Del 5
Hensyn, vurderinger og forslag

16 Hensyn

16.1 Innledning

I dette kapittelet redegjør utvalget for de hensyn som gjør seg gjeldende ved vurderingen av om adgangen til å skjerme identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen bør utvides. Utvalget tar utgangspunkt i åpenhet som et grunnleggende ideal for offentlig myndighetsutøvelse (punkt 16.2.1), et ideal som også gir seg utslag i prinsippene om offentlighet (punkt 16.2.2) og innsyn (punkt 16.2.3). Deretter redegjør utvalget for hvordan rettssikkerhetshensyn (punkt 16.3) og behovet for ansvarliggjøring og kontroll med etatene og deres ansatte (punkt 16.4) spiller inn i vurderingen av om adgangen til identitetsskjerming skal utvides. Etter dette presenteres de hensyn og behov som kan begrunne utvidet adgang til identitetsskjerming: Sikkerhet for de ansatte og samfunnet (punkt 16.5), de ansattes personvern og arbeidsmiljø (punkt 16.6) og hensynet til kriminalitetsbekjempelse og metodevern (punkt 16.7). Avslutningsvis behandles politiets og kriminalomsorgens behov for tillit i befolkningen (punkt 16.8), et hensyn som henger sammen med alle de ovennevnte.

16.2 Åpenhet

16.2.1 Åpenhet som selvstendig ideal

Norsk offentlig myndighetsutøvelse bygger på et ideal om åpenhet. Åpenhet skaper nærhet mellom staten og innbyggerne. Det tilrettelegger for godt opplyste prosesser, der enkeltmenneskers rettigheter ivaretas, og som munner ut i riktige avgjørelser. Åpenhet muliggjør en offentlig samtale om myndighetenes virksomhet, og dermed også ansvarliggjøring og kontroll. Samlet sett er åpenhet sentralt for befolkningens tillit til myndighetene, noe som igjen er sentralt for forvaltningen selv og samfunnet som helhet.

Åpenhetsidealet gir seg utslag i flere grunnleggende prinsipper, som prinsippene om offentlighet og innsyn. Mens reglene om offentlighet gir allmennheten tilgang til informasjon, gir innsynsreglene partene i bestemte saker tilgang til sakens opplysninger. Prinsippene er nærmere omtalt nedenfor.

Et annet og mer konkret utslag av åpenhetsidealet, er tradisjonen for at vedtak som forvaltningen fatter skal være signert og opplyse om saksbehandlerens navn. Sivilombudet har ved flere anledninger lagt til grunn at det er god forvaltningsskikk å gi en part kjennskap til hvem som har behandlet en sak.1 Forvaltningslovutvalget sluttet seg til dette i NOU 2019: 5, og uttalte på side 350:

«Forvaltingen bør ikke fremstå som en anonym og upersonlig størrelse. Å oppgi navn kan bidra til å gi forvaltningen et personlig ansikt og gi parten informasjon om hvem som kan kontaktes ved spørsmål. Kjennskap til hvem som har behandlet saken, vil i tillegg være en forutsetning for at parten kan reagere og reise inhabilitetsinnsigelse mot saksbehandler.»

Politiet og kriminalomsorgen er forvaltningsorganer, og dermed også forpliktet til å følge utgangspunktet om at den som har behandlet en sak, skal identifisere seg.

Åpenhet er ikke bare et ideal for norsk offentlig forvaltning generelt. Synlighet, åpenhet og redelighet er også tradisjonelle idealer for politiarbeid.2 Politiet vil normalt utvise åpenhet ved å opptre synlig, ikle seg uniform, kjøre uniformerte biler og bære identitetskort.3 I slike sammenhenger er politiet åpne om formålet med sin tilstedeværelse og sine undersøkelser. Dette idealet er reflektert i regelen om at polititjenestepersoner, så langt tjenesteforholdene på stedet tillater det, plikter å oppgi navn eller tjenestenummer og grad eller stilling når dette forlanges av den som er direkte berørt av en tjenestehandling.4 Et synlig politi var også en del av den overordnede målsettingen i den såkalte «nærpolitireformen» som ble innført i 2015.5

Også i kriminalomsorgen er åpenhet et ideal. Dette reflekteres blant annet i at mellommenneskelige relasjoner står sentralt i arbeidet med å opprettholde sikkerhet i institusjonene og med å forebygge kriminelle handlinger etter endt straffegjennomføring.6

Åpenhetsidealet er et argument mot utvidet adgang til å skjerme identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Utvidet adgang til identitetsskjerming vil redusere åpenheten innenfor disse etatene, og kunne gå på bekostning av idealene og verdiene som er beskrevet ovenfor.

16.2.2 Offentlighet

Offentlighetsprinsippet følger av Grunnloven § 100 femte ledd, som gir enhver rett til innsyn i offentlige dokumenter, og til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer.7 Tilgang til slik informasjon er avgjørende for enkeltpersoners mulighet til å forstå og gjøre seg opp en mening om hvordan det offentlige fungerer. Jo bedre kunnskap folk har om regelverket, forvaltningens arbeidsmåter og behandling av enkeltsaker, desto større er mulighetene for diskusjon og påvirkning.8 Tilgang til informasjon er dermed en grunnleggende forutsetning både for enkeltmenneskers politiske selvbestemmelse og utvikling, og en fri og åpen samfunnsdebatt. Dette er igjen avgjørende for demokratiet og offentlige myndigheters legitimitet.

Offentlighet er også avgjørende for pressens funksjon. Pressen er avhengig av informasjon både om det offentliges virksomhet generelt og behandlingen av enkeltsaker for å kunne opplyse allmennheten, bidra til offentlig debatt og ikke minst føre journalistisk kontroll med myndighetene. Det er en rekke eksempler på at pressen har avdekket kritikkverdige forhold i politiet og kriminalomsorgen. Pressens rapportering fra straffesaker bidrar dessuten til kontroll med aktørene i strafferettspleien, og til å kalibrere strafferetten mot allmennhetens rettsfølelse. Pressen er dermed med på å forme borgernes syn på myndighetene og måten de utøver makt på.

Utvidet adgang til å skjerme identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen vil redusere allmennhetens tilgang til informasjon, og kunne vanskeliggjøre pressens kontroll med politiet og kriminalomsorgen. Offentlighet er dermed primært et hensyn som taler mot slik skjerming.

16.2.3 Innsyn

Partenes rett til innsyn i sakens opplysninger er grunnleggende, både i forvaltningssaker og straffesaker.9 Innsyn er viktig for at den enkelte skal kunne bidra til å opplyse saken, ivareta sine egne rettigheter og interesser, og forstå forvaltningens avgjørelser. I straffesaker er innsyn i tillegg avgjørende for at mistenkte skal kunne ta til motmæle mot de anklagene som rettes mot vedkommende, og kunne gjøre bruk av de særlige rettigheter mistenkte i straffesaker har.

Utvidet adgang til å skjerme identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen vil kunne begrense partenes innsynsrett, og gjøre det vanskeligere for dem å opplyse saken og ivareta sine rettigheter. Innsynsretten er dermed primært et argument mot slik skjerming.

16.3 Rettssikkerhet

Kjernen i rettssikkerhetsbegrepet er krav om beskyttelse av enkeltmennesker mot overgrep og vilkårlighet fra statens side. Rettssikkerhetshensynet tilsier også at den enkelte skal ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og ivareta sine rettslige interesser.

Rettssikkerhetskrav brukes ofte som en samlebetegnelse på de overordnede kravene enkeltindividet kan stille til myndighetenes handlinger og avgjørelser. Materielle rettssikkerhetskrav stiller krav til avgjørelsenes innhold (for eksempel at de er materielt riktige, forholdsmessige og ikke diskriminerende), mens prosessuelle rettssikkerhetskrav stiller krav til hvordan avgjørelsene blir truffet (av kompetent myndighet og i tråd med gjeldende saksbehandlingsregler).

Som virkemidler for å oppfylle disse rettssikkerhetskravene er det i lov og praksis stilt opp rettssikkerhetsgarantier. Rettssikkerhetsgarantiene er enkeltelementer som hver for seg – og samlet – bidrar til å ivareta rettssikkerhetskravene på best mulig måte. Eksempler på dette er lovskravet, retten til innsyn og kontradiksjon, plikten til å begrunne avgjørelser, samt regler om kompetanse og domstolsbehandling.

Utvidet adgang til å skjerme identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen vil kunne begrense de rettigheter og plikter som følger av rettssikkerhetsgarantiene. Det vil først og fremst kunne innebære at enkeltpersoner ikke har krav på kunnskap om, og innsyn i, hvem som har fattet en bestemt avgjørelse eller deltatt i behandlingen av en sak eller hendelse.

Kjennskap til hvem som har behandlet en sak, vil være en forutsetning for at parten kan reagere og reise inhabilitetsinnsigelse mot beslutningstaker eller andre involverte.

Inhabilitetsreglene er rettssikkerhetsgarantier som tjener flere formål. For det første skal de legge til rette for materielt riktige og formålstjenlige avgjørelser.10 Nær tilknytning til saken eller partene i den kan lede til at beslutningstakeren lar seg overbevise av den ene sidens argumenter uten at det er saklig grunnlag for det, eller behandler den andre siden for hardt. Det kan også lede til at saksbehandleren blir bekymret for at tilknytningen vil påvirke saksbehandlingen, eller at utenforstående skal tro det, og av den grunn behandler saken for forsiktig. Inhabilitetsreglene skal også bidra til å bygge og opprettholde tillit til at forvaltningen treffer sine avgjørelser på saklig og uhildet grunnlag.

Uten kunnskap om navnene til ansatte i politiet eller kriminalomsorgen, vil det være vanskelig for utenforstående å vite om de involverte har vært habile til å delta i behandlingen av en sak, og å fremsette innsigelser mot habiliteten. Utvidet adgang til identitetsskjerming kan føre til at det ikke avdekkes at avgjørelser fattes på feilaktig grunnlag og av personer som ikke er kompetente til det, og at utfallet av sakene er feil. I ytterste konsekvens kan det føre til at maktmisbruk og korrupsjon ikke oppdages. Dette kan igjen svekke tilliten til at politiet og kriminalomsorgen forvalter sin makt upåvirket av illegitime hensyn og interesser.

Også retten til kontradiksjon er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Kontradiksjon innebærer at partene skal ha mulighet til å gjøre seg kjent med og imøtegå det rettslige og faktiske grunnlaget for motpartens anførsler og avgjørelser. På samme måte som innsynsretten omtalt i punkt 16.2.3, skal prinsippet bidra til materielt riktige avgjørelser, ivaretakelse av den enkeltes øvrige rettigheter og tilliten til myndighetene. For at retten til kontradiksjon skal ivaretas, må de opplysninger eller den dokumentasjon som har betydning i en sak være forelagt og tilgjengelig for den eller de det gjelder.

Skjerming av identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen vil kunne begrense enkeltpersoners mulighet til kontradiksjon. I forvaltningssaker vil manglende kunnskap om hvem som har inngitt informasjon eller utarbeidet dokumenter gjøre det vanskeligere å utfordre innholdet. I straffeforfølgningssporet vil en person som stilles til ansvar eller undersøkes for handlinger som er belagt med straff, ikke få samme muligheten til å imøtegå det et vitne sier dersom vitnet er anonymt eller på annen måte kan skjerme sin identitet. Når den mistenkte eller tiltalte ikke har kunnskap om hvem vitnet er, vil det også være vanskelig å prøve vitnets pålitelighet og troverdighet. Selv om betenkeligheten til en viss grad kan avhjelpes ved at andre aktører, som dommer, aktor og forsvarer, får vite hvem vitnet er, vil de ikke nødvendigvis ha samme forutsetninger som mistenkte eller tiltalte selv til å vurdere om vitnet har motiver for å forklare seg uriktig. I andre situasjoner vil vitnets identitet ikke i seg selv være nødvendig for å imøtegå innholdet i påstandene.

16.4 Ansvarliggjøring og kontroll

Politiet og kriminalomsorgen er viktige ledd i statens maktapparat. Mens politiet har adgang til å utøve fysisk makt, og myndighet til å avgjøre spørsmål av stor betydning for enkeltindividet, utøver kriminalomsorgen makt ved å gjennomføre straff og opprettholde frihetsberøvelse, og ved å beslutte og iverksette inngripende tiltak under soning. Med slik makt følger også ansvar.

At politiet, som organisasjon og enkeltansatte, er ansvarlig («accountable») for måten de forvalter sitt samfunnsoppdrag på, er et rettsstatlig grunnprinsipp.11 Prinsippet om at polititjenestepersoner skal holdes ansvarlige for sine tjenestehandlinger, kommer også til uttrykk i Europarådets etiske regelverk for politiet fra 2001 («The European Code of Police Ethics») punkt 16:

«Police personnel, at all levels, shall be personally responsible and accountable for their own actions or omissions or for orders to subordinates.»

Dette er utdypet i kommentaren til punkt 16 i Europarådets etiske regelverk for politiet:

«In a society governed by the rule of law, the law applies equally to all citizens. If this principle is to be meaningful, it follows that police personnel, just as any citizen, must also be personally accountable for their own actions. Moreover, they should also be fully accountable for orders to subordinated police personnel, given with hierarchical powers.»

Ansatte i politiet og kriminalomsorgen ansvarliggjøres for det første gjennom den normerende effekten – den påvirkningen – regler og retningslinjer har på deres handlinger. Det gjelder både materielle regler, som for eksempel setter vilkår for inngrep overfor enkeltpersoner, og prosessuelle regler som skal bidra til riktige avgjørelser og ivaretakelse av enkeltpersoners rettigheter. Plikten til å oppgi sin identitet der man har vært involvert i behandlingen av en sak er en slik regel. Den bidrar til ansvarliggjøring ved å minne den ansatte om at vedkommende personlig må stå inne for avgjørelsen. Det må antas at utvidet adgang til identitetsskjerming, vil kunne svekke denne formen for ansvarliggjøring.

Ansvarliggjøring av politiet og kriminalomsorgen har også nær sammenheng med det kontrollsystemet etatene og de ansatte er underlagt. Dette kontrollsystemet består av en rekke elementer, som blant annet skal bidra til at politiets og kriminalomsorgens faktiske handlemåte samsvarer med det regelverket som gjelder. Kontroll er viktig for at enkeltindividers rettigheter ivaretas, men også for allmennhetens tillit til politiets og kriminalomsorgens arbeid. Kontroll vil både kunne virke forebyggende og innebære håndheving av de reglene ansatte i politiet og kriminalomsorgen er underlagt.

I tillegg til interne kontrollmekanismer, som ledelse, veiledning og disiplinære sanksjoner, er eksterne kontrollmekanismer viktige, særlig der de interne kontrollmekanismene ikke fungerer godt nok. Ekstern kontroll med politiet og kriminalomsorgen føres i dag av en rekke organer, blant annet domstolene som ledd i straffesaksbehandling, Spesialenheten for politisaker ved mistanke om at polititjenestepersoner har begått straffbare handlinger og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen. Som nevnt i punkt 16.2.2 om offentlighet, har også pressen en viktig funksjon i kontrollen av politiet og kriminalomsorgen, både direkte og som premissleverandør for allmennhetens kontroll.

