke vil påberope som bevis. Slike unntak vil kunne opprettholdes når tiltale er tatt ut, jf. straffeprosessloven §§ 264 sjette ledd og 267 første ledd tredje punktum, jf. § 264 sjette ledd, og etter at saken er avsluttet, jf. straffeprosessloven § 28 tredje ledd tredje punktum.

Politiregisterloven gir regler for «politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger», se politiregisterloven § 3. Dermed gjelder loven i utgangspunktet også for enhver behandling av opplysninger i og utenfor den enkelte straffesak.169 Det følger av politiregisterloven § 19 at det kan gis tilgang til opplysninger, så lenge det er adgang til det etter reglene om taushetsplikt (politiregisterloven kapittel 6) og vilkårene for utlevering av opplysningene i politiregisterloven § 8 andre ledd og § 20 er oppfylt.

Taushetsplikten er likevel ikke til hinder for at sakens parter, fornærmede eller etterlatte, eller deres representanter, gjøres kjent med alle opplysningene i en sak, jf. politiregisterloven § 25 første ledd. Sakens parter omfatter den som er mistenkt eller siktet i straffesaken. Også en person som får et sivilt krav fremmet mot seg og som ikke er siktet i saken, vil få status som part for dette spørsmålets vedkommende, jf. straffeprosessloven § 427 fjerde ledd. Politiregisterloven § 25 gir imidlertid ikke parter, fornærmede eller etterlatte rett til å gjøre seg kjent med opplysningene i saken, slik de har etter straffeprosessloven § 242: Bestemmelsen fastsetter at taushetspliktsreglene ikke er til hinder for å gi innsyn i saksopplysningene.170 For andre enn mistenkte, fornærmede og etterlatte reguleres retten til innsyn i påtaleinstruksen § 16-5. Denne viser til politiregisterforskriften § 27-2, som behandles i punkt 4.3.7 under.

4.3.5 Betydningen av innsyn etter tiltale

Dersom det tas ut tiltale i straffesaken, reguleres tiltaltes rett til dokumentinnsyn av straffeprosessloven §§ 264 og 267.

Tiltaltes forsvarer skal etter straffeprosessloven § 264 første ledd få oversendt sakens dokumenter. Tiltalte har rett til å sette seg inn i saksdokumentene, og det er ingen begrensninger i forsvarers adgang til å vise dokumentene til tiltalte. Som regel må dette kunne skje ved at tiltalte gis kopi av dokumentene fra forsvareren.171 Dersom det foreligger «særlige grunner», kan det settes forbud mot at dokumentene blir lånt ut til tiltalte eller blir mangfoldiggjort, jf. straffeprosessloven § 264 fjerde ledd andre punktum. Etter påtaleinstruksen § 25-5 tredje ledd andre punktum skal det særlig legges vekt på at dokumenter som inneholder opplysninger om personlige forhold ikke blir spredt, og at dokumenter for øvrig ikke blir brukt på utilbørlig måte. Eksempelvis kan dette gjelde særlig sensitive dokumenter om andres personlige forhold, eller i saker der det er begrunnet risiko for represalier dersom dokumentene blir spredt.172

Dersom tiltalte ikke har forsvarer, skal vedkommende orienteres om retten til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, jf. straffeprosessloven § 267. Dette skjer hos påtalemyndigheten, jf. påtaleinstruksen § 25-6 første ledd første punktum, og tiltalte kan møte på en politistasjon og gjennomgå dokumentene der.173 Med mindre særlige grunner taler mot det, kan dessuten tiltalte som ikke har forsvarer få kopi av saksdokumentene, jf. påtaleinstruksen § 25-6 andre ledd første punktum. Påtaleinstruksen § 25-5 tredje ledd andre og tredje punktum gjelder tilsvarende, jf. påtaleinstruksen § 25-6 andre ledd siste punktum.

På hvilken måte og i hvilken grad tiltalte har rett og mulighet til å gjøre seg kjent med saksdokumentene, har betydning for om tiltalte kan få kjennskap til en politiansatts identitetsopplysninger. Det er ingen begrensninger i forsvarers adgang til å vise dokumentene til tiltalte, og uten forsvarer har tiltalte rett til å få gjøre seg kjent med dokumentene hos påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 267 og påtaleinstruksen § 25-6 første ledd første punktum. Bestemmelsen i straffeprosessloven § 264 fjerde ledd andre punktum gir påtalemyndigheten mulighet til å forby utlån av dokumentene til tiltalte hvis særlige grunner taler for det. Dette vil kunne hindre at tiltalte sprer dokumentene med de identitetsopplysningene som fremgår der.

Opplysninger som det er besluttet at tiltalte og forsvarer ikke skal gis innsyn i etter straffeprosessloven § 242 a, skal ikke oversendes forsvareren med mindre grunnen til at det ble nektet innsyn er bortfalt, jf. straffeprosessloven § 264 tredje ledd. Dersom det er begjært anonym vitneførsel, skal det heller ikke gis innsyn i opplysninger som kan føre til at vitnets identitet blir kjent, jf. straffeprosessloven §§ 264 femte ledd og 267 første ledd siste punktum, jf. § 264 femte ledd.

Fornærmede og etterlatte har, etter at tiltale er tatt ut, rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter i den grad det kan gjøres uten «skade eller fare for skade» for en tredjeperson, jf. straffeprosessloven § 264 a tredje ledd. Det er ingen begrensninger i fornærmedes og etterlattes rett til innsyn i opplysninger som kan føre til at anonyme vitners identitet blir kjent etter at tiltale er tatt ut. Dette antas å være en glipp fra lovgivers side.

Straffeprosessloven åpner etter dette for en videre rett til innsyn i straffesaksdokumentene etter at det er tatt ut tiltale enn under etterforskingen. Dette skyldes at tiltaltes rett til kontradiksjon står sterkere på dette stadiet. Av særlig betydning for adgangen til å skjerme identiteten til politiansatte er at det på tiltalestadiet ikke lenger er adgang til å unnta opplysninger fra innsyn der det er «fare for etterforskingens øyemed eller for tredjemann», jf. straffeprosessloven § 242 første ledd. Derimot kreves det at de strenge vilkårene for unntak fra innsyn i straffeprosessloven § 242 a, eventuelt at bestemmelsen om anonym vitneførsel i straffeprosessloven §§ 130 a eller 234 a, er oppfylt.

4.3.6 I retten

4.3.6.1 Offentlige rettsmøter og identifikasjon av aktørene

Gjennomføringen av og prosessen rundt rettsmøter kan ha betydning for i hvilken grad identitetsopplysninger om de som opptrer for retten blir spredt.

Rettsmøtene er som klar hovedregel offentlige, og forhandlingene og rettsavgjørelsen kan gjengis offentlig, jf. domstolloven § 124 første ledd. Dette innebærer at enhver som ønsker det, kan overvære en rettssak, og snakke og skrive om (gjengi) det som har kommet frem i møtet.174 Det kan dessuten besluttes offentlig overføring av lyd og bilde fra rettsmøtet under visse forutsetninger, jf. domstolloven § 124 a. Dersom etterforskingen leder til tiltale, plikter tiltalte, fornærmede og vitner å møte for retten, med mindre annet er bestemt ved lov, jf. henholdsvis straffeprosessloven §§ 85 og 108.

Utgangspunktet i straffeprosessen er at det er fri bevisførsel for retten, jf. blant annet Rt. 1990 s. 1008 på s. 1010 og Rt. 2008 s. 605 avsnitt 13. Dette innebærer at partene selv bestemmer hvilke bevis de ønsker å føre. Politiansatte som har førstehåndskunnskap om bestemte aspekter ved etterforskingen eller det straffbare forholdet, vil ofte forklare seg for retten. Under utvalgets innspillsmøter har det imidlertid kommet frem at politiansatte med særskilte funksjoner som gjør det nødvendig å holde identiteten til den ansatte skjult, som hovedregel vil la være å møte i retten. I stedet vil den ansattes leder møte og avgi forklaring. Det vil for eksempel kunne gjelde spanere eller ansatte i Beredskapstroppen. Rettens plikt etter straffeprosessloven § 294 til å sørge for sakens opplysning kan imidlertid tilsi at retten beslutter at primærvitnet møter og avgir forklaring. Dersom forsvareren har begjært dette vil det kunne ha betydning, men det er ikke avgjørende.175 Fornærmede og etterlatte har gjennom sin bistandsadvokat rett til å uttale seg om prosessuelle spørsmål som angår dem, jf. straffeprosessloven § 107 c fjerde ledd.

Første gang partene og vitnene møter i retten skal de spørres om blant annet navn, fødselsår, bopel og stilling, jf. straffeprosessloven §§ 90, 93 d, jf. 130, og 130. Det er også praksis for at rettens leder presenterer aktor ved navn. Både informasjonen som vitnene oppgir og aktors navn, skal nedtegnes skriftlig i rettsboken, jf. straffeprosessloven § 18 andre ledd.

Istedenfor å oppgi bopel kan et vitne oppgi arbeidssted, jf. straffeprosessloven § 130 andre ledd første punktum. Denne bestemmelsen tar sikte på å redusere sjansen for at vitner blir utsatt for trusler og sjikane hjemme,176 og benyttes blant annet av politivitner. Dersom vitnet velger å oppgi arbeidssted, kan retten ved behov pålegge vitnet også å oppgi bopelen skriftlig til retten, det vil si slik at andre tilstedeværende ikke får vite hvor vitnet bor, jf. straffeprosessloven § 130 andre ledd andre punktum. Opplysningene skal ikke føres inn i rettsboken, jf. straffeprosessloven § 18 andre ledd andre punktum. Straffeprosessloven § 130 andre ledd tredje punktum åpner for at verken bopelen eller arbeidsstedet opplyses i åpen rett, men i stedet gis skriftlig til retten i tilfeller der det er «fare» for at vitnet eller dets nærstående kan bli utsatt for en forbrytelse som krenker liv, helse eller frihet, eller for vesentlig velferdstap av annen art. Heller ikke opplysninger om bopel eller arbeidssted som gis skriftlig til retten i medhold av § 130 andre ledd tredje punktum, skal nedtegnes i rettsboken, jf. straffeprosessloven § 18 andre ledd andre punktum.

Dersom det er besluttet anonym vitneførsel etter straffeprosessloven §§ 130 a eller 234 a, kan ikke vitnet føres under full identitet med mindre vedkommende samtykker til det, jf. straffeprosessloven § 130 a siste ledd, jf. § 130.

Kombinasjonen av disse bestemmelsene medfører at rettsboken som den klare hovedregelen skal inneholde personalia for den som har forklart seg i retten, og at den som forklarer seg i retten må oppgi personalia på spørsmål fra rettens administrator. Dermed blir tilhørere til forhandlingene kjent med blant annet navnet til de som forklarer seg. Identitetsopplysninger kan videre bli eksponert dersom det gis innsyn i rettsboken, se nærmere om dette i punkt 4.3.7 under.

Retten kan ved kjennelse beslutte at rettsmøtet helt eller delvis skal holdes for lukkede dører dersom ett av vilkårene i domstolloven § 125 første ledd bokstav a til f er oppfylt. At beslutningen må treffes ved kjennelse, betyr at retten må begrunne hvorfor det er grunnlag for unntak fra offentligheten.177 Kjennelsen kan treffes under saksforberedelsen eller under rettsmøtet. Etter domstolloven § 125 første ledd er det hjemmel til å lukke møtet blant annet når hensynet til privatlivets fred eller ærbarhet krever det (bokstav b), dersom en siktet er under 18 år, fornærmedes ettermæle krever det eller en siktet eller et vitne ber om det av grunner som retten finner «fyllestgjørende» (bokstav d) eller når det avhøres et anonymt vitne etter straffeprosessloven § 130 a (bokstav e).

Vilkåret i domstolloven § 125 første ledd bokstav b om at hensynet til privatlivets fred eller ærbarhet krever det, er ikke avgrenset til en viss personkrets, slik at det kan påberopes av vitner så vel som tiltalte og fornærmede. At omtale av en straffesak ofte vil kunne være belastende og utgjøre et inngrep i privatlivets fred, er ikke i seg selv tilstrekkelig for at saken føres for lukkede dører.178 Delvis lukkede dører kan imidlertid være aktuelt dersom bevisførselen involverer særlig intime eller private opplysninger om et vitne eller en fornærmet, eventuelt en tiltalt hvis opplysningene ikke eller i liten grad gjelder tiltalen eller straffespørsmålet direkte.179 Det kan også være grunnlag for å lukke dørene dersom en av rettens aktører risikerer forfølgelse eller represalier hvis vedkommendes identitet eller innholdet i forklaringen blir kjent for tilhørere.180 Det er imidlertid en høy terskel for at dørene helt eller delvis lukkes, og Høyesterett har flere ganger uttalt at det bør vises «sterk tilbakeholdenhet» med å lukke dørene for offentligheten.181 Dersom hensynet kan oppnås med mindre inngripende midler, slik som referatforbud etter straffeprosessloven § 129, skal retten som utgangspunkt ikke beslutte at dørene lukkes.182

Dersom det besluttes lukkede dører, får ikke publikum følge forhandlingene. Dermed vil identitetsopplysninger som vitner og aktørene oppgir mens forhandlingene går for lukkede dører, også være skjermet for tilhørere. Selv om forhandlingene helt eller delvis går for lukkede dører, gjelder likevel de samme regler for protokollføring som i åpne rettsmøter. Dermed kan identiteten til den ansatte i politiet bli eksponert senere i form av innsyn i rettsboken. Se mer om innsyn i rettsboken i punkt 4.3.7 under.

Videre kan retten ved kjennelse helt eller delvis forby offentlig gjengivelse av forhandlingene i et rettsmøte når retten frykter at offentlig gjengivelse av forhandlingene vil kunne ha skadelig virkning på opplysningen eller pådømmelsen av saken, eller når rettsmøtet holdes eller kan holdes for lukkede dører, jf. domstolloven § 129 andre ledd. Terskelen for å beslutte referatforbud fra rettsmøtet er høy, da offentlig gjengivelse er et grunnleggende prinsipp i norsk rett, jf. HR-2019-568-A. Dersom hensynet til privatlivets fred tilsier det, kan det likevel besluttes referatforbud for blant annet sensitive personopplysninger, jf. HR-2020-239-J. Referatforbud kan dermed brukes som et mindre inngripende middel enn at saken føres for helt eller delvis lukkede dører.

Dersom det besluttes delvis referatforbud, kan det avgrenses til visse forklaringer eller visse opplysninger, eller det kan gis et påbud om anonymisering.183 Referatforbudet gjelder offentlig gjengivelse, og dermed ikke privat gjengivelse.184

4.3.6.2 Reglene om anonym vitneførsel

Som nevnt i punkt 4.3.3 er det tillatt med anonym vitneførsel ved forklaring i retten og ved rettslig avhør under etterforskingen, dersom vilkårene i straffeprosessloven § 130 a er oppfylt. Bestemmelsen er utformet på bakgrunn av kravene som følger av retten til en «fair trial» etter EMK artikkel 6.

Straffeprosessloven § 130 a fastslår at anonym vitneførsel bare er tillatt i saker om overtredelse av straffebestemmelsene som er oppregnet i bestemmelsens første ledd, eller ved forsøk på overtredelse av disse. Dette innebærer at målet med vitneførselen må være å belyse et alvorlig straffbart forhold.185 Blant de oppregnede straffebestemmelsene er for eksempel drap (straffeloven § 275) og motarbeiding av rettsvesenet (straffeloven § 157).

Etter begjæring fra statsadvokaten kan retten ved kjennelse bestemme anonym vitneførsel i medhold av straffeprosessloven § 130 a første ledd, når det om vitnets identitet blir kjent, kan være fare

• «a. for et alvorlig lovbrudd som krenker livet, helsen eller friheten til vitnet eller til noen vitnet står i et slikt forhold til som nevnt i straffeprosessloven § 122, eller

• b. for at muligheten for et vitne til å delta skjult i etterforskingen av andre saker av den art som er nevnt foran blir vesentlig vanskeliggjort.»

