Del 4
Utviklingstrekk i samfunnet

11 Innledning

Utvalget har – i tråd med mandatet – innhentet informasjon om og analysert sentrale samfunnsmessige utviklingstrekk av relevans for behovet for identitetsskjerming. I denne delen av utredningen vil utvalget gjennomgå statistikk, utredninger, rapporter og undersøkelser, som kan belyse de relevante utviklingstrekkene. Utviklingstrekkene beskrevet i denne delen danner et bakgrunnsteppe for de endringene utvalget vil foreslå.

Utvalget har først forsøkt å kartlegge omfanget av vold og trusler i arbeidslivet (kapittel 12) og forekomsten av sjikane, skjellsord og hatefulle ytringer (kapittel 13). Deretter har utvalget sett på andre relevante utviklingstrekk i samfunnet (kapittel 14).

Utviklingstrekkene behandlet i denne delen bygger på en rekke ulike kilder. Utvalget har for det første innhentet statistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB) for å belyse omfang og utvikling av registrert kriminalitet knyttet til offentlige tjenestepersoner. Statistikken omtales også som «kriminalstatistikken», og beskriver blant annet lovbrudd som er registrert og etterforsket av politiet, og lovbrudd som er avgjort av påtalemyndigheten og domstolen. Utvalget har valgt å se på SSBs statistikk over anmeldte og etterforskede lovbrudd av vold og trusler mot offentlig tjenesteperson i straffeloven § 155 (punkt 12.2 og 12.3). Statistikken over anmeldte og etterforskede lovbrudd utgjør to av fire faste hovedstatistikker i SSBs kriminalstatistikk.

Generelt skal lovbruddene som inngår i statistikken over anmeldte lovbrudd også være representert i statistikken over etterforskede lovbrudd. Men, fordi det kan ta lang tid fra et lovbrudd er anmeldt til det er ferdig etterforsket, er det ikke nødvendigvis slik at et anmeldt lovbrudd og et etterforsket lovbrudd gjenfinnes i samme statistikkårgang. Lovbruddet kan også kategoriseres ulikt ved anmeldelse og ved avsluttet etterforsking. Dermed er statistikken over anmeldte og etterforskede lovbrudd ikke direkte sammenlignbare.

De øvrige hovedstatistikkene i SSBs kriminalstatistikk er statistikken over straffereaksjoner og fengslinger. Utvalget har valgt å ikke gå nærmere inn på statistikken over straffereaksjoner fordi statistikken kun registrerer den straffebestemmelsen i en sak som har høyest strafferamme. Det betyr at der et tilfelle av vold mot offentlig tjenesteperson er en del av et større sakskompleks der det er andre straffbare forhold med høyere strafferamme, vil det ikke registreres en straffereaksjon for vold mot offentlig tjenesteperson i statistikken. Dermed er det ikke mulig å trekke konklusjoner på bakgrunn av statistikken over straffereaksjoner. Utvalget har ikke funnet statistikken over fengslinger relevant for å besvare mandatet.

SSBs statistikk gir begrenset informasjon om hvem som er offer/fornærmet for lovbruddet. For å få en oversikt over anmeldte tilfeller av vold og trusler mot ansatte i politiet og kriminalomsorgen har utvalget derfor innhentet statistikk fra Politidirektoratets og Kriminalomsorgsdirektoratets statistikkbanker (henholdsvis politiets straffesaksregister STRASAK, og kriminalomsorgens internkontrollsystem KIKS, se punkt 12.2). Selv om SSBs kriminalstatistikk bygger på STRASAK, kan tallene være ulike på grunn av forskjellige tidspunkt og kriterier for uttrekk, samt ulike bearbeidingsrutiner og grupperinger i statistikkene.

Den faktiske kriminaliteten består ikke bare av registrert kriminalitet, men også av mørketall, det vil si kriminalitet som av ulike grunner ikke blir registrert av politiet, og dermed ikke inngår i statistikken. For å få bedre kunnskap om den faktiske kriminaliteten vil det derfor også bli redegjort for selvrapporteringsundersøkelser og spørreundersøkelser blant ansatte i politiet og kriminalomsorgen (punkt 12.4).1 Disse undersøkelsene kan supplere og utfylle anmeldelsesstatistikken fordi de fanger opp volds- og trusselhendelser der ingen går til anmeldelse. En av undersøkelsene utvalget omtaler er SSBs levekårsundersøkelse om arbeidsmiljø, som kartlegger blant annet fysisk og psykososialt arbeidsmiljø (punkt 12.4.2).

Som fremstillingen vil vise, er det imidlertid svært få ansatte i politiet og kriminalomsorgen som har besvart levekårsundersøkelsene. Derfor har utvalget sett på spørreundersøkelser som er gjennomført blant de ansatte i politiet og kriminalomsorgen (punkt 12.4.3 til punkt 12.4.6). I disse undersøkelsene inngår blant annet spørsmål om forekomsten av og omstendighetene rundt volds- og trusselhendelser, samt sjikane og hets (kapittel 13). Svarene brukes til å samle kunnskap om uønskede handlinger som de ansatte i politiet og kriminalomsorgen har blitt utsatt for, og konsekvensene av dem (punkt 12.6). Undersøkelsene brukes også til å sammnenligne de ansattes utsatthet med befolkningen for øvrig. Slike undersøkelser har imidlertid flere feilkilder knyttet til blant annet spørsmålsformulering og over- og underrapportering. Disse vil omtales underveis.

For å supplere spørreundersøkelsene har utvalget innhentet statistikk fra HMS-seksjonene i politiet og kriminalomsorgen (punkt 12.5). Etatenes HMS-moduler brukes for å registrere avvik og uønskede hendelser, og kan dermed gi et bredere bilde av hvor utsatte ansatte i politiet og kriminalomsorgen er for vold og trusler enn det som fremgår av anmeldelsesstatistikken. Gjennomgangen av tall fra etatenes HMS-seksjoner tyder imidlertid på at det gjennomgående er en underrapportering av uønskede hendelser og avvik (punkt 12.5.2 og 12.5.3), og at det mangler tydelige og etablerte rutiner for forebygging og oppfølging av volds- og trusselhendelser (punkt 12.6.4). Et eksempel på en slik mangelfull oppfølging illustreres av de lave tallene Arbeidstilsynet har mottatt fra etatene om arbeidsulykker og skader blant de ansatte (punkt 12.5.4).

Til slutt har utvalget gjennomgått ulike rapporter som belyser andre trekk ved samfunnsutviklingen som har betydning for ansatte i politiet og kriminalomsorgen, og deres behov for identitetsskjerming (kapittel 14). Dette er rapporter som kan gi et bilde av kriminalitetsutfordringene i dag og i fremtiden.

Det er en viss variasjon i kvaliteten på datagrunnlaget i denne delen av utredningen, og disse begrensningene vil omtales særskilt i de ulike punktene.

12 Vold og trusler i yrkeslivet

12.1 Innledning

Vold og trusler mot ansatte i politiet og kriminalomsorgen kan ha ulike former. Media har rapportert om blant annet slag og spark, kasting av gjenstander og kokende olje, drapstrusler og trusler mot familie.2 I tillegg til fysiske skader som slagskader, brannskader, kuttskader og blåmerker, opplever mange psykiske plager som angst, depresjon eller søvnproblemer som følge av å ha vært utsatt for en volds- eller trusselhendelse.3 Vold og trusler i yrkeslivet kan i tillegg føre til økt risiko for sykefravær, frafall og problemer med rekruttering.4

Hensikten med å kartlegge vold og trusler mot ansatte i politiet og kriminalomsorgen er å få kunnskap om i hvilket omfang de ansatte utsettes for vold og trusler, og om antall hendelser har økt over tid. Omfanget og en eventuell utvikling gir imidlertid ikke i seg selv indikasjon på om adgangen til identitetsskjerming bør utvides. Om identitetsskjerming vil være et effektivt forebyggende tiltak mot slike hendelser, avhenger blant annet av i hvilke situasjoner volden og truslene skjer. Vold og trusler som oppstår i direkte konfrontasjon mellom ansatte i politiet og publikum eller mellom ansatte i kriminalomsorgen og innsatte/domfelte, vil ikke nødvendigvis kunne forhindres ved at identiteten til den ansatte skjermes. Derimot vil vold og trusler som skjer i andre situasjoner enn ved direkte konfrontasjon, og som følge av at gjerningspersonen har tilgang til den ansattes identitetsopplysninger, for eksempel der den ansatte oppsøkes utenfor arbeidstid enten fysisk eller digitalt, kunne forhindres dersom identiteten til den ansatte er skjermet for borgeren.

12.2 Anmeldte tilfeller av vold og trusler

Anmeldte tilfeller av vold og trusler mot offentlig tjenesteperson har økt de siste 20 årene. Figur 12.1 viser at mens gjennomsnittlig antall voldsanmeldelser (gule søyler) de tre første årene i denne perioden (2003 til 2005) var 904, var gjennomsnittet de tre siste årene (2020 til 2022) 1 810. Antallet er altså fordoblet når man sammenligner disse årene. Antall anmeldte trusler mot offentlige tjenestepersoner (røde søyler) har også hatt en markant økning fra 326 i 2003 til 1 565 i 2022, sett bort fra nedgangen i 2020 og 2021, som kan skyldes koronapandemien.

Forstørr bilde

Kilde: SSB kildetabell 08484 (2023).

Statistikken omfatter anmeldte volds- og trussellovbrudd mot alle som utøver offentlig myndighet på vegne av stat eller kommune, jf. straffeloven § 155. Dermed sier ikke statistikken noe om hvor stor andel av disse som gjelder volds- og trussellovbrudd mot ansatte i politiet og kriminalomsorgen. På forespørsel fra utvalget har både Politidirektoratet og Kriminalomsorgsdirektoratet oversendt statistikk over anmeldte lovbrudd av vold og trusler mot ansatte i politiet og i kriminalomsorgen.

Politidirektoratets statistikk viser antall anmeldte tilfeller av vold og trusler mot ansatte i politiet. Statistikken har identisk kilde som tallene fra SSB, men tallene kan likevel avvike, se kapittel 11.5

Forstørr bilde

¹ Grunnet feil i politiets driftsregister i 2020 og 2021 kan ikke anmeldelser etter straffeloven § 155 om vold og trusler mot offentlig tjenesteperson skille mellom vold/trusler eller politi/andre offentlige tjenestepersoner.

Kilde: Politidirektoratet (2023c).

Det har vært en økning i antall anmeldelser av vold mot ansatte i politiet fra 601 anmeldelser i 2005 til 1 665 anmeldelser i 2022 (se figur 12.2). Sammenligner man tallene med SSBs statistikk i figur 12.1 er et omtrentlig estimat at av de 1 980 anmeldte tilfellene av vold mot offentlige tjenestepersoner som ble registrert i 2022, gjaldt 1 665 vold mot en ansatt i politiet. Selv om tallene ikke er direkte sammenlignbare, indikerer det at flesteparten av de anmeldte tilfellene av vold mot offentlig tjenesteperson i 2022 gjaldt vold mot ansatte i politiet.

Datasettet dekker en kortere tidsperiode når det gjelder anmeldte tilfeller av trusler mot ansatte i politiet. Statistikken viser kun tall fra 2016 til 2022, med unntak for 2020 og 2021. Også her har det vært en økende trend. Sammenholdt med SSBs anmeldelsesstatistikk indikerer det at omkring halvparten av de registrerte anmeldelsene av trusler mot offentlig tjenesteperson i perioden 2016 til 2022, gjaldt politiansatte.

Statistikk fra Kriminalomsorgsdirektoratet viser antall anmeldte tilfeller av vold og trusler mot ansatte i kriminalomsorgen i perioden 2018 til 2022. Statistikken er basert på kriminalomsorgens internkontrollsystem (KIKS).

Stolpene i figur 12.3 er inndelt etter straffeloven § 155 (vold og trusler mot offentlig tjenesteperson), § 263 (trusler) og §§ 271 til 274 (simple og grove kroppskrenkelser- og skader).6 I 2018 var totalt antall anmeldelser for disse lovbruddene 110, mens antallet i 2022 var 487. Antall anmeldte volds- og trussellovbrudd mot ansatte i kriminalomsorgen har dermed økt kraftig, og mer enn firedoblet seg i perioden fra 2018 til 2022.

Forstørr bilde

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet (2023a).

Den betydelige økningen i antall anmeldte tilfeller av vold og trusler mot ansatte i politiet og kriminalomsorgen, kan ha ulike forklaringer. Økningen kan skyldes at det begås flere volds- og trussellovbrudd enn tidligere, at det har blitt flere ansatte i politiet og kriminalomsorgen, at det generelt har vært befolkningsvekst eller at prioriteringer i etatene har bidratt til økt anmeldelsestilbøyelighet. Den kan også skyldes en kombinasjon av disse forholdene. Økningen i antall anmeldelser er dermed ikke i seg selv ensbetydende med at det har vært en reell økning i faktiske volds- og trusselhendelser.7

En av faktorene som kan ha hatt innvirkning på økningen i antall anmeldelser av vold og trusler, er endringer i antall årsverk innenfor politiet og kriminalomsorgen.