Utvidet adgang til identitetsskjerming vil kunne påvirke mulighetene til å føre kontroll med politiet og kriminalomsorgen. Særlig offentlighetens og pressens kontroll vil kunne svekkes, se punkt 16.2.2 om offentlighet. I hvor stor grad de andre kontrollmulighetene påvirkes avhenger av hvordan et eventuelt system for identitetsskjerming innrettes. Flere kontrollmekanismer vil for eksempel kunne opprettholdes selv om tiltalte i straffesaker eller domfelte ikke får tilgang til identifiserende opplysninger om de ansatte.

16.5 Sikkerhet for de ansatte og samfunnet som helhet

Både politiet og kriminalomsorgen skal bidra til at det skapes et trygt og rettssikkert samfunn for borgerne. Ansatte i politiet og kriminalomsorgen har tatt på seg en oppgave på vegne av staten og fellesskapet, og tungtveiende hensyn tilsier at de har krav på å være trygge (faktisk sikkerhet) og føle seg trygge (opplevd sikkerhet).12

Mange ansatte i politiet og kriminalomsorgen møter daglig personer som tidligere har utøvet vold eller annen normoverskridende atferd. Det kan dreie seg om personer som er under stort press og/eller i krevende livssituasjoner, og/eller som kan ha psykiske problemer eller være ruspåvirket. Andre ansatte er ikke i direkte kontakt med slike personer, men fatter avgjørelser av stor betydning for dem. Som beskrevet i kapittel 12, er de ansatte i politiet og kriminalomsorgen jevnlig utsatt for risiko for vold og trusler, samtidig som de i enda større grad føler seg utrygge.

Alle ansatte i politiet og kriminalomsorgen, og deres nærmeste, har rett til liv og helse. Som redegjort for i punkt 3.3, har staten en positiv plikt til å beskytte retten til liv etter Grunnloven § 93 og EMK artikkel 2. Dette er en helt grunnleggende menneskerettighet, og staten bør strekke seg langt for å sørge for beskyttelse av enkeltpersoners fysiske integritet. Retten til liv innebærer en forpliktelse til å sørge for faktisk sikkerhet, og kan tilsi at staten bør innføre utvidet adgang til identitetsskjerming der de ansatte er utsatt for faktiske trusler. EMK artikkel 2 medfører imidlertid ingen forpliktelse til å innføre utvidet adgang til identitetsskjerming for å styrke de ansattes subjektive sikkerhet.

De ansattes sikkerhet har også en side til kvaliteten på arbeidet de ansatte i politiet og kriminalomsorgen utfører. Både faktisk og opplevd utrygghet må antas å ha betydning for hvor godt de ansatte ivaretar samfunnsoppdraget sitt, og vil dermed kunne redusere sikkerheten til befolkningen generelt.

Faktisk og opplevd utrygghet kan også føre til en form for «selvsensur», ved at de ansatte løser arbeidsoppgavene sine annerledes enn de ellers ville fordi de frykter konsekvensene hvis de ikke tilpasser seg. Slik selvsensur kan også føre til at ansatte med beslutningsmyndighet fatter andre avgjørelser enn de ellers ville, noe som kan føre til at det gis eller nektes rettigheter på urettmessig grunnlag, og at ressurser forvaltes på urettmessig eller samfunnsmessig ugunstig måte. Hvis slik selvsensur blant de ansatte får bre om seg, vil det kunne true rettsstaten og demokratiet.

Utover tryggheten til enkeltindividet, kvaliteten i oppgaveutførelsen og konsekvensene av selvsensur, vil faktisk og opplevd utrygghet hos de ansatte være negativt for rekrutteringen til etatene, og på sikt kunne skape både kvalitets- og kvantitetsutfordringer.

En utvidet adgang til skjerming av identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen vil kunne bidra til å øke både den faktiske og opplevde sikkerheten til de ansatte og deres nærmeste, og derigjennom styrke samfunnets sikkerhet.

16.6 De ansattes personvern og arbeidsmiljø

Ansatte i politiet og kriminalomsorgen har som alle andre en rett til vern om sin person og sine personopplysninger. Som redegjort for i punkt 3.4, følger dette både av Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og flere EU-rettslige instrumenter. Retten til privatliv gjelder både retten til å være i fred i privat sammenheng, men også til en viss grad på arbeidsplassen. Videre oppstiller arbeidsmiljøloven krav til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø ut fra en enkeltvis og samlet vurdering av faktorer som kan innvirke på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd, jf. arbeidsmiljøloven § 4-1.

Personopplysningsvernet omfatter i utgangspunktet også noens navn, noe som kan tilsi at det bør gis adgang til å skjerme navnene på ansatte i politiet og kriminalomsorgen.

Videre utfører de ansatte i disse etatene en tjeneste på vegne av staten, og personvernhensynet tilsier at deres tjenesteutøvelse bør holdes atskilt fra deres privatliv. Det innebærer for det første at de ansatte bør vernes mot å bli utsatt for ubehageligheter på fritiden, eller konfrontert med handlinger de har foretatt eller avgjørelser de har tatt på jobb, i privat sammenheng. For det andre, har de også et visst krav på privatliv på jobb, for eksempel ved at de ikke skal kunne utsettes for sjikane eller andre personlige krenkelser i arbeidstiden. Slike krenkelser kan føre til utrygghet og mistrivsel på arbeidsplassen. Dette vil kunne påvirke kvaliteten i arbeidet. Det vil også kunne føre til en slik selvsensur som ble beskrevet i punkt 16.5 ovenfor.

Dersom utrygghet og mistrivsel får bre om seg, vil det også kunne få negative konsekvenser for rekrutteringen til etaten. Hensynet til de ansattes privatliv og personopplysningsvern taler derfor for økt adgang til identitetsskjerming.

16.7 Kriminalitetsbekjempelse og metodevern

Synlighet, åpenhet og redelighet er, som nevnt i punkt 16.2 (om åpenhet), tradisjonelle idealer for politiarbeid. Politiet vil normalt utvise åpenhet ved å opptre synlig og identifisere seg ved navn.

I visse sammenhenger har politiet likevel lov til å opptre skjult. Dette skjer i hovedsak som ledd i såkalt skjult etterforsking, der det brukes etterforskingsmetoder uten at omverdenen eller de metodene rammer, kjenner til det.13 De vanligste skjulte etterforskingsmetodene er spaning, informantbehandling og kommunikasjonskontroll (herunder avlytting).14 Politiet kan også foreta blant annet hemmelig ransaking, romavlytting og dataavlesing og bruke agenter (såkalt «undercover-virksomhet»).15 Enkelte av disse metodene, som spaning og informantbehandling, vil også kunne brukes utenfor etterforsking.16

Hensynet til disse metodenes effektivitet tilsier ikke bare at de kan brukes uten at de som rammes kjenner til det, men også at mer spesifikke opplysninger om hvordan metodene brukes, vernes. Hvis kriminelle miljøer får detaljert kunnskap om hvordan metodene brukes, vil de kunne tilpasse atferden sin slik at metodene blir mindre effektive. Hensynet til effektivitet og metodevern kan også tilsi at navn og andre identitetsopplysninger knyttet til de politiansatte som er involvert i bruken av metodene, holdes skjult. Det gjelder særlig spanere og agenter, som i mange tilfeller ikke vil kunne fortsette i disse rollene dersom deres identitet blir offentlig kjent. Det kan imidlertid også gjelde informantbehandlere og personer som brukes til å montere eller betjene teknisk utstyr som brukes til ulike typer informasjonsinnhenting, ettersom de vil kunne ha behov for å opptre i det offentlige rom uten å bli gjenkjent.

Også i enkelte andre deler av politiet kan ansatte ha behov for å skjerme sin identitet. Ansatte i Beredskapstroppen har regelmessig oppdrag der de må tilnærme seg objekter i hemmelighet eller uten å pådra seg oppmerksomhet.

Behovet for at slike fremgangsmåter og metoder skal kunne brukes effektivt, tilsier derfor at personer involvert i denne typen politiarbeid gis mulighet til å skjerme sin identitet.

16.8 Tillit

Tillit er fravær av behov for å verifisere eller kontrollere andres handlinger. Tillit bygger på en tiltro til at andre vil handle i tråd med våre interesser eller forventninger. Tillit er et viktig element for sosial integrasjon, demokratisk stabilitet og økonomisk effektivitet.17

Befolkningens tillit til myndighetene avhenger av en rekke elementer knyttet både til de offentlige institusjonene, deres ledere og andre ansatte. At borgerne har tillit til at myndighetene opererer innenfor de rammene som er fastsatt i lov, og til at overskridelser blir håndtert på en forsvarlig måte, er ressursbesparende og gjør at flere ressurser kan brukes på det samfunnsoppdraget myndighetene er gitt. I tillegg kan tillit bidra til at utøvelsen av myndighetenes virksomhet går lettere, ved at de blir møtt med en respekt og forståelse for oppdraget.18

Som nevnt i punkt 16.2 (om åpenhet), er det grunn til å tro at det at offentlig ansatte opptrer med navn, kan bidra til å gi det offentlige et personlig preg, noe som i seg selv er tillitsskapende. I tillegg vil den kontrollen som offentlighet og innsyn tilrettelegger for, både fra enkeltpersoner, pressen og offentligheten for øvrig, virke tillitsskapende. Også den ansvarliggjøring som opptreden i eget navn bidrar til, og den kontrollen som utføres av interne og eksterne kontrollmekanismer, skaper tillit.

På den annen side kan hemmelighold skade tilliten. Utvidet adgang til identitetsskjerming kan lede til spørsmål om etatene har noe å skjule, skape mistenksomhet og gi næring til konspirasjonsteorier. Dersom adgangen til identitetsskjerming utvides, vil det bli viktig at adgangen bare brukes der det er et reelt behov for det, og at dette behovet kommuniseres til befolkningen.

Det vil imidlertid også kunne skade tilliten til politiet og kriminalomsorgen dersom de ansatte i disse etatene utsettes for vold eller trusler fra kriminelle miljøer, og det skapes et inntrykk av at staten ikke evner å beskytte sine ansatte. Det vil dessuten skade tilliten til etatene dersom de ansatte som følge av faktisk og opplevd utrygghet, ikke løser oppgavene sine godt. Dette gjelder særlig dersom de ansatte, som følge av selvsensur, løser oppgavene sine på uriktige eller ugunstige måter. Dette viser at spørsmålet om identitetsskjerming må løses gjennom en avveiing av de hensyn som det er redegjort for i denne delen av utredningen.

17 Utvalgets vurderinger og forslag

17.1 To alternative lovreguleringsmodeller

ID-skjermingsutvalget har kommet til at det som hovedregel skal være åpenhet om identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen, men at det er behov for en viss utvidelse av adgangen til å skjerme slike opplysninger, og foreslår lovregler om dette.

I dag er reguleringen av de ansattes plikt til å oppgi navn, og andres rett til innsyn i dette, fragmentert og spredt i ulike regelverk. Utvalget har tatt sikte på å skape en mer gjennomgående og enhetlig regulering, som tar høyde for de ulike behov og hensyn som gjør seg gjeldende i de to etatene og de ulike delene av deres virksomhet.

Utvalget har vurdert om regelverket om identitetsskjerming bør utformes ved at det oppstilles et utgangspunkt eller en hovedregel om skjerming for alle ansatte i politiet og/eller kriminalomsorgen, supplert med muligheter for innsyn i identitetsopplysningene der det foreligger et begrunnet behov for dette. Med dette sikter utvalget til et system der ansatte i politiet og kriminalomsorgen som hovedregel opptrer uten å oppgi navn, men identifiserer seg for eksempel ved bruk av et nummer, og der det bare på forespørsel og med henvisning til et begrunnet behov, eller i nærmere definerte situasjoner, gis opplysninger om de ansattes navn. En slik løsning ville skjermet de ansattes identitetsopplysninger i stor grad og bidratt til å sikre at slike opplysninger skjermes i alle faser av etatenes arbeid.

Utvalget har imidlertid kommet til at en slik hovedregel vil favne langt bredere enn behovet tilsier, gjøre unødvendig store inngrep i verdier som er viktige for det norske samfunnet og skape risiko for krenkelser av enkeltmenneskers rettigheter. Med et slikt utgangspunkt ville det blitt vanskeligere å avdekke habilitetsproblematikk og myndighetsmisbruk. Det ville også skapt større avstand mellom staten og innbyggerne, noe som igjen kunne ha påvirket borgernes tillit til politiet og kriminalomsorgen.

En hovedregel om skjerming av ansatte i politiet og kriminalomsorgen vil dessuten kunne medføre at trusselaktørenes fokus flytter seg til andre aktører i rettsvesenet som ikke er skjermet på samme måte, som for eksempel dommere.19 Utvalget mener også at en hovedregel om skjerming vil være vanskelig å gjennomføre, og dermed trolig ha liten effekt, i mindre lokalsamfunn, der identiteten til de som jobber i politiet og kriminalomsorgen gjerne er godt kjent. En mer målrettet skjermingsadgang vil i større grad treffe de tilfellene der det er et reelt beskyttelsesbehov og der beskyttelse i praksis kan gis gjennom konkrete tiltak i den enkelte sak.

En hovedregel om skjerming vil også være problematisk med tanke på de internasjonale forpliktelsene Norge er bundet av. Generell skjerming av identitetsopplysninger i straffesaker vil være uforenlig med mistenktes eller tiltaltes rettigheter etter Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6. Identitetsskjerming som begrenser tiltaltes rett til innsyn i relevante bevis etter at tiltale er tatt ut, kan bare tillates dersom det er strengt nødvendig. Identitetsskjerming som skjer ved at vitner forklarer seg anonymt i retten, kan bare tillates etter en konkret vurdering av behovet for anonymitet mot tiltaltes rett til en rettferdig rettergang. EMD har uttalt at polititjenestepersoner bare kan vitne anonymt under ekstraordinære forhold, og der forsvaret er tilstrekkelig kompensert for ulempene skjermingen medfører, se punkt 3.5. Også utenfor straffesaker vil en hovedregel om skjerming av identitet, etter omstendighetene, kunne være uforenlig med ytringsfriheten etter Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10, se punkt 3.2.

I stedet foreslår utvalget en mer begrenset og målrettet adgang til identitetsskjerming for ansatte i politiet og kriminalomsorgen, der tungtveiende grunner tilsier det. Utvalgets forslag til lovregler identifiserer ulike situasjoner der de ansatte ikke plikter å oppgi navn, eller navnene deres kan erstattes med et tjenestenummer og/eller holdes utenfor innsyn. Utvalget mener en slik modell ivaretar og balanserer hensynet til de ansatte opp mot samfunnets og borgernes behov for innsyn i etatenes virksomhet. Med «tjenestenummer» mener utvalget et nummer som ikke identifiserer den ansatte utad, men som kan knyttes til den ansatte i etatenes egne systemer. For at den ansatte skal kunne oppnå skjerming ved bruk av tjenestenummer, kreves det at dagens bruk av tjenestenummer tilpasses, slik at det for eksempel sørges for utskiftning av tjenestenummer der dette har blitt eksponert.