I vurderingen av om det kan være «fare» for et alvorlig lovbrudd som nevnt i første ledd bokstav a, er følgende momenter av betydning, jf. Ot.prp. nr. 40 (1999–2000) side 161:

1. Forhold ved siktede: «Om den siktede eller andre i hans miljø har opptrådt truende overfor andre av aktørene i straffesaken, om de har utsatt aktører i andre straffesaker for trusler eller represalier eller om de ellers tyr til vold i konfliktsituasjoner. Er forbrytelsen for eksempel begått av en person i et organisert kriminelt miljø som har som en del av sin væremåte å bruke vold og spre frykt? Spesielt må det legges vekt på om det kriminelle miljøet ofte bærer våpen.»

2. Arten av forbrytelsen siktelsen gjelder: «Desto mer voldelig den er, desto større kan risikoen være for at vold også blir brukt som middel til å ‘uskadeliggjøre’ vitnet.»

3. Vitnets betydning i straffesaken: «Jo mer sentralt vitnet er, desto større kan faren være for at det blir utsatt for trusler eller represalier.»

4. Hvor mye som står på spill for siktede: «hvor lang straff han risikerer og eventuell om han i tillegg risikerer inndragning av store verdi».

Første ledd bokstav b tar først og fremst sikte på å beskytte «gjenbruksverdien» av politiansatte som arbeider «undercover».186 Ansatte som brukes skjult i etterforskingen av alvorlige straffesaker, har ofte lang erfaring. Blir det kjent hva de heter, eventuelt hvordan de ser ut, vil de ofte ikke kunne brukes til slike oppdrag på nytt. Det kreves at det er fare for at mulighetene for den politiansatte til å delta skjult i etterforskingen blir «vesentlig vanskeliggjort». Ved denne vurderingen vil det blant annet ha betydning hvor lang tid man regner med det vil gå før den politiansatte kan ta undercover-oppdrag igjen, om vedkommende allerede på vurderingstidspunktet vil kunne ta slike oppdrag i andre miljøer eller i andre deler av landet, og om det kan tas forholdsregler som gjør at den politiansatte likevel ikke vil bli gjenkjent siden, for eksempel ved å bruke forkledning.187

Paragraf 130 a andre ledd oppstiller ytterligere vilkår ved at anonym vitneførsel bare kan besluttes dersom det er «strengt nødvendig» og det ikke medfører «vesentlige betenkeligheter av hensyn til siktedes forsvar».

Vilkåret «strengt nødvendig» innebærer at anonym vitneførsel ikke kan besluttes hvis vitnet kan gis tilstrekkelig beskyttelse på annen måte.188 Som eksempel viser forarbeidene til praktiske beskyttelsestiltak som politibeskyttelse eller at den ansatte i politiet kan holde identiteten sin skjult ved å forkle seg eller lignende.189

Bruken av anonyme vitner kan ikke besluttes dersom det medfører «vesentlige betenkeligheter av hensyn til siktedes forsvar». Om dette er tilfellet, vil avhenge av i hvor stor utstrekning siktedes kontradiksjon begrenses, herunder hvor viktig det er for den siktede å kjenne vitnets identitet for å kunne forsvare seg.190

Som eksempler på situasjoner der det vil være få betenkeligheter ved å tillate anonym vitneførsel, viser forarbeidene blant annet til (i) når en person ikke har noen tilknytning til lovbryteren, altså helt tilfeldig har vært vitne til en forbrytelse, og (ii) når et politivitne har deltatt skjult i etterforskingen. Også i slike tilfeller må det imidlertid foretas en konkret vurdering.

Ifølge forarbeidene vil det på den andre siden vanligvis være betenkelig å tillate anonym vitneførsel hvis den siktede og vitnet kjenner hverandre. Anonym vitneførsel vil som regel også medføre vesentlige betenkeligheter for siktedes forsvar hvis vitneprovet er avgjørende for sakens utfall.191 Unntak kan tenkes hvis det er stor grad av sikkerhet for at vitnet ikke kjenner den tiltalte eller på annen måte har motiver for å forklare seg uriktig.192 For mer om denne avveiingen vises det til fremstillingen i punkt 3.5.2.3.

Dersom vilkårene i straffeprosessloven § 130 a første og andre ledd er oppfylt, har retten adgang, men ingen plikt, til å beslutte anonym vitneførsel, jf. «kan» i innledningen i første ledd. Spørsmålet om anonym vitneførsel under hovedforhandlingen bør så vidt mulig avgjøres under saksforberedelsen, jf. straffeprosessloven § 272 andre ledd, jf. § 292.193

En avgjørelse om anonym vitneførsel kan gå ut på at vitnets navn ikke opplyses, at det ikke gis andre opplysninger som kan føre til at vitnets identitet blir kjent, eller at det iverksettes fysiske eller tekniske tiltak for å holde vitnets identitet hemmelig, jf. straffeprosessloven § 130 a tredje ledd. Retten kan for eksempel bestemme at tiltalte forlater rettssalen under vitneprovet dersom det er påkrevd for å holde vitnets identitet skjult, jf. straffeprosessloven § 284 første ledd tredje punktum.

Dommere, aktor, forsvarer eller advokat oppnevnt etter straffeprosessloven § 100 a og bistandsadvokat skal opplyses om «vitnets navn og gjøres kjent med andre forhold som er av betydning for saken», jf. straffeprosessloven § 130 a tredje ledd andre punktum. Opplysningene skal ikke gis til forsvareren dersom vedkommende motsetter seg det, jf. straffeprosessloven § 130 a tredje ledd tredje punktum. Hvis det er et særlig behov for å begrense kretsen av personer som kjenner vitnets identitet, følger det av tredje ledd fjerde punktum at retten etter begjæring fra statsadvokaten kan bestemme at lekdommere, bistandsadvokat eller forsvarer ikke skal opplyses om vitnets navn eller gis andre opplysninger som kan føre til at vitnets identitet blir kjent.

Bestemmelsen i straffeprosessloven § 130 a fjerde ledd angir at de som får opplysninger etter tredje ledd, plikter å bevare taushet om alle opplysninger som kan føre til at vitnets identitet blir kjent. Dermed gjelder forsvarerens taushetsplikt også overfor klienten.194

4.3.6.3 Forbud mot foto og opptak

Adgangen til å gjøre fotografering, film- og lydopptak er regulert i domstolloven § 131 a. Den har betydning for muligheten til å skjerme identiteten til personer som forklarer seg for retten. Bestemmelsens første og andre ledd lyder:

«Under forhandlingene i straffesaker er fotografering, filmopptak og opptak for radio eller fjernsyn forbudt. Det er også forbudt å fotografere eller gjøre opptak av den siktede eller domfelte på veg til eller fra rettsmøtet eller under opphold i den bygning hvor rettsmøtet holdes, om han ikke samtykker.

Dersom særlige grunner taler for det, kan retten under hovedforhandlingen gjøre unntak fra forbudet når det ikke kan antas å ha uheldig virkning for behandlingen av saken og heller ikke andre hensyn taler avgjørende imot. Før tillatelse gis, skal partene ha anledning til å uttale seg.»

Formålet med forbudet i første ledd første punktum er «gjennomføringen av en forsvarlig og rettferdig rettergang».195 Forbudet hindrer ikke allmennheten fra å overvære rettsmøter eller til fritt å gjengi informasjonen i ettertid.

Retten kan gjøre unntak fra forbudet mot film- og lydopptak dersom «særlige grunner taler for det» og «det ikke kan antas å ha uheldig virkning for behandlingen av saken og heller ikke andre hensyn taler avgjørende imot».

De nærmere vilkårene for unntak er regulert i forskrift om fotografering, filmopptak og opptak fra radio eller fjernsyn under hovedforhandling i straffesak § 3. Bestemmelsen angir at retten kan tillate fotografering eller opptak under hovedforhandling når saken har «betydelig offentlig interesse» eller «andre særlige grunner foreligger» og det ikke kan antas at fotograferingen eller opptaket «får uheldig virkning for behandling av saken». Dermed er fotografering mv. av ansatte i politiet som er involvert i en rettssak, undergitt sterke begrensninger.

4.3.7 Betydningen av innsyn etter avsluttet straffesak

Når straffesaken er avsluttet, kan siktede, fornærmede, etterlatte og alle andre som har rettslig interesse kreve utskrift av rettsbøker og andre dokumenter, jf. straffeprosessloven § 28. Innsynsretten gjelder uavhengig av utfallet av straffesaken.

Som «fornærmede» anses også andre skadelidte som har et rettskrav mot siktede, jf. straffeprosessloven § 3 fjerde ledd, jf. første ledd. Det vil si andre enn fornærmede i straffesaken som i forbindelse med saken er påført en skade.196 Dersom flere saker er forent til felles behandling jf. straffeprosessloven § 13, gjelder retten til innsyn bare i egen sak.197

Ved vurderingen av om noen har rettslig interesse, skal vedkommendes «tilknytning til og aktuelle interesse» i dokumentene vurderes, jf. Rt. 2005 s. 54. Det må foretas en konkret vurdering av vedkommendes behov for tilgang til dokumentasjonen.198 Ifølge Riksadvokaten har noen rettslig interesse dersom

«[…] saken har betydning for vedkommendes rettsstilling. Den som skal fremme eller forsvare seg mot rettskrav eller en klage i tilknytning til straffesaken, f.eks. et erstatningssøksmål eller en klage til overordnet myndighet eller til Sivilombudsmannen, har rettslig interesse i straffesaken dersom han har en slik tilknytning til saken at han kan fremme eller bli utsatt for rettskrav. Det kreves ikke at klage eller søksmål er fremmet, men at det er av aktuell interesse å gjøre det.» Riksadvokatens rundskriv RA-2017-3-S punkt 3.3.

Den som begjærer utskrift av dokumentene, må opplyse om hva de skal brukes til, jf. politiregisterforskriften § 27-3 andre ledd, noe som vil kunne bidra til å belyse vedkommendes rettslige interesse.

Retten til utskrift av dokumenter gjelder ikke personaliarapporter, jf. straffeprosessloven § 28 andre ledd første punktum, eller utskrift av reaksjonsregisteret, personundersøkelse, psykiatriske erklæringer og «andre dokumenter som inneholder opplysninger av særlig personlig art om siktede», jf. politiregisterforskriften § 27-1 andre ledd, jf. § 25-3 første ledd andre og tredje punktum. Det kreves dessuten at den som ber om innsyn, må ha rettslig interesse for å få utskrift av dokumenter med personopplysninger som ikke fremgår av eventuell dom i saken, jf. straffeprosessloven § 28 andre ledd siste punktum. Dermed må det foretas en vurdering av karakteren av personopplysningene opp mot hvilket behov den som krever innsyn har for å få tilgang til det aktuelle dokumentet. Straffeprosessloven § 28 bygger på en forutsetning om at vilkåret om «rettslig interesse» sjelden vil være oppfylt for dokumenter med opplysninger av særlig personlig karakter, jf. Rt. 2013 s. 1529 avsnitt 26 med videre henvisning til NOU 1984: 27. Bestemmelsen er nok i hovedsak ment å verne sensitive opplysninger, for eksempel helseopplysninger. Opplysninger som avslører identiteten til en ansatt, uten at de kobles til andre sensitive opplysninger av særlig personlig karakter, vil nok imidlertid ikke avskjære retten til å få utskrift av dokumenter etter straffeprosessloven § 28 andre ledd siste punktum, så lenge den som krever utskrift har rettslig interesse i å få utlevert dokumentet.

Alle kan, uten krav om rettslig interesse, kreve utskrift av straffedommer. Unntak kan gjøres blant annet der det er gitt forbud mot offentlig gjengivelse av dommen eller av hensyn til rikets sikkerhet, jf. straffeprosessloven § 28 tredje og fjerde ledd. Krav om utskrift må gjelde en «bestemt» straffesak, og dommen må dermed identifiseres i tilstrekkelig grad. Det er ikke tilstrekkelig at det kun oppgis siktedes navn, jf. straffeprosessloven § 28 tredje ledd tredje punktum. Utskriftsretten gjelder uavhengig av utfallet i straffesaken og uavhengig av om den er rettskraftig eller ikke. Navnet på tiltalte, fornærmede og eventuelle vitner som er identifisert i domsgrunnene, vil fremgå av utskriften.

Retten kan forby at hele eller deler av en dom gjengis offentlig hvis hensynet til privatlivets fred eller fornærmedes ettermæle krever det, jf. domstolloven § 130 første ledd bokstav a. Bestemmelsen gir dermed hjemmel til å sladde navn og opplysninger som identifiserer personene som omtales i dommen (såkalt anonymisering). Forbudet mot å gjengi dommen offentlig (inkludert påbud om anonymisering) innebærer imidlertid ikke et forbud mot å gi utskrift av dommen til privatpersoner. At hensynet til privatlivets fred eller fornærmedes ettermæle «krever» at hele eller deler av en dom ikke gjengis offentlig tilsier at det er en høy terskel for å forby offentliggjøring. Kravet til offentlighet er et fundamentalt rettsstatsprinsipp, jf. Rt. 2011 s. 570, og forbud mot fullstendig gjengivelse av en rettsavgjørelse vil i praksis sjeldent forekomme.199 I Rt. 2007 s. 518 legges det til grunn at det skal «meget sterke grunner til» for at det besluttes et totalforbud mot offentlig gjengivelse av en rettsavgjørelse.

Det kan også nektes utskrift av straffesaksdokumentene på de vilkår som er fastsatt i straffeprosessloven § 242 a første ledd, jf. § 28 fjerde ledd tredje punktum. Det antas at straffeprosessloven § 242 a andre ledd også får tilsvarende anvendelse.200 Det skal heller ikke gis utskrift av dokumenter som inneholder opplysninger som kan medføre at identiteten til anonyme vitner etter straffeprosessloven §§ 130 a eller 234 a blir avdekket, jf. § 28 fjerde ledd femte punktum.

Innsynsbegjæringer fra «andre» enn de som er angitt i straffeprosessloven § 28 første ledd og som ikke gjelder krav om utskift av en straffedom, reguleres av politiregisterforskriften § 27-2. Bestemmelsen gir ikke en rett til å få utskrift av straffesaksdokumentene, men gir en rett til lån eller gjennomsyn av dokumentene.

Politi, påtalemyndigheten, domstolene og kriminalomsorgsmyndighetene kan låne straffesaksdokumenter til bruk for strafferettspleien etter politiregisterforskriften § 27-2 første ledd. Andre offentlige myndigheter «bør som regel» få innsyn når det anses «nødvendig» for å fremme organets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag, jf. politiregisterforskriften § 27-2 andre ledd. Utlån av dokumentene til offentlige myndigheter vil kunne medføre at personopplysningene til ansatte i politiet blir kjent for den eller de ansatte i det offentlige organet som har fått innsyn. Disse personene vil imidlertid i de fleste tilfeller være underlagt taushetsplikt fra egen arbeidsgiver og vil ikke kunne bruke opplysningene i privat virksomhet.

Andre enn offentlige myndigheter må ha en «saklig grunn» for lån eller gjennomsyn av straffesaksdokumentene, jf. politiregisterforskriften § 27-2 tredje ledd. Bestemmelsen gir ikke en rett til utlån eller gjennomsyn, jf. «kan», og «saklig grunn» gir anvisning på en lavere terskel for tilknytning eller interesse i saken enn «rettslig interesse» etter straffeprosessloven § 28 første ledd. At vedkommende må ha en «saklig grunn», tilsier at ren nysgjerrighet ikke er tilstrekkelig for å få tilgang til dokumentene. Krav på innsyn i dokumentene må bygge på et begrunnet formål eller en forsvarlig interesse. Utlån til andre skal alltid nektes i de tilfeller som er nevnt i straffeprosessloven § 28 fjerde ledd, jf. politiregisterforskriften § 27-2 tredje ledd andre punktum. Det vises til gjennomgangen over i dette punktet når det gjelder begrensningene i straffeprosessloven § 28 fjerde ledd.

Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysningene brukes i en erstatningssak etter straffeforfølgning, jf. politiregisterloven § 25 andre ledd. Opplysningene kan videre brukes i den enkelte straffesak, jf. politiregisterloven § 26.

Reglene om rett til innsyn etter at straffesaken er avsluttet gir en utvidet adgang til dokumentinnsyn for flere enn mistenkte, fornærmede og etterlatte, og kan dermed innebære en tilsvarende utvidet adgang til å gjøre seg kjent med den politiansattes identitet.

4.3.8 Oppsummering

Gjennomgangen viser at ansatte i politiet på en rekke stadier i en straffesak bruker navn og/eller andre identitetsopplysninger i dokumenter som utformes underveis i etterforskingen og under en eventuell domstolsbehandling. Navnet på ansatte som fremgår i dokumenter som direkte retter seg mot en person, for eksempel en beslutning eller en underretning, vil eksponeres for personen når dokumentet forelegges vedkommende uten at vedkommende trenger å foreta seg noe. Derimot vil navn som fremgår av andre dokumenter som inngår i etterforskingen, ikke være tilgjengelige med mindre det gis innsyn i straffesaksdokumentene. Gjennomgangen over har vist at mulighetene for innsyn avhenger av hvilken rolle den som ber om innsyn har og stadiet i etterforskingen/straffesaken.

I tillegg vil ansatte som opptrer for domstolen i hovedsak identifisere seg selv med navn, slik at aktørene i retten og eventuelle tilhørere vil få kjennskap til den ansattes identitet.

Det finnes imidlertid enkelte regler som gjør det mulig å skjerme identitetsopplysninger, både i straffesaksdokumenter og under domstolsbehandlingen. Reglene om unntak fra dokumentinnsyn vil etter omstendighetene kunne brukes til å skjerme identitetsopplysninger, men gir begrenset adgang til dette etter at tiltale er tatt ut. Reglene om anonym vitneførsel gir en viss adgang til å skjule vitnets identitet, men terskelen er høy.

4.4 I saker for Spesialenheten for politisaker

Identiteten til ansatte i politiet og påtalemyndigheten vil kunne eksponeres der Spesialenheten for politisaker (heretter Spesialenheten) iverksetter etterforsking.

Spesialenheten iverksetter for det første etterforsking der det etter en anmeldelse eller andre omstendigheter er «rimelig grunn» til å undersøke om en ansatt i politiet eller påtalemyndigheten har begått en straffbar handling i tjenesten, jf. påtaleinstruksen § 34-6 første ledd, jf. straffeprosessloven § 67 sjette ledd første punktum. Det utløses dermed etterforskingsplikt i tilsvarende tilfeller som etter straffeprosessloven § 224 første ledd, og det stilles ikke krav til kvalifisert mistanke om et straffbart forhold.201

Selv om det det ikke foreligger grunn til mistanke om en straffbar handling, men politiets tjenesteutøvelse leder til at «noen dør eller blir alvorlig skadet», skal det settes i verk etterforsking, jf. straffeprosessloven § 67 åttende ledd og påtaleinstruksen 34-6 andre ledd. Dette gjelder også i tilfelle noen dør eller blir alvorlig skadet mens de er «tatt hånd om» av politiet eller påtalemyndigheten, jf. påtaleinstruksen § 34-6 andre ledd. I denne vurderingen må det blant annet sees hen til skadens omfang, hvordan skaden inntraff og omstendighetene for øvrig.202

I Spesialenhetens saker vil rollene være annerledes enn i alminnelige straffesaker, ved at ansatte i politiet ofte vil få status som mistenkt, mens personene som har vært utsatt for politiets handlinger vil ha status som fornærmet. Der noen har dødd, vil fornærmedes rettigheter kunne gjøres gjeldende av de etterlatte. Dette får betydning for muligheten til å skjerme de politiansattes identitetsopplysninger.

Reglene i straffeprosessloven og påtaleinstruksen kapittel 1 til 30 og kapittel 33 får tilsvarende anvendelse for saker som behandles av Spesialenheten som i alminnelige straffesaker, så langt de passer eller ikke annet følger av reglene i påtaleinstruksen kapittel 34, jf. påtaleinstruksen § 34-2. Dette betyr at de straffeprosessuelle reglene om blant annet rapportskriving, gjennomføring av avhør og domstolsbehandling, i utgangspunktet også gjelder i Spesialenhetens saker. Det gjør dessuten de alminnelige reglene om mistenktes, fornærmedes og andres rett til innsyn.

Som det fremgår av punkt 4.3.3 plikter ingen å avgi forklaring til politiet under en straffesak, men offentlige tjenestepersoner plikter å forklare seg om forhold de har blitt «kjent med i sin stilling», jf. straffeprosessloven § 230 første ledd. I politiavhør skal vitner spørres om navn, fødselsdato, stilling og arbeidssted, bopel og telefon, jf. påtaleinstruksen § 8-10 andre ledd. Det samme gjelder for forklaring til Spesialenheten, jf. påtaleinstruksen § 34-2. Vitneforklaringer skal skrives ned, jf. straffeprosessloven § 230 femte ledd. Der en ansatt i politiet forklarer seg som vitne for Spesialenheten, vil vedkommendes identitetsopplysninger dermed som hovedregel fremgå av avhørsrapporten.

For hendelser der en eller flere politiansatte forårsaker at noen dør eller blir alvorlig skadet, eller der etterforskingen av andre grunner er rettet mot den politiansatte, vil den/de ansatt(e) etter omstendighetene få status som mistenkt. Den ansatte vil da ikke ha forklaringsplikt. Selv om den ansatte ikke avgir forklaring, vil det skrives en rapport fra avhøret hvor mistenktes navn, stilling og bopel vil fremgå, jf. påtaleinstruksen § 8-1. Dermed vil ikke muligheten til å nekte å avgi forklaring medføre at navnet til den ansatte unntas fra rapporten.

Reglene om anonym vitneførsel omtalt i punkt 4.3.3 og 4.3.6.2 gjelder på samme måte i saker som etterforskes av Spesialenheten. Dermed kan vitner opptre anonymt dersom vilkårene for dette er oppfylt. Reglene om anonym vitneførsel gjelder imidlertid ikke mistenkte eller tiltalte. Dermed vil en ansatt i politiet som får status som mistenkt eller som tiltalt, bli eksponert på samme måte som gjennomgått over i punkt 4.3.4, 4.3.5, 4.3.6.1 og 4.3.7 ved at den ansatte må oppgi navn under forklaringer for retten, ved at navnet vil fremgå av saksdokumentene det gis innsyn i, og ved at rettsmøtene er offentlige.

Fornærmede og etterlattes innsynsrett gjelder bare straffesaken som behandles i Spesialenheten. Dersom det foreligger en tilknyttet sak som etterforskes av politiet, vil ikke Spesialenheten ved eventuelt innsyn i Spesialenhetens politidokumenter gi innsyn i politidokumentene til den tilknyttede saken. Der sakene har tilknytning til hverandre, vil det imidlertid kunne være dokumenter som inngår i begge saker, slik at politiansattes identitetsopplysninger vil kunne fremgå også av disse dokumentene.

Fornærmede har rett til innsyn i Spesialenhetens saksdokumenter, såfremt det kan skje uten skade eller fare for etterforskingens øyemed eller tredjeperson, jf. straffeprosessloven §§ 242 første ledd og 264 a tredje ledd. Den anmeldte politiansattes identitetsopplysninger vil etter omstendighetene kunne nektes etter denne bestemmelsen. Der tiltale tas ut, vil den politiansattes identitet imidlertid uansett fremkomme i retten.

I avsluttede straffesaker vil fornærmede kunne ha rett til innsyn i Spesialenhetens saksdokumenter etter straffeprosessloven § 28 og politiregisterforskriften § 27-1. Fornærmede vil da normalt ha krav på innsyn i den politiansattes identitetsopplysninger, med mindre det kan være fare for et alvorlig lovbrudd mot noens liv, helse eller frihet etter straffeprosessloven § 242 a første ledd, eller de øvrige vilkårene i denne bestemmelsen er oppfylt. Innsyn kan også nektes dersom den politiansatte forklarte seg anonymt under etterforskingen, jf. straffeprosessloven §§ 130 a eller 230 a.

4.5 I sivile saker

4.5.1 Innledning

En person som har blitt skadet som følge av en handling utført av en ansatt i politiet, kan reise et sivilt søksmål mot politiet med krav om erstatning for skaden vedkommende er påført. Dermed kan ansatte i politiet også bli involvert i sivile saker, enten som vitner eller saksøkt.

I sivile saker vil opplysninger om identiteten til de ansatte i politiet som var involvert i den aktuelle hendelsen, kunne utgjøre en nødvendig forutsetning for å reise søksmål eller for å få saken tilstrekkelig opplyst. Det må dermed vurderes i hvilken grad politidistriktet har adgang til å skjerme identiteten til ansatte i et sivilt søksmål, og i hvilken grad saksøker eller retten kan kreve opplysningene utlevert. Sivilt søksmål kan for eksempel være aktuelt i form av:

• Erstatningssak mot den politiansatte.

• Erstatningssak mot politidistriktet.

Frem til 2021 kunne vedkommende som ble utsatt for tjenesteutøvelsen også anlegge privat straffesak mot den ansatte som hadde deltatt i tjenesteutøvelsen eller sak om foretaksstraff mot det aktuelle politidistriktet. Etter at adgangen til å anlegge privat straffesak ble opphevet i 2022,203 er det kun den offentlige påtalemyndigheten som i dag kan forfølge straffbare handlinger, jf. straffeprosessloven § 62 a.

I den videre fremstillingen vil adgangen til å skjerme eller kreve utlevert opplysninger om identiteten til den ansatte i politiet i forbindelse med sivile søksmål, drøftes nærmere.

4.5.2 Ved begjæring om bevissikring utenfor rettssak

På samme måte som ved ethvert sivilt søksmål, må en stevning med krav om erstatning mot ansatte i politiet angi navn og adresse på partene, jf. tvisteloven § 9-2 andre ledd bokstav b. Manglende angivelse av navn og adresse anses som en mangel som må rettes innen en frist fastsatt av retten, jf. tvisteloven § 16-5 første ledd.

I enkelte tilfeller kan saksøker være forhindret fra å reise et krav mot en ansatt i politiet fordi vedkommende ikke kjenner identiteten til den aktuelle ansatte, for eksempel hvis politidistriktet, under henvisning til en lovbestemt taushetsplikt, nekter å utlevere den ansattes identitet. Dersom saksøker er i en slik situasjon, kan det spørres om reglene om bevissikring utenfor rettssak i tvisteloven kapittel 28 kan gi saksøker rett til å gjøre seg kjent med identiteten til en ansatt før søksmål blir reist.

Dersom identiteten til den aktuelle ansatte er ukjent, må saksøker fremsette begjæringen om bevissikring mot det aktuelle politidistriktet, jf. tvisteloven § 28-3 andre ledd. Begjæringen må videre fremmes for den domstolen saken i tilfelle kunne vært reist, jf. tvisteloven § 28-3 første ledd.

Bevissikring kan begjæres når beviset kan få «betydning i en tvist hvor den som setter frem begjæringen, vil kunne bli part eller partshjelper» og det enten er «nærliggende risiko for at beviset vil gå tapt eller bli vesentlig svekket» eller det av «andre grunner er særlig viktig å få tilgang til beviset før sak er reist», jf. tvisteloven § 28-2. Der noen ønsker å reise erstatningssak mot en ansatt i politiet, vil identitetsopplysninger om den ansatte ha betydning, og grunnvilkåret i tvisteloven § 28-2 vil dermed raskt være oppfylt.

Alternativet «nærliggende risiko for at beviset vil gå tapt eller bli vesentlig svekket» er aktuelt dersom identiteten til den ukjente personen er lagret elektronisk og materialet slettes rutinemessig, slik tilfellet var i Rt. 2010 s. 774 («Altibox»). Dersom dette ikke er tilfellet, vil det være naturlig å vurdere om opplysninger om identiteten til en politiansatt er «særlig viktig å få tilgang til […] før sak er reist», se tvisteloven § 28-2. Under henvisning til juridisk teori, er det i rettspraksis lagt til grunn at «betydningen av beviset i seg selv vil kunne gjøre bevistilgang ‘særlig viktig’, for eksempel at ‘parten ikke har mulighet til å få reist sak uten beviset’».204 Dette tilsier at det kan være «særlig viktig» å få tilgang til opplysninger om identiteten til en ansatt.

Tvisteloven kapittel 28 angir ingen særskilte saksbehandlingsregler for gjennomføring av bevissikring. I tvisteloven § 28-4 heter det at reglene om «tilgang til realbevis og bevisopptak i rettssak» gjelder tilsvarende for gjennomføringen av bevissikring «så langt de passer». Følgelig vil bevissikring i medhold av kapittel 28 skje etter de alminnelige bevisreglene i tvisteloven kapittel 21 og 22. Dette innebærer at det bare kan gis tilgang til bevis som også kan fremlegges i en aktuell tvist, jf. tvisteloven § 28-4.205 Om saksøker kan gjøre seg kjent med identiteten til en ansatt i politiet utenfor rettssak, beror dermed på om opplysningene om identiteten til den ansatte er underlagt et bevisforbud eller bevisfritak, og om det kan gjøres unntak fra en eventuell taushetsplikt, se unntakene i tvisteloven § 22-3 andre og tredje ledd. Disse omtales nærmere i punkt 4.5.3 under.

4.5.3 I erstatningssøksmål mot politidistriktet

I stedet for sivilt søksmål mot den ansatte i politiet, kan saksøker fremme et erstatningssøksmål mot politidistriktet etter arbeidsgiveransvaret i skadeserstatningsloven § 2-1. Identiteten til den enkelte ansatte er dermed ikke nødvendig for å inngi en gyldig stevning. I praksis vil saksøker som regel ønske å føre den eller de ansatte som deltok i tjenesteutøvelsen som danner grunnlag for kravet som vitne(r). Dersom en slik vitneførsel er viktig for sakens opplysning eller fordi saksøker begjærer det, plikter politidistriktet i utgangspunktet å føre ansatte som vitne(r), jf. tvisteloven §§ 21-4 og 26-4.

Vitner som føres for retten må oppgi navn, fødselsår og -dag, stilling, bopel og forhold til partene, se tvisteloven § 24-8 første ledd. I stedet for bopel kan vitnet oppgi arbeidssted, men vitnet kan da pålegges å oppgi sin bopel i retten, jf. andre ledd. Rettens leder kan beslutte at opplysning om bopel eller arbeidssted bare opplyses skriftlig til retten, dersom det er fare for at vitnet kan bli utsatt for «lovbrudd som krenker liv, helse eller frihet, eller vesentlig velferdstap av annen art», se tvisteloven § 24-8 andre ledd.

Hvis bevisførselen vil krenke en lovbestemt taushetsplikt for den som har opplysningene som følge av tjeneste, skal det gjøres unntak fra dette utgangspunktet, jf. tvisteloven § 22-3 første ledd. I et erstatningssøksmål mot politidistriktet innebærer det at identiteten til en ansatt i utgangspunktet skal holdes skjult dersom identitetsopplysningene er underlagt taushetsplikt etter for eksempel politiregisterloven § 23, se tidligere redegjørelse i punkt 4.2.5.

Departementet kan imidlertid samtykke til at beviset likevel skal føres, jf. tvisteloven § 22-3 andre ledd. Foreligger et slikt samtykke, skal retten som utgangspunkt pålegge de tilstedeværende taushetsplikt, hvis ikke samtykket bestemmer noe annet, jf. tvisteloven § 22-12 første ledd. Dersom retten har pålagt taushetsplikt, skjer muntlig forhandling om beviset for lukkede dører.206

Departementet kan nekte å gi samtykke når «bevisføring kan utsette staten eller allmenne interesser for skade» eller «virke urimelig overfor den som har krav på hemmelighold», jf. tvisteloven § 22-3 andre ledd. Ordlyden «virke urimelig» gir anvisning på en skjønnsmessig vurdering, hvor terskelen for å nekte ikke er høy.