Figur 12.4 viser andelen anmeldte tilfeller av vold og trusler mot politiet per årsverk i etaten, ekskludert PST. Fra 2011 til 2017 var andelen anmeldte voldstilfeller stabil på rundt 8 prosent. I 2018 skjedde det en økning, med en topp på nesten 9 prosent i 2019. For anmeldte trusler har andelen anmeldelser også holdt seg nokså stabilt i perioden 2016 til 2022 på mellom 3,94 og 4,89 prosent. Grunnet feil i politiets driftsregister i 2020 og 2021 kan ikke anmeldelser av vold og trusler mot ansatte i politiet skilles ut blant anmeldelsene av vold og trusler mot offentlig tjenesteperson disse årene, og det er derfor ingen tall på andelen anmeldte vold og trusler mot ansatte i politiet disse årene.

Forstørr bilde

1 Grunnet feil i politiets driftsregister i 2020 og 2021 kan ikke anmeldelser etter straffeloven § 155 om vold og trusler mot offentlig tjenesteperson skille mellom vold/trusler eller politi/andre offentlige tjenestepersoner.

Kilde: Politiet (u.å.) (b) og Politidirektoratet (2023c).

For kriminalomsorgens del viser figur 12.5 at det har vært en prosentmessig økning i anmeldte tilfeller av vold i perioden 2018 til 2022, også sett opp mot antall årsverk. Figuren viser at den prosentmessige andelen som har anmeldt trusler i perioden 2018 til 2022 har vært varierende. Det er imidlertid anmeldt ganske få tilfeller av trusler, slik at små endringer i antall anmeldte trusler får store utslag.

Forstørr bilde

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet (2023a) og Kriminalomsorgsdirektoratet (2023b).

Figurene 12.2 og 12.4 viser at selv om trenden i perioden 2005 til 2022 er en nominell økning i antall anmeldelser av vold og trusler mot politiet, er andelen ansatte som anmelder vold og trusler jevn i perioden 2011 til 2022. Dette kan tilsi at det ikke har vært noen reell økning i antall anmeldelser per ansatte i politiet. Om dette er tilfellet, vil imidlertid være vanskelig å si uten å vite mer om hvilke funksjoner de nytilsatte i politiet har. Dersom økningen først og fremst består av ansatte uten publikumskontakt, slik at tallet på ansatte med publikumskontakt er det samme, kan tallene likevel vise en reell økning i antallet anmeldelser. Dersom det i perioden 2011 til 2022 har vært en større økning i antall årsverk innenfor særorgan og andre enheter, sammenlignet med antall årsverk innenfor politidistriktene, kan det underbygge en reell økning.

For vold og trusler mot ansatte i kriminalomsorgen har det vært en større variasjon i andelen ansatte som har inngitt anmeldelse i perioden 2018 til 2022. Anmeldte tilfeller av vold kan indikere en økning i perioden 2018 til 2022 selv etter justering for antall årsverk, se figur 12.5. Det dreier seg imidlertid om et datasett fra en begrenset periode og det er dermed krevende å påvise langsiktige tendenser.

Den gjennomgåtte statistikken underbygger at en ikke ubetydelig andel av ansatte i politiet anmelder tilfeller av vold og trusler mot offentlig tjenesteperson. Til tross for en kvantitativ økning i antall anmeldelser, er det imidlertid ikke grunnlag for å konkludere med at det har vært en betydelig økning i andelen ansatte som utsettes for vold og trusler. Antall anmeldelser sett opp mot antall årsverk i politiet tilsier at risikoen for å bli utsatt for vold og trusler er nærmest uendret de siste ti årene.

For ansatte i kriminalomsorgen har utvalget fått oversendt mindre statistikk, noe som gjør det mer utfordrende å tolke langsiktige utviklingstrekk. Likevel tyder både statistikken over antallet anmeldelser og andelen anmeldelser per ansatt i kriminalomsorgen på at det har vært en økning i anmeldelser av vold de siste fem årene. Det hefter imidlertid usikkerhet ved tallene, ettersom avvikssystemet til kriminalomsorgen kan tyde på at et større antall hendelser ikke er anmeldt (se punkt 12.5.3).

12.3 Etterforskede tilfeller av vold og trusler mot offentlige tjenestepersoner og politiets avgjørelse

12.3.1 Innledning

SSBs statistikk over etterforskede lovbrudd (tabell 09405) registrerer de ferdig etterforskede og rettskraftig avgjorte lovbruddene innenfor statistikkåret. Det vil si alle lovbruddene som politiet og påtalemyndigheten eller domstolene anser ferdig behandlet.

Statistikken over etterforskede lovbrudd beskriver hvordan lovbrudd blir avgjort av politiet, påtalemyndigheten eller domstolen. Den deles inn i oppklarte og uoppklarte lovbrudd innenfor den enkelte lovbruddskategori. Domstolens rettskraftige avgjørelser er i statistikken klassifisert som oppklart innenfor underkategorien avgjort med tiltale. Statistikken beskriver imidlertid ikke hvilket utfall den endelige straffesaken har fått i domstolen, slik at også senere frifinnelse sorterer under denne kategorien. Avgjørelser av politiet eller påtalemyndigheten hvor det er konkludert med at det ikke har forekommet et lovbrudd, fremgår ikke av statistikken.

Siden det som nevnt har vært en økning i antall anmeldelser av vold og trusler mot offentlig tjenesteperson, er det naturlig at det også har vært en økning i antall etterforskede saker av denne typen i samme periode. I denne delen går vi derfor ikke inn på den kvantitative økningen, men fokuserer på betydningen av skillet mellom de oppklarte og uoppklarte lovbruddene og grunnlaget for disse avgjørelsene.

12.3.2 Sammenhengen mellom etterforskede og anmeldte tilfeller av vold og trusler

Kategoriseringen av lovbruddet ved anmeldelse gjøres på bakgrunn av en innledende vurdering, uten en grundig vurdering av forholdet. Dersom etterforskingen gir grunnlag for det, skal imidlertid kategorien endres.8 Dermed kan en hendelse som ved anmeldelsen er registrert som vold eller trussel mot offentlig tjenesteperson, plasseres i en annen lovbruddskategori under etterforskingen, eller motsatt. Utvalget legger derfor til grunn at lovbruddets kategorisering på etterforskingsstadiet er basert på en grundigere vurdering av de faktiske og juridiske sidene ved hendelsen enn på anmeldelsesstadiet.

I perioden 2003 til 2022 er det registrert færre etterforskede saker av vold mot offentlig tjenesteperson enn anmeldelser. Dette kan skyldes at politiet eller påtalemyndigheten enten har vurdert det straffbare forholdet under en annen straffebestemmelse under etterforskingen, eller at politiet eller påtalemyndigheten har avsluttet saken ved at de konkluderer med at det ikke har funnet sted et straffbart forhold.

Det er registrert totalt 1 515 flere anmeldelser enn etterforskede tilfeller av vold mot offentlig tjenesteperson i hele perioden.9 Dette vil si at omkring 5,3 prosent av de anmeldte forholdene ikke ble ansett som straffbare eller vurdert som en annen type lovbrudd under etterforskingen. Den lave prosenten innebærer imidlertid også at de aller fleste anmeldelsene førte til en etterforsking.

Det er registrert 2 344 flere anmeldte enn etterforskede tilfeller av trusler mot offentlig tjenesteperson i samme periode.10 Det vil si at omkring 13,3 prosent av de anmeldte sakene endret status, eller ble ikke ansett straffbare. Den høyere prosenten sammenlignet med voldslovbruddene kan skyldes at opplevelsen av hva som utgjør en trussel kan skille seg fra det strafferettslige trusselbegrepet, mens det er relativt klart hva som utgjør vold. Det kan også komme av at forholdet senere under etterforskingen vurderes under en mildere straffebestemmelse, som for eksempel straffeloven § 156 om hindring av offentlig tjenesteperson.

12.3.3 Oppklarte saker

Oppklaringsprosenten for etterforskede tilfeller av vold mot offentlig tjenesteperson har de siste 20 årene holdt seg på et jevnt høyt nivå. Med unntak av 2009, var oppklaringsprosenten på mellom 91 og 93 prosent i perioden 2003 til 2016. Etter 2016 har den gått svakt nedover, med lavest oppklaringsprosent i 2022 på 80 prosent.11

Oppklaringsprosenten for etterforskede tilfeller av trusler mot offentlig tjenesteperson har også holdt seg på et jevnt høyt nivå de siste 20 årene, men noe lavere enn etterforskede tilfeller av vold mot offentlig tjenesteperson. Også for trusler har det vært en svak nedadgående tendens. I perioden 2003 til 2015 lå oppklaringsprosenten på mellom 82 og 91 prosent, mens i årene 2016 til 2022 lå den på mellom 70 og 79 prosent.12

Den høye oppklaringsprosenten innebærer at påtalemyndigheten i en stor andel av etterforskede saker om vold og trusler mot offentlig tjenesteperson, finner det tilstrekkelig bevist at det er begått et straffbart forhold.

Hovedvekten av de oppklarte sakene ender med at det besluttes tiltale. De siste 20 årene har mellom 74 og 88 prosent av de oppklarte etterforskede sakene om vold mot offentlig tjenesteperson endt med en tiltalebeslutning, med de laveste prosentene de siste tre årene. For trusler mot offentlig tjenesteperson ble 75 til 90 prosent av de oppklarte etterforskede sakene avgjort med tiltale.13

For både vold og trusler mot offentlig tjenesteperson har det vært en økning i saker som avgjøres med henleggelse på grunn av at siktede ikke er strafferettslig tilregnelig. For vold mot offentlig tjenesteperson holdt antall henleggelser på dette grunnlaget seg ganske stabilt i perioden 2003 til 2016 med mellom 9 og 12 prosent, mens fra 2017 til 2021 økte antallet, og nådde en topp på 18 prosent i 2021 og 2022. For trusler mot offentlig tjenesteperson utgjorde denne kategorien 6 og 13 prosent av de oppklarte sakene i perioden 2003 til 2016, mens i perioden 2017 til 2022 utgjorde den mellom 12 og 19 prosent.14 Økningen i antall saker som henlegges på bakgrunn av at siktede ikke er strafferettslig tilregnelig, kan underbygge at det i større grad oppstår situasjoner hvor den offentlige tjenestepersonen er involvert i eller må gripe inn i en situasjon overfor en psykisk syk person.

12.4 Selvrapporterte tilfeller av vold og trusler

12.4.1 Innledning

Funn fra selvrapporteringsundersøkelser kan supplere og utfylle anmeldelsesstatistikken fordi de fanger opp volds- og trusselhendelser som ikke blir anmeldt, se tidligere redegjørelse i kapittel 11. Anmeldelsestilbøyelighet kan bero på ulike faktorer som kulturen innad i politiet og kriminalomsorgen, og arbeidsgivers rutiner for håndtering av lovbrudd.

I tillegg kan selvrapporteringsundersøkelser gi et bredere bilde av hvordan volden og truslene har oppstått, samt konsekvensene av dem, enn hva statistikken over anmeldte og etterforskede tilfeller gir. Dette er av betydning for spørsmålet om økt identitetsskjerming er et effektivt virkemiddel for å forebygge slike hendelser i fremtiden.

Dersom volden og truslene oppstår i direkte kontakt mellom den ansatte og publikum eller innsatte/domfelte, for eksempel under en pågripelse eller i fengselet, kan ikke identitetsskjerming brukes for å avverge eller forhindre handlingen. Identitetsskjerming kan på den andre siden være et effektivt forebyggende tiltak mot volds- og trusselhendelser som oppstår som følge av at gjerningspersonen har informasjon om den ansattes identitet, for eksempel dersom gjerningspersonen oppsøker den ansatte på fritiden eller den ansatte mottar trusler på sin private telefon. Utvalget har blant annet blitt forelagt eksempler der ansatte har mottatt meldinger hvor ektefellens navn eller den ansattes privatadresse, fremgår av meldingene.

Det vil som regel være noen begrensninger knyttet til hva man kan utlede av selvrapporteringsundersøkelser. Dette vil blant annet ha sammenheng med hvordan spørsmålene er formulert, svaralternativene, hvordan den ansatte selv leser spørsmålene og hva den ansatte legger i begrepene som er brukt. Begrensningene knyttet til de ulike undersøkelsene er omtalt nedenfor.

12.4.2 SSBs levekårsundersøkelse om arbeidsmiljø

SSBs levekårsundersøkelser om arbeidsmiljø gjennomføres cirka hvert tredje år. Undersøkelsene tar for seg et bredt spekter av spørsmål relatert til fysisk, ergonomisk og psykososialt arbeidsmiljø. Dette inkluderer blant annet spørsmål om vold og trusler. I SSBs publisering av levekårsundersøkelsene fra 2013, 2016 og 2019 inngår politibetjenter og fengselsbetjenter i yrkesgruppen «Sikkerhetsarbeidere, politi, tollere og militære», mens i levekårsundersøkelsen fra 2022 inngår fengselsbetjenter i yrkesgruppen «Sikkerhetsarbeidere» og politibetjenter inngår i yrkesgruppen «Medarbeidere innen økonomi, administrasjon og salg».