Valget av lovgivningsmodell, og reglene som foreslås, er nærmere begrunnet i dette kapittelet. Etter utvalgets syn bør det gjelde et utgangspunkt om åpenhet ved utøvelse av makt, og betydningen dette har for reglene om identitetsskjerming redegjøres for i punkt 17.2. Ansatte i politiet og kriminalomsorgen har likevel et grunnleggende krav på sikkerhet. I hvilken grad dette kan begrunne regler om identitetsskjerming, redegjøres for i punkt 17.3. Utvalget foreslår regler om identitetsskjerming dels av hensyn til de ansattes og deres nærståendes liv og helse og dels av polititaktiske hensyn. Utformingen av de foreslåtte reglene redegjøres for i punkt 17.4. Lovregulering er imidlertid ikke den eneste måten å beskytte ansatte i politiet og kriminalomsorgen mot vold, trusler og trakasserende atferd. Andre tiltak for å oppnå dette omtales i punkt 17.5. Hensynene som kan begrunne skjerming av ansatte i politiet og kriminalomsorgen kan også gjøre seg gjeldende for andre offentlig ansatte. Utvalgets syn på behovet for utredning av identitetsskjerming for andre offentlig ansatte er redegjort for i punkt 17.6.

17.2 Utgangspunkt om åpenhet

Utvalget tar utgangspunkt i at åpenhet er et ideal for norsk offentlig myndighetsutøvelse, slik det er beskrevet i kapittel 16. Dette innebærer at det som hovedregel skal være åpenhet om hvem som utøver myndighet på det offentliges vegne, spesielt der det brukes makt, gjøres inngrep i den enkeltes frihet eller tas avgjørelser som er bestemmende for enkeltmenneskers rettigheter og plikter. At ansatte i politiet og kriminalomsorgen opptrer med navn, både i fysiske møter og i den skriftlige behandlingen av en sak, er viktig fordi det skaper nærhet mellom staten og befolkningen, bidrar til riktige avgjørelser, ansvarliggjør den ansatte og tilrettelegger for kontroll av at avgjørelser fattes på riktig grunnlag. Samlet sett er dette viktig for befolkningens tillit til politiet og kriminalomsorgen.

Reglene om åpenhet og offentlighet i Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 bekrefter betydningen av disse prinsippene, og setter grenser for adgangen til å skjerme identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Reglene er likevel ikke til hinder for at informasjon skjermes av hensyn til de ansattes liv, helse eller personvern. Dersom det begjæres innsyn i opplysningene, kan innsyn imidlertid bare nektes etter en konkret vurdering av behovet for innsyn mot behovet for skjerming, og terskelen for å avslå innsyn må være høy.

Åpenhet er, etter utvalgets syn, særlig viktig når det bidrar til riktige avgjørelser og kontroll med utøvelsen av makt og offentlig myndighet. Manglende åpenhet om ansattes identitet kan føre til at den ansattes bindinger, eller systematiske trekk eller slagsider ved vedkommendes myndighetsutøvelse, ikke avdekkes. I verste fall kan det hindre avsløring av korrupsjon og maktmisbruk. Dette tilsier at den enkelte bør få tilgang til informasjon om identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen der disse opplysningene kan være av betydning for utfallet av en sak. Også de som fører kontroll med offentlig myndighetsutøvelse, enten det dreier seg om andre offentlige myndigheter eller pressen, bør få tilgang til de opplysningene som er nødvendige for å utføre kontrollen.

Dette betyr at det skal gode grunner til for å begrense åpenheten ved å gi adgang til å skjerme identiteten til ansatte som utøver makt, bidrar til rettighetsinngrep eller tar avgjørelser av betydning for den enkelte. Det skal særlig gode grunner til for å tillate identitetsskjerming der kjennskap til de ansattes identitet kan ha betydning for utfallet av en sak eller kontrollen med myndighetsutøvelsen.

I sammenhenger der det ikke utøves makt, gjøres rettighetsinngrep eller fattes avgjørelser som er bestemmende for enkeltmenneskers rettigheter og plikter, er det ikke like avgjørende at offentlig ansatte identifiserer seg med fullt navn. De ansatte handler på statens vegne, ikke som privatpersoner, og er ikke underlagt noen generell plikt til å identifisere seg. For eksempel der det offentlige sender orienterende brev, og etter omstendighetene også der en offentlig ansatt møter borgerne ansikt til ansikt uten å bruke makt eller andre inngripende eller bestemmende virkemidler, er det mindre betenkelig at den ansatte opptrer i etatens, heller enn sitt eget, navn. Likevel bør det være slik at den ansatte alltid kan identifiseres dersom det blir behov for det, for eksempel ved hjelp av et tjenestenummer. Selv om det ikke brukes makt, gjøres inngrep i den enkeltes frihet eller tas avgjørelser som er bestemmende for enkeltmenneskers rettigheter og plikter, kan dokumentasjon som utarbeides eller handlinger som foretas, danne grunnlag for senere maktutøvelse, inngrep eller avgjørelser som er bestemmende for enkeltmenneskers rettigheter og plikter. Utgangspunktet bør derfor være åpenhet også i disse tilfellene.

Også hensynet til den enkeltes rettssikkerhet tilsier at adgangen til identitetsskjerming begrenses. Det er særlig risikoen for at det ikke oppdages at den ansattes tjenestehandlinger er påvirket av usaklige eller irrelevante hensyn, eller at den ansatte er inhabil, som taler mot skjerming. Kunnskap om den ansattes navn vil ofte være den eneste måten å avdekke om vedkommende har en personlig relasjon eller kjennskap til saken eller til personen tjenestehandlingen rammer. Videre er det viktig at identitetsskjerming ikke går på bekostning av tiltaltes rett til kontradiksjon i straffesaker eller rettens mulighet til å vurdere vitners forklaringer i retten.

Retten til en rettferdig rettergang etter Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6 begrenser adgangen til å skjerme identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen, særlig i straffesaker. Identitetsskjerming som begrenser siktedes rett til innsyn i relevante bevis etter at tiltale er tatt ut, kan bare tillates dersom det er strengt nødvendig. Identitetsskjerming som skjer ved at vitner forklarer seg anonymt i retten, kan bare tillates etter en konkret vurdering av behovet for anonymitet mot tiltaltes rett til en rettferdig rettergang. I denne vurderingen vil særlig betydningen av vitnets forklaring som bevis være sentral. EMD har uttalt at polititjenestepersoner bare kan vitne anonymt under ekstraordinære forhold.

Disse begrensningene er, etter utvalgets syn, til hinder for at det oppstilles en hovedregel om identitetsskjerming. I straffesaker må adgangen til identitetsskjerming være snever og vurderes konkret. Regler om identitetsskjerming i straffesaker må utformes på en måte som i minst mulig grad svekker rettssikkerheten. Særlig dersom det tas ut tiltale, er det viktig å opprettholde tiltaltes rett til å imøtegå anklagene som er fremsatt. Dersom kunnskap om navnene til ansatte i politiet eller kriminalomsorgen er av betydning for muligheten til å vurdere bevis i saken, må tiltalte få innsyn i disse. Ansatte kan bare tillates å vitne anonymt der det ikke medfører vesentlige betenkeligheter av hensyn til tiltaltes forsvar. Også utenfor straffesakene tilsier borgernes rettssikkerhet at utgangspunktet skal være åpenhet og mulighet for innsyn i den ansattes identitet.

17.3 Behovet for identitetsskjerming

Til tross for at det bør gjelde et utgangspunkt om åpenhet ved utøvelse av makt, er det en grunnleggende forutsetning at ansatte i politiet og kriminalomsorgen har trygge arbeidsforhold. De har påtatt seg viktige oppgaver på samfunnets vegne, og samfunnet bør strekke seg langt for å verne dem mot urimelige belastninger.

Utvalgets gjennomgang i punkt 3.3 viser at staten kan ha en forpliktelse etter både Grunnloven § 93 og EMK artikkel 2 til å iverksette forebyggende tiltak for å beskytte de ansattes og deres nærmestes rett til liv. Denne plikten oppstår imidlertid bare der det foreligger en «real and immediate risk» som staten kjente eller burde ha kjent til. Dette tilsier at staten ikke har noen plikt til å vedta regler som oppstiller et utgangspunkt eller en hovedregel om identitetsskjerming for alle eller store deler av de ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Plikten til å sikre retten til liv etter EMK artikkel 2 tilsier imidlertid at det bør vedtas regler som i større grad enn i dag tillater identitetsskjerming der det foreligger fare for liv eller helse for de ansatte eller deres nærstående. Utvalget har foreslått at det skal være en slik adgang i alle faser av politiets arbeid og i kriminalomsorgen der det kan påvises en generell eller konkret fare for liv og helse.

I vurderingen av hensynet til de ansattes sikkerhet skiller utvalget mellom faktisk og opplevd sikkerhet, slik dette er redegjort for i punkt 16.5. Hensynet til faktisk sikkerhet tilsier at det gis adgang til identitetsskjerming der det er fare for livet eller helsen til de ansatte eller deres nærmeste. Hensynet til de ansattes opplevde sikkerhet kan, slik utvalget ser det, ikke i seg selv begrunne en utvidet adgang til identitetsskjerming. Hensynet tilsier imidlertid at terskelen for skjerming ikke bør settes for høyt. Det tilsier også at reglene brukes der vilkårene er oppfylt, slik at muligheten til identitetsskjerming oppleves reell for de ansatte. Hovedansvaret for dette ligger hos arbeidsgiver.

Selv om det først og fremst er hensynet til de ansattes og deres nærmestes faktiske sikkerhet som kan begrunne identitetsskjerming, anerkjenner utvalget at de ansattes subjektive opplevelse av trygghet er av betydning. Utbredt utrygghet kan være skadelig for den ansatte, men også for samfunnet, ved at det kan lede til dårligere oppgaveløsning og ressursutnyttelse. Det kan også påvirke rekrutteringen til politiet og kriminalomsorgen.

Risikoen for at selvsensur brer om seg, i den forstand at ansatte vegrer seg for å løse oppgavene sine til beste for samfunnet eller de det gjelder av frykt for at det skal få konsekvenser, tilsier at adgangen til identitetsskjerming utvides med målrettede regler som slår inn der ansatte opplever truende eller skremmende situasjoner, slik utvalget foreslår. Utbredelsen av selvsensur bør følges nøye av ansvarlige myndigheter i tiden som kommer, slik at det tas grep dersom dette blir et systemisk problem.

Etter utvalgets syn er det mulig å se for seg at kriminalitetsutviklingen i samfunnet leder til en fremtidig situasjon der faren for de ansattes liv og helse generelt er så stor at det vil bli nødvendig å operere med en hovedregel om identitetsskjerming. Målrettede forslag om identitetsskjerming kan imidlertid utsette behovet for en generell hovedregel om skjerming.

For patruljerende politi er dette hovedregelen i dag, ved at det er valgfritt for disse om de vil oppgi navn eller tjenestenummer til de som utsettes for politiets tjenestehandlinger. Utvalget foreslår at denne adgangen videreføres. I kriminalomsorgen er hovedregelen i praksis at de fengselsansatte som omgås innsatte eller domfelte til daglig, bare identifiserer seg med fornavn. Etter utvalgets syn er dette fornuftige utgangspunkter, tatt i betraktning de varierte og uforutsigbare situasjonene patruljerende politi og de fengselsansatte som oppholder seg i institusjonene til enhver tid står overfor.

Dagens kriminalitetsbilde kan imidlertid ikke forsvare en tilsvarende generell skjermingsadgang som ledd i andre typer myndighetsutøvelse, eller i alle deler av politiet og kriminalomsorgen. Selv om utvalgets gjennomgang av utviklingstrekk i del IV har vist at ansatte i politiet og kriminalomsorgen er særlig utsatte for vold og trusler, kan det ikke dokumenteres noen klar økning i antall anmeldte tilfeller av vold og trusler mot politiet i senere tid. Gjennomgangen viser også at det store flertallet av slike hendelser, både i politiet og kriminalomsorgen, skjer impulsivt i forbindelse med de ansattes direkte kontakt med publikum eller domfelte. Ytterst få hendelser skjer ved at de ansatte eller deres nærstående kontaktes på andre måter, i eller utenfor arbeidstiden. En generell skjerming av identitetsopplysninger vil i svært begrenset grad bidra til å motvirke de mest aktuelle formene for vold og trusler mot de ansatte. De få hendelsene der identitetsskjerming eventuelt kunne forebygget vold og trusler, bør etter utvalgets syn fanges opp med mer målrettede tiltak enn en hovedregel om identitetsskjerming.

Dersom organisert kriminalitet øker i omfang og alvor, og det kommer indikasjoner på at organiserte kriminelle miljøer i større grad vil ta i bruk vold og trusler mot ansatte i politiet og kriminalomsorgen, bør en hovedregel om identitetsskjerming for andre deler av politiet og kriminalomsorgen vurderes på nytt.

Utvalgets vurderinger på dette punktet støttes av den svenske utredningen SOU 2024: 1«Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier». Den svenske regjeringen oppnevnte i 2022 en utreder som skulle se på tiltak for å redusere utsattheten til offentlig ansatte.20 I SOU 2024: 1 er det lagt til grunn at offentlig ansatte i Sverige i økende grad utsettes for vold, trusler og trakassering, og at risikoen for vold, trusler og trakassering er størst i direkte møte med borgerne.21 Utrederen konkluderte derfor med at skjerming av navn i dokumentasjon i etterkant av kontakt med en borger eller et inngrep i begrenset grad vil redusere risikoen for vold, trusler og trakassering.22 Utrederen mente det ikke var åpenbart at skjerming i dokumenter ville motvirke vold og trusler, og påpekte at ved skjerming av en ansatt kunne det i stedet være andre som ville bli utsatt for slike handlinger, eller at handlingen ville bli forskjøvet i tid.23 Likevel mente utrederen at saksbehandlerens navn ikke burde oversendes i forbindelse med underretning om et vedtak når risikoen for vold, trusler og trakassering er særlig fremtredende.24 En slik skjerming vil imidlertid ikke påvirke retten til innsyn i selve vedtaket, hvor navnet til beslutningstaker vil fremgå.25 Det innebærer dermed at den vedtaket gjelder, bare på forespørsel vil få innsyn i den ansattes navn. Utrederen foreslo også en egen regel om at ansatte i politiet som er utsatt for en særlig risiko for vold eller trusler, kan få et særskilt tjenestebevis hvor navn er byttet ut med tjenestenummer.26

Kriminalitetssituasjonen i Sverige fremstår i dag langt mer alvorlig enn i Norge. At den svenske utredningen ikke finner grunnlag for å innføre en generell regel om identitetsskjerming for ansatte i politiet eller kriminalomsorgen, underbygger, etter ID-skjermingsutvalgets syn, at det heller ikke er grunnlag for en slik generell regel i Norge.