Selv om departementet nekter å gi samtykke, kan retten ved kjennelse bestemme at beviset skal føres «etter en avveining av hensynet til taushetsplikten og hensynet til sakens opplysning», jf. tvisteloven § 22-3 tredje ledd. I denne avveiingen «må retten blant annet sammenholde formålet med – og grunnlaget for – begjæringen med den etterspurte informasjonens art og omfang».207

Dersom retten har bestemt at beviset skal føres selv om departementet ikke har samtykket, kan retten pålegge taushetsplikt og forhandlinger for lukkede dører, jf. tvisteloven § 22-12 andre ledd. Det må likevel anses som en klar hovedregel at retten pålegger taushetsplikt og lukkede dører etter en avveiing av de «skadevirkningene for de interesser som beskyttes av bevisbegrensningen» mot hensynet til offentlighet.208

Som det fremgår av redegjørelsen for politiregisterloven § 23 i punkt 4.2.5.2, er utgangspunktet at identiteten til polititjenestepersoner ikke er omfattet av taushetsplikten. Opplysninger om identiteten til en polititjenesteperson kan imidlertid etter omstendighetene være undergitt taushetsplikt, jf. HR-2017-1179-U omtalt i punkt 4.2.5.2. Hvis det er tilfelle, kommer tvisteloven § 22-3 til anvendelse.

Saken i HR-2017-1179-U hadde sin bakgrunn i en erstatningssak mot staten som følge av at to polititjenestepersoner hadde avlivet saksøkers to hunder. Spørsmålet var om saksøker kunne få utlevert identiteten til en tredje polititjenesteperson, nemlig operatøren som hadde vært involvert i hendelsen over sambandet. Formålet var å føre vedkommende som vitne. Tingretten og lagmannsretten kom til at det ikke fantes noen lovhjemmel som ga staten adgang til å nekte å oppgi identiteten til tjenestepersonene, og at bevisforbudsregelen i tvisteloven § 22-3 dermed ikke kom til anvendelse. Ankeutvalget viste til en tidligere avgjørelse i Rt. 2007 s. 828 og kom til at tingretten og lagmannsretten bygget på en uriktig lovtolking når det ble lagt til grunn at en polititjenestepersons identitet ikke under noen omstendighet er undergitt taushetsplikt.

Ved den nye behandlingen av spørsmålet i LB-2018-20815 fremholdt lagmannsretten blant annet at politiet utøver offentlige tjenestehandlinger og maktutøvelse på samfunnets vegne og må tåle åpenhet og innsyn knyttet til tjenesteutføring og identitet. Sterkt kritisk og negativ omtale av tjenestehandlinger på sosiale medier – som tjenestepersonen her var blitt utsatt for – kunne etter lagmannsrettens syn bare i særlige unntakstilfeller medføre at identiteten kunne holdes skjult under henvisning til lovbestemt taushetsplikt. Lagmannsretten kom etter dette til at det ikke forelå særlige unntaksforhold av en slik karakter at polititjenestepersonens identitet kunne holdes skjult, og staten ble pålagt å opplyse navn og adresse på operatøren som hadde vært involvert i hendelsen over sambandet.

I Rt. 2007 s. 828 ble derimot resultatet et annet. Denne saken gjaldt spørsmål om Oslo politidistrikt i forbindelse med en privat straffesak hvor det også var fremsatt krav om oppreisning, hadde plikt til å oppgi identiteten til to polititjenestepersoner. Sakens bakgrunn var et mislykket ransforsøk hvor de to tjenestepersonene ved pågripelsen hadde løsnet skudd mot ransmennene og truffet vedkommende i baken og i en finger. Kjæremålsutvalget opphevet lagmannsrettens kjennelse og kom til at begjæringen om at politidistriktet skulle pålegges å opplyse om polititjenestepersonenes identitet, skulle vurderes etter bestemmelsen i straffeprosessloven § 118 andre ledd – som tilsvarer tvisteloven § 22-3 tredje ledd. Avgjørelsen bygget dermed på at Oslo politidistrikt hadde taushetsplikt om de to tjenestepersonenes identitet.209 Ved den nye behandlingen foretok lagmannsretten en avveiing etter straffeprosessloven § 118 andre ledd og kom til at taushetsplikten ikke skulle oppheves. Lagmannsrettens avgjørelse er inntatt i RG 2008 s. 18. I avgjørelsen uttaler lagmannsretten blant annet:

«Etter lagmannsrettens syn er det tungveiende hensyn som taler mot at taushetsplikten oppheves i dette tilfellet. Dersom Oslo politidistrikt pålegges å utlevere identitetsopplysninger om de aktuelle tjenestemennene, kan dette ha konsekvenser ikke bare for de aktuelle tjenestemennene, men for slike spesialstyrker som det her er tale om generelt. De to tjenestemennene tilhørte beredskapstroppen ved Oslo politidistrikt. I den konkrete saken sto man overfor ransmenn utstyrt med skarpladde våpen, etter det opplyste fra et tungt kriminelt miljø. A var bevæpnet med en AG3, og han synes å ha vært forberedt på skuddveksling, siden han bar hjelm. Dersom tjenestemennenes identitet må utleveres, anses det å være en reell fare for represalier mot tjenestemennene eller deres pårørende. En generelt uheldig konsekvens av at identiteten oppgis i tilfeller som dette, er at det kan bli vanskelig å rekruttere og beholde tjenestemenn til slik spesialtjeneste. Dette har også et nasjonalt aspekt. Å gjøre unntak fra prinsippet om at polititjenestemenn skal kunne identifiseres av publikum, anses fullt forsvarlig i dette tilfellet hvor tjenesten ligger langt utenfor det som er vanlig polititjeneste.»

Avgjørelsene illustrerer at det skal mye til før opplysninger om identiteten til ansatte i politiet kan anses å være undergitt lovbestemt taushetsplikt, slik at bevisforbudsregelen i tvisteloven § 22-3 får anvendelse.

4.5.4 Oppsummering

Dersom det anlegges sivilt søksmål, aktualiseres spørsmålet om skjerming av politiansattes identitet enten ved at søksmålet rettes mot den ansatte personlig, og navnet må angis i stevningen, eller ved søksmål mot politidistriktet/arbeidsgiver der saksøker ønsker å føre den ansatte som vitne. I hvilken utstrekning identiteten kan skjermes i slike tilfeller, beror på om opplysningen om identitet er underlagt taushetsplikt. Det følger av rettspraksis at opplysninger om identiteten til ansatte i politiet bare i helt spesielle tilfelle vil være underlagt taushetsplikt. Selv om det skulle være tilfellet, kan departementet samtykke til at beviset føres etter tvisteloven § 22-3 andre ledd. Dersom departementet ikke gir samtykke, har retten likevel adgang til å beslutte beviset ført etter tvisteloven § 22-3 tredje ledd. Disse reglene gjelder også der det foretas bevissikring utenfor rettssak etter tvistelovens kapittel 28.

5 Regler og rutiner for identitetsskjerming i kriminalomsorgen

5.1 Innledning

I dette kapittelet redegjør utvalget for reguleringen av de kriminalomsorgsansattes plikt til å oppgi, nedtegne og utlevere identitetsopplysninger. Måten identitetsopplysninger håndteres på er imidlertid ikke uttømmende regulert i lovgivningen. For at fremstillingen skal bli mest mulig helhetlig, og fordi grensedragningen mellom regler og rutiner innimellom kan by på tvil, behandler denne delen også kriminalomsorgens rutiner og praksis rundt håndteringen av identitetsopplysninger.

Kriminalomsorgens hovedoppgave er å gjennomføre varetektsfengsling og straffereaksjoner på en måte som er betryggende for samfunnet og som motvirker nye straffbare handlinger, jf. straffegjennomføringsloven § 2. Som forvaltningsorgan følger kriminalomsorgen reglene om saksbehandling og innsyn i saksdokumenter i offentleglova og forvaltningsloven, med visse unntak i straffegjennomføringsloven. I det følgende gjennomgås reglene og rutinene for identifikasjon av ansatte i kriminalomsorgen utenfor straffesaker, herunder i møte med innsatte/domfelte (punkt 5.2.1) og i rapporter, vedtak og andre skriftlige dokumenter (punkt 5.2.2). Videre redegjøres det for håndteringen av identitetsopplysninger i straffesaker (punkt 5.3) og i sivile saker (punkt 5.4). Reglene om innsyn omtales i punkt 5.2.3 og kapittel 6.

5.2 Utenfor straffesaker

5.2.1 I møte med innsatte/domfelte

Det finnes ingen bestemmelser om hvordan og i hvilken grad ansatte i kriminalomsorgen plikter å identifisere seg i møte med innsatte/domfelte. På forespørsel fra utvalget oversendte Kriminalomsorgsdirektoratet følgende informasjon om rutiner og praksis om identifikasjon i møte med innsatte:

«Kriminalomsorgen har ingen sentral rutine eller en nedfelt praksis som regulerer dette, og praksisen vil nok variere fra enhet til enhet. Kriminalomsorgens uniformer har ikke felt for navn på tjenesteperson, men fengselsansatte bærer ID-kort/nøkkelkort med bilde og fullt navn («tjenestebevis»). Dette har de i praksis mulighet til å snu i holderen slik at navn og bilde ikke synliggjøres for innsatte. I fengsler hvor det ikke benyttes nøkkelkort til gjennomgang, trenger ikke tjenestebeviset være synlig for innsatte i den daglige tjenesten.

Om den innsatte vil ha tilgang til hele navnet på en ansatt, vil dette måtte behandles som en begjæring om innsyn.» Personlig kommunikasjon per e-post med seksjonssjef i Kriminalomsorgsdirektorartet 23. oktober 2023.

At praksis om identifikasjon varierer fra enhet til enhet, er også bekreftet i utvalgets innspillsmøter med kriminalomsorgens fagforeninger. Fagforeningene har videre fremhevet at dynamisk sikkerhet er et viktig virkemiddel i deres arbeid for å sikre trygghet. I et skriv fra Kriminalomsorgsdirektoratet datert 8. august 2023, oversendt per e-post 15. august 2023, beskrives dynamisk sikkerhet slik:

«Med dynamisk sikkerhet menes at mellommenneskelige relasjoner og systematiske former for samhandling mellom innsatte, domfelte og ansatte brukes for å øke samfunnets, ansattes, innsattes og domfeltes trygghet. Eksempler på arenaer hvor denne formen for sikkerhetsarbeid utøves eller konkrete aktiviteter kan være tilstedeværelse i fellesskap, kontaktbetjentarbeid, fritidsaktiviteter, utdanning, arbeid og programvirksomhet. Sentralt er at kontakten med den innsatte eller domfelte aktivt og bevisst benyttes som et verktøy for å øke trygghet gjennom informasjonsinnhenting, relasjonsbygging, individuell tilrettelegging eller tilsvarende.»

Fagforeningene i kriminalomsorgen har fremholdt at for å ivareta den dynamiske sikkerheten, er det nødvendig at den ansatte bruker fornavnet i kontakt med den innsatte/domfelte. Dette bidrar til å bygge relasjoner og øke tryggheten. Utvalget har fått opplyst at i praksis bruker ansatte som det klare utgangspunkt kun fornavn i kontakt med innsatte/domfelte.

5.2.2 I rapporter, vedtak og andre skriftlige dokumenter

Ansatte i kriminalomsorgen utarbeider en rekke ulike rapporter og skriftlige dokumenter i forbindelse med tjenesteutøvelsen. Den alminnelige rapporteringsplikten fremgår av Generell tjenesteinstruks for ansatte i kriminalomsorgen.210 I denne instruksen § 2-4 andre ledd fremgår det at

«Ansatte skal uoppfordret melde fra til overordnet om forhold som har betydning for kriminalomsorgens virksomhet, arbeidsmiljø, og de innsatte/domfelte. Rapport skal rettes til nærmeste leder, og som regel være skriftlig.»

Videre følger det av Kriminalomsorgens sentrale forvaltnings rundskriv KSF-2008-9001 punkt 40.2 at det skal skrives rapport av en eller flere tilsatte i den enkelte reaksjonssak.

De mest alminnelige rapportene som utarbeides i kriminalomsorgen er hendelsesrapporter og rapporter for opptatt forklaring fra innsatte/domfelte.

Hendelsesrapporter brukes for å beskrive en hendelse som en ansatt i kriminalomsorgen har vært vitne til. Disse kan danne grunnlag for disiplinærreaksjoner for handlinger den innsatte/domfelte har begått, se straffegjennomføringsforskriften § 3-38, eller for politiets etterfølgende straffeforfølgning av en sak dersom hendelsen gjelder et straffbart forhold.

Når det skrives en hendelsesrapport, skal de ansatte gi den innsatte/domfelte anledning til å uttale seg og imøtegå argumenter. Denne forklaringen skal nedtegnes i en rapporter for opptatt forklaring fra innsatte/domfelte. Det samme gjelder dersom andre har vært vitne til hendelsen.

I tillegg til hendelsesrapporter og rapporter for opptatt forklaring, utarbeider ansatte i kriminalomsorgen personundersøkelser i forbindelse med straffesaker.211

Hendelsesrapporter og rapporter for opptatt forklaring brukes også for å grunngi vedtak ansatte i kriminalomsorgen treffer, se forvaltningsloven § 24. Slike vedtak kan for eksempel gå ut på ileggelse av disiplinærreaksjoner, bruk av tvangsmidler, permisjon, prøveløslatelse eller utelukkelse av den innsatte/domfelte fra fengselsfellesskapet. Vedtakene kriminalomsorgen treffer, skal som hovedregel være skriftlige. Det følger imidlertid av straffegjennomføringsloven § 7 bokstav b at dersom «tidsmessige grunner» gjør det «nødvendig», kan saksbehandlingen være muntlig. Dette gjelder også for vedtak og underretning om vedtaket til domfelte eller innsatte.

Hendelsesrapporter, rapporter for opptatt forklaring, personundersøkelser og vedtak, journalføres i informasjonssystemet Kompis og lagres i arkiv- og saksbehandlingssystemet DokuLive.

Videre kan ansatte i kriminalomsorgen behandle personopplysninger om domfelte og innsatte i Infoflyt-systemet, dersom det er nødvendig for blant annet å forebygge og hindre rømning når det foreligger rømningsfare eller for å forebygge, forhindre, og bekjempe organisert kriminalitet, se straffegjennomføringsloven § 4 f bokstav a til e. Slike personopplysninger blir behandlet i Infoflyt-systemet ved at ansatte i kriminalomsorgen utarbeider rapporter. Utvalget har blitt opplyst om at disse rapportene kan være elektronisk signert slik at det fulle navnet til den ansatte som har utarbeidet rapporten fremgår.

I 2020 utga Kriminalomsorgsdirektoratet et rundskriv (KDI-2020-11) om innføring av tjenestenummer i kriminalomsorgen. Det ble ansett som nødvendig å tillate bruk av tjenestenummer av sikkerhetsmessige grunner, og av hensyn til det økende behovet de ansatte hadde for skjerming mot «en annen parts atferd, i form av trusler, vold, sjikane og uthenging i bla. sosiale medier».

Kriminalomsorgsdirektoratets rundskriv KDI-2020-11 fastslår at rapporter, notat og vedlegg til saker mv. som utarbeides av ansatte i kriminalomsorgen, skal underskrives med tjenestenummer. Også andre tjenestepersoner som omtales i dokumentene skal identifiseres med tjenestenummer. Vedtak som treffes i medhold av straffegjennomføringsloven og øvrige beslutninger som virker «bestemmende» overfor innsatte eller den som gjennomfører straff på utsiden av fengsel, skal alltid underskrives med beslutningstakerens navn, se Kriminalomsorgsdirektoratets rundskriv KDI-2020-11. Det følger dessuten av god forvaltningsskikk at den som har fattet enkeltvedtak, skal signere vedtaket med navn, se punkt 4.2.4.