I undersøkelsen fra 2019 mottok SSB svar fra 46 politibetjenter og 13 fengselsbetjenter av totalt 131 respondenter innenfor yrkesgruppen «Sikkerhetsarbeidere, politi, tollere og militære», mens i 2022 utgjorde fengselsbetjentene 26 av totalt 143 respondenter innenfor yrkesgruppen «Sikkerhetsarbeidere». I 2022 svarte 1 117 respondenter innenfor yrkesgruppen «Medarbeidere innen økonomi, administrasjon og salg», og politibetjenter utgjorde bare 51 av disse. Utvalget har derfor sett bort fra funn innenfor denne gruppen ettersom andelen politibetjenter var så lav.

I kategorien «Sikkerhetsarbeidere, politi, tollere og militære» oppga 28 prosent i 2013, 19 prosent i 2016 og 21 prosent i 2019 at de hadde vært utsatt for vold de siste 12 måneder (se figur 12.6). Til sammenligning svarte henholdsvis 5, 4 og 5 prosent av alle yrkesgrupper det samme. Videre oppga 16 prosent i 2013, 10 prosent i 2016, 12 prosent i 2019 og 11,3 prosent i 2022 at de hadde vært utsatt for trusler på arbeidsplassen som var så alvorlige at de ble redde, de siste 12 månedene. Innenfor alle yrkesgrupper svarte 4 prosent det samme alle årene (se figur 12.7).15

Forstørr bilde

Kilde: SSB kildetabell 10477 (2020).

Forstørr bilde

Kilde: SSB kildetabell 10477 (2020).

I 2022-undersøkelsen (se figur 12.8) rapporterte omkring fire ganger så mange innenfor yrkesgruppen «Sikkerhetsarbeidere» om vold (19,5 prosent) og hets eller trusler (35 prosent) i forbindelse med arbeidet, sammenlignet med alle yrkesgruppene (henholdsvis 5 prosent og 8,8 prosent). Nesten fem ganger så mange innenfor yrkesgruppen «Sikkerhetsarbeidere» rapporterte om hets eller trusler som var så alvorlige at de ble redde (11,3 prosent), sammenlignet med alle yrkesgrupper (2,4 prosent). Andelen som rapportere om hets eller trusler via sosiale medier eller digitalt, var relativt lavt for både «Sikkerhetsarbeidere» (3,4 prosent) og alle yrker (1,3 prosent).16

Forstørr bilde

Kilde: SSB kildetabell 14131 (2023).

Levekårsundersøkelsene viser at en større andel innenfor yrkesgruppene «Sikkerhetsarbeidere, politi, tollere og militære» og «Sikkerhetsarbeidere» oppgir at de har blitt utsatt for vold og trusler på arbeidsplassen. Resultatene i undersøkelsene baserer seg på svar fra flere enn bare politi- og fengselsbetjenter, og det er få politi- og fengselsbetjenter som har svart på undersøkelsen. Det er dermed uklart om svarene fra de som har deltatt er representative for alle ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Besvarelsene baserer seg dessuten på den ansattes subjektive oppfatning av hendelsen, uten at det er foretatt noen objektiv vurdering av om hendelsen innebærer en overtredelse av en straffebestemmelse. Til tross for dette underbygger likevel undersøkelsene, på samme måte som statistikken over anmeldt vold og trussel mot offentlig tjenesteperson, at ansatte i politiet og kriminalomsorgen i større grad enn andre yrkesgrupper og befolkningen for øvrig, utsettes for vold og trusler i tilknytning til arbeidet.

12.4.3 Politiets Fellesforbunds medlemsundersøkelser

I 2019 og 2022 gjennomførte Politiets Fellesforbund to spørreundersøkelser blant sine medlemmer. Spørreundersøkelsen i 2019 tok sikte på å belyse i hvilken grad politiansatte hadde opplevd trusler eller hendelser privat (mot seg selv, familie eller bopel) som en konsekvens av yrket. Undersøkelsen i 2022 var en del av Politiets Fellesforbunds arbeid med å sikre bedre identitetsskjerming og skulle kartlegge behovet for slik skjerming. Begge undersøkelsene ble sendt til Politiets Fellesforbunds medlemmer. Dermed har ikke ansatte i politiet som er organisert i andre foreninger eller er uorganiserte, vært en del av undersøkelsene.

Medlemsundersøkelsen som ble sendt ut i 2019 ble mottatt av 13 462 medlemmer. Av disse besvarte 27,7 prosent undersøkelsen. Respondentene mottok totalt fem spørsmål.

• 41,9 prosent svarte «Ja» på spørsmålet «Frykter du at noe kan skje med deg eller din familie privat, som kan knyttes til deres virke som politiansatt?».

• 54,5 prosent svarte «Ja» på spørsmålet «Har det blitt rettet trusler mot deg, i arbeidstiden eller etter, om at noe skal skje eller gjøres mot deg eller din familie?».

• 36 prosent svarte «Ja» på spørsmålet «Har du opplevd ubehagelige hendelser etter arbeidstid, enten mot deg eller din familie, som du mener er knyttet til jobben som politiansatt?».

• 58,1 prosent svarte «Ja» på spørsmålet «Tar du på grunn av din jobb som politiansatt forholdsregler (med hensyn til egen sikkerhet, bolig og/eller familie) ut over det som kanskje er vanlig?».

Totalt mottok 14 703 respondenter spørreundersøkelsen i 2022. Av disse var det 4 829 (32,84 prosent) som besvarte undersøkelsen helt eller delvis. Blant de som svarte var 36,2 prosent kvinner og 63,4 prosent menn. 83,1 prosent hadde stillingskategorien «Politi», mens 16,9 prosent hadde stillingskategorien «Sivil». Medlemmene mottok totalt syv spørsmål, altså flere enn i 2019-undersøkelsen. Fem av spørsmålene var imidlertid de samme som i 2019-undersøkelsen.

Av 2022-undersøkelsen fremgår det blant annet at:

• Nær seks av ti (58,6 prosent) svarte «Ja» på spørsmålet «Frykter du at noe kan skje med deg eller din familie privat, som kan knyttes til deres virke som politiansatt?».

  • Blant de med stillingskategorien «Politi» svarte 64 prosent «Ja», mens blant de med stillingskategorien «Sivil» svarte 30,9 prosent «Ja».

• Nær seks av ti (58,7 prosent) svarte «Ja» på spørsmålet «Har det blitt rettet trusler mot deg, i arbeidstiden eller etter, om at noe skal skje eller gjøres mot deg eller din familie?».

  • Blant de med stillingskategorien «Politi» svarte 65,5 prosent «Ja», mens blant de med stillingskategorien «Sivil» svarte 23 prosent «Ja».

• Over tre av ti (34,4 prosent) svarte «Ja» på spørsmålet «Har du opplevd ubehagelige hendelser etter arbeidstid, enten mot deg eller din familie, som du mener er knyttet til jobben som politiansatt?».

  • Blant de med stillingskategorien «Politi» svarte 37,7 prosent «Ja», mens blant de med stillingskategorien «Sivil» svarte 17,6 prosent «Ja».

• Nær tre av ti (27,6 prosent) svarte «Ja» på spørsmålet «Har du blitt oppsøkt etter arbeidstid av personer du har hatt kontakt med i ditt virke som politiansatt?».

  • Blant de med stillingskategorien «Politi» svarte 30,3 prosent «Ja», mens blant de med stillingskategorien «Sivil» svarte 14,1 prosent «Ja».

• To av tre (66,8 prosent) svarte «Ja» på spørsmålet om «Har du på grunn av din jobb som politiansatt tatt sikkerhetsforholdsregler, utover det som er vanlig blant nordmenn?».

  • Blant de med stillingskategorien «Politi» svarte 70,5 prosent «Ja», mens blant de med stillingskategorien «Sivil» svarte 47,8 prosent «Ja».

• Over én av ti (15 prosent) svarte «Ja» på spørsmålet om «Har du opplevd å bli hengt ut eller sjikanert på sosiale medier som følge av at du er ansatt i politiet?».

  • Blant de med stillingskategorien «Politi» svarte 17 prosent «Ja», mens blant de med stillingskategorien «Sivil» svarte 4,6 prosent «Ja».

• Under én av ti (6,4 prosent) svarte «Ja» på spørsmålet «Har du opplevd at noen har hentet ut opplysninger fra arbeidsgiver om deg som følge av en straffesak du har jobbet med?».

  • Blant de med stillingskategorien «Politi» svarte 7,4 prosent «Ja», mens blant de med stillingskategorien «Sivil» svarte 1,4 prosent «Ja».

Undersøkelsen viser at et klart flertall av respondentene fryktet at noe ubehagelig kunne skje på grunn av stillingen og hadde opplevd trusler. Et mindretall på litt over tre av ti hadde opplevd ubehagelige hendelser etter arbeidstid. Videre tok to tredjedeler av de ansatte sikkerhetsforholdsregler utover det som var vanlig blant nordmenn. Et mindretall hadde opplevd å bli hengt ut eller sjikanert på sosiale medier eller at det var hentet ut opplysninger fra arbeidsgiver som følge av arbeid med en straffesak.

Sammenlignes de to undersøkelsene, er det en økning fra 2019 til 2022 blant de som frykter at det skal skje noe med den ansatte selv eller familien og blant de som har tatt sikkerhetsforholdsregler (økning på henholdsvis 16,7 og 8,7 prosentpoeng). Videre er det en mindre økning blant de som har opplevd trusler enten i eller utenfor arbeidstiden (økning på 4,2 prosentpoeng) og en mindre reduksjon blant de som har opplevd ubehagelige hendelser etter arbeidstid (reduksjon på 1,6 prosentpoeng).

Hva som kan utledes av undersøkelsen avhenger av om de som har svart på undersøkelsen er representative for de politiansatte i sin helhet.17 Dersom det har vært et systematisk frafall, det vil si at de ansatte som selv har opplevd trusler i større grad har besvart undersøkelsen enn de som ikke har opplevd trusler, kan prosentangivelsene som er gjengitt over utgjøre et overestimat sammenlignet med politiansatte i sin helhet.18

Undersøkelsene tyder på at en større andel av politiansatte opplever trusler og ubehagelige hendelser på eller utenfor jobb enn andelen som anmelder vold og trusler mot offentlig tjenesteperson. Svarene tyder også på at det er en stor frykt- og usikkerhetsopplevelse blant de ansatte. Undersøkelsene belyser dermed de politiansattes opplevde behov for identitetsskjerming.

Graden av frykt og hva den kommer av er imidlertid ikke undersøkt, og det er heller ikke spurt om hvor sannsynlig den ansatte mener det er at noe vil skje.19 Det er dessuten ikke undersøkt hva slags sikkerhetsforholdsregler de ansatte har tatt og hvilken oppfatning de har av hva som er «vanlig blant nordmenn». Besvarelsene i undersøkelsen gir heller ikke grunnlag for å sammenligne følelse av frykt, ubehagelige opplevelser eller lignende blant andre i samfunnet og i andre yrkesgrupper. Undersøkelsen kan derfor ikke si noe om og eventuelt på hvilken måte politiet på dette området skiller seg fra andre i samfunnet og andre yrkesgrupper.

Begge undersøkelsene baserer seg på medlemmenes svar og på deres egen forståelse av de ordene som er brukt. Respondentens forståelse av trusler samsvarer dermed ikke nødvendigvis med trusler slik de er definert i straffeloven § 155. Besvarelsene gir heller ikke noen indikasjon på om de som har svart «Ja» på spørsmålene har opplevd dette én eller flere ganger, om det er kort eller lang tid siden eller i hvilken kontekst og/eller situasjon truslene og de ubehagelige hendelsene har forekommet. Fravær av informasjon om i hvilken kontekst trusselen eller det ubehagelige har forekommet, gjør at undersøkelsene i begrenset grad belyser om identitetsskjerming ville ha hindret situasjonen. Det er heller ikke gjort undersøkelser av om hendelsene ble rapportert inn til arbeidsgiver eller anmeldt, og hvordan hendelsene eventuelt ble håndtert.

12.4.4 Politidirektoratets medarbeiderundersøkelse

Om medarbeiderundersøkelsene fra 2020 og 2022

Politidirektoratet gjennomførte medarbeiderundersøkelser i politi- og lensmannsetaten i 202020 og 2022.21 I 2020 svarte 83 prosent på undersøkelsen, og i 2022 svarte 78,7 prosent. Spørreskjemaene i begge undersøkelsene er relativt like, men spørsmålene i undersøkelsen fra 2022 er mer definerte. Undersøkelsene er likevel sammenlignbare, fordi de fleste spørsmålene i undersøkelsen fra 2022 består av spørsmålene som var inkludert i undersøkelsen fra 2020. Medarbeiderundersøkelsene kan bidra til å belyse hvordan volden og truslene oppstår, og hyppigheten av dem. Men også her beror besvarelsen på medarbeidernes subjektive forståelse av hendelsen, spørsmålsstillingen og begrepsbruken.