Ansatte i politiet og kriminalomsorgen har rett til personvern og privatliv, slik dette er redegjort for i punkt 3.4 og 16.6. Det kan innebære et krav på beskyttelse mot hets og sjikane både på fritiden og på jobb. Som vist i kapittel 13, opplever ansatte i politiet og kriminalomsorgen regelmessig hets og sjikane både i arbeidshverdagen og på nett. De synes imidlertid ikke å være vesentlig mer utsatt for dette enn befolkningen for øvrig. Etter utvalgets syn er hets, sjikane og hatefulle ytringer på nett et større samfunnsproblem, heller enn et særskilt problem for ansatte i politiet og kriminalomsorgen. I tillegg skjer de fleste tilfellene av hets og sjikane ved direkte kontakt med publikum eller innsatte/domfelte. Identitetsskjerming vil ikke være et egnet tiltak for å hindre denne typen handlinger. Risikoen for hets og sjikane i andre sammenhenger er, etter utvalgets syn, ikke tilstrekkelig alvorlig eller omfattende til at den kan rettferdiggjøre en hovedregel om identitetsskjerming. Utvalget foreslår imidlertid at sjikane av en slik art eller et slikt omfang at den kan karakteriseres som grov, skal kunne gi grunn til skjerming av identitetsopplysninger i konkrete tilfeller, der det anses forsvarlig, jf. punkt 17.4.1.

I vurderingen av behovet for skjerming er det grunn til å understreke at mange uønskede handlinger rettet mot politi og ansatte i kriminalomsorgen, er kriminalisert. Det er derfor viktig at straffelovgivningen brukes aktivt, særlig til å straffeforfølge vold, trusler og sjikane mot de ansatte. En konsekvent håndhevelse av straffebestemmelser kan bidra til holdningsdannelse i samfunnet og dermed redusere både omfanget av hendelser og behovet for skjerming. Det må imidlertid også tas hensyn til at straffelovgivningen er et inngripende virkemiddel som må brukes med en viss forsiktighet. En for utstrakt bruk av straff for handlinger rettet mot ansatte i politiet og kriminalomsorgen, vil kunne skape et inntrykk av at disse særbehandles sammenliknet med befolkningen ellers, og skade tilliten både til offentlige myndigheter og til strafferettsinstituttet.

Andre hensyn enn liv, helse og personvern kan også tilsi skjerming av ansattes identitetsopplysninger. Som redegjort for i punkt 16.7, har politiet adgang til å bruke skjulte metoder i etterforskingen og forebyggingen av alvorlig kriminalitet. For å sikre at politiansatte som er involvert i denne type virksomhet, for eksempel som agenter, informantbehandlere eller teknisk personell, kan brukes over tid, bør disse ansattes identitetsopplysninger kunne skjermes. Også ansatte som er involvert i politiets operative virksomhet, for eksempel ansatte i Beredskapstroppen, kan ha behov for å opptre skjult. Utvalget foreslår at Kongen gis adgang til å beslutte på generelt grunnlag at visse ansatte kan benytte tjenestenummer når de utøver slike særskilte funksjoner og det er påkrevd av hensyn til de ansattes sikkerhet, politiets operative virksomhet eller politiets metodebruk.

Utvalgets undersøkelser har vist at det både i politiet og kriminalomsorgen praktiseres ulike former for identitetsskjerming, uten at dette er hjemlet i lov eller forskrift. Dette bekrefter behovet for en avklaring av når det bør være slik adgang, og et mer helhetlig regelverk på dette feltet. Utvalget har foreslått at noen av de aktuelle praksisene lovfestes, der det er påvist et legitimt behov for dette. Enkelte av utvalgets forslag innebærer derfor en lovfesting av rutiner som allerede til en viss grad praktiseres.

Utvalgets forslag legger opp til en noe mer vidtgående adgang til skjerming for ansatte i kriminalomsorgen enn for politiansatte. Ansatte i kriminalomsorgen som arbeider i fengsel eller overgangsbolig, jobber tett på personer som har utøvd vold eller annen normoverskridende atferd, og som har fått friheten sin innskrenket. Dette medfører en relativt konstant og ikke ubetydelig risiko for å bli utsatt for vold og trusler. Dette bekreftes av økningen i antall anmeldelser for vold og trusler, samt det betydelige antallet avvik som registreres i kriminalomsorgens avvikssystemer, slik det er redegjort for i utredningens del IV. Utvalget foreslår derfor at ansatte i fengsler og overgangsboliger som utgangspunkt skal kunne bruke tjenestenummer når de skriver rapporter og andre saksdokumenter. Når ansatte i kriminalomsorgen fatter vedtak, skal utgangspunktet være at vedtaksfatters navn oppgis, men likevel slik at den ansattes overordnede kan beslutte bruk av tjenestenummer der tungtveiende grunner taler for det og det anses forsvarlig.

Politiet har på sin side et bredere sett med oppgaver og omgås større og mer varierte befolkningsgrupper. Utvalget foreslår at politiansattes mulighet til å bruke tjenestenummer i fysisk møte med publikum videreføres, men at de som hovedregel må oppgi navn ved utarbeiding av rapporter, vedtak og andre skriftlige dokumenter. Unntak bør bare kunne gjøres av hensyn til liv og helse, eller av polititaktiske hensyn, og utvalget har foreslått regler om dette både i politiloven og straffeprosessloven.

Utvalget mener at forslagene vil medføre at det blir vanskeligere for borgerne å finne frem til og oppsøke ansatte i politiet og kriminalomsorgen for å utsette dem for vold eller trusler. Forslagene er fremmet ut fra dagens situasjon, men anvendelsen og omfanget av bruken vil måtte tilpasses den videre kriminalitets- og samfunnsutviklingen. I dag er reglene ment å være snevre unntaksregler, som bare brukes der tungtveiende grunner tilsier det og det anses forsvarlig. Etter utvalgets syn bør det føres statistikk over bruken av de ulike reglene om identitetsskjerming, slik at det kan kontrolleres at det ikke utvikler seg en praksis der reglene brukes i større grad enn det som er intensjonen og det reelle behovet.

17.4 Regler om skjerming

17.4.1 Skjerming av hensyn til liv og helse

17.4.1.1 Innledning

Utvalgets utgangspunkt er at det skal være åpenhet om identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen. I noen situasjoner finner imidlertid utvalget grunn til å tillate at identiteten skjermes i noe større utstrekning enn det som er tilfellet i dag. Det gjelder for det første der det er påvist fare for liv og helse knyttet til ansatte eller deres nærmeste. Som redegjort for i punkt 3.3, tilsier både Norges forpliktelser etter EMK artikkel 2 og hensynet til de ansattes faktiske trygghet at det er mulig med identitetsskjerming i slike situasjoner.

Der det er påvist fare for liv og helse, har utvalget tatt sikte på å foreslå regler som gir mulighet for identitetsskjerming i alle fasene av politiets og kriminalomsorgens arbeid. Dette for å sikre en reell og effektiv skjerming av identitet.

17.4.1.2 I møte med publikum og innsatte/domfelte

I møte med publikum, hvor de fleste trusler og voldshendelser oppstår for politiets del, har de ansatte i politiet i dag adgang til å oppgi tjenestenummer fremfor navn, se politiloven § 20 syvende ledd andre punktum. Utvalget foreslår at adgangen videreføres. Det må bero på en feil at politiinstruksen § 5-4 ikke gir uttrykk for tilsvarende adgang. Utvalget foreslår derfor at adgangen tas inn i politiinstruksen.

Ansatte i kriminalomsorgen som arbeider i institusjoner, for eksempel fengsler eller overgangsboliger, bruker i praksis fornavn i møte med innsatte/domfelte. Relasjonen mellom de innsatte/domfelte og ansatte i kriminalomsorgen er en viktig forutsetning for gjennomføringen av kriminalomsorgens oppgaver, og styrker den faktiske og opplevde sikkerheten. Bruk av fornavn bidrar til å styrke denne relasjonen. Utvalget mener det ikke er nødvendig at ansatte som arbeider i institusjoner identifiserer seg med fullt navn for å gjennomføre kriminalomsorgens oppgaver på forsvarlig måte og samtidig sikre de mellommenneskelige relasjonene mellom den innsatte/domfelte og ansatte. Utvalget mener derfor at denne praksisen bør videreføres, og foreslår ingen lovendringer i den forbindelse.

17.4.1.3 I rapporter og andre saksdokumenter utenfor straffesak

I rapporter og andre saksdokumenter vil identiteten til den ansatte i politiet som har utarbeidet dokumentet, normalt fremgå. En politiansatt som i forbindelse med en konkret hendelse har oppgitt tjenestenummer i medhold av politiloven § 20 syvende ledd andre punktum, vil i utgangspunktet nedtegne navn og/eller brukeridentitet når vedkommende skriver rapport eller utarbeider andre saksdokumenter om den samme hendelsen i etterkant. Konsekvensen er at navnet og/eller brukeridentiteten til den enkelte ansatte i politiet vil fremgå av skriftlige dokumenter som den berørte part senere vil kunne søke innsyn i.

Etter utvalgets syn bør politiansattes navn fortsatt, som hovedregel, fremgå av rapporter og andre saksdokumenter de har utarbeidet. Politiets virksomhet er variert. Politiansatte skriver jevnlig rapporter som ikke bare gjelder mistenkte eller straffedømte, men et bredere lag av befolkningen. Politiets rapporter gjelder dessuten normalt personer de politiansatte ikke har noen personlig relasjon til eller jevnlig omgang med. Utvalgets undersøkelser viser at andelen rapporterte og anmeldte volds- og trusselhendelser, sett opp mot antall ansatte i de to etatene, er lavere i politiet enn i kriminalomsorgen, jf. punkt 12.2 og 12.5. Rapporter og andre dokumenter som skrives av politiet, kan senere inngå i eller ha en side til straffesaker eller andre saker av stor rettssikkerhetsmessig betydning for dem de gjelder. Rettssikkerhetshensyn tilsier stor grad av åpenhet om politiets virksomhet. Utvalget har derfor, i tråd med utgangspunktet om åpenhet, ikke funnet grunn til å foreslå at politiansatte som hovedregel skal kunne identifisere seg med tjenestenummer ved skriving av rapporter og andre saksdokumenter.

For likevel å sikre at identiteten til ansatte i politiet kan skjermes der det er påvist fare for liv og helse, foreslår utvalget at ansatte i politiet gis adgang til å erstatte navn med tjenestenummer i rapporter og andre saksdokumenter som utarbeides utenfor straffesaker der en overordnet finner at tungtveiende grunner taler for det og det anses forsvarlig, se forslaget til politiloven § 29 b første ledd.

Der det kan påvises «tungtveiende grunner» og anses «forsvarlig», bør adgangen til å bruke tjenestenummer gjelde for alle ansatte i politiet og ikke bare spesifikke stillingskategorier.

Kravet om «tungtveiende grunner» er inspirert av formuleringen i Forvaltningslovutvalgets forslag til ny forvaltningslov § 47 om vedtak, og høringsinnspillene til dette forslaget.27 Ordlyden innebærer at terskelen skal være høy, og at skjerming bare skal kunne skje hvis det er grunn til å frykte at den ansatte eller dennes nærmeste vil utsettes for voldelige reaksjoner, trusler, grov sjikane eller utilbørlig press hvis navnet blir kjent. Det er ikke tilstrekkelig med en generell mulighet eller subjektiv frykt for dette – det kreves konkrete holdepunkter i den enkelte sak. Slike holdepunkter kan være omstendighetene i saken eller historikken til den eller de som vil få innsyn i dokumentet, for eksempel at vedkommende har fremsatt trusler i den aktuelle saken, at vedkommende tidligere er dømt for vold eller trusler mot offentlig tjenesteperson eller at vedkommende har tilknytning til organiserte kriminelle miljøer med voldspotensial.

Utvalget foreslår i tillegg at det må fremstå som «forsvarlig» å bruke tjenestenummer. Behovet for bruk av tjenestenummer må avveies mot hensynet til åpenhet, rettssikkerhet og kontroll, se tidligere redegjørelse i utredningens punkt 16.2 til 16.4. Utvalget vil understreke at selv om rapporter og andre saksdokumenter ikke er bestemmende for rettighetene og pliktene til enkeltpersoner, kan slike dokumenter for eksempel danne grunnlag for senere beslutninger eller vedtak. En parts mulighet til kontradiksjon og å fremme inhabilitetsinnsigelser er dermed relevante hensyn i forsvarlighetsvurderingen.

Beslutningen om å erstatte navn med tjenestenummer må treffes av den ansattes overordnede. At beslutningsmyndigheten ligger hos den overordnede, vil, etter utvalgets oppfatning, sikre at det foretas en objektiv og saklig vurdering av om det foreligger tungtveiende grunner og anses forsvarlig å bruke tjenestenummer. Som utvalget har påpekt i punkt 17.3, kan ikke hensynet til de ansattes subjektive (opplevde) sikkerhet i seg selv begrunne identitetsskjerming.

Muligheten til å føre kontroll og sikre etterprøvbarhet tilsier at begrunnelsen for beslutningen og hvem som har truffet den, nedtegnes i et internt notat, se forslaget til politiloven § 29 b andre ledd. Notatet vil dessuten skape en større bevissthet rundt vurderingene som må foretas, og dermed sikre forsvarlige avgjørelser. Utvalget foreslår videre at det skal føres et register over hvem som har benyttet et bestemt tjenestenummer, og at Kongen kan gi nærmere regler om slik registerføring, se forslaget til politiloven § 29 b fjerde ledd. Det må dessuten sørges for bytte av tjenestenummer der identiteten bak et bestemt nummer har blitt eksponert. Den praktiske gjennomføringen av dette vil ligge til den som er ansvarlig for registerføringen.

Videre mener utvalget at det bør innføres adgang til å gi særskilte ansatte en generell mulighet til å bruke tjenestenummer i stedet for navn dersom det er påkrevd av hensyn til de ansattes sikkerhet. For eksempel vil ansatte som jobber opp mot organiserte kriminelle miljøer med voldspotensial, som utgjør en konstant trussel mot de ansatte, ha et generelt behov for å være skjermet. Behovet for skjerming må vurderes ut fra risikoen ved arbeidets art og karakter. Utvalget foreslår derfor at Kongen gis adgang til å gi regler som åpner for at særskilte ansatte kan benytte tjenestenummer på generelt grunnlag når det er påkrevd av hensyn til blant annet de ansattes sikkerhet, se forslaget til politiloven § 29 b tredje ledd. For en nærmere vurdering av behovet for en slik hjemmel og vilkåret om at det må være påkrevd, vises det til vurderingene i punkt 17.4.2.