Rundskrivet muliggjør skjerming av identiteten til ansatte i kriminalomsorgen i alle typer skriftlig dokumentasjon som utarbeides, med unntak av vedtak og øvrige beslutninger som virker bestemmende overfor domfelte/innsatte. I den grad tjenestenummeret ikke er kjent for den innsatte/domfelte, vil vedkommende ikke få kjennskap til hvilken ansatt som har utarbeidet rapporter, notater eller andre skriftlige dokumenter som ikke er bestemmende.

Bruken av tjenestenummer påvirker imidlertid ikke retten til innsyn i «de opplysningene som den enkelte rettmessig har krav på å få», se Kriminalomsorgsdirektoratets rundskriv KDI-2020-11. Dette innebærer at retten til innsyn i opplysninger om hvilken ansatt som har brukt et tjenestenummer må vurderes etter reglene i straffegjennomføringsloven § 7 bokstav c, samt reglene om innsyn i forvaltningsloven og offentleglova, se nærmere om dette i punkt 5.2.3 og kapittel 6. Det fremgår dessuten av rundskrivet at den ansattes brukernavn fremdeles er synlig i informasjonssystemet Kompis.

På utvalgets første innspillsmøte med fagforeningene ble det trukket frem at rundskrivet i varierende grad er kjent i etaten, og at bruk av tjenestenummer i rapporter, notat og vedlegg mv. praktiseres noe ulikt fra arbeidsplass til arbeidsplass.

5.2.3 Partsinnsyn etter straffegjennomføringsloven

Innsyn i opplysninger om identiteten til ansatte i kriminalomsorgen reguleres hovedsakelig av offentleglova og forvaltningsloven, se nærmere i kapittel 6. Hovedregelen etter forvaltningsloven § 18 første ledd er at en part har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter.

Straffegjennomføringsloven § 7 bokstav c oppstiller et unntak fra denne hovedregelen, og begrenser retten til partsinnsyn i forvaltningsloven §§ 18 til 19.

Etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav c har en part ikke krav på «innsyn i et dokument som inneholder opplysninger som det av hensyn til en annen person må anses utilrådelig at parten får kjennskap til». Andre personer kan være andre innsatte/domfelte eller kriminalomsorgens eller politiets kilder.212

Videre fremgår det at parten heller ikke har krav på «å gjøre seg kjent med opplysninger i et dokument dersom innsyn er utilrådelig på grunn av sikkerhetsmessige hensyn, eller av hensyn til etterforsking av straffbare forhold». Behovet for å bekjempe, forebygge og føre kontroll med narkotika eller å unngå straffbare handlinger blant innsatte, kan utgjøre «sikkerhetsmessige hensyn».213

Det må foretas en konkret vurdering av hvert enkelt dokumentet det begjæres innsyn i. Ordlyden «utilrådelig» gir anvisning på en viss terskel for å nekte innsyn. Det følger av Justis- og politidepartementets rundskriv KSF-02/2005 punkt 8 bokstav b) at straffegjennomføringsloven § 7 bokstav c i praksis vil kunne avskjære innsyn i de sakene som omfattes av Infoflyt-systemet for innsatte og andre personer som måtte være omtalt i opplysningene (f.eks. besøkende, brev- og telefonpartnere).214

I hvilken grad straffegjennomføringsloven § 7 bokstav c kan brukes for å skjerme identiteten til en ansatt i kriminalomsorgen, beror derfor på en vurdering av om det er «utilrådelig» at den innsatte/domfelte får innsyn i identiteten. Dette kan tenkes å være aktuelt dersom det er grunn til å tro at den innsatte/domfelte vil bruke informasjonen til å utsette den ansatte for trusler, hets eller andre represalier. Dersom parten ikke gis innsyn i en opplysning eller et dokument, skal det likevel gjøres kjent for partens representant. Det kan settes som vilkår at parten ikke meddeles opplysningene.215

5.3 I straffesaker

Ansatte i kriminalomsorgen kan ha ulike roller i straffesaker. Den ansatte kan bli utsatt for en straffbar handling mens vedkommende er på jobb, og dermed være fornærmet. Ansatte kan også direkte eller indirekte få kjennskap til en straffbar handling, og dermed anses som et vitne i straffesaken. I tillegg kan innsatte/domfelte anmelde ansatte for et straffbart forhold, slik at den ansatte kan få status som mistenkt.

Utover dette kan en ansatt i kriminalomsorgen få en rolle i straffesaker som følge av at de utarbeider personundersøkelser. Det er påtalemyndigheten eller domstolen som beslutter personundersøkelse, og slike undersøkelser skal som regel innhentes når «det antas å ha betydning for avgjørelse om straff eller andre forholdsregler», jf. straffeprosessloven § 161 første ledd. Personundersøkelser fra kriminalomsorgen skal for eksempel innhentes når det er aktuelt å idømme betinget dom med vilkår om program mot ruspåvirket kjøring, eller når det avsies dom med vilkår om narkotikaprogram med domstolskontroll.216 Slike personundersøkelser undertegnes av den ansatte som foretar den, og i enkelte tilfeller blir den ansatte også innkalt som vitne i retten. Ansatte kan også innkalles som vitner for å forklare seg om tiltaltes utvikling i varetekt eller under soning, for eksempel for å belyse straffutmålingen eller i spørsmål om forvaring.

Reglene som gjelder for etterforsking og iretteføring av en straffesak er generelle og gjelder også der ansatte i kriminalomsorgen er fornærmet, vitne eller mistenkt. Gjennomgangen over i punkt 4.3 vil derfor i stor utstrekning også være overførbar til ansatte i kriminalomsorgen. Denne fremstillingen gjentas ikke her, men de sentrale punktene vil i det følgende knyttes til ansatte i kriminalomsorgen.

Når ansatte i kriminalomsorgen inngår i en etterforsking som følge av en hendelse i forbindelse med tjenesten, kan det tenkes at dokumentasjon utarbeidet av en ansatt i kriminalomsorgen blir en del av straffesaksdokumentene. Dette kan for eksempel være hendelsesrapporter, beslutninger eller vedtak knyttet til hendelsen eller den innsatte/domfelte. Ettersom ansatte på bakgrunn av Kriminalomsorgsdirektoratets rundskriv KDI-2020-11 kan underskrive blant annet rapporter, notater og vedlegg med tjenestenummer i stedet for navn, vil den ansattes navn ikke nødvendigvis fremgå av slik dokumentasjon.

Som nevnt i punkt 4.3.3, plikter man i utgangspunktet ikke å forklare seg til politiet i en straffesak, jf. straffeprosessloven § 230. Offentlige tjenestepersoner plikter likevel å forklare seg om forhold de er blitt «kjent med i sin stilling», så fremt taushetsplikten ikke brytes, jf. straffeprosessloven § 230 første ledd. Dette innebærer at selv om en ansatt har underskrevet et dokument med tjenestenummer i tråd med Kriminalomsorgsdirektoratets rundskriv KDI-2020-11, kan vedkommende ha plikt til å avgi forklaring til politiet. Dersom en ansatt i kriminalomsorgen avhøres som vitne, fornærmet eller mistenkt, vil den ansattes navn, adresse og stilling nedtegnes i avhørsrapporten, jf. påtaleinstruksen § 8-14 andre ledd tredje punktum. Dersom en ansatt som er mistenkt ikke avgir forklaring, vil det likevel skrives en rapport fra avhøret hvor den mistenktes navn, stilling og bopel vil fremgå, jf. påtaleinstruksen § 8-1.

Det kan besluttes anonym vitneførsel for ansatte i kriminalomsorgen. Dette innebærer at vitnets navn og andre identifiserende opplysninger ikke skal gjøres kjent, jf. straffeprosessloven § 130 a tredje ledd og § 234 a andre ledd. For gjennomgang av reglene om anonym vitneførsel og konsekvensene av dette vises det til punkt 4.3.3 og 4.3.6.2 over.

Dokumenter i straffesaken der navnet på den ansatte fremgår, enten de er utarbeidet av kriminalomsorgen, politiet eller andre, kan under etterforskingen utleveres til mistenkte, fornærmede, etterlatte eller deres representanter etter reglene om dokumentinnsyn i straffeprosessloven § 242 og påtaleinstruksen kapittel 16.

Straffeprosessloven inneholder imidlertid regler som gir adgang til å skjerme opplysninger blant annet dersom det ved innsyn kan være fare for et alvorlig lovbrudd mot noens liv, helse eller frihet. Reglene vil kunne brukes til å skjerme opplysninger om ansatte i kriminalomsorgen, men bare dersom opplysningene ikke skal brukes som bevis i saken, og skjerming ikke medfører vesentlige betenkeligheter av hensyn til den mistenktes forsvar. For gjennomgang av reglene om retten til innsyn under etterforskingen vises det til punkt 4.3.4. Etter at det er tatt ut tiltale, reguleres retten til dokumentinnsyn av straffeprosessloven §§ 264 og 267, og det vises til gjennomgangen av disse i punkt 4.3.5.

Når det kommer til forklaringer for retten, skal rettsmøtene være offentlige, jf. domstolloven § 124 første ledd, og ansatte i kriminalomsorgen som forklarer seg for retten skal oppgi blant annet navn og bopel, jf. straffeprosessloven §§ 90, 93 d og 130. I stedet for bopel kan vedkommende oppgi arbeidssted, jf. straffeprosessloven § 130 andre ledd første punktum. Dersom det er besluttet anonym vitneførsel, skal vitnet imidlertid ikke føres under full identitet med mindre vedkommende samtykker til det, jf. straffeprosessloven § 130 a siste ledd, jf. § 130. For nærmere redegjørelse om identitetsopplysninger som fremgår under domstolsbehandlingen, muligheten for forhandling for lukkede dører eller referatforbud og muligheten for anonym vitneførsel vises det til punkt 4.3.6 over. Når straffesaken er avsluttet, reguleres retten til dokumentinnsyn i straffeprosessloven § 28 og politiregisterforskriften, se punkt 4.3.7.

5.4 I sivile saker

En person som har blitt skadet som følge av en handling utført av en ansatt i kriminalomsorgen, kan reise et sivilt søksmål mot kriminalomsorgen med krav om erstatning for skaden vedkommende er påført. Et slikt erstatningssøksmål kan enten rettes mot den enkelte ansatte eller vedkommendes arbeidsgiver. Dermed kan ansatte i kriminalomsorgen bli involvert i sivile saker, enten som saksøkt eller vitner.

Reglene knyttet til sivile saker vil være de samme som gjelder for sivile saker mot ansatte i politiet eller et politidistrikt. Derfor er gjennomgangen i punkt 4.5 over også dekkende for ansatte i kriminalomsorgen. Noen hovedpunkter gjennomgås likevel her.

I tilfeller hvor det reises erstatningssak mot en ansatt i kriminalomsorgen kreves det at stevningen angir navn og adresse på partene, jf. tvisteloven § 9-2 andre ledd bokstav b. Dersom saksøker ikke er kjent med navnet til den ansatte, blir spørsmålet om saksøker gjennom reglene om bevissikring utenfor rettssak i tvisteloven kapittel 28 kan gjøre seg kjent med den ansattes navn før det reises søksmål. For en nærmere gjennomgang av disse reglene vises det til punkt 4.5.2 over.

Dersom det reises sivilt søksmål mot kriminalomsorgen etter arbeidsgiveransvaret i skadeserstatningsloven § 2-1, er det ikke nødvendig at identiteten til den ansatte i kriminalomsorgen oppgis for å inngi stevning. Det kan likevel være aktuelt å føre den ansatte som vitne i saken. I hvilken grad identiteten til den ansatte skal utleveres i slike tilfeller, beror på om opplysningene er underlagt et bevisforbud eller bevisfritak, og om det kan gjøres unntak fra en eventuell taushetsplikt, se unntakene i tvisteloven § 22-3 andre og tredje ledd. Det vises til gjennomgangen over i punkt 4.5.3.

5.5 Oppsummering

Arbeidet til mange ansatte i kriminalomsorgen består av å regulere, kontrollere og bestemme over innsattes/domfeltes hverdag. I direkte kontakt med domfelte/innsatte oppgir ansatte i kriminalomsorgen fornavnet sitt. I vedtak og øvrige beslutninger som er bestemmende for den domfelte/innsatte, vil navnet til den ansatte som har truffet beslutningen fremgå. Ved skriving av rapporter og andre dokumenter som ikke er bestemmende overfor den domfelte/innsatte kan den ansatte bruke tjenestenummer. Dersom det skulle komme til en straffesak vil ansatte i kriminalomsorgen, på lik linje med andre offentlig ansatte, kunne være pliktige i å avgi forklaring om forhold de har blitt kjent med i sin stilling. Deres identitetsopplysninger vil dermed kunne fremgå av straffesaksdokumentene. Hvis en ansatt i kriminalomsorgen skal forklare seg anonymt, enten til politiet eller for retten, må vilkårene for anonym vitneførsel være oppfylt. I en sivil sak kan identiteten til ansatte i kriminalomsorgen etter omstendighetene utleveres, ved at saksøker krever å få utlevert identitetsopplysningene med det formål om å anlegge et søksmål mot en enkelt ansatt eller ved at de ansatte føres som vitner i et søksmål mot arbeidsgiveren. Dette beror på om den ansattes identitetsopplysninger er underlagt et bevisforbud eller bevisfritak, og om det kan gjøres unntak fra en eventuell taushetsplikt, se unntakene i tvisteloven § 22-3 andre og tredje ledd.

6 Innsynsretten etter offentleglova og forvaltningsloven

6.1 Innledning

Det kan gis innsyn i identitetsopplysningene til ansatte i politiet og kriminalomsorgen etter offentleglova og forvaltningsloven. Offentleglova regulerer allmennhetens innsynsrett, mens forvaltningsloven gir partene rett til innsyn i saker som angår dem.

Offentleglova skal sørge for åpen og gjennomsiktig offentlig virksomhet, jf. offentleglova § 1. Loven inneholder regler om innsyn i dokumenter hos offentlige virksomheter, samt unntak fra retten til innsyn.

Offentleglova kommer til anvendelse for kriminalomsorgen og for deler av virksomheten i politiet. For politiets og påtalemyndighetens behandling av straffesaker vil innsyn hovedsakelig reguleres av straffeprosessloven (se punkt 4.3) Reglene i offentleglova kommer likevel til anvendelse for politiets behandling utenfor den enkelte straffesak, for eksempel når politiet opptrer som forvaltningsmyndighet. Dermed er innsyn i politiets oppgaver knyttet til førekortkontroll, utlendingskontroll, godkjennelse av arrangementer mv., regulert av offentleglova.

Den klare hovedregelen er at enhver kan kreve innsyn i saksdokumenter, journaler eller lignende registre, jf. offentleglova § 3. Et «saksdokument» er et dokument som er kommet inn til eller lagt frem for et organ, eller som organet selv har opprettet, og som gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til organet, jf. offentleglova § 4 andre ledd. Enhver kan også kreve innsyn i sammenstillinger av opplysninger som er elektronisk lagret i databasene til forvaltningsorganet, dersom sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter, jf. offentleglova § 9. Utgangspunktet er dermed at enhver kan kreve innsyn i dokumenter som ansatte i politiet og kriminalomsorgen oppretter, og dermed også i opplysninger om navn som fremgår av dokumentet.