Trusler om vold

På spørsmålet «har du i løpet av de siste 12 månedene blitt utsatt for trusler om vold under tjenesteutøvelsen din», svarte 18 prosent «ja» i undersøkelsen fra 2022, mens 21 prosent svarte «ja» i undersøkelsen fra 2020.

Respondentene som svarte «ja» på dette spørsmålet, fikk oppfølgingsspørsmålet «under hvilke omstendigheter ble du utsatt for trusler om vold?» og «hvor ofte har du blitt utsatt for trusler om vold de siste tolv månedene?». Det var mulig å gi flere svar.

I begge undersøkelsene oppga flesteparten at de hadde blitt utsatt for trusler om vold under pågripelse (henholdsvis 79 prosent i 2022 og 75 prosent i 2020), under transport (henholdsvis 56 prosent i 2022 og 54 prosent i 2020) og i arresten (henholdsvis 48 prosent i 2022 og 51 prosent i 2020). På spørsmålet om hyppighet svarte 72 prosent at de hadde blitt utsatt for trusler om vold mindre enn fem ganger de siste tolv månedene, mens 25 prosent svarte fem ganger eller mer i undersøkelsen fra 2022. Til sammenligning svarte 71 prosent mindre enn fem ganger og 29 prosent mer enn fem ganger i 2020.

I undersøkelsen fra 2022 fikk respondentene et ytterligere oppfølgingsspørsmål som gjaldt hvordan truslene om vold hadde fremkommet og om de hadde meldt fra til arbeidsgiver. Disse spørsmålene ble ikke stilt i undersøkelsen fra 2020. Det var mulig å gi flere svar.

Hele 92 prosent (2 463 respondenter) svarte at truslene om vold hadde fremkommet muntlig ansikt-til-ansikt. 52 prosent (1 400 respondenter) svarte at truslene om vold hadde kommet ved truende kroppsspråk (ikke-verbalt). 10 prosent (259 respondenter) svarte at truslene var fremsatt muntlig på telefon. Henholdsvis 2 prosent svarte at de hadde opplevd trusler om vold gjennom sosiale medier (58 respondenter) og per e-post/SMS (42 respondenter). 3 prosent (90 respondenter) svarte «annet».

Vold

I begge undersøkelsene ble respondentene spurt om de hadde blitt utsatt for vold under tjenesteutøvelsen i løpet av de siste tolv månedene. I 2022 svarte 10 prosent «ja» og i 2020 svarte 11 prosent «ja». Av de som svarte «ja», oppga 91 prosent i 2022 og 93 prosent i 2020 at de hadde opplevd det mindre enn fem ganger.

De som svarte «ja», fikk spørsmålet «under hvilke omstendigheter ble du utsatt for vold?». Det var mulig å gi flere svar. I likhet med de som hadde opplevd trusler om vold, skjedde flesteparten av voldshendelsene i begge undersøkelsene under pågripelse (84 prosent i 2020 og 83 prosent i 2022), under transport (43 prosent i 2020 og 47 prosent i 2022) og i arresten (29 prosent i 2020 og 30 prosent i 2022).

Når det gjaldt konsekvenser av volden, svarte 74 prosent «ingen skade». Kun tre prosent hadde blitt påført en personskade med legemeldt sykefravær, én prosent hadde blitt påført en personskade med sykefravær ved egenmelding og 37 prosent hadde blitt påført lettere skade/ubehag uten sykefravær.

12.4.5 Politidirektoratets undersøkelse blant politijurister

Høsten 2023 gjennomførte Politidirektoratet en spørreundersøkelse blant politijurister.22 Direktoratet ville kartlegge politijuristenes arbeid og gjøre en vurdering av deres opplevelser av vold, trusler og hatefulle ytringer knyttet til tjenesteutøvelsen. Undersøkelsen var ikke ferdigstilt da ID-skjermingsutvalget avsluttet sitt arbeid i mars 2024. Politidirektoratet har opplyst utvalget om at arbeidet fortsetter i 2024, og at det ikke er fastsatt en endelig frist for ferdigstillelse.

Utvalget har imidlertid fått tilgang til noen foreløpige resultater. Av de 1 229 som mottok undersøkelsen, var det 454 (37 prosent) som besvarte den.

På spørsmålet «Har du noen gang i din karriere som (politi/påtale)jurist opplevd å bli utsatt for: vold, trusler, hatefulle ytringer, sjikane og/eller plagsom atferd», svarte 2 prosent at de hadde opplevd vold, 30 prosent svarte at de hadde opplevd trusler, 5 prosent svarte at de hadde opplevd hatefulle ytringer og 39 prosent svarte at de hadde opplevd sjikane og/eller plagsom atferd. 45 prosent svarte at ingen av disse hendelsene hadde forekommet så langt. Det var mulig å avgi flere svar.

På spørsmålet «Hvor fant hendelsene sted?», oppga nesten halvparten (49 prosent) at hendelsene skjedde i retten, mens 32 prosent oppga at det skjedde et annet sted i arbeidstiden. 35 prosent oppga at det skjedde per jobbtelefon, 18 prosent oppga at det skjedde per privattelefon, 7 prosent oppga at det skjedde per andres telefon og 26 prosent oppga at det skjedde på sosiale medier. 18 prosent oppga at det skjedde privat og 4 prosent oppga at det skjedde i media (aviser/TV). Det var mulig å avgi flere svar.

Respondentene ble spurt om de opplevde ubehag eller frykt som følge av hendelsen. 25 prosent oppga at de opplevde frykt som følge av hendelsen, mens 87 prosent oppga at de opplevde ubehag.

Om undersøkelsen er representativ for alle politijurister, avhenger av om utvalget av respondenter speiler politijuristene i sin helhet. Undersøkelsen underbygger uansett at politijurister også utsettes for vold og truende atferd i forbindelse med sitt arbeid, og tyder på at en stor andel har opplevd ulike former for sjikane/plagsom atferd og trusler. Svarene tyder på at mange av situasjonene oppstår i fysisk møte med den som utviser atferden (hovedsakelig i retten), men en nokså høy andel hendelser foregår også over telefon eller sosiale medier. Besvarelsene beror imidlertid også her på den ansattes subjektive forståelse av hendelsen, spørsmålsstillingen og begrepsbruken.

12.4.6 Kriminalomsorgens medarbeiderundersøkelse og kartleggingsundersøkelse

Kriminalomsorgen gjennomførte en medarbeiderundersøkelse i hele etaten i 2022.23 Totalt svarte 74 prosent på undersøkelsen (3 513 personer). I undersøkelsen ble de ansatte blant annet spurt om de hadde blitt utsatt for vold eller trusler på arbeidsplassen de siste tolv måneder. En fjerdedel (25 prosent) svarte «ja», mens tre fjerdedeler (75 prosent) svarte «nei» på dette spørsmålet. De som svarte «ja» ble i tillegg gitt følgende spørsmål:

«Hvor enig eller uenig er du i følgende påstand: Jeg opplevde å bli godt ivaretatt av arbeidsgiver».

40 prosent oppga at de var enig og 16 prosent oppga at de var helt enig. 20 prosent oppga svaralternativet «verken eller», 14 prosent var «uenig» og 12 prosent var «helt uenig».

Spørsmålene om vold og trusler inngikk som en svært begrenset del av medarbeiderundersøkelsen, og svarene gir dermed ingen indikatorer på hvordan volden eller truslene hadde skjedd, under hvilke omstendigheter og konsekvensene for den ansatte.

På oppdrag for Kriminalomsorgsdirektoratet ble det imidlertid gjennomført en kartlegging av psykiske belastningsreaksjoner blant ansatte i kriminalomsorgen.24 I denne undersøkelsen ble spørsmål om vold- og trusselhendelser kartlagt i større omfang.

I undersøkelsen ble det sendt ut et spørreskjema som ble besvart av 1 746 nåværende og 326 tidligere ansatte. Svarprosenten for nåværende ansatte var 41 prosent og svarprosenten for tidligere ansatte var 55 prosent. I tillegg ble det gjennomført dybdeintervjuer med 24 personer.

Undersøkelsen inneholdt blant annet spørsmål om de ansattes erfaringer med volds- og trusselhendelser:

• Litt over halvparten svarte at de har opplevd fysisk vold mot seg selv på jobb (55 prosent). 4 prosent oppga at de har vært utsatt for vold mot seg selv på fritiden.

  • Av de 55 prosentene som svarte at de hadde opplevd fysisk vold mot seg selv på jobb, oppga halvparten at de hadde opplevd dette sjeldnere enn en gang i året (48 prosent) og en tredjedel halvårlig/årlig. 10 prosent oppga at de opplevde vold på jobb på månedlig basis, og 3 prosent oppga at de opplevde dette daglig eller ukentlig.

• 7 av 10 ansatte svarte at de har opplevd en eller flere former for trusler, enten rettet mot seg selv eller familie, på jobb eller på fritiden (70 prosent). 2 av 3 har vært utsatt for trusler mot seg selv på jobb (67 prosent), mens litt over en tredjedel har vært utsatt for trusler mot egen familie på jobb (36 prosent). 2 av 10 oppga at de opplevde trusler mot seg selv på fritiden (20 prosent) og 8 prosent har opplevd trusler mot familien på fritiden.

Undersøkelsen avdekket at ansatte som jobber med straffegjennomføring i fengsel, har en høyere sannsynlighet for å bli utsatt for nesten samtlige hendelser, sammenlignet med ansatte som jobber med straffegjennomføring i samfunn.25 I tillegg viste resultatene at blant de ansatte som jobber i fengsel med høyt sikkerhetsnivå eller på avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå, var det gjennomgående en høyere andel som har vært utsatt for én eller flere hendelser.

12.5 Rapporteringer i HMS-systemene og til Arbeidstilsynet

12.5.1 Innledning

Utvalget har etterspurt statistikk fra HMS-seksjonene i Politidirektoratet og Kriminalomsorgsdirektoratet. I forespørselen ba utvalget om statistikk over avvik, innrapporterte arbeidsulykker, vold og trusler og andre opplysninger i HMS-sporet som direktoratene anså som relevante for utvalgets arbeid. Hensikten var å få en oversikt over rapportering og registrering av avvik og uønskede hendelser i HMS-systemene, og hvordan slike hendelser blir forebygget, fulgt opp og håndtert i etatene. Dette vil bidra til å gi et bredere bilde av de hendelsene ansatte i politiet og kriminalomsorgen utsettes for, enn det som fremgår av statistikken over vold og trusler fra Statistisk sentralbyrå, Politidirektoratet og Kriminalomsorgsdirektoratet.

Utvalget har også innhentet statistikk fra Arbeidstilsynet over innrapporterte arbeidsulykker og personskader fra politiet og kriminalomsorgen. Denne statistikken kan gi et bredere bilde av hvordan skadene har oppstått, og omfanget av alvorlige arbeidsulykker- og skader ansatte i politiet og kriminalomsorgen har vært utsatt for. Tallene kan også si noe om i hvilken grad arbeidsgiver overholder sin rapporteringsplikt til Arbeidstilsynet, og dermed gi indikasjoner på hvordan alvorlige hendelser blir fulgt opp og håndtert i etatene.

Utvalgets gjennomgang av det oversendte datamaterialet viser at innrapporteringene til HMS-systemene i direktoratene har store begrensninger. De særskilte begrensningene knyttet til de ulike datamaterialene vil omtales hver for seg. Det finnes imidlertid noen generelle begrensninger som vil omtales nærmere her.

Tallene fra HMS-systemene er for det første avhengig av at noen velger å melde. Viljen til å melde kan bero på flere faktorer, som for eksempel kultur og ledelse, tilgjengelighet, bevissthet og holdninger rundt betydningen av å melde fra. Etter utvalgets gjennomgang av datamaterialet ser man at det generelt er underrapporteringer i begge HMS-systemene.

For det andre registreres meldingene etter den enkelte tjenestepersons oppfatning av hendelsen på registreringstidspunktet. Eksempelvis vil en hendelse som på registreringstidspunktet ikke har ført til skade, kunne utvikle seg i ettertid. I tillegg registreres meldingene i den kategorien som den ansatte til enhver tid vurderer som mest passende. Statistikken sier dermed kun noe om hva som er meldt inn, og ikke noe om det som faktisk har skjedd.