Ansatte i kriminalomsorgen har allerede en generell adgang til å benytte tjenestenummer i stedet for navn i forbindelse med skriving av rapporter, notat og vedlegg til sak mv. Det følger av Kriminalomsorgsdirektoratets rundskriv KDI-2020-11. Overfor utvalget har Kriminalomsorgsdirektoratet opplyst at bruken av tjenestenummer i samsvar med KDI-2020-11 varierer fra sted til sted. Etter utvalgets syn bør denne adgangen videreføres og lovfestes slik at reglene blir mer tilgjengelige. Utvalgets forslag bygger på reguleringen i KDI-2020-11, men etter utvalgets oppfatning bør den generelle adgangen til å erstatte navn med tjenestenummer kun omfatte ansatte i fengsel eller overgangsbolig, ettersom de må anses å være utsatt for større risiko enn andre ansatte i kriminalomsorgen.

Når det skrives rapporter, vil dette ofte være i forbindelse med hendelser eller vedtak som har betydning for de innsattes/domfeltes situasjon. Dersom rapporten ikke støtter den innsattes/domfeltes sak, vil det også i enkelte situasjoner kunne lede til forhøyet risiko for vold eller trusler. Denne risikoen reduseres dersom den innsatte/domfelte ikke får kunnskap om rapportskrivers navn. Samtidig vil den innsatte/domfelte normalt kunne imøtegå innholdet i rapporten, også uten kunnskap om navnet til den ansatte. Utvalget mener derfor at ansatte som daglig omgås eller jobber tett på innsatte/domfelte, bør gis adgang til å skjerme identiteten ved rapportskriving av hensyn til deres egen og nærståendes sikkerhet, liv og helse. For ansatte i kriminalomsorgen som arbeider i fengsel eller overgangsbolig, foreslår utvalget derfor en generell adgang til å benytte tjenestenummer i stedet for navn ved rapportskriving og utarbeidelse av andre saksdokumenter, se forslaget til straffegjennomføringsloven § 7 c første ledd.

Med ansatte i «fengsel eller overgangsbolig» menes fengselsbetjenter og andre ansatte som daglig omgås eller jobber tett på innsatte/domfelte, og øvrige ansatte som jobber i institusjonene, som for eksempel jurister.

Mens Kriminalomsorgsdirektoratets rundskriv KDI-2020-11 tillater bruk av tjenestenummer i «rapporter, notat og vedlegg mv.», mener utvalget at begrepet «saksdokumenter» er mer dekkende og i større grad ivaretar sammenhengen i regelverket. Utvalget viser til at både forvaltningsloven og offentleglova bruker begrepet «saksdokumenter», og at det skal forstås på samme måte her, se offentleglova § 4 andre ledd. Det er de dokumentene som kan være gjenstand for innsyn, hvor behovet for skjerming aktualiseres.

Etter utvalgets syn er det bare forsvarlig å operere med en generell adgang til bruk av tjenestenummer for ansatte i fengsler og overgangsboliger så lenge den innsatte/domfelte har krav på å få vite den ansattes navn hvis det er nødvendig for at vedkommende skal kunne ivareta sine interesser. Utvalget foreslår derfor at den innsatte/domfelte skal ha krav på innsyn i den ansattes navn i slike tilfeller, se forslag til ny straffeprosesslov § 7 c femte ledd siste punktum.

Utvalget foreslår videre at øvrige ansatte i kriminalomsorgen på visse vilkår skal gis adgang til å bruke tjenestenummer i stedet for navn i rapporter og andre saksdokumenter, men at hovedregelen er at det skal opplyses om navn, se forslaget til straffegjennomføringsloven § 7 c andre ledd. Utvalget viser til at ansatte som arbeider utenfor fengsler og overgangsboliger, ikke daglig omgås innsatte/domfelte som er frihetsberøvet. De blir dermed ikke utsatt for den samme konstante risikoen for vold og trusler som ansatte i fengsler og overgangsboliger står overfor. Utvalget mener imidlertid at i de tilfellene hvor det kan påvises fare for liv og helse, bør også øvrige ansatte i kriminalomsorgen gis adgang til å bruke tjenestenummer. Utvalget foreslår at bruk av tjenestenummer i stedet for navn i rapporter og andre saksdokumenter kan besluttes av den ansattes overordnede der det foreligger tungtveiende grunner og anses forsvarlig, se forslaget til straffegjennomføringsloven § 7 c andre ledd. Bestemmelsen tilsvarer utvalgets forslag til ny politilov § 29 b første, andre og fjerde ledd, se utvalgets vurderinger i avsnittene over.

17.4.1.4 I vedtak

Når ansatte i politiet og kriminalomsorgen treffer skriftlige vedtak, mener utvalget at utgangspunktet må være at navnet til den som har truffet vedtaket, skal fremgå. Hensynet til borgernes rettssikkerhet, behovet for åpenhet og kontroll samt ansvarliggjøring av offentlige myndigheter er særlig viktig når det er tale om offentlig myndighetsutøvelse som er bestemmende for den enkeltes rettsstilling. I tillegg tilsier praksis fra Sivilombudet og etatenes interne praksis at vedtak som hovedregel bør undertegnes med navn, se tidligere redegjørelse i punkt 4.2.4 og 5.2.2. Utvalget foreslår derfor at skriftlige vedtak som ansatte i politiet og kriminalomsorgen treffer, skal være signert og opplyse om den ansattes navn, se forslaget til politiloven § 29 c og forslaget til straffegjennomføringsloven § 7 d.

Etter utvalgets syn bør det likevel også for vedtak være en mulighet til å erstatte navn med den ansattes tjenestenummer dersom «tungtveiende grunner» taler for det. Vilkåret om tungtveiende grunner er, som tidligere nevnt, inspirert av Forvaltningslovutvalgets forslag til ny forvaltningslov § 47. Terskelen for skjerming skal være høy, og skjerming bør bare kunne skje hvis det er grunn til å frykte at den ansatte eller dennes nærmeste vil utsettes for voldelige reaksjoner, trusler, grov sjikane eller utilbørlig press hvis navnet blir kjent. Det er ikke tilstrekkelig med en generell mulighet eller subjektiv frykt for dette – det kreves konkrete holdepunkter i den enkelte sak. Slike holdepunkter kan, som for rapporter og andre saksdokumenter omtalt i punkt 17.4.1.3 over, være omstendighetene i saken eller historikken til den eller de som vil få innsyn i dokumentet, for eksempel at vedkommende har fremsatt trusler i den aktuelle saken, at vedkommende tidligere er dømt for vold eller trusler mot offentlig tjenesteperson eller at vedkommende har tilknytning til organiserte kriminelle nettverk med voldspotensial.

I tillegg til at det må foreligge tungtveiende grunner som taler for å utelate navn, mener utvalget at det bør presiseres i loven at utelatelse av navn må anses «forsvarlig». Forsvarlighetsvurderingen innebærer at det må gjøres en vurdering av hensynet til åpenhet og etterprøvbarhet mot hensynet til de negative konsekvensene undertegning med navn vil kunne få for den ansatte. Begrensninger i en parts mulighet til kontradiksjon og å fremme inhabilitetsinnsigelser må dermed vurderes opp mot behovet for skjerming. Det skal imidlertid mer til for at det anses forsvarlig å erstatte navn med tjenestenummer i vedtak enn i rapporter og andre saksdokumenter. Dette har sammenheng med at vedtak er bestemmende for en parts rettsstilling. Hensynet til åpenhet, kontroll og rettssikkerhet gjør seg derfor gjeldende i større grad for vedtak enn for rapporter og andre saksdokumenter.

Hensynet til åpenhet, kontroll og rettssikkerhet tilsier etter utvalgets oppfatning også at beslutningen om å erstatte navn med tjenestenummer, må treffes av den overordnede til den som har truffet vedtaket, se forslaget til politiloven § 29 c første ledd andre punktum og straffegjennomføringsloven § 7 d første ledd andre punktum. Dette vil sikre at vurderingen av om det foreligger tungtveiende grunner og anses forsvarlig å bruke tjenestenummer, gjøres på bakgrunn av en objektiv og saklig avveiing av de motstående interessene, herunder den enkelte ansattes sikkerhet og partens behov for kontradiksjon og kontroll. Som utvalget har påpekt i punkt 17.3, kan ikke hensynet til de ansattes opplevde sikkerhet i seg selv begrunne en utvidet adgang til identitetsskjerming. I tillegg vil en slik plassering av beslutningsmyndighet sørge for at den overordnede kan kontrollere habiliteten til den som har truffet vedtaket.

Utvalget foreslår videre at dersom det besluttes bruk av tjenestenummer i stedet for navn, skal navnet på den overordnede som har besluttet bruk av tjenestenummer, fremgå av vedtaket, se forslaget til straffegjennomføringsloven § 7 d første ledd tredje punktum og forslaget til politiloven § 29 c første ledd tredje punktum. Dette ble foreslått i merknadene til Forvaltningslovutvalgets forslag til ny forvaltningslov § 47, men utvalget mener det bør fremgå av selve lovteksten. Bruk av navnet til den overordnede vil bidra til å ansvarliggjøre vedkommende, både når det gjelder innholdet i vedtaket, og når det gjelder beslutningen om bruk av tjenestenummer. Utvalget mener at dette samlet sett vil være tilstrekkelig for å ivareta en parts rettssikkerhet og muligheten til å føre kontroll. Utvalget bemerker at angivelse av den overordnedes navn vil kunne forflytte trusselsituasjonen fra den enkelte ansatte til den overordende. Utvalget vurderer imidlertid at behovet for at én offentlig ansatt står ansvarlig for vedtaket utad, må veie tyngre. Dersom trusselen fremstår som svært alvorlig, bør det vurderes om forvaltningsorganets leder, som uansett vil være offentlig kjent, bør underskrive vedtaket.

Også når det gjelder vedtak, skal begrunnelsen for beslutningen om å bruke tjenestenummer i stedet for navn og hvem som har truffet beslutningen, nedtegnes i et internt notat, og det må føres et register over hvem som har benyttet et bestemt tjenestenummer. Videre skal det også for vedtak være taushetsplikt om opplysninger som kan føre til at identiteten til en ansatt bak et tjenestenummer blir kjent. Utvalget viser til forslaget til politiloven § 29 c andre ledd og straffegjennomføringsloven § 7 d andre ledd og vurderingene i punkt 17.4.1.3.

17.4.1.5 I rapporter og andre saksdokumenter i straffesak

I likhet med rapporter og andre saksdokumenter som utarbeides utenfor straffesaker (se forslaget til politiloven § 29 b), mener utvalget at navnet til den som har skrevet en rapport eller et saksdokument i en straffesak som hovedregel bør fremgå av dokumentet,se forslaget til straffeprosessloven § 230 a og forslaget til endringer i påtaleinstruksen § 8-14.

Etter utvalgets syn kan det imidlertid også i straffesaker oppstå behov for å skjerme identiteten til ansatte i politiet som skriver rapporter og andre saksdokumenterav hensyn til de ansattes og deres familiers liv og helse.

Utvalget foreslår derfor at politimesteren eller visepolitimesteren kan beslutte bruk av tjenestenummer i stedet for navn i en sak, hvis tungtveiende grunner taler for det og det anses forsvarlig, se forslaget til ny § 230 a første ledd i straffeprosessloven.

Vilkåret «tungtveiende grunner» skal forstås på samme måte som i utvalgets forslag til nye §§ 29 b og 29 c i politiloven. Dette innebærer at terskelen skal være høy, og at skjerming bare bør kunne skje hvis det er grunn til å frykte at den ansatte eller dennes nærmeste vil utsettes for voldelige reaksjoner, trusler, grov sjikane eller utilbørlig press hvis navnet blir kjent. Det er ikke tilstrekkelig med en generell mulighet eller subjektiv frykt for dette – det kreves konkrete holdepunkter i den enkelte sak. Dette vil for eksempel være tilfellet der det foreligger forhold ved mistenkte som gjør den ansatte eller vedkommendes familie særlig utsatt, som for eksempel at mistenkte har opptrådt truende i den konkrete saken, er tilknyttet et kriminelt miljø med voldspotensial eller har en straffehistorikk som omfatter vold eller trusler mot offentlige tjenestepersoner. Skjerming etter straffeprosessloven § 230 a kan også begrunnes i polititaktiske hensyn, se omtalen av dette i punkt 17.4.2.

I tillegg til at det må foreligge tungtveiende grunner som taler for å erstatte den politiansattes navn med tjenestenummer, mener utvalget at det bør presiseres i loven at bruk av tjenestenummer må anses «forsvarlig». Etterforsking av straffbare forhold kan innebære et sterkt inngrep i den enkeltes integritet og autonomi, og utløser derfor også visse menneskerettslige rettssikkerhetsgarantier som følger av Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6, se tidligere vurderinger i punkt 3.5. Åpenhet, innsyn og mulighet til kontradiksjon er blant disse. Forsvarlighetsvurderingen legger dermed opp til en avveiing av hensynet til siktedes rett til rettferdig rettergang, åpenhet og kontradiksjon mot konsekvensene av at det gis innsyn i den ansattes navn. Det må foretas en vurdering av siktedes mulighet til å imøtegå anklagene mot seg, forberede sitt forsvar og belyse bevisene i saken. Vurderingen av om det er forsvarlig å erstatte navn med tjenestenummer, vil kunne være ulik i og utenfor straffesaker, og på forskjellige stadier i etterforskingen. Den vil også kunne variere avhengig av hva slags dokument det er tale om.

Utvalget mener videre at hensynet til siktedes rettssikkerhet, tilsier at beslutning om bruk av tjenestenummer bør treffes av politimesteren eller visepolitimesteren, se forslaget til straffeprosessloven § 230 a første ledd andre punktum. Beslutningen om bruk av tjenestenummer vil gjelde for alle dokumenter som den ansatte utarbeider i den aktuelle saken.

Muligheten til å føre kontroll og sikre etterprøvbarhet tilsier at begrunnelsen for beslutningen og hvem som har truffet den, nedtegnes i et internt notat, se forslaget til § 230 a andre ledd i straffeprosessloven. Notatet vil dessuten skape en større bevissthet rundt vurderingene som må foretas, og dermed sikre forsvarlige avgjørelser. Utvalget foreslår videre at det skal føres et register over hvem som har benyttet et bestemt tjenestenummer, se forslaget til straffeprosessloven § 230 a tredje ledd. Formålet med registeret er å sikre notoritet og muliggjøre intern kontroll over bruken av tjenestenummer. Det må dessuten sørges for utskifting av tjenestenummer dersom identiteten bak et bestemt nummer har blitt eksponert. Den praktiske gjennomføringen av dette vil ligge til den som er ansvarlig for registerføringen.