Kriminalomsorgen og politiet kan bare nekte innsyn i et dokument dersom det følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Hjemmelen kan følge av offentleglova selv, eller av andre lover eller forskrifter med hjemmel i lov. Politiets og kriminalomsorgens adgang til å nekte innsyn etter politiregisterloven og straffegjennomføringsloven ble redegjort for i henholdsvis punkt 4.2.5 og punkt 5.2.3. Dersom ingen av disse reglene kommer til anvendelse for opplysninger om identiteten til ansatte i kriminalomsorgen og politiet, regulerer offentleglova to typer unntak fra hovedregelen om innsyn:

• Unntaksbestemmelsene i offentleglova §§ 14 til 26 gir forvaltningen rett til å gjøre unntak fra innsyn i bestemte opplysninger eller dokumenter. Forvaltningen må imidlertid vurdere om det likevel bør gis helt eller delvis innsyn, jf. offentleglova § 11.

• Unntaksbestemmelsen i offentleglova § 13 bestemmer at forvaltningen skal nekte innsyn i opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov.

En parts rett til innsyn reguleres i forvaltningsloven. Som part i en forvaltningssak regnes en «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. For eksempel vil den som gis en rettighet eller pålegges en plikt gjennom et vedtak, anses som part i saken. Etter forvaltningsloven er hovedregelen at parter har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter og rett til innsyn etter at det er truffet vedtak i saken, jf. forvaltningsloven § 18. Dette gjelder for så vidt annet ikke følger av reglene i forvaltningsloven §§ 18 til 19 og reglene om taushetsplikt i §§ 13 flg.

I likhet med offentleglova er det to typer unntak fra hovedregelen om innsyn i vedtak:

• Reglene i forvaltningsloven §§ 18 til 19 gir forvaltningen rett til å gjøre unntak fra innsyn i bestemte opplysninger eller dokumenter. Avslag på krav om innsyn gir imidlertid parten rett til å påklage avgjørelsen, se forvaltningsloven § 21.

• Reglene i forvaltningsloven §§ 13 flg. angir hvilke opplysninger som er underlagt taushetsplikt, og dermed unntatt fra innsyn.

Retten til innsyn gjelder i utgangspunktet for dokumentet det bes om innsyn i, mens unntak fra innsyn kan gjelde enten dokumentet i sin helhet eller bestemte opplysninger i dokumentet. I den grad det gis innsyn i dokumenter hvor opplysninger om identiteten til ansatte i politiet eller kriminalomsorgen fremgår, vil den ansattes identitetsopplysninger utleveres med mindre det kan gjøres unntak for disse opplysningene. I dette punktet redegjøres det først for begrensninger i innsynsretten etter offentleglova (punkt 6.2) og deretter for begrensninger i innsynsretten etter forvaltningsloven (punkt 6.3).

6.2 Begrensninger i innsynsretten etter offentleglova

6.2.1 Taushetsplikt

Av offentleglova § 13 fremgår det at opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov, er unntatt fra innsyn. Offentleglova inneholder ikke i seg selv bestemmelser som regulerer taushetsplikt. For virksomheten i politiet og kriminalomsorgen reguleres taushetsplikt særlig i politiregisterloven (punkt 4.2.5 flg.) og straffegjennomføringsloven (punkt 5.2.3). I tillegg reguleres taushetsplikt nærmere i forvaltningsloven §§ 13 flg., som det vil redegjøres for i punkt 6.3.1.

6.2.2 Organinterne dokumenter

Offentleglova § 14 fastslår at et forvaltningsorgan kan gjøre unntak fra innsyn for «dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing». Bestemmelsen forutsetter at organet har utarbeidet dokumentet selv, at det ikke er sendt ut og at det er ment for den interne saksforberedelsen.217 Adgangen til å unnta organinterne dokumenter fra innsyn er begrunnet i ønsket om klare ansvarsforhold utad og å sikre gode interne vurderinger og meningsbrytninger innad i forvaltningsorganet.218 Dersom et dokument anses som et organinternt dokument, kan hele dokumentet unntas fra innsyn. Fremgår det navn eller andre identitetsopplysninger om ansatte i politiet eller kriminalomsorgen, vil ikke opplysningene bli eksponert så lenge dokumentet er organinternt.

6.2.3 Opplysninger av hensyn til nasjonale forvars- og sikkerhetsinteresser

Offentleglova § 21 fastsetter at det kan gjøres unntak fra innsyn i opplysninger når det er «påkravd av nasjonale tryggingsomsyn eller forsvaret av landet». At unntaksadgangen er avgrenset til opplysninger, innebærer at det ikke kan nektes innsyn i et helt dokument.

Terskelen for å unnta opplysninger er høy, ettersom det må være «påkravd». Ifølge Justis- og politidepartementets veileder G-2009-419 (G-0419) side 136 innebærer dette at:

«[…] det må vere ein verkeleg fare for at innsyn kan medføre skadeverknader av eit visst omfang på tryggleiken til nasjonen eller forsvaret av landet. Fjerntliggjande og små farar for skadeverknader er ikkje tilstrekkeleg. Dersom det er svært sannsynleg at skadeverknader vil oppstå ved offentleggjering, krevst det ikkje at skadeverknadene må vere like store som i situasjonar der det er lite sannsynleg at skadeverknader vil oppstå.»

Som «nasjonale tryggingsomsyn» regnes sikkerhet og beredskap i vid forstand, blant annet opplysninger knyttet til politiets virksomhet, som for eksempel terrorforebygging mot kritisk infrastruktur eller nøkkelpersoner.219 I den grad utlevering av identitetsopplysninger om bestemte personer innad i politiet kan være til skade for politiets evne til å bekjempe terror, eller bidra til å gjøre politiet til et terrormål, kan det derfor tenkes at de kan unntas etter offentleglova § 21.

6.2.4 Opplysninger som letter gjennomføringen av straffbare handlinger eller utsetter enkeltpersoner for fare

Den mest nærliggende bestemmelsen for å begrense innsyn i opplysninger som gjelder identiteten til ansatte i kriminalomsorgen eller politiet, er offentleglova § 24 tredje ledd. Det følger av bestemmelsen at det kan gjøres unntak fra innsyn for opplysninger når:

«[…] unntak er påkravd fordi innsyn ville lette gjennomføringa av straffbare handlingar.»

Det samme gjelder opplysninger der:

«[…] unntak er påkravd fordi innsyn ville utsetje enkeltpersonar for fare, eller lette gjennomføringa av handlingar som kan skade delar av miljøet som er særleg utsette, eller som er trua av utrydding.»

Ordlyden «påkravd» er felles for alle alternativene og setter en høy terskel for unntak fra innsyn: Unntak må være strengt nødvendig.

Adgangen til unntak når det er påkrevd for å lette gjennomføringen av straffbare handlinger innebærer at de aktuelle opplysningene må være av en slik karakter at de er nyttige ved utføringen av straffbare handlinger, og det må være en viss fare for at opplysningene faktisk vil bli brukt på denne måten.220 Som eksempler viser forarbeidene til opplysninger om konkrete sikringstiltak eller detaljert informasjon om vaktrutiner, alarmanlegg, system for tilgjengelighetskontroll eller opplysninger om ruter og tider for pengetransporter.221 I tillegg følger det av Justis- og politidepartementets veileder G-2009-419 (G-0419) at bestemmelsen gir mulighet for å gjøre unntak dersom opplysningene gjør uvedkommende oppmerksomme på muligheten til å utføre straffbare handlinger.222 Det er ikke et vilkår at personen som ber om innsyn mistenkes for å skulle bruke opplysningene til et kriminelt formål – unntakshjemmelen må tolkes objektivt, uavhengig av subjektive forhold hos den som krever innsyn.223 Sivilombudet har uttalt i SOM-2017-1135 og SOM-2022-1057 at det er tvil om navn på offentlig ansatte i seg selv er en opplysning av en slik art at det kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger.224 Dersom noen har bedt om innsyn i identitetsopplysninger til ansatte i politiet eller kriminalomsorgen, må det dermed foreligge ytterligere objektive omstendigheter som tilsier at disse vil brukes til et kriminelt formål før innsyn kan nektes.

Adgangen til unntak der innsyn vil utsette enkeltpersoner for «fare» gir forvaltningen mulighet til å verne om kildene sine i tilfeller hvor de kan bli utsatt for represalier eller fare hvis identiteten gjøres kjent.225 I tillegg gir bestemmelsen mulighet til å unnta opplysninger om personer som har stilt seg på en slik måte at vedkommende kan bli utsatt for represalier fra et kriminelt miljø, eller som motarbeider regimet i en diktaturstat.226 Selv om de ansatte i politiet og kriminalomsorgen behandler saker som generelt sett kan medføre en risiko for å bli utsatt for trusler, represalier eller annet utilbørlig press dersom identiteten deres offentliggjøres, kreves det en mer håndfast risiko for å oppfylle lovens vilkår.227 Det er ikke tilstrekkelig at det foreligger generelle, overordnede trusselvurderinger for at vilkårene etter dette alternativet er oppfylt – det må foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle av hvor nærliggende faren for den enkelte ansatte er.228

Sivilombudet har behandlet flere saker som omhandler innsyn i opplysninger om identiteten til offentlig ansatte etter offentleglova § 24 tredje ledd. Sivilombudets uttalelse SOM-2022-1057 gjaldt innsyn i en oversikt over ansatte i Utlendingsdirektoratet, inkludert opplysninger om den enkeltes stillingstittel, avdelingstilhørighet, dato for ansettelse i nåværende stilling, samt ansiennitet. Under henvisning til offentleglova § 24 tredje ledd unntok direktoratet navnet til de ansatte, med unntak av ledere som var navngitt på direktoratets hjemmeside. Justisdepartementet stadfestet direktoratets avgjørelse og begrunnet det blant annet i at ansatte kan bli utsatt for press, trusler og ulike reaksjoner, samt at andre lands myndigheter kan ha interesse av opplysninger fra utlendingsforvaltningen, særlig fra asylsaker. Sivilombudet kom til at det forelå begrunnet tvil om vilkårene for unntakene i offentleglova § 24 tredje ledd var oppfylt. Ombudet viste til at det ikke var tilstrekkelig med generelle slutninger ved bruk av unntaksbestemmelsen, og at det må foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.229

I avsnitt 26 uttalte Sivilombudet at:

«Det er tvil om opplysninger om navn på offentlig ansatte i seg selv er en opplysning av en slik art at det kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger. Særlig gjelder dette ettersom det allerede er enkelt å finne navn på mange som er ansatt i Utlendingsdirektoratet gjennom informasjon som fremkommer av vedtak og brev fra direktoratet, samt informasjon som er tilgjengelig via sosiale medier. Videre er det med den begrunnelsen som er gitt fra departementet, tvil om det foreligger slik konkret og nærliggende fare for enkeltpersoner som kreves etter § 24 tredje ledd. Unntak synes av disse grunnene heller ikke ‘påkravd’.»

Saken ble sendt tilbake til Justisdepartementet, som besluttet å omgjøre deler av avgjørelsen. Departementet kom til at en liste med navn på ansatte i Utlendingsdirektoratet kunne utgis (ikke annen informasjon om avdelingstilhørighet mv.), og saken ble sendt tilbake til direktoratet for en ny vurdering. Direktoratet konkluderte med at navnene på direktoratets ledere og et stort antall ansatte kunne utgis, men at enkelte grupper ansatte (de som arbeidet med enkeltsaker, samt de som hadde utvidet systemtilgang) kunne unntas under henvisning til offentleglova § 24 tredje ledd. Departementet stadfestet Utlendingsdirektoratets avgjørelse, og argumenterte blant annet med at en verifisert korrekt fullstendig oppdatert liste over navn mv. vil kunne være nyttig for trusselaktører ved utføring av for eksempel flyktningspionasje. Dette måtte gjelde selv om opplysninger om navn og arbeidssted lå tilgjengelige på LinkedIn og selv om andre etater kunne være tilsvarende utsatt.230 Sivilombudet fastholdt imidlertid sitt synspunkt om at departementet ikke hadde foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av innsynskravet, og var uenig med departementet i at det var tilstrekkelig for å gjøre unntak at opplysningene kunne være «nyttige» for en trusselaktør.231

6.2.5 Reglene om merinnsyn

Selv om loven åpner for unntak fra innsyn, følger det av offentleglova § 11 at forvaltningsorganet likevel skal vurdere å gi helt eller delvis innsyn (merinnsyn). Dersom unntaket fra innsyn gjelder opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter offentleglova § 13, er det uaktuelt å gi merinnsyn.

Ved vurderingen av om det kan gis merinnsyn, skal forvaltningsorganet vurdere om de hensynene som ligger til grunn for unntaksbestemmelsene gjør seg gjeldende i det aktuelle tilfellet.232 I motsatt fall bør innsyn gis. Selv om hensynene gjør seg gjeldende, må forvaltningsorganet vurdere de hensynene som taler for å gi innsyn. I denne vurderingen vil man kunne se hen til formålsbestemmelsen i offentleglova § 1. Dersom hensynene som taler for innsyn veier tyngre enn behovet for unntak, bør det gis innsyn.

6.3 Begrensninger i innsynsretten etter forvaltningsloven

6.3.1 Taushetsplikt og dokumentinnsyn

6.3.1.1 Taushetsplikt for behandling av opplysninger

For virksomheten i kriminalomsorgen og for «politiets øvrige virksomhet»233 gir forvaltningslovens §§ 13 til 13 g regler om taushetsplikt. At en opplysning eller et dokument er underlagt taushetsplikt, kan medføre begrensninger i innsynsretten.

I forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 heter det at enhver som utfører tjeneste eller arbeid i et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han eller hun i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om «noens personlige forhold». Begrepet «noens personlige forhold» gir anvisning på en grensedragning mellom det som tilhører henholdsvis den offentlige og private sfære.234 Eksempler på opplysninger som anses som «noens personlige forhold» er opplysninger om «slektskaps-, familie- og hjemforhold, fysisk og psykisk helse, karakter og følelsesliv».235 Listen er ikke uttømmende, men omfatter opplysninger som den enkelte gjerne ønsker å holde for seg selv.236

En viss veiledning gir forvaltningsloven § 13 andre ledd. Som personlige forhold regnes ikke «fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige». Slike opplysninger faller utenfor «noens personlige forhold» fordi de ikke blir regnet som så ømfintlige at det skal gjelde en taushetsplikt for dem.237 Dermed vil en opplysning som er mindre ømfintlig enn de oppregnede opplysningene i forvaltningsloven § 13 andre ledd, som hovedregel ikke være underlagt taushetsplikt.238

Dette tilsier at opplysninger som kan røpe den enkelte ansattes identitet, i utgangspunktet ikke angår «noens personlige forhold». Slike opplysninger vil for eksempel kunne være den enkeltes personnummer, som er uttrykkelig unntatt etter bestemmelsens andre ledd. Videre vil ikke opplysninger om den enkeltes navn utgjøre en mer ømfintlig opplysning enn de som fremgår av andre ledd.

Det kan imidlertid tenkes at opplysninger om identiteten til den enkelte ansatte etter omstendighetene kan utgjøre opplysninger om «noens personlige forhold», fordi identitetsopplysningene sammen med andre opplysninger vil kunne røpe et klientforhold eller andre forhold som anses personlige. Ved tvil om en opplysning angår «noens personlige forhold» skal det blant annet legges vekt på om opplysningene – alene eller sammen med andre tilgjengelige opplysninger – kan

«[…] skade eller utlevere ein person, om opplysningane er gitt i trumål, og om utlevering kan skade tilliten til forvaltninga, slik at det blir vanskeleg å hente inn naudsynte opplysningar i framtidige saker. Vidare må ein leggje vekt på kva interesse ålmenta har i å gjere seg kjent med opplysningane.» Justis- og politidepartementets veileder G-2009-419 (G-0419) s. 79 og Sivilombudmannens uttalelse SOM-2020-2197.