For det tredje er kvaliteten på datamaterialet avhengig av kvaliteten og tilgjengeligheten i rapporteringsverktøyene i HMS-systemene. Manglende kategorier eller mangelfulle kategoriseringer kan bidra til at en hendelse som skulle vært registrert i en kategori, blir feilregistrert i en annen eller ikke registrert overhodet. En kvalitetsgjennomgang av dataene i politiets forbedringssystem Synergi for 2020 utført av HMS-seksjonen i Politidirektoratet, er illustrerende: 40 prosent av alle innmeldte personskader var feilregistrert slik at de ikke automatisk kom med i statistikken over personskader.26 I tillegg medfører ulik registrering i ulike systemer at det kan forekomme store underrapporteringer. Eksempelvis kan en voldshendelse bli rapportert i form av en anmeldelse i STRASAK, uten at den fornærmede ansatte i tillegg rapporterer det internt i HMS-systemene.

Med disse begrensningene som bakteppe har utvalget gjennomgått datamaterialet som er relevant for spørsmålet om identitetsskjerming. Utvalget har særlig sett hen til direktoratenes statistikk over vold og trusler, personskader og yrkesskader. Det oversendte datamaterialet er begrenset, og utvalget har ikke hatt anledning til å gjennomføre en grundig kvalitetssjekk av det. Dermed tar tolkningen av datamaterialet utgangspunkt i de overordnede trendene.

12.5.2 Meldinger om vold, trusler og skader i Politidirektoratet

Generelt om Synergi

Synergi er politiets forbedringssystem som brukes til innmelding og håndtering av blant annet forbedringsinnspill, uønskede hendelser og avvik. Fra 1. juni 2019 har hele politietaten brukt dette systemet. Systemet er tilgjengelig digitalt for alle ansatte. Før denne datoen ble HMS-modulen i dataprogrammet Turnus, Tjenestelister og Arbeidstidsbestemmelser (TTA) brukt for politidistriktene, utrykningspolitiet og Politiets Utlendingsenhet. Kripos benyttet dataprogrammet DK delta, og Politidirektoratet og de øvrige særorganene brukte lokale, papirbaserte løsninger.27 Tallene fra før 2019 er importerte tall fra TTA til Synergi, og gir dermed ikke et helhetlig bilde av alle meldingene om vold og trusler i etaten.

Meldinger om vold og trusler

Tabell 12.1 viser antall saker om vold og trusler meldt inn i Synergi i perioden 2014 til 2022 i Synergis kategorigruppe 40. Fra 2014 til 2022 har antallet meldinger økt fra 706 til 817. Det har vært en økning hvert år, med unntak av 2019, da antall innmeldinger var 805, og 2020, da antall innmeldinger var 639.

Sammenligner man tallene i tabell 12.1 med tallene for vold og trusler fra STRASAK-rapporten (se figur 12.2 i punkt 12.2), ser man at det generelt innmeldes færre meldinger om vold og trusler i Synergi enn i STRASAK. Mens man i Synergi kan registrere volds- og trusselhendelser som ikke nødvendigvis anses som straffbare etter straffeloven, er det kun anmeldte volds- og trusselhendelser som registreres i STRASAK. Når tallene da er lavere i Synergi enn i STRASAK, tyder det derfor på en betydelig underrapportering av saker til Synergi.

Politidirektoratets medarbeiderundersøkelse underbygger at det skjer en underrapportering av saker til Synergi. Av de som hadde opplevd trusler, oppga 61 prosent at de hadde anmeldt hendelsen, og 12 prosent hadde rapportert i Synergi. 26 prosent oppga at de ikke hadde meldt fra om trusselhendelsen. Av de som hadde opplevd vold, svarte 81 prosent at de hadde anmeldt hendelsen, men bare 26 prosent oppga at de hadde rapportert hendelsen inn til Synergi.

Trusler mot familie/privat

Politidirektoratet har oversendt uttrekk fra Synergi for alle meldinger kategorisert som «truet familie/privat» i perioden 2014 til 2022. Kategorien omfatter hendelser der en tjenesteperson har blitt utsatt for trusler mot seg selv og/eller sin familie i arbeidstiden eller i fritiden (privat).

I perioden 1. januar 2014 til 31. desember 2022 ble det meldt inn 388 hendelser i kategorien «truet familie/privat». Mens det i 2014 ble registrert 34 meldinger i denne kategorien, ble det registrert 41 meldinger i 2022. Det kan dermed ikke påvises en betydelig økning i antall meldinger i kategorien «truet familie/privat» fra 2014 til 2022. Antall meldinger i 2022 ligger også lavere enn gjennomsnittlig antall meldinger per år i denne kategorien, som er 43 meldinger.

Ved innmelding i Synergi skal tjenestepersonen gi en «saksbeskrivelse» av hendelsen. Saksbeskrivelsene viser at truslene i enkelte tilfeller har blitt fremsatt i affekt i forbindelse med tjenesteutøvelsen, for eksempel ved pågripelse. I andre tilfeller er truslene gjennomtenkt og rettet mot konkrete ansatte og/eller deres familie. Et illustrerende eksempel er en hendelse innmeldt og registrert i Synergi i kategorien 40.01 Vold og 40.07 Truet familie/privat, onsdag 1. november 2023. Innmelderen beskriver forholdet som følger:

«I forbindelse med et oppdrag ble jeg først sparket i leggen, deretter sa personen at han skulle kidnappe meg og torturere meg. Han spurte etter navnet mitt og jeg ga han tj.nummeret mitt. I ‘et annet liv’ skulle jeg henges opp etter en kjetting.

Dette er en type vold og trusler som i utgangspunktet burde blitt anmeldt, men fordi mitt fulle navn automatisk kommer i alle dokumenter jeg genererer, ønsker jeg ikke å anmelde hendelsen. Vi har et forholdsvis sjeldent etternavn, og jeg kan ikke stanse kona mi og mine barn fra å være på internett, vi blir med andre ord lett å finne.»

Personskader

I Politidirektoratets HMS-rapport gis en oversikt over antall meldte personskader i etaten i perioden 2010 til 2022. Gjennomsnittet i perioden var 469 personskader. I 2019, 2020 og 2021 lå tallene jevnt oppimot 400 meldinger, mens det i 2022 økte til 600. Økningen i 2022 kan delvis skyldes at det ble gjort en endring i Synergi som gjorde det mulig å markere personskade allerede ved innmelding.28 Ellers viser tallene en stor variasjon, som kan skyldes de begrensningene i datamaterialet som omtalt i punkt 12.5.1.

Av betydning for spørsmålet om identitetsskjerming er imidlertid opplysningene om sammenhengen personskadene har oppstått i. I Politidirektoratets HMS-årsrapport (2023) side 9, beskrives uttrekkene som følger:

«HMS-modulen i TTA gav mulighet å kategorisere en begrenset liste med gjøremål relatert til oppståtte personskader. Synergi har en tilsvarende funksjon, som kobler arbeidsprosesser til meldinger og skader. Kategorisering etter prosesser i Synergi er mye mer finmasket enn i HMS-modulen i TTA. I tabellen […] er det forsøkt å sammenligne den nye kategoriseringen etter prosesser med tidligere kategorisering etter gjøremål, men dette er ikke fullt ut mulig.»

Dermed kan ikke tallene gi en nøyaktig fremstilling, men de kan gi indikasjoner på noen overordnede trekk. Kategorien «ransaking/pågripelse» og kategorien «trening» er de aktivitetene som har resultert i flest antall personskader. Til sammen utgjør de rundt 28 prosent av alle meldte personskader i statistikkperioden. Den store andelen «annet» i 2020 til 2022 skyldes i stor grad at Synergi tilbyr mange flere muligheter for prosesser enn det som fantes før.29

Kategoriene indikerer at mange personskader skjer i forbindelse med tjenesteutøvelsen og i direkte kontakt med den som er årsak til skaden. Flere av kategoriene indikerer imidlertid også tilfeller hvor personskadene ikke nødvendigvis er påført av en person, men for eksempel på «kontor» eller «verksted».30

12.5.3 Meldinger om vold, trusler og skader i Kriminalomsorgsdirektoratet

KIKS er kriminalomsorgens felles internkontrollsystem på HMS-området, og brukes av hele kriminalomsorgen. KIKS-avviksmodul er et elektronisk verktøy for innmelding og behandling av avvik/uønskede hendelser, blant annet vold og trusler mot ansatte. Det er som hovedregel den enkelte ansatte som melder inn vold og trusler.

Kriminalomsorgsdirektoratet har oversendt uttrekk over meldinger om volds- og trusselhendelser. I figur 12.9 og 12.10 vises antall meldinger om vold og trusler om vold mot ansatte (avvik) og antall hendelser der flere ansatte har blitt utsatt for vold og trussel om vold i samme situasjon (hendelser).

Forstørr bilde

Kilde: Kriminalomsorgsdirektoratet (2023a).

Det er en stor forskjell mellom antall volds- og trusselsaker som blir anmeldt og antallet som blir registrert som avvik i KIKS. Mens det i 2022 ble anmeldt 487 tilfeller av vold og trusler (se figur 12.3 i punkt 12.2), ble det registrert 870 avvik om vold og trusler mot ansatte i kriminalomsorgen i KIKS. I tillegg viser antall anmeldte tilfeller av vold og trusler en nominell økning, mens antall innrapporterte avvik i KIKS har forholdt seg relativt stabilt.

De innrapporterte avvikene hadde utspring i 650 hendelser, noe som indikerer at det enten er flere ansatte som har vært utsatt for vold og trusler i én og samme hendelse eller at én hendelse har gitt utslag i flere tilfeller av vold og trusler. Kriminalomsorgsdirektoratet har opplyst til utvalget at når det gjelder vold og trusler mot ansatte i kriminalomsorgen, er det et fåtall innsatte og domfelte som står for en høy andel av hendelsene.

Mens enhetsleder har ansvaret for å anmelde tilfeller av vold og trusler, er det den ansatte selv som registrerer avvik. Dette kan være en faktor som begrunner hvorfor statistikken over avviksmeldinger for vold og trusler i perioden 2018 til 2022, generelt er vesentlig høyere enn antall anmeldte tilfeller av vold og trusler mot ansatte i kriminalomsorgen.

Med utgangspunkt i hendelsesbeskrivelsene har Kriminalomsorgsdirektoratet laget en oversikt over kategorier. Av de 870 avvikene i 2022 gjaldt 620 avviksmeldinger trusler om vold. 225 avviksmeldinger gjaldt fysisk vold og 34 avviksmeldinger gjaldt trusler mot familie/eiendom (se figur 12.10).

Forstørr bilde

Kilde: Kriminalomosrgsdirektoratet KIKS (2023b).

12.5.4 Rapporteringer til Arbeidstilsynet

Etter arbeidsmiljøloven § 5-2 skal arbeidsgiver melde fra til Arbeidstilsynet og nærmeste politimyndighet når det skjer en arbeidsulykke der arbeidstaker omkommer eller blir alvorlig skadet. Dette betyr at alle arbeidsrelaterte dødsulykker og arbeidsulykker med alvorlig personskade, skal meldes uavhengig av hvordan ulykken oppsto.31 Med alvorlig personskade menes både fysiske og psykiske skader som kan være livstruende eller føre til varig eller langtids arbeidsudyktighet.32

I perioden 2013 til 2022 mottok Arbeidstilsynet melding om ett arbeidsskadedødsfall (2014) for næringen politi- og påtalemyndighet (kategori 84.24). Arbeidsskadedødsfallet var en fallulykke. I samme tidsperiode mottok Arbeidstilsynet ingen meldinger om arbeidsskadedødsfall for næringen retts- og fengselsvesen (kategori 84.23). Totalt i perioden 2013 til 2022 mottok Arbeidstilsynet 179 meldinger om arbeidsulykker i kategorien retts- og fengselsvesen og politi- og påtalemyndighet. 96 av disse meldingene var arbeidsulykker med alvorlig skade i henhold til Arbeidstilsynets veiledning om hva som utgjør alvorlig skade.33

Av de 179 meldingene ble 77 meldt inn av politi- og påtalemyndighet (se figur 12.11). Antall meldte saker har variert hvert år, hvor høyeste antall meldte saker var 13 i 2021 og det laveste var to i 2020. Til sammenligning mottok Arbeidstilsynet 102 varslinger om arbeidsulykker fra kategorien retts- og fengselsvesen i perioden 2013 til 2022 (se figur 12.11). Til forskjell fra saker meldt fra politi- og påtalemyndighet har antall meldte saker fra retts- og fengselsvesen vært forholdsvis stabilt i hele statistikkperioden.

Forstørr bilde

Kilde: Arbeidstilsynet (2023).

I meldingene om arbeidsulykker til Arbeidstilsynet skal det oppgis ulykkestype. I perioden 2013 til 2022 utgjorde ulykkestypene «Stukket/kuttet av skarp/spiss gjenstand», «Trusler om vold» og «Påført voldsskade» henholdsvis 37, 1 og 30 av sakene. Retts- og fengselsvesenet alene meldte inn 32 ulykker med stikk/kutt av gjenstand. Trusler om vold var bare meldt inn én gang fra retts- og fengselsvesenet. Påført voldsskade var meldt inn 14 ganger av retts- og fengselsvesenet og 16 ganger av politi- og påtalemyndigheten.