I tillegg til adgangen til å skjerme identitet i en bestemt sak etter straffeprosessloven § 230 a, vil politiansattes identitet kunne skjermes av hensyn til liv og helse i medhold av forslaget til ny § 29 b tredje ledd i politiloven, slik denne er omtalt i punkt 17.4.1.3. Forslaget gir Kongen adgang til å vedta regler om bruk av tjenestenummer i stedet for navn dersom det er påkrevd av blant annet hensynet til de politiansattes sikkerhet. Skjerming etter disse reglene vil også gjelde i etterforskingen av straffesaker. Etter utvalget syn kan hensynet til politiansattes sikkerhet tilsi at personer i enheter som regelmessig arbeider med miljøer som anses å utgjøre en konstant risiko for de ansattes eller deres nærmestes liv og helse, gis adgang til å identifisere seg med tjenestenummer. Dette vil for eksempel kunne være tilfelle for enheter som driver etterforsking knyttet til organiserte kriminelle miljøer med voldspotensial. Adgangen er imidlertid ikke begrenset til personer eller enheter som jobber med organisert kriminalitet, også andre former for kriminalitet kan innebære slik konstant risiko.

Det kreves imidlertid at skjerming skal være «påkrevd» av hensyn til den politiansattes sikkerhet. Dette innebærer at det ikke kan finnes andre effektive måter å ivareta sikkerheten på. Terskelen for bruk av tjenestenummer etter denne bestemmelsen er dermed høyere enn terskelen for å beslutte bruk av tjenestenummer i en konkret sak etter ny § 230 a første ledd andre punktum i straffeprosessloven. Behovet for skjerming må vurderes ut fra risikoen ved arbeidet, og kan være kortvarig eller langvarig. Det må imidlertid gå utover behovet for vern i en enkelt sak. I slike tilfeller må skjermingsadgangen søkes i straffeprosessloven § 230 a. For nærmere vurdering av behovet for en slik hjemmel og vilkåret om at det må være påkrevd, vises det til vurderingene i punkt 17.4.2.

Utvalget foreslår også at påtaleinstruksen § 8-14 andre ledd skal gi adgang til bruk av tjenestenummer for den som utarbeider rapport om avhør av mistenkte og vitner hvis det er besluttet bruk av tjenestenummer i medhold av forslaget til ny § 230 a i straffeprosessloven eller § 29 b i politiloven. En slik adgang vil sørge for en systematisk og enhetlig regulering, som sikrer at den politiansatte kan skjermes på alle stadier i etterforskingen dersom vilkårene for dette er oppfylt.

17.4.1.6 I politiavhør

For å sikre at den ansattes skjermingsbehov blir ivaretatt på alle stadier i etterforskingen, foreslår utvalget at retten, etter begjæring fra politimesteren ved kjennelse, kan bestemme anonym vitneførsel ved politiavhør av en ansatt i politiet eller kriminalomsorgen hvis tungtveiende grunner taler for det og det anses forsvarlig, se forslaget til straffeprosessloven § 234 a andre ledd.

Etter utvalgets syn bør adgangen til skjerming ikke avhenge av om en ansatt i politiet eller kriminalomsorgen skriver en rapport som inngår i en straffesak eller blir avhørt i et politiavhør. For å sikre en enhetlig og systematisk regulering av bruk av tjenestenummer under hele etterforskingen bør terskelen for anonymt politiavhør derfor være den samme som for bruk av tjenestenummer i rapporter og saksdokumenter, se nærmere vurderinger i punkt 17.4.1.5

For ansatte som ikke tidligere har utarbeidet en rapport eller andre saksdokumenter, men som innkalles til politiavhør, vil bestemmelsen gi adgang til skjerming på samme vilkår som for ansatte som har brukt tjenestenummer i rapporter eller andre saksdokumenter. For ansatte som tidligere har brukt tjenestenummer i rapporter eller andre saksdokumenter (i medhold av forslaget til straffeprosessloven § 230 a, politiloven § 29 b første ledd og tredje ledd, og straffegjennomføringsloven § 7 c andre ledd), vil bestemmelsen sikre at mistenkte ikke kan få kjennskap til identiteten til de ansatte ved å begjære politiavhør av dem.

Utvalget foreslår at anonymt politiavhør av ansatte i politiet og kriminalomsorgen, på samme måte som anonym vitneførsel for politiet etter straffeprosessloven § 234 a første ledd, skal bestemmes av retten ved kjennelse etter begjæring fra politimesteren. Dette gir mulighet til å få rettslig prøving av om vilkårene for skjerming av identitet er oppfylt.

Utvalget foreslår dessuten at det innføres et nytt alternativ til hva anonym vitneførsel kan gå ut på, nemlig at ansatte i politiet og kriminalomsorgen kan oppgi tjenestenummer i stedet for navn, se utvalgets forslag til straffeprosessloven § 234 a tredje ledd bokstav c. Utvalget mener dette vil gi en systematisk og helhetlig regulering av bruk av tjenestenummer, i tillegg til at bruk av tjenestenummer synliggjøres som et mindre inngripende alternativ til at det ikke opplyses om navn.

17.4.1.7 Innsyn under etterforsking

Dersom det er besluttet bruk av tjenestenummer i rapporter og andre skriftlige dokumenter i medhold av forslaget til ny § 230 a i straffeprosessloven eller § 29 b tredje ledd i politiloven, må også adgangen til innsyn i den ansattes navn kunne begrenses under hele etterforskingen.

Muligheten til å bruke tjenestenummer, enten i medhold av en beslutning truffet av politimesteren eller visepolitimesteren (i forslaget til straffeprosessloven § 230 a) eller i medhold av reglene fastsatt av Kongen (i forslaget til politiloven § 29 b tredje ledd), vil uthules dersom mistenkte, forsvareren, fornærmede, etterlatte eller bistandsadvokaten vil kunne begjære innsyn i den ansattes navn under etterforskingen. For å sørge for en systematisk og enhetlig regulering foreslår utvalget derfor at det ikke skal gis innsyn i opplysninger som kan føre til at identiteten til den ansatte blir kjent, hvis det er brukt tjenestenummer i medhold av straffeprosessloven § 230 a eller politiloven § 29 b, se forslaget til endring av straffeprosessloven § 242 første ledd nytt andre punktum.

I motsetning til de øvrige unntaksreglene i straffeprosessloven § 242 innebærer utvalgets forslag at påtalemyndigheten ikke skal foreta en selvstendig vurdering av om det er grunnlag for å nekte innsyn i den ansattes navn. Det er politimesterens eller visepolitimesterens beslutning, eller regler fastsatt av Kongen i medhold av forslaget til politiloven § 29 b tredje ledd, som skal være førende for om det skal gis innsyn. Det er også disse som skal vurdere om vilkårene for bruk av tjenestenummer fortsatt er oppfylt på tidspunktet for innsynsbegjæringen.

Utvalget bemerker imidlertid at beslutningen om å avslå innsyn i medhold av forslaget til endring av straffeprosessloven § 242 første ledd andre punktum, kan overprøves av retten ved kjennelse, se straffeprosessloven § 242 fjerde ledd. Dermed vil retten kunne overprøve om vilkårene for å bruke tjenestenummer i medhold av ny § 230 a i straffeprosessloven eller § 29 b i politiloven er oppfylt.

I tillegg antar utvalget at det må bero på en feil at straffeprosessloven § 242 tredje ledd ikke gjør unntak for etterlatte i lovbestemt rekkefølge. Utvalget foreslår derfor at heller ikke etterlatte i lovbestemt rekkefølge kan få innsyn i opplysninger som kan føre til at vitnets identitet blir kjent dersom det er begjært anonym vitneførsel etter straffeprosessloven §§ 130 a eller 234 a, se forslaget til straffeprosessloven § 242 tredje ledd første punktum. Dette vil sikre at det ikke gis innsyn i opplysninger som kan føre til at identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen som forklarer seg anonymt i medhold av straffeprosessloven §§ 130 a eller 234 a blir kjent, men forslaget til endring av straffeprosessloven § 130 a vil også gjelde for andre anonyme vitner.

17.4.1.8 Innsyn ved tiltale

Når tiltale er tatt ut, er hovedregelen at påtalemyndigheten snarest mulig skal sende forsvareren sakens dokumenter og materiale som er oversendt retten etter § 262, se straffeprosessloven § 264. For å sikre en helhetlig og systematisk regulering av bruk av tjenestenummer i en straffesak foreslår utvalget at hvis det er besluttet bruk av tjenestenummer etter forslaget til straffeprosessloven § 230 a eller politiloven § 29 b tredje ledd, skal verken forsvareren eller tiltalte gis innsyn i opplysninger som kan føre til at identiteten til den ansatte blir kjent med mindre vilkårene for bruk av tjenestenummer ikke lenger er oppfylt, se forslaget til straffeprosessloven § 264 sjette ledd siste punktum. Denne begrensningen gjelder tilsvarende for en tiltalt som ikke har forsvarer, se straffeprosessloven § 267 første ledd siste punktum.

Utvalget foreslår i tillegg enkelte begrensninger i fornærmede og etterlattes rett til innsyn når det er tatt ut tiltale. På samme måte som for forsvareren og tiltalte, foreslås det at fornærmede og etterlatte ikke gis rett til innsyn i opplysninger som kan føre til at identiteten til ansatte som er besluttet identifisert med tjenestenummer etter straffeprosessloven § 230 a eller politiloven § 29 b tredje ledd, blir kjent, se forslaget til straffeprosessloven § 264 a fjerde ledd.

I tillegg foreslås det inntatt i straffeprosessloven § 264 a nytt femte ledd at fornærmede og etterlatte heller ikke har rett til innsyn i opplysninger som kan føre til at anonyme vitner blir kjent. Tiltalte har krav på innsyn i opplysninger om et vitnes identitet, herunder opplysninger om identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen som vitner, med mindre det er begjært anonym vitneførsel etter straffeprosessloven §§ 130 a eller 234 a, se straffeprosessloven § 264 femte ledd. En tilsvarende begrensning gjelder i dag ikke for fornærmede eller etterlatte i lovbestemt rekkefølge, se straffeprosessloven § 264 a. Utvalget antar at det må bero på en feil at bestemmelsen ikke ble justert ved lovendringen 7. mars 2008, og foreslår derfor at fornærmede eller etterlatte i lovbestemt rekkefølge, heller ikke kan få innsyn i opplysninger som gjør at vitnets identitet blir kjent, dersom det er begjært anonym vitneførsel etter straffeprosessloven §§ 130 a eller 234 a, se forslaget til straffeprosessloven § 264 a femte ledd.

17.4.1.9 I retten

For å bedre muligheten til å skjerme identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen ved iretteføringen av straffesaker foreslår utvalget at adgangen til anonym vitneførsel utvides noe, se forslaget til endringer i straffeprosessloven § 130 a. Slik bestemmelsen lyder i dag er det bare adgang til anonym vitneførsel i meget alvorlige straffesaker. Bakgrunnen for innføringen av adgang til anonym vitneførsel i 2000 var at man opplevde at alvorlige trusler mot vitner og andre aktører, medførte problemer med å iretteføre enkelte saker.28 Ifølge aktørene utvalget har møtt, er bestemmelsen lite brukt.29 Dette kan blant annet skyldes de strenge vilkårene for anonym vitneførsel.

Det primære formålet med anonym vitneførsel er å beskytte vitner. Fokuset bør derfor ligge på hvilken fare et vitne utsettes for, uavhengig av hvilket straffbart forhold det er tale om å iretteføre. Faren ved at vitnet utsettes for et alvorlig lovbrudd som krenker liv, helse eller frihet, er like alvorlig enten tiltalen gjelder promillekjøring, som i dag ikke er omfattet av straffeprosessloven § 130 a, eller drap, som i dag er opplistet i bestemmelsen. Til sammenligning er ikke straffeloven § 157 om motarbeiding av rettsvesenet begrenset til vold eller trusler som fremsettes i anledning alvorlige straffesaker. Det bør ikke være slik at påtalemyndigheten kan tvinges til å henlegge mindre alvorlige saker ved at det fremsettes trusler mot vitner.

Utvelgelsen av straffebestemmelser som er inntatt i straffeprosessloven § 130 a, kan dessuten fremstå som tilfeldig. Mishandling i nære relasjoner (straffeloven § 282) er for eksempel ikke omfattet. Ved mishandling i nære relasjoner vil som regel tiltalte kjenne vitnenes identitet, da de som er utsatt for mishandlingen gjerne føres som vitner. Men også naboer, bekjente eller andre kan være aktuelle vitner i disse sakene, og vil kunne utsettes for vold eller trusler av tiltalte eller andre som har tilknytning til tiltalte. Forslaget om anonym vitneførsel som nylig er fremlagt i Sverige, har ingen oppregning av straffebestemmelser, men knytter seg til iretteføring av handlinger som kan medføre minst to års fengsel.30 Eventuelle begrensninger i bruken av anonym vitneførsel bør derfor skje gjennom anvendelse av de øvrige vilkårene i bestemmelsen. På denne bakgrunn har utvalget kommet til at oppregning av overtredelse av straffebestemmelser hvor anonym vitneførsel kan tillates, bør utgå. Det må i stedet fokuseres på de potensielle skadevirkningene for vitner.

Utvalget foreslår også å erstatte vilkåret «kan være fare» med «grunn til å frykte» for at vitnet utsettes for et lovbrudd som krenker vedkommendes eller en nærståendes liv, helse eller frihet. Det någjeldende vilkåret «kan være fare» krever at det foreligger objektive holdepunkter for at en alvorlig forbrytelse kan skje mot vitnet eller noen som står vedkommende nær.31 Hvor stor risikoen for å bli utsatt for et alvorlig lovbrudd må være, er relativ til hvor alvorlig lovbrudd det er fare for.32 Ved å endre bestemmelsen slik at det blir tilstrekkelig at det er grunn til å frykte et alvorlig lovbrudd som krenker livet, helsen eller friheten til vitnet eller en nærstående, vil utvalget senke terskelen noe, slik at bestemmelsen i større grad kan tas i bruk som ledd i skjerming av ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Hensynet til å skjerme og beskytte vitner tilsier at terskelen ikke settes høyt. De øvrige vilkårene for bruk av anonym vitneførsel er mer egnet til å begrense bruken fremfor at det opereres med en høyere terskel for hvilken risiko vitnene utsettes for.

I dag kreves det fare for at vitnet utsettes for et alvorlig lovbrudd. Utvalget har vurdert om «alvorlig» bør fjernes, men har landet på at vilkåret bør beholdes. Uttrykket må ses i en kontekst. Det oppstilles ikke krav om at vitnet skal bli utsatt for handlinger som rammes av alvorlige straffebestemmelser som straffeloven §§ 272, 273, 274 eller 275. Det vil alltid være alvorlig når det er grunn til å frykte at et vitne vil utsettes for trusler, fysisk gjengjeldelse eller lignende. Men også for eksempel hensynsløs atferd overfor et vitne kan kvalifisere for at vilkårene for anonym vitneførsel er oppfylt, jf. straffeloven §§ 266 flg. Mer subtile trusler i form av for eksempel blomster på døren, at biler med tilknytning til den mistenkte kjører i nabolaget, eller at vitnet fotfølges, vil også kunne gi grunnlag for å iverksette anonym vitneførsel.