For at en opplysning om identiteten til en ansatt skal utgjøre «noens personlige forhold», må det dermed vurderes om opplysningen etter omstendighetene, enten alene eller sammen med andre tilgjengelige opplysninger, er tilstrekkelig sensitiv, herunder i hvilken grad det i dagens samfunn vil kunne være skadelig eller utleverende for den enkelte dersom opplysningene blir gjort kjent.239

Fordi offentlig ansatte skal ivareta allmenne interesser, er taushetsplikten for opplysninger som relaterer seg til deres arbeid og utførelsen av det, snevrere enn det som ellers gjelder.240 Utgangspunktet er at den snevrere taushetsplikten bare gjelder opplysninger knyttet til utførelsen av arbeid for det offentlige.241 Opplysninger om at en person har søkt en offentlig stilling, opplysninger om lønn og godtgjørelse for offentlig ansatte, og opplysninger om at en ansatt har fått en tjenesterelatert reaksjon, for eksempel avskjed, vil for eksempel ikke regnes som «noens personlige forhold».242

6.3.1.2 Unntak fra taushetsplikten

I likhet med politiregisterloven § 24 (nærmere omtalt i punkt 4.2.5.2) gir forvaltningsloven § 13 a adgang til å begrense taushetsplikten når det ikke er behov for beskyttelse.

Forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 1 til 3 angir at taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 «ikke er til hinder» for at opplysninger gjøres kjent når de som har krav på taushet samtykker, individualiserende kjennetegn utelates eller ingen berettiget interesse tilsier at opplysningene bør holdes hemmelig.

Videre følger det av forvaltningsloven § 13 b at taushetsplikten også kan begrenses ut fra private eller offentlige interesser. For eksempel vil ikke taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 være til hinder for at «opplysningene i en sak gjøres kjent for sakens parter eller deres representanter», jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1. En part eller partsrepresentant som blir gjort kjent med opplysninger etter første ledd nr. 1, kan imidlertid bare bruke opplysningene i den utstrekning det er «nødvendig for å vareta partens tarv i saken», jf. § 13 b andre ledd første punktum.Dermed kan identitetsopplysninger som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 gjøres kjent, men det oppstilles ingen plikt.

6.3.2 Unntak fra innsyn i bestemte opplysninger eller dokumenter

Forvaltningsloven inneholder også en rekke regler som begrenser en parts rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, se forvaltningsloven §§ 18 til 19. Disse reglene gir adgang til å unnta bestemte opplysninger eller dokumenter fra innsyn. Selv om det foreligger en adgang til å gjøre unntak fra innsyn, skal forvaltningsorganet likevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn, se forvaltningsloven § 18 andre ledd.

I for eksempel forvaltningsloven § 18 a gjøres det unntak for dokumenter som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse (organinterne dokumenter), se vurderingene i punkt 6.2.2 om den tilsvarende bestemmelsen i offentleglova § 14. Det kan også gjøres unntak fra innsyn for et dokument som organet har innhentet fra et underordnet organ til bruk for sin interne saksforberedelse, når det er nødvendig for å sikre «forsvarlige interne avgjørelsesprosesser», se forvaltningsloven § 18 b. I forvaltningsloven § 18 c er det videre gjort unntak fra forvaltningsloven §§ 18 a og 18 b for partens rett til innsyn i faktiske opplysninger eller et sammendrag eller bearbeidelse av faktum.

Videre inneholder forvaltningsloven § 19 en rekke unntak fra innsyn i visse typer opplysninger.

Forvaltningsloven § 19 andre ledd bokstav b gir forvaltningen mulighet til å nekte utlevering av opplysninger som en part normalt har krav på å gjøre seg kjent med. Det fremgår av denne bestemmelsen at med mindre opplysningene er av «vesentlig betydning» for en part, har parten heller ikke krav på å få gjøre seg kjent med de opplysninger i et dokument som gjelder «andre forhold» som av «særlige grunner» ikke bør meddeles videre.

Om det kan gjøres unntak fra innsynsretten, beror på en skjønnsmessig vurdering av om innsynsretten er «av vesentlig betydning» for parten. Som eksempel på «andre forhold» regnes blant annet opplysninger om intime familieforhold eller om vandel.243 I Rt. 2010 s. 1404 avsnitt 28 uttalte Høyesterett at faren for at en kilde kan bli utsatt for represalier, kan være en «særlig grunn» som tilsier at parten ikke får innsyn. Om dette også gjelder opplysninger om identiteten til den ansatte som har utformet dokumentet, er imidlertid uklart.

7 Tilgrensende regelverk

7.1 Innledning

De gjennomgåtte reglene knyttet til politiet og kriminalomsorgens forvaltningsrettslige og strafferettslige oppgaver dekker i stor grad virksomheten til politiet og kriminalomsorgen. Utvalget har i forbindelse med arbeidet likevel kommet over annet lovverk som kan ha betydning for utlevering og skjerming av identiteten til de ansatte. Dette kapittelet gjennomgår enkelte relevante bestemmelser i folkeregisterloven i punkt 7.2 og 7.3, og åndsverksloven i punkt 7.4.

7.2 Sperret adresse i Folkeregisteret

Sperret adresse i Folkeregisteret er et særlig beskyttelsestiltak for personer som er utsatt for risiko for vold eller trusler.

Det følger av folkeregisterloven § 10-4 at registrerte opplysninger som er gradert etter beskyttelsesinstruksen, skal sperres. Graderingen kan bare foretas når dokumentet etter offentleglova kan unntas offentlighet. Dokumentet kan graderes som «strengt fortrolig» hvis det kan forårsake «betydelig skade» for blant annet enkeltpersoner dersom dokumentets innhold blir kjent for uvedkommende, mens «fortrolig» brukes der det kan forårsake «skade», jf. beskyttelsesinstruksen § 4.

Beslutning om gradering av opplysninger etter folkeregisterloven § 10-4 treffes av politiet, utenom i barnevernssaker, jf. andre ledd. Dersom opplysninger er gradert som strengt fortrolige, er det kun politiet eller barnevernstjenesten som etter søknad kan utlevere opplysningene, jf. folkeregisterloven § 10-4 tredje ledd.

Der noen har skjermet adresse i Folkeregisteret, vil utenforstående ikke uten videre kunne få informasjon om den skjermedes adresse. Ansatte i politiet og kriminalomsorgen, eller noen av deres nærstående, som anses å være utsatt for fare for vold, trusler eller annen form for hensynsløs atferd, kan dermed få en viss beskyttelse ved at det gjøres vanskeligere å oppsøke den skjermede.

I innspillsmøtene har utvalget fått opplyst av Kripos og Kriminalomsorgsdirektoratet at et mindre antall ansatte i politiet og kriminalomsorgen bor på sperret adresse. Det gjelder særlig ansatte som jobber opp mot organiserte kriminelle miljøer. Bruken av sperret adresse i Folkeregisteret er imidlertid begrenset. Noe av grunnen til dette er at det er inngripende for den det gjelder, og at det påvirker privat- og familielivet til den ansatte og vedkommendes familie i stor grad. For at sperret adresse skal gi tilstrekkelig beskyttelse, kreves det at den ansatte og vedkommendes familie begrenser deling av opplysninger som kan gjøre at adressen eller oppholdsstedet likevel blir kjent. Dermed kan det innebære at de må tilpasse eller begrense atferd og bruk av for eksempel sosiale medier og passe på hva som eventuelt blir delt av andre. Det kan også utelukke den ansatte eller vedkommendes familie fra å delta i aktiviteter eller arenaer hvor det kreves at man registrerer seg med adresse.

7.3 Utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret

Folkeregisterloven § 10-1 regulerer adgangen til å få utlevert opplysninger i Folkeregisteret som ikke er underlagt taushetsplikt. Etter første og andre ledd kan «[o]ffentlige myndigheter og virksomheter, private virksomheter som utfører lovpålagte oppgaver eller oppgaver på vegne av det offentlige, og finansforetak» og «[a]ndre private virksomheter og aktører», få utlevert opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt. Sistnevnte kan bare få utlevert ikke-taushetsbelagte opplysninger om «navngitte identifiserbare personer», jf. folkeregisterloven § 10-1 andre ledd.

Forarbeidene legger opp til at enhver skal kunne få utlevert opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt så lenge personen det etterspørres opplysninger om, er navngitt og tilstrekkelig identifisert. Det skal imidlertid ikke utleveres opplysninger på bakgrunn av anonyme forespørsler.244

Bestemmelsen innebærer at privatpersoner kan få utlevert opplysninger om blant annet adresse, ektefelle eller registrert partner og barn til en navngitt identifiserbar person, jf. folkeregisterloven § 3-1 første ledd. Dermed kan en person som har kjennskap til navnet til en ansatt i politiet eller kriminalomsorgen, få utlevert informasjon om både vedkommendes adresse og familie ved å be om utlevering av opplysninger i Folkeregisteret. Dette gjør det enkelt for utenforstående å oppsøke ansatte i politiet eller kriminalomsorgen, og utsette den ansatte eller vedkommendes familie for vold, trusler eller annen trakasserende atferd. Muligheten til å få utlevert adresse innskrenker også den beskyttelsen de ansatte har etter straffeprosessloven § 130 andre ledd første punktum og tvisteloven § 24-8 andre ledd, til å oppgi arbeidssted i stedet for bopel når de vitner i retten, se redegjørelse for dette i punktene 4.3.6.1 og 4.5 over.

7.4 Forbud mot å gjengi fotografi uten samtykke

Det er i utgangspunktet tillatt å fotografere og filme på offentlig sted. Fotografi som avbilder en person kan imidlertid ikke gjengis eller vises offentlig uten samtykke av den avbildede, jf. åndsverksloven § 104. Selv om ordlyden i åndsverkloven § 104 kun rammer «fotografi», er det i lagmannsrettspraksis lagt til grunn at det også omfatter videofilm som avbilder en person.245 Lagmannsrettspraksis har videre slått fast at publisering på Instagram i konkrete tilfeller kan utgjøre offentliggjøring. Slik var tilfellet i LB-2019-111926-1, der en mann hadde blitt stoppet i politikontroll, og publisert en video av polititjenestepersonen på Instagram. Lagmannsretten viste til at mannen som publiserte videoen hadde 1 449 følgere på Instagram, og at det var uten betydning at videoen kun var tilgjengelig i 24 timer.

Åndsverksloven § 104 bokstav a til e oppstiller unntak fra kravet om samtykke. For avbildning av ansatte i politiet og kriminalomsorgen er det særlig bokstav a og b som er aktuelle. Bestemmelsene fastslår at fotografi kan gjengis og vises offentlig uten samtykke dersom avbildningen har aktuell og allmenn interesse (bokstav a), eller avbildningen av personen er mindre viktig enn hovedinnholdet i bildet (bokstav b).

Unntakene kan ikke tolkes isolert, men må tolkes i lys av det overordnede menneskerettslige rammeverket. Åndsverkloven § 104 er en personvernbestemmelse, og bilder av personer omfattes av retten til respekt for privatliv i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Samtidig omfattes publisering og offentliggjøring av fotografier eller videoer av ytringsfrihetsvernet i Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10. Det må dermed foretas en avveiing mellom retten til respekt for privatliv og ytringsfriheten. Ifølge EMDs rettspraksis er en sentral faktor i denne avveiingen hvilken grad publiseringen av bildene bidrar til en debatt av allmenn interesse.246

I LB-2019-111926-1 mente retten at publiseringen av videoen falt inn under unntaket i bokstav a, og dermed var lovlig. Lagmannsretten uttalte at det har:

«[…] i utgangspunktet aktuell og allmenn interesse å publisere bilder av politiet under utøvelsen av offentlig tjeneste. Åpenhet om politiets utøvelse av makt bidrar til å opprettholde og styrke offentlig tillit til politiets arbeid og å sikre at politiet ikke misbruker sine rettigheter og privilegier. Publiseringen av bilder av politiets utøvelse av offentlig tjeneste kan bidra til å sikre at politiet utøver sine oppgaver i samsvar med lover og regler, samt sikre at politiet blir holdt ansvarlig dersom de ikke gjør det. Terskelen for å kunne publisere slike bilder uten å komme i strid med personvernet, må etter lagmannsrettens syn være lav.» LB-2019-111926-1.

Selv om polititjenestepersonen var synlig under så å si hele opptaket, mente lagmannsretten at det ville være vanskelig ut fra videoen å identifisere ham med mindre man kjente ham fra før. Det var heller ikke bevist at videoen var ledsaget av tekst eller kommentarer som kunne identifisere ham. Lagmannsretten uttalte at selv om filmingen og den etterfølgende publiseringen kunne oppleves som ubehagelig for polititjenestepersonen, viste opptaket en lovlig tjenestehandling utført av en uniformert tjenesteperson og var dermed ikke av privat karakter. Lagmannsretten konkluderte derfor med at saksøktes ytringsfrihet måtte gå foran polititjenestepersonens rett til respekt for personvern. Saksøkte ble dermed frifunnet.

Dommen illustrerer at det skal mye til for at publisering av fotografi eller video av uniformerte ansatte i politiet under utøvelse av offentlig tjeneste, strider med deres personvern. Tilsvarende betraktninger må antas å gjelde også for bilder eller filmer som avbilder ansatte i kriminalomsorgen.

8 Strafferettslig vern

8.1 Innledning

Straffelovgivningen skal virke normerende, ved at den signaliserer samfunnets forventninger til folks atferd, og trusselen om straff skal virke preventivt. Trusselen om straffeforfølgning og straff for overtredelse av straffeloven er dermed et tiltak som indirekte verner ansatte og deres familier mot straffbare handlinger. Straffelovgivningen må derfor tas i betraktning når man skal vurdere behovet for identitetsskjerming.

Ansatte i politiet og kriminalomsorgen, samt deres pårørende og nærstående, er beskyttet av det samme strafferettslige vernet som straffeloven gir resten av befolkningen. Dersom ansatte i politiet eller kriminalomsorgen blir utsatt for trusler, trakassering, hets eller vold i forbindelse med eller som følge av deres arbeid, vil handlingen kunne være straffbar hvis den omfattes av en bestemmelse i straffeloven. Denne beskyttelsen forutsetter imidlertid at straffbare forhold begått mot ansatte i forbindelse med eller i tilknytning til tjenesteutøvelsen, anmeldes.

Vold eller andre kroppslige krenkelser mot ansatte i politiet og kriminalomsorgen, eller deres nærstående, vil kunne omfattes av de alminnelige straffebestemmelsene om voldslovbrudd i straffeloven §§ 271 til 274. Det samme gjelder trusler (straffeloven §§ 263 og 264), hatefulle ytringer (straffeloven § 185), hensynsløs atferd (straffeloven § 266), krenkelse av privatlivets fred (straffeloven § 267), alvorlig personforfølgelse (straffeloven § 266 a), tvang (straffeloven §§ 251 og 252), frihetsberøvelse (straffeloven §§ 254 og 255), drap (straffeloven § 275) eller seksuelt krenkende atferd (straffeloven § 298). Disse bestemmelsene behandles ikke nærmere her.247

Det er i tillegg særskilte bestemmelser som skal verne utøvelsen av og tilliten til offentlig myndighet i straffeloven kapittel 19. Særlig straffeloven §§ 155 til 156 a styrker det strafferettslige vernet av offentlige tjenestepersoner under tjenesteutøvelsen. Enhver som utøver «offentlig myndighet på vegne av stat eller kommune, eller som har slik kompetanse i kraft av sin stilling» anses som offentlig tjenesteperson, jf. straffeloven § 155 tredje ledd. I forarbeidene er kjernen av begrepet forklart som «ansatte i offentlig virksomhet som krever hjemmel i lov, og som regelmessig treffer avgjørelser som oppleves som inngripende og begrenser borgernes handlingsfrihet».248 Som eksempler vises det til politi og ansatte i fengselsvesenet.249 Bestemmelsene skal sørge for at «offentlig makt- og myndighetsøvelse respekteres» og at myndighet ikke misbrukes.250 Paragraf 157 til 159 gir et særlig vern til aktører i rettsvesenet.251

I dette kapittelet gjennomgås noen av de mest relevante bestemmelsene som verner offentlige tjenestepersoner og aktører i rettsvesenet mot blant annet vold og trusler, herunder vold og trusler mot offentlig tjenesteperson (punkt 8.2), hindring av offentlig tjenesteperson (punkt 8.3) og motarbeiding av rettsvesenet (punkt 8.4). Til slutt gjøres det noen betraktninger rundt samløp (konkurrens) (punkt 8.5). Utvalget understreker at selv om det anses relevant å gi en redegjørelse for det strafferettslige vernet, ligger det utenfor utvalgets mandat å foreslå endringer i straffelovgivningen.