Tallene fra Arbeidstilsynet underbygger at kun et fåtall av hendelsene som arbeidsgiver registrerer, blir meldt videre til Arbeidstilsynet. Dermed kan det synes som at av de hendelsene som registreres etter arbeidsmiljøloven § 5-1, er det kun en mindre andel som har medført at arbeidstakeren har omkommet eller blitt alvorlig skadet, jf. arbeidsmiljøloven § 5-2. Statistikken viser dessuten at antallet alvorlige rapporteringspliktige hendelser har holdt seg nokså stabilt fra 2013 til 2022.

12.6 Konsekvenser for den ansatte

12.6.1 Innledning

Det kan få alvorlige konsekvenser for den ansatte å bli utsatt for vold, trusler, sjikane, hets eller annen trakasserende eller plagsom atferd. Slike hendelser kan gå på bekostning av den ansattes fysiske og psykiske helse, i tillegg til at det kan få faktiske konsekvenser for oppgavene til den ansatte. Dersom hendelsen medfører risiko for den ansettes sikkerhet, kan det dessuten kreve at det iverksettes beskyttelsestiltak overfor den ansatte. Det kan også være belastende å være vitne til at en kollega utsettes for vold eller trusler.34

I tillegg til at hendelser kan utsette den ansatte for alvorlig skade, enten fysisk eller psykisk, kan vold og trusler påvirke den enkelte ansattes opplevelse av trygghet, og vedkommendes tjenesteutførelse i form av såkalt «selvsensur». Med «selvsensur» mener utvalget at ansatte handler annerledes enn de ellers ville, burde eller skulle gjort fordi de frykter konsekvensene hvis de ikke handler på en slik måte. Opplevelsen av skaderisiko kan også ha mye å si for arbeidsmiljøet og utførelsen av arbeidet.35 Ifølge STAMIs undersøkelser rapporterer 14 prosent at de opplever en risiko for arbeidsulykke. Innenfor kategorien «Politi/vakt o.l.» rapporterte 37 prosent om opplevd skaderisiko.36

En stor grad av følelse av utrygghet kan også hemme rekrutteringen til politiet og kriminalomsorgen. Omfanget av selvsensur og konsekvensene for rekrutteringsgrunnlaget er ikke undersøkt i denne utredningen, men blir nærmere omtalt i punkt 16.5 og 17.3.

12.6.2 Psykiske belastningsreaksjoner blant ansatte i kriminalomsorgen

Undersøkelsen «Kartlegging av psykiske belastningsreaksjoner blant ansatte i kriminalomsorgen» spurte ikke bare de ansatte om ulike hendelser de hadde vært utsatt for på jobb (punkt 12.4.6), men kartla også de følelsesmessige reaksjonene de ansatte hadde hatt i forbindelse med hendelser, og psykiske belastningsreaksjoner hos de ansatte.

De ansatte ble spurt om de i forbindelse med hendelser på jobb hadde «vært redd», følt seg «hjelpesløs og maktesløs» og trodd at de skulle «dø eller var i fare».37

• To tredjedeler (68 prosent) hadde «vært redd» i forbindelse med en hendelse én eller flere ganger. Halvparten (52 prosent) hadde «vært redd» flere ganger. Én fjerdedel oppga at de ikke hadde «vært redd».

• Nesten halvparten hadde følt seg maktesløs eller hjelpeløs en eller flere ganger (46 prosent) En tredjedel hadde følt dette flere ganger (32 prosent). Nesten halvparten hadde imidlertid aldri følt seg maktesløs eller hjelpeløs i forbindelse med hendelser (44 prosent).

• 13 prosent hadde trodd at de skulle dø eller var i fare i forbindelse med en hendelse. En fjerdedel hadde følt dette én eller flere ganger. To tredjedeler svarte imidlertid at de aldri hadde trodd at de skulle dø eller var i fare (67 prosent).

Videre kartla undersøkelsen de psykiske belastningsreaksjonene blant ansatte i kriminalomsorgen. Belastningene som ble kartlagt var stress, utmattelse, somatiske plager, angst, depresjon, posttraumatisk stresslidelse (PTSD), kompleks PTSD og funksjonstap. Resultatene ble beregnet ut fra anerkjente psykologiske måleverktøy, som brukes i vitenskapelig forskning av psykologspesialister og helseforetak nasjonalt og internasjonalt.38

Noen sentrale funn var som følger:

• 9 prosent hadde symptomer som oppfylte diagnosekriteriene for PTSD.

• 12 prosent hadde en symptombelastning som oppfylte diagnosekriteriene for depresjon.

• 19 prosent hadde en symptombelastning som oppfylte diagnosekriteriene for angst.

• Litt over en tredjedel hadde en symptombelastning som kunne karakteriseres som et høyt nivå av somatiske plager (36 prosent).

De følelsesmessige reaksjonene og de psykiske belastningsreaksjonene blant ansatte i kriminalomsorgen, viser at de ansatte opplever store psykiske påkjenninger i forbindelse med arbeidet. Samtidig viser undersøkelsen at 7 av 10 føler seg trygg på jobb (71 prosent) og 9 av 10 føler seg trygg på fritiden (90 prosent). Likevel har 19 prosent svart enten helt eller delvis uenige i påstanden «jeg føler meg trygg på arbeidsplassen».

På bakgrunn av funnene i rapporten ble det utarbeidet 21 forslag til tiltak for håndtering og forebygging av alvorlige hendelser og dårlig psykisk helse blant ansatte.39 Tiltakene ble overordnet kategorisert i tre nivåer:

1. Forebygging av alvorlige hendelser og psykiske belastningsreaksjoner.

2. Oppfølging/håndtering umiddelbart etter hendelser.

3. Langsiktig oppfølging.

En av anbefalingene i punkt 2 var tydeligere rutinebeskrivelser til personalledere ved rapportering av alvorlige hendelser, med en forenklet rapporteringsveileder som viser hvordan man kan registrere hendelsene på enklest mulig måte.

12.6.3 Beskyttelsestiltak

Utenom det strafferettslige vernet (se kapittel 8), kan det iverksettes andre beskyttelsestiltak dersom en ansatt i politiet eller kriminalomsorgen utsettes for vold eller trusler, eller det er en risiko for at den ansatte vil utsettes for slike hendelser. Hvis det er mulig, kan den ansatte omdisponeres til annet arbeid, og kontakten mellom den ansatte og den som truer/utøver vold kan overtas av andre. Påtalemyndigheten kan også nedlegge besøksforbud etter straffeprosessloven § 222 a hvis vilkårene for øvrig er oppfylt. Utvalget har ikke oversikt over i hvor stor grad og hvor mange ansatte som omdisponeres som følge av situasjoner knyttet til arbeidet eller antallet tilfeller av ilagt besøksforbud overfor en ansatt i politiet eller kriminalomsorgen som følge av deres arbeid.

I enkelte tilfeller vil imidlertid ikke omdisponering eller besøksforbud være tilstrekkelig, og det er behov for å innføre sikkerhetstiltak som alarmsystemer eller at den ansatte får fortrolig eller strengt fortrolig adresse etter folkeregisterloven § 10-4. Som nevnt i punkt 7.2 er imidlertid dette svært inngripende for privatlivet. Opplysninger utvalget har innhentet viser at ytterst få ansatte i politiet og kriminalomsorgen har skjermet adresse.40

12.6.4 Oppfølging og håndtering i HMS-sporet

Forebygging, håndtering og oppfølging av medarbeidere som utsettes for trusler, vold og hatefulle ytringer, inngår som delmål 2 i Politidirektoratets HMS-handlingsplan for 2022 og 2023. Det er nedsatt en arbeidsgruppe som skal gjennomføre en overordnet risikovurdering for vold og trusler i politiet, og vurdere behovet for nærmere risikovurdering og tiltak for særlige risikoforhold.41 Vurderingene og forslagene skal omfatte tiltak for å forebygge, håndtere og følge opp arbeidstakere som utsettes for vold og trusler. HMS-seksjonen i Politidirektoratet er ansvarlig for arbeidet.

På forespørsel fra utvalget oversendte HMS-seksjonen i Politidirektoratet informasjon om hvordan de håndterer trusler mot medarbeidere og forslag til mulige tiltak for å håndtere trusselhendelser. Utvalget har også mottatt de foreløpige risikovurderingene som arbeidsgruppen har utarbeidet.

Dokumentasjonen utvalget har mottatt, viser at det i HMS-systemet er utformet en prosedyre for å håndtere trusler mot medarbeidere fra det (i) fremkommer informasjon om en trusselhendelse. Prosedyren er satt opp stegvis, hvor (ii) den ansatte skal melde hendelsen som HMS-avvik i Synergi, (iii) nærmeste leder skal gi beskjed til HMS-rådgiver, og (iv) anmelde forholdet på eget initiativ. Deretter skal (v) tiltak vurderes, og leder skal fatte (vi) beslutning om tiltak som skal gjennomføres, (vii) iverksettes og (viii) følges opp.42

Blant forslag til mulige tiltak for å håndtere trusselhendelser mot de ansatte, var patruljering og vakthold hos den trusselutsatte og vedkommendes familie, skjermet parkeringsplass, fysiske sikringer, hemmelig telefonnummer, kontrollrutiner for de involvertes kjøretøy, ulike typer alarmer, demping av eksponering av den ansatte i det videre arbeidet og omsorgstilbud.43

Gjennomgangen av registrerte volds- og trusselhendelser i Synergi (punkt 12.5.2) viser imidlertid at det er en betydelig underrapportering av volds- og trusselhendelser mot ansatte i politiet. Dette har blitt påpekt av HMS-seksjonen i Politidirektoratet, som har fremholdt at HMS-systemet og praksis rundt avviksregistrering kan forbedres.

I arbeidsgruppens overordnede risikovurderinger fremgår det i tillegg at det ikke finnes mange spesifikke meldinger om oppfølging av hendelser.44 Arbeidsgruppen skriver blant annet at manglende oppfølging av anmeldelse/melding påvirker motstandsdyktighet til fremtidige hendelser negativt. Som oppfølgingstiltak foreslår arbeidsgruppen følgende:

«Ledelsen i politidistriktet/særorganet må sørge for at alle grupper av ansatte har tilgang til TTA/HMS-modulen og innføre rutiner for at alle volds- og trusselsaker blir meldt inn som RUH i TTA/HMS-modulen og at det skapes en kultur der det å melde vold og trusler blir en naturlig prosedyre.»

Mangelfull registrering av og dokumentasjon på forebygging, håndtering og oppfølging av volds- og trusselhendelser gjelder også for HMS-seksjonen i kriminalomsorgen.

I rapporten «Kartlegging av psykiske belastningsreaksjoner blant ansatte i kriminalomsorgen» (2023) oppga 2 av 3 (65 prosent) som hadde vært utsatt for voldsomme eller alvorlige hendelser at hendelsen ble fulgt opp i etterkant. En fjerdedel svarte at de ikke ble fulgt opp i det hele tatt. Blant de som fikk oppfølging var 6 av 10 (59 prosent) fornøyde, mens 1 av 10 var misfornøyde.45

De ansatte ble gitt anledning til å skrive inn kommentarer på spørsmålet «Er det noe du savner i oppfølging fra din nærmeste leder/arbeidsgiver, når det gjelder hendelser og mentale påkjenninger man utsettes for på jobb?» En av disse kommentarene var som følger:

«Bedre system for oppfølging, kortere tid fra hendelse til oppfølging, mer bruk av bedriftshelsetjeneste. Bedre kursing av ledere for oppfølging av hendelser/påkjenninger.»

I 2016 gjennomførte Arbeidstilsynet tilsyn av kriminalomsorgen, med forebygging av vold og trusler som overordnet tema. Formålet var å bidra til å redusere forekomsten av vold og trusler. I de 56 ulike enhetene der Arbeidstilsynet gjennomførte tilsyn, ble det funnet avvik og gitt reaksjoner i form av varsel om pålegg i 42 enheter. Det ble avdekket flest avvik innenfor områdene «kartlegging, risikovurdering samt nødvendige tiltak».46

Arbeidstilsynet konkluderte med at hendelser i varierende grad ble rapportert. Mens alvorlige hendelser alltid ble registrert, ble andre hendelser opplevd som mer «dagligdags» og ikke ansett som avvik, men som en «normalsituasjon».47 Tilsynet avdekket også at systematikken i HMS-arbeidet knyttet til vold og trusler ikke var tilfredsstillende ved alle enhetene, og at sammenhengen mellom kartlegging, risikovurdering og gjennomføring ikke alltid var synlig. For eksempel manglet det i enkelte tilfeller dokumentasjon på hvilket grunnlag tiltakene var iverksatt.48

13 Sjikane, hets og hatefulle ytringer

13.1 Sjikane, hets og hatefulle ytringer på internett og sosiale medier

En av de største endringene i samfunnet de siste 20 årene, er den teknologiske utviklingen og bruken av sosiale medier. Ifølge Norsk mediebarometer 2022 har 99 prosent av befolkningen i alderen 9 til 79 år mobiltelefon (inkludert smarttelefoner), og 98 prosent har tilgang på internett hjemme.49 Hele 70 prosent av befolkningen i alderen 9 til 79 år bruker telefonen til å være på sosiale medier.50 Den teknologiske utviklingen har forenklet befolkningens mulighet til å ytre seg, samt motta og spre informasjon, og slikt sett bidratt til en demokratisering av offentligheten.51 Samtidig har den teknologiske utviklingen skapt nye utfordringer. Jo mer informasjon befolkningen kan motta, spre og ytre seg om, desto mindre er muligheten til å bestemme og kontrollere hva slags informasjon som spres om en selv. I SSBs statistikk «Bruk av IKT i husholdningene» oppga 47 prosent av nordmenn mellom 16 og 79 år at de hadde «støtt på fiendtlige eller nedverdigende meldinger overfor menneskegrupper eller enkeltpersoner på nett de siste 3 måneder».52 Den teknologiske utviklingen utfordrer dermed hensynet til personvernet og den enkeltes rett til respekt for sitt privatliv.