Når det foreslås å fjerne henvisningene til konkrete straffebestemmelser, gir bestemmelsen slik den lyder i dag liten mening. Det er derfor foreslått en generell utforming av bokstav b, samtidig som det også åpnes for en videre adgang til å skjerme identitet ut fra politiets forebyggende eller operative virksomhet.

Utvalget foreslår dessuten at det innføres et nytt alternativ til hva anonym vitneførsel kan gå ut på, ved at det inntas en mulighet for at ansatte i politiet og kriminalomsorgen kan oppgi tjenestenummer i stedet for navn, se utvalgets forslag til straffeprosessloven § 130 a tredje ledd bokstav c. Utvalget mener dette vil gi en systematisk og helhetlig regulering av bruk av tjenestenummer, i tillegg til at bruk av tjenestenummer synliggjøres som et mindre inngripende alternativ til at det ikke opplyses om navn. Dette alternativet vil kunne brukes i kombinasjon med ett eller flere av de øvrige alternativene. Det vil særlig være aktuelt å kombinere bruk av tjenestenummer med fysiske eller tekniske tiltak for å holde vitnets identitet hemmelig. Videooverføring av vitneforklaringer, i kombinasjon med digitale anonymiseringsverktøy, vil i dag kunne bidra til å gjøre anonym vitneførsel mer praktikabelt.

For øvrig foreslås det ingen endringer i bestemmelsen.

Utvalget legger til grunn at endringene av straffeprosessloven § 130 a ikke i seg selv medfører at bestemmelsen er i strid med retten til rettferdig rettergang, jf. Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6. Bestemmelsen må imidlertid anvendes innenfor de rammer som EMD har trukket opp i rettspraksis, se tidligere redegjørelse i punkt 3.5. Bruken av anonyme vitner må derfor veies opp av tilstrekkelige «counterbalancing factors» som kompenserer forsvaret for de ulempene det påføres ved at vitnet føres anonymt. Om dette er tilfellet, beror på en helhetsvurdering, hvor relevante momenter er i hvilken grad en domfellelse vil bygge på forklaringen fra det anonyme vitnet, om det foreligger andre bevis, hvilke konkrete «counterbalancing factors» som har blitt iverksatt og forsvarets mulighet til å imøtegå vitnets troverdighet og pålitelighet. Desto viktigere vitnet er, desto mer tungtveiende «counterbalancing factors» må foreligge for at rettssaken som helhet kan anses «rettferdig».

17.4.1.10 Adgang til å innstille forfølgningen

Etter straffeprosessloven § 72 andre punktum har påtalemyndigheten adgang til å innstille straffeforfølgningen selv om det er falt dom i første instans, der det foreligger en rettskraftig avgjørelse om ikke å ta til følge påtalemyndighetens begjæring om unntak fra dokumentinnsyn etter §§ 242 a, 264 sjette ledd, 267 første ledd tredje punktum, jf. § 264 sjette ledd, eller begjæring om bevisavskjæring etter straffeprosessloven § 292 a. I slike situasjoner vil påtalemyndigheten kunne velge mellom å gi mistekte innsyn i de opplysningene som er begjært unntatt innsyn eller nektet ført som bevis, eller å innstille forfølgningen. Der påtalemyndigheten mener at innsyn i de aktuelle opplysningene vil utsette noen for stor fare, skade politiets etterforskingskapasitet eller samarbeid med andre lands myndigheter, selv om domstolen ikke er enig, vil den dermed kunne avslutte saken.

Etter utvalgets syn bør påtalemyndigheten ha tilsvarende mulighet dersom en begjæring om anonym vitneførsel ikke tas til følge etter straffeprosessloven §§ 130 a eller 234 a, se forslaget til endringer i straffeprosessloven § 72 andre punktum.

Avslår retten en begjæring om anonym vitneførsel, følger det av straffeprosessloven §§ 130 a fjerde ledd og 264 femte ledd at det ikke skal gis opplysning om vitnets navn med mindre det er klart at påtalemyndigheten likevel vil føre vitnet under full identitet. Dette vil imidlertid ikke være mulig når det er forsvareren som har begjært vitnet ført. Dersom forsvareren ønsker et vitne ført, påtalemyndigheten ber om at vitnet får forklare seg anonymt, og retten ikke tar begjæringen til følge, bør påtalemyndigheten etter utvalgets syn ha mulighet til å innstille forfølgningen etter § 72, se forslaget til endringer i straffeprosessloven § 72 andre punktum.

17.4.1.11 Etter avsluttet straffesak

For at identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen skal kunne holdes skjermet på alle stadier i en staffesak der det er et begrunnet behov for det, foreslår utvalget å tilføye et nytt sjette punktum i straffeprosessloven § 28 fjerde ledd.

På samme måte som det ikke kan gis utskrift av dokumenter som inneholder opplysninger som kan føre til at identiteten til vitner som har forklart seg anonymt, jf. straffeprosessloven §§ 130 a eller 234 a, blir kjent, foreslår utvalget at en tilsvarende begrensning skal gjelde for identitetsopplysninger om en ansatt som har brukt tjenestenummer i medhold av forslaget til straffeprosessloven § 230 a eller politiloven § 29 b tredje ledd. Bestemmelsen skal sikre at identiteten til den ansatte kan holdes skjermet også etter at straffesaken er avsluttet.

17.4.2 Skjerming av polititaktiske hensyn

Etter utvalgets syn kan også andre hensyn enn liv og helse tilsi skjerming av ansattes identitetsopplysninger. Som redegjort for i punkt 16.7, kan hensynet til politiets bruk av skjulte metoder tilsi at enkelte opplysninger om hvordan metodene brukes, skjermes. Hvis kriminelle miljøer får detaljert kunnskap om hvordan metodene brukes, vil de kunne tilpasse atferden sin slik at metodene blir mindre effektive. Hensynet til effektivitet og metodevern kan også tilsi at navn og andre identitetsopplysninger knyttet til de politiansatte som er involvert i bruken av metodene, holdes skjult. Det gjelder særlig spanere og undercover-agenter, som i mange tilfeller ikke vil kunne fortsette i disse rollene dersom deres identitet blir offentlig kjent. Det kan også gjelde informantbehandlere og personer som er ansvarlige for å montere eller betjene teknisk utstyr som brukes til ulike typer informasjonsinnhenting, ettersom de vil kunne ha behov for å opptre i det offentlige rom uten å bli gjenkjent. Også i andre deler av politiet kan ansatte ha behov for å skjerme identiteten sin, slik som for eksempel ansatte i Beredskapstroppen som kan ha oppdrag der de må tilnærme seg objekter i hemmelighet eller uten å pådra seg oppmerksomhet.

Behovet for at slike fremgangsmåter og metoder skal kunne brukes effektivt, tilsier, etter utvalgets syn, at personer som er involvert i denne typen politiarbeid gis mulighet til å skjerme identiteten sin.

Etter det utvalget har fått opplyst, praktiseres det allerede i dag skjerming av identiteten til særskilte grupper ansatte av hensyn til de ansattes sikkerhet, politiets operative virksomhet og politiets metodebruk. Dette gjøres på ulike måter, for eksempel ved at det benyttes et midlertidig tjenestenummer, eller ved at den ansattes overordnede underskriver rapporter og/eller møter i retten, se tidligere redegjørelse i punkt 4.3.2 og 4.3.6. Praksisen er imidlertid varierende og avhenger av den enkelte ansattes leders vurdering av behovet for skjerming. Dette underbygger, slik utvalget ser det, behovet for en enhetlig regulering av adgangen til skjerming på dette grunnlaget. Bruk av tjenestenummer eller annen form for skjerming uten et rettslig grunnlag og uten at det er satt i system, kan svekke hensynene til rettssikkerhet og kontroll, slik disse er beskrevet i punkt 16.3 og 16.4. At andre enn de som har vært involvert i en hendelse utarbeider eller undertegner rapporter og avgir forklaring i retten, kan svekke hensynet til sakens opplysning. Etter utvalgets syn er det avgjørende at systemet for skjerming av identitet fungerer så godt at de ansatte som faktisk har vært involvert i en hendelse eller sitter med relevant informasjon om en sak, selv kan skrive og undertegne rapporter og avgi forklaring i retten.

Utvalgets forslag til bruk av tjenestenummer når tungtveiende grunner foreligger og det anses forsvarlig i rapporter og andre saksdokumenter i straffesaker, vil, i tillegg til å gi adgang til identitetsskjerming av sikkerhetshensyn, åpne for skjerming av hensyn til politimetoders effektivitet og politiets operative virksomhet i bestemte saker, se forslaget til § 230 a første ledd andre punktum i straffeprosessloven og tidligere redegjørelse i punkt 17.4.1.5. Det kan for eksempel foreligge «tungtveiende grunner» dersom en politiansatt, som ikke regelmessig deltar i skjult etterforsking eller operativ virksomhet der det er behov for å opptre skjult, og dermed ikke er gitt generell adgang til å benytte tjenestenummer i medhold av politiloven § 29 b tredje ledd (omtalt nærmere nedenfor), likevel deltar i slik virksomhet og derfor har behov for skjerming i en bestemt sak. Det kan også være tilfellet dersom utenlandske tjenestepersoner opptrer på vegne av norsk politi i enkeltsaker.

Utvalgets forslag til ny straffeprosesslov § 230 a første ledd andre punktum krever at det gjøres en konkret vurdering av behovet for skjerming i den enkelte sak. Behovet for skjerming av polititaktiske hensyn, herunder hensynet til politimetoders effektivitet og politiets operative virksomhet og sikkerhet, vil imidlertid for noen ansatte være generelt, så lenge de ansatte utøver virksomheten som gir opphav til skjermingsbehovet. Dette tilsier at det også bør gis en generell adgang til å erstatte navn med tjenestenummer i rapporter og andre saksdokumenter for ansatte når de utøver funksjoner med slikt skjermingsbehov. Utvalget foreslår derfor, som nevnt i punkt 17.4.1.3, at Kongen gis adgang til å gi regler om at særskilte ansatte kan benytte tjenestenummer på generelt grunnlag når det er påkrevd av hensyn til politiets sikkerhet, operative virksomhet eller metodebruk, se forslaget til politiloven § 29 b tredje ledd.

Etter utvalgets syn kan hensynet til politiansattes sikkerhet tilsi at personer i enheter som regelmessig arbeider med miljøer som anses å utgjøre en konstant risiko for deres liv og helse, gis adgang til å identifisere seg med tjenestenummer, se tidligere redegjørelse i punkt 17.4.1.5. Hensynet til politiets metodebruk kan tilsi skjerming av identiteten til de som deltar i gjennomføringen av skjulte politimetoder, som for eksempel spanere og undercover-agenter, og ansatte som deltar i organiseringen av metodebruken, som for eksempel teknisk personell eller informantbehandlere og veiledere. Informasjon om hvem som står bak bruken av skjulte tvangsmidler, vil kunne hindre den ansattes fremtidige nytteverdi. Det vil også kunne svekke politiets etablerte rutiner eller fremgangsmåte, eller kreve at politiet må endre måten de opererer skjult på. Hensynet til politiets operative virksomhet vil kunne begrunne skjerming av ansatte som har særskilt kompetanse for å ivareta landets beredskap, slik som for eksempel personer som tjenestegjør i Beredskapstroppen. Ansatte med særskilt og kritisk kompetanse kan være av interesse for fiendtlig etterretning eller andre som ønsker å destabilisere særskilte politistyrker. For å sikre at slike ansatte ikke blir kartlagt av personer med fiendtlige intensjoner, bør deres identitet kunne skjermes.

At skjerming må være «påkrevd», innebærer at det ikke finnes andre effektive måter å ivareta de ansattes sikkerhet, politiets operative virksomhet eller politiets metodebruk på. Skjerming må være nødvendig for å ivareta de aktuelle hensynene, og mindre inngripende tiltak må fremstå som uegnede. Terskelen for å fastsette regler om generell bruk av tjenestenummer er dermed høyere enn terskelen for å beslutte bruk av tjenestenummer i et konkret dokument eller en konkret sak etter forslaget til ny § 29 b første ledd andre punktum i politiloven og ny § 230 a første ledd andre punktum i straffeprosessloven. Behovet for skjerming må vurderes ut fra den enkeltes arbeidssituasjon, og kan være kortvarig eller langvarig. Det må imidlertid gå utover behovet for vern i en enkelt sak. Det kreves ikke at offentlighet rundt identiteten til de ansatte faktisk har fått konsekvenser for metodebruken, sikkerheten eller den operative virksomheten, men at det må antas å ville skje hvis det ikke brukes tjenestenummer i stedet for navn.

Utvalget mener videre at beslutningsmyndigheten etter politiloven § 29 b tredje ledd i utgangspunktet bør ligge hos Kongen, likevel slik at Kongen kan delegere kompetansen til departementet.33Etter utvalgets oppfatning må reglene sørge for at den nødvendige notoriteten blir ivaretatt. Det må derfor gis utfyllende bestemmelser om etablering av register over de ansatte bak tjenestenumrene. Det må også fremgå hvilken funksjon de ansatte har og begrunnelsen for at det anses «påkrevd» å erstatte de ansattes navn med tjenestenummer av hensyn til sikkerhet, operativ virksomhet eller metodebruk. Det må dessuten sørges for bytte av tjenestenummer der identiteten bak et bestemt nummer har blitt eksponert. Utvalget mener videre at det bør gis nærmere regler om taushetsplikt og oppbevaring av opplysningene.

Utvalgets forslag til ny § 29 b tredje ledd i politiloven og § 230 a første ledd andre punktum i straffeprosessloven innebærer at den mistenkte ikke vil ha rett til innsyn i identiteten til de ansatte som har brukt et tjenestenummer under etterforskingen, se utvalgets forslag til endring av straffeprosessloven § 242 første ledd. Heller ikke når tiltale er tatt ut, vil tiltalte (gjennom sin forsvarer) eller fornærmede kunne gjøre seg kjent med identiteten til den ansatte, se utvalgets forslag til endring i straffeprosessloven §§ 264 sjette ledd og 264 a fjerde ledd. Det vil heller ikke kunne kreves utskrift av dokumenter i en avsluttet straffesak som inneholder opplysninger som kan føre til at identiteten til de ansatte som har utarbeidet rapporter og andre saksdokumenter i straffesaken blir kjent, hvis det er besluttet bruk av tjenestenummer etter straffeprosessloven § 230 a eller politiloven § 29 b, se forslaget til straffeprosessloven § 28 fjerde ledd nytt sjette punktum.

Dersom den ansatte som har brukt tjenestenummer i rapporter mv. skal føres som vitne uten å oppgi navn, må vilkårene for anonym vitneførsel være oppfylt, se straffeprosessloven §§ 130 a eller 234 a. Gjennom å begjære den politiansatte avhørt, vil mistenkte dermed kunne få prøvd spørsmålet om skjerming medfører vesentlige betenkeligheter av hensyn til vedkommendes forsvar for retten.