8.2 Vold, trusler, skadeverk eller annen rettsstridig atferd mot offentlig tjenesteperson

Den som ved vold, trusler, skadeverk eller annen rettsstridig atferd forsettlig «påvirker» en offentlig tjenesteperson til å «foreta eller unnlate å foreta» en tjenestehandling eller «hindrer» en slik handling, har overtrådt straffeloven § 155. Også den som søker å påvirke eller hindre, kan straffes etter bestemmelsen.

Begrepet «vold» i straffeloven § 155 er videre enn voldsbegrepet etter straffeloven § 271, og innebærer derfor at offentlige tjenestepersoner nyter et sterkere vern under tjenesteutøvelsen enn andre.252 Etter straffeloven § 155 vil «enhver følbar fysisk innvirkning på person» anses som vold.253 Dette omfatter blant annet spytting, jf. Rt. 1999 s. 240. Dersom en person yter aktiv motstand under pågripelse, vil dette også kunne omfattes av straffeloven § 155, mens motstand av mer passiv karakter omfattes av straffeloven § 156 om hindring av offentlig tjenesteperson.254 Videre kan en voldshandling mot én polititjenesteperson etter omstendighetene også regnes som påvirkning av andre polititjenestepersoner som opptrer sammen med vedkommende, og dermed omfattes av straffeloven § 155, jf. Rt. 1984 s. 686 med videre henvisning til Rt. 1983 s. 652.

Når det gjelder «trusler» etter straffeloven § 155, kreves det ikke at det trues med straffbar atferd, slik det gjøres etter straffeloven § 263. Det avgjørende er at trusselen i ord eller handling søker å påvirke en tjenestehandling, og trusselen trenger dermed ikke å fremsettes overfor tjenestepersonen selv.255 For eksempel kan en trussel om å utsette tilfeldige personer for vold eller terror kunne påvirke en tjenestehandling.

Annen «rettsstridig adferd» ble tilføyd ved en lovendring i 2020 og var ment å gi offentlige tjenestepersoner et ekstra vern mot trakassering i lys av det økende problemet med netthets.256 Tilføyelsen innebærer dessuten at ved tvil om en handling utgjør «vold», kan den likevel anses som «rettsstridig atferd», og dermed omfattes av bestemmelsen. 257

Også handlinger som «søker» å påvirke en tjenestehandling rammes av straffeloven § 155. Dette innebærer at et forsøk på å påvirke en tjenestehandling utgjør en fullbyrdet overtredelse av bestemmelsen, for eksempel dersom volden ikke rammer tjenestepersonen.258

Gjerningspersonen må ha forsett om å «påvirke» en tjenestehandling. Det er ikke tilstrekkelig at det er utøvd vold eller trusler mot offentlig tjenesteperson. Volden eller truslene må i tillegg påvirke, eller søke å påvirke, den offentlige tjenestepersonen til å foreta eller unnlate å foreta en tjenestehandling – eller på annen måte hindre vedkommende i utførelsen av tjenestehandlingen.259 Terskelen for om en tjenestehandling har blitt påvirket eller søkt påvirket synes ikke å ligge særlig høyt, og etter rettspraksis synes det tilstrekkelig at tjenestepersonen blir sjenert.260 Grov uaktsom overtredelse rammes av straffeloven § 155 c.

For at den rettsstridige atferden skal være straffbar, må den være rettet mot en tjenestehandling. Det er ikke nødvendig at tjenestepersonen utøver offentlig myndighet eller at handlingen har karakter av slik myndighetsutøvelse, det er tilstrekkelig at tjenestepersonen opptrer i stillingen og kan utøve offentlig myndighet.261 Avgrensningen innebærer imidlertid at det kun er handlinger innenfor kompetansen til den offentlige tjenestepersonen som vernes, slik at rettsstridig atferd rettet mot ulovlige handlinger utført av tjenestepersonen faller utenfor.262 Dersom tjenestepersonen er i villfarelse om at kompetansen overskrides eller det i ettertid viser seg at hjemmelsgrunnlaget har sviktet, vil det likevel kunne anses som tjenestehandling etter straffeloven § 155.263

Det er også straffbart ved vold, trusler, skadeverk eller rettsstridig atferd å «gjengjelde» en tjenestehandling overfor en offentlig tjenesteperson eller en av dennes nærmeste, jf. straffeloven § 155 andre ledd. Atferd som påvirker en tjenestehandling, enten før eller mens den skjer, rammes dermed av bestemmelsens første ledd, mens atferd som kommer i etterkant av en tjenestehandling og «gjengjelder» denne, rammes av andre ledd.

Bakgrunnen for vedtakelsen av andre ledd var den negative innvirkningen gjengjeldelseshandlinger kan ha på «tjenestepersoners evne og vilje til å utføre sine tjenestehandlinger i fremtiden».264 Det stilles ikke noe krav til nærhet i tid for at det skal kunne anses som en gjengjeldelseshandling, men det må være årsakssammenheng mellom gjengjeldelseshandlingen og tjenestehandlingen.265 Hvem som anses som «nærmeste» etter bestemmelsen, reguleres av straffeloven § 9.266

Grov vold, grove trusler og grovt skadeverk mot offentlig tjenesteperson omfattes av straffeloven § 155 a. I tillegg fastsettes det en minstestraff etter straffeloven § 155 b dersom det er brukt skytevåpen eller sprengstoff eller «annet redskap som er egnet til å volde fare for betydelig skade eller kropp» mot politiet.

8.3 Hindring av offentlig tjenesteperson

Uten at det anvendes vold, trusler, skadeverk eller annen rettsstridig atferd, kan den som «hindrer» en offentlig tjenestepersons tjenestehandlinger eller ved «utilbørlig atferd forulemper» en slik tjenesteperson straffes etter straffeloven § 156. Terskelen for overtredelse av bestemmelsen er dermed lavere enn straffeloven § 155. I HR-2023-2392-A avsnitt 20 uttalte Høyesterett følgende om formålet med bestemmelsen:

«Bestemmelsen står i kapittel 19, ‘Vern av offentlig myndighet og tilliten til den’. Om begrunnelsen for § 156 heter det i Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 9.3.4 at ‘offentlige tjenestemenn bør ha et særskilt vern når de utfører tjenestehandlinger’, og at det er ‘behov for et straffebud som verner offentlige interesser og utføringen av tjenestehandlinger også i de tilfellene tjenestemannen ikke utsettes for vold eller trusler’. Jeg forstår dette slik at formålet er å motvirke at upopulære tjenestehandlinger møtes med hets og forulemping, noe som kan påvirke villigheten til å utøve offentlig myndighet. Hensynet til å opprettholde offentlige tjenestepersoners autoritet og derved respekten for samfunnsoppgavene de utfører, er også en del av dette. Bestemmelsens formål, som altså ikke er å verne enkeltindivider, står sentralt ved fastleggingen av hvilken atferd som rammes.»

En hindring må etter bestemmelsen være en aktiv handling eller opptreden fra gjerningspersonen.267 Det omfatter imidlertid ikke enhver aktiv handling; handlingen må vanskeliggjøre eller forsøke å vanskeliggjøre muligheten for en tjenestepersons tjenestehandling, jf. Rt. 1938 s. 453. Et pålegg om å fjerne seg som ikke etterkommes vil dermed ikke anses som hindring, se Rt. 1918 s. 43, og heller ikke om en person gir uttrykk for at vedkommende ikke ønsker å etterkomme politiets anmodning om ikke å bevege seg i et område, se Rt. 1907 s. 238. Derimot vil blokkering av veien slik at politiet ikke kommer frem være en «hindring», se Rt. 1981 s. 1133. Det må foretas en konkret vurdering av om handlinger som utføres i forkant av en tjenestehandling skal anses som en «hindring».268

Det er også straffbart å forulempe en offentlig tjenesteperson «ved skjellsord eller annen utilbørlig atferd» under eller på grunn av utføringen av tjenesten, jf. straffeloven § 156 andre ledd. Hva som anses som «skjellsord» må vurderes konkret ut ifra situasjonen og måten det fremsettes på. Kjernen av begrepet er uansett de negativt ladede karakteristikkene.269 I LF-2019-732 ble tiltalte dømt for overtredelse av straffeloven § 156 da han både under transporten til politistasjonen og i arresten kalte en politibetjent for «jævla dust», «psykopat» og lignende. Dommen ble anket, men Høyesteretts ankeutvalg nektet anken fremmet.270 Atferd som anses som «utilbørlig» favner vidt, og kan omfatte både utsagn og handlinger. Ytringsfrihetskommisjonen mener at praksisen etter straffeloven § 156 illustrerer at terskelen for lovlige ytringer settes «underlig lavt».271 Ifølge kommisjonen setter dette begrensninger for ytringsfriheten, og kommisjonen advarte mot «å bruke straff som i praksis hindrer folkelige ytringer mot myndighetsutøvelse».272

Skjellsordene eller den utilbørlige atferden må foregå «under eller på grunn av» utføring av tjenesten. For atferd som kommer i ettertid må det være årsakssammenheng mellom atferden og utføringen av tjenesten.

I HR-2023-2392-A kom Høyesterett til at det nordnorske uttrykket «haill», brukt i en seksualisert sammenheng, var trakasserende og kjønnsdiskriminerende og utgjorde «utilbørlig atferd» etter straffeloven § 156, jf. avsnitt 44 og 45. Høyesterett uttalte i avsnitt 51 at utfordringene som fiskeriinspektører kan stå overfor, gjør at det er viktig å trygge arbeidshverdagen deres og slå ned på nedverdigende og ydmykende opptreden som er egnet til å undergrave den autoritet de er avhengige av.

I avsnitt 34 understreket Høyesterett at ytringsfriheten gir beskjedent vern i saker om utilbørlig atferd som forulemper offentlige tjenestepersoner. Høyesterett la til grunn at Ytringsfrihetskommisjonen først og fremst mente at terskelen for det straffbare i tilknytning til alternativet «skjellsord» legges for lavt, og at den nedverdigende og ydmykende behandlingen som forelå i den aktuelle saken utgjorde utilbørlig atferd.

8.4 Motarbeiding av rettsvesenet

Straffeloven § 157 beskytter en annen personkrets enn bestemmelsene i straffeloven §§ 155 og 156, nemlig «aktør[er] i rettsvesenet».

Hvem som anses som «aktør» defineres nærmere i straffeloven § 157 andre ledd. Ansatte i politiet og kriminalomsorgen omfattes, jf. § 157 andre ledd bokstav c. I tillegg vil en ansatt som er fornærmet, har anmeldt et straffbart forhold eller anlagt sivilt søksmål, anses som «aktør» etter straffeloven § 157 andre ledd bokstav a. Videre anses den som har avgitt forklaring for politiet, påtalemyndigheten, kriminalomsorgen eller Gjenopptakelseskommisjonen som aktør etter straffeloven § 157 andre ledd bokstav b og c. Ettersom straffeloven § 157 andre ledd bokstav e også omfatter personer som vurderer «en slik handling», vil også den som for eksempel vurderer å anmelde et straffbart forhold, anlegge et sivilt søksmål eller forklare seg for politiet, anses som aktør i rettsvesenet.

Dersom en person er en «aktør i rettsvesenet», vil også dennes nærmeste ha samme beskyttelse som aktøren selv, jf. straffeloven § 157 første ledd. Hvem som anses som «nærmeste» etter bestemmelsen reguleres av straffeloven § 9.273 At nærstående også omfattes av straffeloven § 157 innebærer at disse får et utvidet vern sammenlignet med det alminnelige vernet som gjelder for andre, se i punkt 8.1 over. Overfor de nærstående gjelder beskyttelsen i straffeloven § 157 uavhengig av om den nærstående selv har hatt noen rolle i straffesaken.

Aktørene som er nevnt i bestemmelsen skal vernes mot «vold, trusler, skadeverk eller annen rettsstridig atferd», jf. straffeloven § 157 første ledd. Matningsdal (2023) legger til grunn at «vold» etter straffeloven § 157 skal forstås på samme måte som etter straffeloven § 155, og «trusler» og «skadeverk» på samme måte som etter straffeloven §§ 263 og 351, se punkt 8.2 ovenfor.274

Det er ikke et vilkår at atferden i seg selv er straffbar for at den skal kunne anses som «rettsstridig».275 Det fremgår av forarbeidene at alternativet er ment å:

«[…] fange opp atferd som i den aktuelle sammenheng er straffverdig, selv om atferden isolert sett ikke er straffbar. Det avgjørende er om atferden i lys av straffebestemmelsens formål fremtrer som uberettiget, slik at det er grunn til å ramme den med straff. I den samlede vurdering av om atferden er rettsstridig må man også se hen til konsekvensene av at handlingen eventuelt anses rettmessig.» Ot.prp. nr. 40 (1999–2000) side 106.

Som eksempel på rettsstridig atferd trekker forarbeidene frem trusler om ryktespredning, at et vitne får tilsendt begravelsesblomster eller at tiltalte følger med på vitnets barn uten aktverdig grunn. Likevel må det avgrenses nedad mot sosiale reaksjoner.276

I tillegg til at det må foreligge en handling i form av vold, trusler, skadeverk eller rettsstridig atferd overfor en aktør i rettsvesenet eller en av dennes nærmeste, må ett av de alternative vilkårene i straffeloven § 157 første ledd bokstav a eller b være oppfylt. Etter straffeloven § 157 første ledd bokstav a må gjerningspersonen opptre slik at det er «egnet til å påvirke aktøren til å foreta eller unnlate en handling, et arbeid eller en tjeneste i forbindelse med en straffesak eller en sivil sak». At opptredenen skal være «egnet til» innebærer at den objektivt sett må kunne påvirke aktøren. Handlingen, arbeidet eller tjenesten kan bli påvirket ved at aktøren trekker sin forklaring, endrer eller tilpasser sin forklaring eller unnlater å vitne eller anmelde. Når det gjelder ansatte i politiet og kriminalomsorgen, vil påvirkning kunne innebære at den ansatte behandler en straffesak eller sivil sak annerledes eller tar andre avgjørelser enn vedkommende ellers ville. Bestemmelsen er ment å omfatte tilfeller også i forkant av at det rent faktisk er opprettet en straffesak eller sivil sak, forutsatt at opptredenen kan påvirke en mulig fremtidig straffesak eller sivil sak.277

Etter straffeloven § 157 første ledd bokstav b kan også vold, trusler, skadeverk eller rettsstridig atferd som «gjengjelder en handling, et arbeid eller en tjeneste som aktøren har utført i forbindelse med en straffesak eller sivil sak», medføre straffansvar. Det foreligger ikke noe tidsmessig krav for at handlingen skal anses som en gjengjeldelse, men det må være årsakssammenheng mellom gjengjeldelseshandlingen og aktørens rolle i straffesaken eller den sivile saken.

Grov motarbeiding av rettsvesenet omfattes av straffeloven § 158, og grovt uaktsom motarbeiding av rettsvesenet omfattes av straffeloven § 159.

8.5 Samløp (konkurrens)

Straffeloven §§ 155 og 271 kan anvendes i samløp, jf. Rt. 1971 s. 882. Det samme vil antakelig også gjelde straffeloven §§ 155 og 263. At for eksempel straffeloven §§ 155 og 271 anvendes i samløp vil kunne få frem alvoret i at volden overskrider terskelen i straffeloven § 271, og at den samtidig er begått for å påvirke en offentlig tjenestepersons tjenestehandling.