Medias omtale av ytringsfriheten på nett kan etterlate et inntrykk av at svært mange i Norge bruker internett og sosiale medier til å hetse og sjikanere andre. I norsk sammenheng finnes det imidlertid få empiriske studier om dette temaet.53 I 2021 gjennomførte Medietilsynet en undersøkelse, «Kritisk medieforståelse i den norske befolkningen», som viser at 11 prosent av befolkningsutvalget hadde opplevd en eller annen form for sjikane (hatefulle ytringer, hets, mobbing eller trakassering og trusler om vold) på internett de siste tolv månedene.54 Undersøkelsen definerte ingen av de overnevnte begrepene. Undersøkelsen ble besvart av et representativt utvalg av befolkningen over 16 år (2 084 respondenter), men var ikke rettet mot offentlig ansatte generelt, eller ansatte i politiet og kriminalomsorgen spesielt. Resultatene i undersøkelsen ble fordelt etter kjønn, alder, landsdeler og utdanning. Arbeidssted falt utenfor fordelingen.

På bakgrunn av funnene i undersøkelsen fra 2021 gjennomførte Medietilsynet en ny undersøkelse i 2022 som kartla unges erfaringer med hatefulle ytringer.55 25 prosent i alderen 16 til 20 år svarte at de hadde opplevd en eller annen form for hatefull kommentar på internett rettet mot seg i løpet av de siste tolv månedene. Kun fire prosent av befolkningen ellers svarte det samme.56 Respondentene ble overlatt til selv å vurdere hva en hatefull kommentar var.57

Selv om det hefter svakheter ved de nevnte undersøkelsene, illustrerer de at dagens bruk av internett og sosiale medier fører til økende forekomster av sjikane og hets. Under flere av ID-skjermingsutvalgets innspillsmøter ble ulike former for sjikane på nett fremhevet som en sentral utfordring for ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Politiets Fellesforbund viste til deres medlemsundersøkelse, hvor over én av ti (15 prosent) svarte at de hadde opplevd å bli hengt ut eller sjikanert på sosiale medier som følge av at de var ansatt i politiet.58 I Politidirektoratets medarbeiderundersøkelse fra 2022 oppga 14 prosent av medarbeiderne at de hadde blitt utsatt for sjikane i tilknytning til tjenesteutøvelsen. Av disse oppga henholdsvis 7 og 6 prosent at sjikanen skjedde på sosiale medier eller på e-post/SMS, mens 83 prosent oppga at sjikanen hadde fremkommet muntlig ansikt-til-ansikt. Det var mulig å avgi flere svar.59 I Politidirektoratets spørreundersøkelse fra 2023 blant politijurister (punkt 12.4.5), svarte 39 prosent at de hadde opplevd sjikane og/eller plagsom atferd, og 5 prosent svarte at de hadde opplevd hatefulle ytringer. Nesten halvparten (49 prosent) av de ubehagelige hendelsene (vold, trusler, sjikane mv.) skjedde i retten. 18 prosent skjedde privat, 18 prosent skjedde per telefon eller sms (privattelefon) og 26 prosent skjedde via sosiale medier. Det var mulig å avgi flere svar.60

I rapporten «Kartlegging av psykiske belastningsreaksjoner blant ansatte i kriminalomsorgen»svarte to av tre at de hadde vært utsatt for hets eller sjikane fra innsatte eller domfelte på jobb (66 prosent).61 11 prosent hadde vært utsatt for sjikane eller hets fra innsatte/domfelte og/eller bekjente av innsatte/domfelte via sosiale medier eller i det offentlige rom. I tillegg svarte åtte av ti ansatte at de hadde opplevd stygge eller ubehagelige blikk og kommentarer (82 prosent).

Samlet sett synes hetsen og sjikanen i større grad å skje ved direkte kontakt med publikum eller den innsatte/domfelte, enn via digitale medier. Samtidig viser både undersøkelsen fra Politiets Fellesforbund og rapporten «Kartlegging av psykiske belastningsreaksjoner blant ansatte i kriminalomsorgen» at over én av ti ansatte i politiet og kriminalomsorgen har opplevd hets og sjikane via sosiale medier eller i det offentlige rom. Medietilsynets undersøkelse fra 2021 viser imidlertid at dette tallet gjenspeiles i befolkningen for øvrig, mens barn mellom 16 til 20 år opplever over dobbelt så mange hatefulle kommentarer i følge Medietilsynets undersøkelse fra 2022.

13.2 Søk på rettsavgjørelser

Utvalget har gjort et søk på Lovdata etter rettsavgjørelser hvor straffeloven § 156 andre ledd var en del av sakskomplekset eller hovedlovbruddet. Bestemmelsen gjelder forulemping av offentlig tjenesteperson ved skjellsord eller annen utilbørlig atferd.

Avgjørelsene ble identifisert gjennom et søk ved bruk av Lovdatas filtreringsmekanisme, sist utført 31. januar 2024. Det ble søkt i alle strafferettslige avgjørelser. Søkeordene var «skjellsord», «hets», «sjikane», «politi», «kriminalomsorgen» og «fengselsbetjent». Lovhenvisningen i sammendraget var «LOV-2005-05-20-28-§156(2)», og søket var begrenset til avsnitt og sammendrag. Søket resulterte i 175 saker i perioden 2016 til 2024.

I nesten alle sakene fremkom hetsen eller sjikaneringen i direkte kontakt med tiltalte, i forbindelse med pågripelse, polititransport eller en annen lignende tjenestehandling. I en av sakene, LA-2019-82777, hadde tiltalte filmet en av polititjenestepersonene under tjenesteutøvelsen og lagt videoen ut på Snapchat. Tjenestepersonen hadde ikke samtykket til dette. Videoen viste pågripelsen av tiltalte og avbildet tjenestepersonen med gjenkjennelig ansikt. I videoen ble tjenestepersonen også identifisert ved navn av tiltalte. Tiltalte ble frikjent for dette forholdet under henvisning til at videoen viste tjenestepersonen i meget kort tid, og ble tatt i forbindelse med en lovlig tjenestehandling. Filmen var dermed ikke av privat karakter, og ytringsfriheten måtte stå sterkere enn personvernet i denne sammenheng.

14 Andre relevante trekk ved samfunnsutviklingen

14.1 Psykiatrioppdrag og håndtering av personer med psykiske lidelser

Flere aktører fra fagforeningene og direktoratene har i møte med utvalget uttrykt bekymring over økningen i antall såkalte «psykiatrioppdrag» som ansatte i politiet må håndtere og økningen i psykiske lidelser blant innsatte/domfelte i fengsel. De har blant annet pekt på disse personenes volds- og trusselpotensial. Som eksempler er det vist til en hendelse i 2020 der en psykotisk person i Sarpsborg knivstakk flere kvinner, hvor én døde som følge av skadene hun ble påført,62 og hendelsen i Kongsberg i oktober 2021 der fem personer ble drept av en gjerningsperson som senere ble dømt til tvungent psykisk helsevern.

Det er i utgangspunktet helsetjenesten som har hovedansvar for personer under tvungent psykisk helsevern. I noen tilfeller har helsetjenesten imidlertid behov for bistand fra politiet. Politiets plikt til å bistå helsetjenesten er hovedsakelig knyttet til transport av personer til tvungen observasjon, behandling eller tvungent psykisk helsevern.63 For at politiet skal bli involvert, oppstilles det krav om at bistand er nødvendig, og det er særlig politiets adgang til bruk av makt som kan begrunne bistandsanmodningen.64

Selv om det er uttrykt bekymring over økningen i antallet psykiatrioppdrag, finnes det ikke statistikk som kan underbygge en slik økning. Politidirektoratet har vist til at politiet registrerer slike oppdrag inn i det politioperative systemet (PO). Overfor utvalget har Politidirektoratet fremhevet at PO er et oppdragshåndteringsverktøy der politiet registrerer inn og har oversikt over hendelser og ressurser i sanntid. Dermed kan oppdrag hvor politiet har fått verifisert informasjon fra helsetjenesten om at personen som transporteres har en psykisk lidelse, bli registrert med samme kode i PO som oppdrag hvor det ikke foreligger slik verifisert informasjon. Derfor kan ikke statistikken fra PO si noe om omfanget av politiets oppdrag knyttet til psykiatri, og Politidirektoratet har på denne bakgrunn ikke ønsket å gi ut nye tall fra PO.65 Tidligere utgitte tall viser imidlertid at antall oppdrag relatert til psykiatri (inkludert oppdrag uten verifisert informasjon om psykisk lidelse) har økt med 48 prosent fra 2016 (37 130) til 2022 (54 833).66 Disse tallene dannet trolig også grunnlaget for følgende uttalelse i Politimeldingen, Meld. St. 29 (2019–2020) på side 34:

«I løpet av 2019 var politiet involvert i flere tusen oppdrag der politiet bisto helsesektoren i oppdrag med psykisk syke, og i løpet av treårsperioden 2016–2019 var det en betydelig økning av oppdrag. Politidirektoratets registrering av bistandsoppdrag viser at antall oppdrag økte fra 32 840 til 44 071 i perioden. Registreringen gjelder helserelaterte oppdrag generelt, men Politidirektoratet har opplyst at det er en klar overvekt av registreringer av bistand til psykisk syke».

Det ble i denne sammenheng også oppfordret til en fornyet vurdering av hensiktsmessigheten rundt dagens regelverk knyttet til transport av psykisk syke og refusjonsordningen for politiets bistand til helse.67 I 2023 ble det gjort en revisjon av det tidligere rundskrivet 2012/ 007 (IS-5/2012) om helsetjenestens og politiets ansvar for psykisk syke.68 Dette tyder på at det har vært et behov for å klargjøre ansvars- og oppgavefordelingen mellom helsetjenesten og politiet i psykiatrioppdrag. Det er imidlertid uklart om revisjonen også kan begrunnes i flere psykiatrioppdrag enn tidligere.

KRIPOS’ rapport «Vold begått av personer med alvorlige psykiske lidelser» omhandler utviklingen av vold begått av personer med alvorlige psykiske lidelser over tid.69 Rapporten avdekket blant annet at personer med alvorlige psykiske lidelser utgjorde 30 prosent av det totale antallet gjerningspersoner i saker om drap eller drapsforsøk i perioden 2014 til 2021. Omtrent en tredjedel av gjerningspersonene med alvorlig psykisk lidelse hadde omfattende straffesakshistorikk med flere tilfeller av vold eller truende atferd. Antallet voldssaker der det ble idømt overføring til psykisk helsevern eller som ble henlagt grunnet tvil om tilregnelighet, økte med 74 prosent om man sammenligner de fem første årene i statistikkperioden (2011 til 2015) med de fem siste årene (2016 til 2020).

Vold begått av personer med alvorlige psykiske lidelser ble i Politiets trusselvurdering i 2023 ansett som en vedvarende alvorlig kriminalitetstrussel. I rapporten fremgår det at de fleste politidistriktene rapporterer om en slik utvikling.70 Rapporten fastslo at:

«Det er meget sannsynlig at vold begått av personer med alvorlige psykiske lidelser og problematisk rusmiddelbruk vil fortsette å utgjøre en betydelig trussel, hvor enkelte hendelser vil medføre tap av liv.»