Dersom begjæringen om anonym vitneførsel tas til følge, vil det ikke kunne kreves utskrift av dokumenter som inneholder opplysninger som kan føre til at identiteten til de anonyme vitnene blir kjent etter at straffesaken er avsluttet, jf. straffeprosessloven § 28 fjerde ledd.

17.4.3 Skjerming i Spesialenhetens saker

Gjeldende regler om skjerming av politiansattes identitetsopplysninger i Spesialenhetens saker er gjennomgått i punkt 4.4. Reglene innebærer at Spesialenheten i dag har plikt til å dokumentere politiansattes navn blant annet der de ansatte opptrer som vitner eller mistenkt i enhetens saker. Enheten har imidlertid en viss adgang til å unnta opplysningene fra fornærmedes innsyn der det kan føre til skade eller fare for etterforskingens øyemed eller tredjeperson, jf. straffeprosessloven §§ 242 og 264 a. Denne adgangen gjelder både under etterforskingen og etter at tiltale er tatt ut.

En politiansatt vil dessuten kunne skjermes der vedkommende forklarer seg som vitne for politiet eller retten dersom vilkårene i straffeprosessloven §§ 234 a eller 130 a er oppfylt. Dersom den politiansatte er mistenkt/siktet eller tiltalt, vil vedkommendes identitetsopplysninger imidlertid måtte oppgis.

Der en straffesak avsluttes uten at tiltale tas ut, gjelder reglene om innsyn i straffeprosessloven § 28 og politiregisterforskriften § 27-1. Disse gir begrenset adgang til å holde politiansattes identitet skjult.

Utvalget har fått opplyst at Spesialenheten i enkelte saker har praktisert en løsning der det er gjort unntak fra fornærmedes innsynsrett i sakens dokumenter ved at politiansattes navn er blitt erstattet med tjenestenummer, og enheten har vært kjent med de ansattes navn gjennom en liste. Dette har vært gjort i medhold av reglene om dokumentinnsyn og etter en vurdering av de ansattes behov for skjerming opp mot fornærmede eller etterlattes behov for å kunne ivareta sine interesser.

Utvalgets forslag til lovendringer om identitetsskjerming, slik disse er redegjort for i punkt 17.4.1 og 17.4.2, vil gjelde også i Spesialenhetens saker. I tillegg til den skjermingsadgangen som følger av dagens regelverk, vil forslagene gi utvidet adgang til å skjerme identiteten til politiansatte som forklarer seg som vitner for politiet og retten etter straffeprosessloven §§ 234 a og 130 a. Forslagene vil også indirekte gi en adgang til skjerming ved at politiansatte vil kunne bruke tjenestenummer i den straffesaken Spesialenhetens etterforsking springer ut av, slik at deres identitet ikke vil fremgå dersom dokumenter fra denne saken tas inn i saksdokumentene hos Spesialenheten. Identiteten til politiansatte som er mistenkt, siktet eller tiltalt i Spesialenhetens saker, vil imidlertid ikke kunne skjermes når de avgir forklaring for politiet eller i retten, ettersom straffeprosessloven §§ 234 a og 130 a bare gjelder for vitner. Utvalget har derfor vurdert om det bør gis særlige regler om skjerming av identiteten til politiansatte som er mistenkt, siktet eller tiltalt i Spesialenhetens saker.

Etter utvalgets syn er det ikke grunn til å foreslå regler om skjerming av identiteten til politiansatte som er tiltalt for straffbare handlinger. Der Spesialenheten har valgt å ta ut tiltale fordi enheten er overbevist om tiltaltes skyld, og at denne kan bevises i retten, vil den politiansatte, som andre tiltalte i straffesaker, måtte møte i retten under fullt navn. Eventuelle trusler mot den politiansatte vil måtte håndteres på andre måter.

Spørsmålet om identitetsskjerming bør tillates, stiller seg imidlertid annerledes der Spesialenheten henlegger en straffesak mot en politiansatt. I slike tilfeller kan det, etter utvalgets syn, være behov for og forsvarlig å skjerme den ansattes identitet. Spesialenhetens saker springer ofte ut av situasjoner der politiet har utøvd makt, og kan være preget av et høyt konfliktnivå. Fornærmede i disse sakene vil regelmessig være personer som er mistenkt for alvorlige straffbare handlinger, og som kan ha tilknytning til kriminelle miljøer med voldspotensial.

I vurderingen av om mistenkte bør kunne skjermes i slike tilfeller, må det også tas i betraktning at Spesialenheten har plikt til å åpne etterforsking i alle saker der politiets tjenesteutøvelse leder til at «noen dør eller blir alvorlig skadet», jf. straffeprosessloven § 67 åttende ledd og påtaleinstruksen § 34-6 andre ledd, selv om det det ikke foreligger grunn til mistanke om en straffbar handling. I slike tilfeller er det ikke nødvendigvis noe ved de politiansattes handlemåte som tilsier at de skal måtte tåle belastninger som følge av at andre gis innsyn i deres identitetsopplysninger. I slike saker vil fornærmedes eller etterlattes behov for innsyn i den politiansattes identitet som regel være svært begrenset.

Videre er det viktig å sikre at mistenkte i alminnelige straffesaker ikke vil kunne bruke anmeldelse til Spesialenheten som et verktøy til få mer omfattende innsyn i politiansattes identitet enn de har krav på etter de alminnelige reglene i straffeprosessloven, med mindre det er gode grunner for slikt innsyn. Der den politiansattes identitet er besluttet skjermet i den straffesaken som anmeldelsen til Spesialenheten springer ut av, bør identiteten som utgangspunkt kunne skjermes også i Spesialenhetens sak.

Heller ikke i Spesialenhetens saker mener utvalget at det bør oppstilles en hovedregel om skjerming av de politiansattes identitet. Også i slike saker tilsier hensynet til sakens opplysning, retten til kontradiksjon og ansvarliggjøring og kontroll en hovedregel om at politiansatte identifiseres ved fullt navn. Særlig der Spesialenhetens saker gjelder mulig misbruk av stilling som politiansatt, for eksempel som følge av personlige bindinger, sympatier eller antipatier, vil kunnskap om den ansattes navn kunne være av betydning.

I situasjoner der det er grunn til å frykte for den politiansattes eller dennes nærståendes liv eller helse, eller der det er nødvendig av hensyn til den ansattes sikkerhet, politiets operative virksomhet eller politiets metodebruk, mener utvalget det bør være adgang til å skjerme den politiansattes identitet også i Spesialenhetens saker.

Utvalget foreslår derfor at beslutninger om identitetsskjerming tatt i medhold av forslaget til regler i politiloven § 29 b tredje ledd, straffeprosessloven §§ 230 a eller 234 a også bør gjelde i Spesialenhetens etterforsking, med mindre Sjefen for Spesialenheten beslutter at det ikke er forsvarlig av hensyn til fornærmedes eller etterlattes rettigheter. Utvalget foreslår at dette presiseres i ny bestemmelse i påtaleinstruksen § 34-6 a første ledd. Det bør også kunne besluttes bruk av tjenestenummer i stedet for navn der politiansatte forklarer seg for Spesialenheten ikke bare som vitner, men også som mistenkt, der tungtveiende grunner tilsier det og det anses forsvarlig. Utvalget foreslår at dette presiseres i ny bestemmelse i påtaleinstruksen § 34-6 a andre ledd. Dersom departementet skulle være av den oppfatning at en slik regel krever hjemmel i lov, kan tilsvarende regel tas inn i straffeprosessloven § 234 a andre ledd nytt andre punktum. Der Spesialenhetens sak henlegges, vil fornærmede eller etterlatte ikke ha krav på innsyn i den ansattes navn etter straffeprosessloven § 28 eller politiregisterforskriften § 27-1, så fremt vilkårene for skjerming fortsatt er oppfylt. Der det tas ut tiltale, vil skjerming av identiteten til politiansatte som skal vitne for retten, måtte besluttes i medhold av straffeprosessloven § 130 a, og den politiansatte som er tiltalt, vil måtte opptre med fullt navn.

17.5 Behovet for andre tiltak

Lovendringene som er foreslått ovenfor, kan ikke i seg selv gi en fullstendig beskyttelse av de ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Forslagene bør, etter utvalgets syn, suppleres både med tiltak som sikrer at det vernet lovgivningen tilbyr blir effektiv, og med tiltak som virker ved siden av og i tillegg til lovgivningen, for å hindre at de ansatte ikke blir utsatt for vold og trusler som følge av tjenesten. Det må også sørges for adekvat oppfølging av hendelser som oppstår. Det kan dessuten være nødvendig at den ansatte selv tar visse forholdsregler i arbeidshverdagen, og i visse tilfeller også privat.

Det primære ansvaret for ansattes sikkerhet ligger hos arbeidsgiver. Arbeidsgiver er forpliktet til å innrette, organisere og tilrettelegge virksomheten på en slik måte at de ansatte er sikret et forsvarlig arbeidsmiljø, se arbeidsmiljøloven § 4-1. Arbeidsgiver skal jobbe systematisk med helse, miljø og sikkerhet ved blant annet å kartlegge farer og problemer, jf. arbeidsmiljøloven § 3-1 første ledd og andre ledd bokstav c. Gode organisatoriske arbeidsbetingelser kan forhindre at arbeidstakerne blir utsatt for psykiske eller fysiske belastninger, som vold og trusler, av tredjepersoner. For å forhindre at ansattes identitet eksponeres unødvendig, må arbeidsgiver sørge for gode interne rutiner og ta tilstrekkelige forholdsregler. Det må foretas en vurdering av graden av eksponeringen de ansatte utsettes for, i hvilke situasjoner ansatte eksponeres og nødvendigheten av slik eksponering. Utvalget foreslår videre at etatene utarbeider klare og enhetlige retningslinjer og rutiner for forebygging av arbeidsrelaterte volds- og trusselhendelser, både i og utenfor arbeidstiden. Organisatoriske tiltak som kan redusere eksponeringen ansatte utsettes for, kan for eksempel være å fjerne fullt navn i e-postadresser, på synlige adgangskort eller på uniformer. Det kan også være i form av å tilpasse bekledning, tilrettelegge for parkering uten innsyn fra publikum eller domfelte/innsatte, roterende vaktrutiner og å unngå alenearbeid.

Arbeidsgiver må også sørge for tilstrekkelig opplæring av sine ansatte, slik at de blir rustet til å beskytte seg selv, både i arbeidstiden og på fritiden. I Danmark er det utarbeidet en veileder til bruk for ledere og medarbeidere i politiet, kriminalomsorgen og vektere. Veilederen tok utgangspunkt i materialet som ble brukt i prosjektet «Sikkerhed i fritiden» i 2016, som ble utarbeidet i samarbeid med Kriminalomsorgen og CERTA Intelligence & Security. I veilederen gis det råd om blant annet begrensing av deling av personlige opplysninger med kollegaer i nærvær av innsatte, domfelte eller publikum, å unngå bruk av virksomhetens logo utenfor arbeidstid, forholdsregler ved reising til og fra arbeidsstedet og aktivitet på sosiale medier.34

I dag finnes det generelle retningslinjer for hvordan ansatte i politiet og kriminalomsorgen skal opptre på sosiale medier, blant annet for å unngå å svekke institusjonenes omdømme.35 Utvalget ser det som like naturlig at de ansatte i større grad får opplæring og råd om hvordan man kan skjerme seg selv mot å bli identifisert i sosiale medier, på jobb så vel som i fritiden. Etter utvalgets syn bør etatene gjennomgå rutinene for opplæring og sørge for at alle ansatte får tilstrekkelig informasjon om hvilke forholdsregler de kan og bør ta, både i arbeidstiden og i fritiden. Denne opplæringen og informasjonen bør gis til både uniformert og sivilt personell.

Med gode organisatoriske arbeidsbetingelser og opplæring kan arbeidsgiver bidra til å redusere risikoen for vold og trusler mot ansatte i politiet eller kriminalomsorgen som følge av tjenesten. Hvis den ansatte likevel utsettes for vold, trusler eller trakasserende atferd, er det sentralt for å sikre og trygge arbeidsmiljøet at arbeidsgiver har gode rutiner for å registrere og håndtere avvik. Arbeidsgiver har også et ansvar for at straffbare forhold anmeldes til politiet. Som redegjort for i del IV, viser statistikken over antall innrapporterte volds- og trusselhendelser i politiets HMS-systemer, sammenholdt med statistikken over anmeldelser, at det er en stor underrapportering i HMS-systemet, mens kun et fåtall av tilfeller i kriminalomsorgen anmeldes til politiet. Utvalget understreker arbeidsgivers ansvar for å kommunisere viktigheten av å rapportere avvik, og at arbeidstakers mulighet til å rapportere avvik er enkel og tilgjengelig. Arbeidsgiver må også sørge for at rapporterte hendelser håndteres og følges opp på en adekvat måte. Tydelige og tilgjengelige rutiner for oppfølging av hendelser og god håndtering av oppståtte hendelser vil igjen kunne påvirke den enkelte ansattes opplevde følelse av trygghet. Erfaringene må også brukes til å iverksette forebyggende tiltak.

Til slutt ligger det et ansvar på den enkelte arbeidstaker for å ha bevissthet rundt eksponeringen av seg selv og følge føringer og anbefalinger gitt av arbeidsgiver. Lovregler om identitetsskjerming, og bruken av disse, vil ikke gi et effektivt vern hvis ikke de ansatte selv bidrar til å begrense spredningen av egne identitetsopplysninger. Både de ansatte som skjermes, kollegaer og samarbeidspartnere må bidra til dette. Slike forholdsregler vil til en viss grad også kunne påvirke den ansatte privat, men dette anses som en nødvendig konsekvens for at de foreslåtte lovendringene og arbeidsgivers skjermingstiltak skal være effektive.

17.6 Hensynet til andre offentlig ansatte

Utvalget ble nedsatt for å utrede behovet for identitetsskjerming for ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Mange av spørsmålene utredningen har reist, gjelder imidlertid også andre offentlig ansatte. Også ansatte i andre offentlige etater er regelmessig utsatt for vold, trusler, hets og sjikane som følge av sitt arbeidsforhold. At dette er et generelt problem, illustreres av at den svenske regjeringen våren 2022 ga en utreder i oppdrag å vurdere lovendringer for å minske alle offentlig ansattes utsatthet for vold, trusler og trakassering.36

Utvalget har, i tråd med mandatet, bare utredet behovet for identitetsskjerming for ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Utvalgets konklusjoner kan imidlertid ikke tas til inntekt for at ikke andre grupper offentlig ansatte kan ha tilsvarende behov. Etter utvalgets syn er det behov for oppfølging av forslaget i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov § 47 andre ledd, som vil gi adgang til å skjerme offentlig ansattes navn i vedtak hvis tungtveiende grunner taler for det. Det er også behov for å utrede om det bør gis regler om skjerming av identiteten til andre offentlig ansatte tilsvarende de utvalget har foreslått for ansatte i politiet og kriminalomsorgen.