Selv om statistikken over viser at flere gjerningspersoner med alvorlige psykiske lidelser i dag dømmes til å gjennomføre straff i helseinstitusjoner istedenfor i fengsel, er forekomsten av psykiske lidelser blant innsatte i norske fengsler høyere enn i befolkningen for øvrig. Funn fra forskningsrapporten «Psychiatric morbidity among women in Norwegian prisons, 2010–2019»(2023) viser at 75 prosent av kvinnene i fengsel og 59 prosent av mennene i fengsel har en historie med psykiske lidelser.71 Over halvparten av kvinnene (56 prosent) og litt under halvparten av mennene (42 prosent) i fengsel hadde rusproblemer, mens 38 prosent av kvinnene og 24 prosent av mennene hadde dobbeltdiagnoser (rus/psykiatri). Selv om kvinnene i fengsel utgjør en mindre andel av den totale norske fengselspopulasjonen (6,5 prosent), har studier påvist en økning i psykiske lidelser blant innsatte i fengsel over de siste 10 til 20 årene, og denne er tydeligst blant kvinnelige innsatte.72

Forskning viser at mennesker med psykiske lidelser som hovedregel ikke utøver vold, men at slike lidelser i samvirke med rusavhengighet og/eller andre sosiale og biologiske faktorer, som tidligere voldshistorikk, kan medføre en økt risiko for voldelig atferd.73 I tillegg viser forskning at mennesker i fengsel med alvorlige psykiske lidelser, har større sannsynlighet for også å ha andre helsemessige problemer, som økt risiko for selvskading, overdose, selvmord og tilbakefall.74 Risikoen for voldelig atferd blant slike personer kan skape en utrygghet for de ansatte. Ansatte i kriminalomsorgen har uttrykt at de mangler kompetanse til å ivareta innsatte med psykiske utfordringer på en god måte, og flere innsatte oppleves å være for syke til å være i fengsel.75

14.2 Organiserte kriminelle miljøer og kriminelle gjenger

Ifølge Europols rapport «Serious and Organised Crime Threat Assessment»(SOCTA) fra 2021 har trusselen fra organisert kriminalitet i EU aldri vært høyere.76 De ulike kriminelle nettverkene involverer seg i ulike typer kriminelle aktiviteter, hvor narkotikakriminalitet er særlig fremtredende, men også økonomisk kriminalitet og volds- og trusselbasert kriminalitet fremheves. Generelt undergraver de organiserte kriminelle nettverkene økonomi, samfunn og samfunnsinstitusjoner, og skaper utrygghet i befolkningen. Ifølge Europol er vold utøvd av kriminelle som er involvert i alvorlig og organisert kriminalitet trolig økende i omfang og alvor.77

I Norge har samtlige politidistrikter rapportert om tilstedeværelse av organiserte kriminelle nettverk.78 De kriminelle nettverkene representerer en uensartet gruppe. Det kan være tale om alt fra løst sammensatte nettverk til familiebaserte eller brorskapsliknende grupperinger med en tydelig hierarkisk struktur.79 Et sentralt kjennetegn ved gjenger og gjengrelaterte aktører er at de har normer og verdier som setter vold og annen alvorlig kriminalitet høyt.80 I NOU 2020: 4 side 127 fremgår det at

«Vold og alvorlig kriminalitet blir ikke bare regnet som akseptabelt, men det blir ofte også forventet. Et eksempel er mobilisering til hevnoppgjør og forventningene om at kameratene stiller opp når andre i gjengen trenger det.»

Forretningsmodellen til de kriminelle nettverkene er i dag blitt stadig mer kompleks og grensekryssende, og mange av nettverkene opererer i det skjulte. Politiet anser det som sannsynlig at internasjonale kriminelle nettverk vil forsøke å utvide sin aktivitet i Norge, og at det er meget sannsynlig at unge personer vil rekrutteres til gjengkriminalitet, hovedsakelig gjennom sosiale medier.81

Den siste tiden har det vært mye oppmerksomhet rundt «gjengkrigen» og voldsbølgen i Sverige. Aktiviteten fra svenske gjengkriminelle har ifølge Politiets trusselvurdering i 2023 blitt synlig på norsk jord det siste året, blant annet i form av voldsoppdrag.82 Politiet mener at trusselbildet knyttet til kriminelle gjenger vil følge spenningsnivået i gjengmiljøene til enhver tid, og dermed variere mellom rolige og anspente perioder. De anser det imidlertid som sannsynlig at det vil være voldshendelser med potensielt dødelig utfall som et resultat av gjengenes interne konflikter i 2023.83

Utviklingen innenfor organiserte kriminelle nettverk og i de kriminelle gjengene vil ha konsekvenser for politiet. For eksempel oppmuntres det til å motarbeide politiet innad i miljøene. I NOU 2020: 4 side 127 beskrives politiets utfordringer knyttet til gjenger slik:

«Norsk politi opplever ikke at deres tjenesteutførelse eller ferdsel begrenses av kriminelle gjenger. Likevel opplever politiet tidvis at de motarbeides og blir utsatt for direkte trusler på gjengrelaterte oppdrag. Slike hendelser finner oftere sted der politiet er i mindretall. Situasjonene fremstår tidvis som koordinerte og planlagt, men kan også oppstå spontant. Truende adferd mot politiet dokumenteres og spres via sosiale medier, noe som igjen virker samlende og inspirerende for gjengene. Tilbøyeligheten til å anmelde straffbare forhold, avgi falsk forklaring eller vitne i rettssaker kan også påvirkes hvis personer trues eller frykter represalier.»

Politiet erfarer også at sentrale kriminelle aktører benytter soningstiden effektivt til å etablere nye kontakter, samt til å planlegge fremtidig kriminalitet.84 Dette har konsekvenser for de ansatte i kriminalomsorgen. De må håndtere innsatte/domfelte som har høy gjennomføringsevne, voldskapital og nettverk både innenfor og utenfor fengselet. Kriminelle nettverk utgjør derfor også en sikkerhetsrisiko for de ansatte i kriminalomsorgen. Siden 2019 har KRIPOS hatt 91 innsatte/domfelte registrert i politiets og kriminalomsorgens informasjonsutvekslingssystem (INFOFLYT).85 Disse kan blant annet være personer som er involvert i organisert kriminalitet eller ekstremisme, i tillegg til personer som kan utgjøre en sikkerhetsrisiko for fengselet, se straffegjennomføringsloven § 4f første ledd.

I hvilken grad utviklingen i kriminelle gjenger påvirker behovet for økt tilgang til identitetsskjerming blant ansatte i politiet og kriminalomsorgen, er ikke klart. Et større nettverk av kriminelle med voldspotensial som får kjennskap til identitetsopplysninger, kan være skremmende i seg selv. Det må antas at kunnskap om ansattes navn og personopplysninger vil kunne spres i kriminelle miljøer med voldspotensial, og utgjøre en risiko for de ansatte. Identitetsskjerming vil likevel ha begrenset betydning for å redusere risikoen for vold eller trusler som er situasjonsbestemt og skjer «der og da», for eksempel som følge av et inngrep eller en konfrontasjon. I slike tilfeller vil ikke kjennskap til den ansattes identitet være avgjørende for om det utøves vold eller fremsettes trusler overfor den ansatte.

14.3 PSTs vurdering av trusselbildet og forventet utvikling

Hvert år gir PST ut en nasjonal trusselvurdering (NTV) som er en ugradert redegjørelse av trusselbildet det norske samfunnet står overfor. Trusselvurderingen gir blant annet en analyse av forventet utvikling av trusselbildet i året som kommer.

I PSTs nasjonale trusselvurdering fra 2023 fremkommer det at PST vurderer det som mulig (mellom 40 til 60 prosent sannsynlig) at høyreekstremister vil forsøke å gjennomføre terrorhandlinger i Norge i 2023.86 PST erfarer at flere av de som radikaliseres via digitale arenaer sliter med ensomhet og psykiske utfordringer. Det fremholdes at fiendebildet til norske høyreekstremister fremdeles særlig vil omfatte minoritetsgrupper og norske myndigheter fordi de mener at disse truer nasjonen, kulturer eller «rasens» overlevelse. PST skriver videre at politiet har blitt omtalt som fiender i akselerasjonistisk propaganda og i enkelte manifester, primært fordi politiet anses som beskyttere av det bestående «systemet».87 PST mener dette kan påvirke fremtidige høyreekstreme terroraktører til å vurdere politiet som angrepsmål.

PST fremhever at utenlandske etterretningsoffiserer vil forsøke å rekruttere personer med tilgang til sensitiv og gradert informasjon som kilder. PST trekker også frem at norske myndigheter som forvalter informasjon om flyktninger, kan være utsatte mål. Flere fremmede etterretningstjenester kan ha interesse av å få tilgang til relevante registre og databaser, eksempelvis hos utlendingsforvaltningen, politiet og NAV.

15 Oppsummering av utviklingstrekk i samfunnet

I del IV har utvalget belyst sentrale trekk ved samfunnsutviklingen som anses av betydning for å vurdere behovet for identitetsskjerming.

Utviklingstrekkene utvalget har redegjort for, baserer seg på registrerte og selvrapporterte tilfeller av vold og trusler, og konsekvensene av slike hendelser for de ansatte. Det er også redegjort for forekomsten av sjikane, skjellsord og hatefulle ytringer mot ansatte i politiet og kriminalomsorgen. Utvalget har videre sett nærmere på andre trekk ved samfunnsutviklingen som påvirker de ansattes arbeidshverdag og beskyttelsesbehov, inkludert utviklingen i antall psykiatrioppdrag og håndtering av personer med psykiske lidelser, organiserte kriminelle miljøer og gjenger og trusselbildet i dag.

SSBs statistikk over anmeldte tilfeller av vold og trusler mot offentlige tjenestepersoner viser en markant økning fra 2003 til 2022 (punkt 12.2). Statistikken fra Politidirektoratet og Kriminalomsorgsdirektoratet viser videre at anmeldte tilfeller av vold og trusler mot ansatte i politiet og kriminalomsorgen har hatt en lignende økning. I samme periode har det samtidig både vært en økning i befolkningen og antall årsverk i etatene. Økningen i anmeldte tilfeller kan i tillegg skyldes flere faktorer, som økt fokus på og lavere toleranse for vold og trusler. Utvalgets arbeid og mandat har ikke muliggjort en inngående analyse av de reelle årsakene til at antall anmeldelser har økt.

Antall anmeldte tilfeller av vold og trusler mot politiet sammenholdt med antall årsverk per år, tyder på at utsattheten for vold og trusler mot ansatte har holdt seg relativt stabilt fra 2011 til 2022. Det kan ikke påvises en økning per årsverk, selv om antall anmeldelser alene har økt. Det samme gjelder for antall anmeldte tilfeller av trusler mot ansatte i kriminalomsorgen per årsverk, mens antall anmeldte tilfeller av vold mot ansatte i kriminalomsorgen per årsverk har økt. Kriminalomsorgsdirektoratets statisikk strekker seg imidlertid over en begrenset tidsperiode (2018 til 2022). Det er derfor utfordrende å tolke langsiktige trender.

Når det gjelder innrapporterte volds- og trusselhendelser i etatenes HMS-systemer, viser statistikken fra Politidirektoratet at det innrapporteres færre slike hendelser i avvikssystemet enn det som anmeldes. Dette i motsetning til statistikken fra Kriminalomsorgsdirektoratet, som viser at det innrapporteres langt flere volds- og trusselhendelser i avvikssystemet enn det som anmeldes. Statistikken fra HMS-seksjonen i kriminalomsorgen viser dessuten, til forskjell fra anmeldelsesstatistikken, at antall hendelser har holdt seg stabilt over tid.

Selv om det ikke kan konstateres noen klar økning i risiko for vold og trusler mot offentlige tjenestepersoner, heller ikke når det særskilt gjelder ansatte i politiet og kriminalomsorgen, underbygger statistikken at en ikke ubetydelig del av de ansatte utsettes for vold eller trusler i tilknytning til arbeidet. Det er grunn til å ta dette alvorlig, særlig når situasjonen har holdt seg stabil over mange år.

De fleste anmeldte tilfeller av vold og trusler mot offentlige tjenestepersoner blir etterforsket og oppklart. Som regel blir det også tatt ut tiltale. Dette indikerer at de fleste anmeldte tilfeller av vold og trusler mot offentlige tjenestepersoner representerer straffbare forhold.

Statistikken over etterforskede lovbrudd mot offentlig tjenesteperson viser en økning i antall volds- og trusselsaker som blir henlagt fordi siktede ikke er strafferettslig tilregnelig. Dette underbygger at offentlige tjenestepersoner i større grad håndterer eller havner i situasjoner som involverer alvorlig psykisk syke personer. Slike personer kan opptre uberegnelig eller utagerende, og krever dermed at ansatte i politiet og kriminalomsorgen har tilstrekkelig kompetanse og kunnskap til å håndtere og begrense et eventuelt volds- og trusselpotensial.

Statistikken over anmeldelser og etterforskede tilfeller av vold og trusler mot offentlige tjenestepersoner gir ikke noen informasjon om i hvilke situasjoner volden eller trusselen forekommer, eller alvorligheten av lovbruddet. Kunnskap om situasjonene hvor det utøves vold eller fremsettes trusler er av betydning for å vurdere om identitetsskjerming kan være et effektivt tiltak for å beskytte den ansatte.

SSBs statistikk over straffereaksjoner kunne vært en kilde for å belyse alvorligheten og grovheten av volds- og trusselhendelsene ansatte i politiet og kriminalomsorgen utsettes for. Statistikken over straffereaksjoner omfatter imidlertid kun den straffebestemmelsen i en sak som har høyest strafferamme. Dermed vil det ofte ikke registreres en straffereaksjon på et tilfelle av vold og trusler mot offentlig tjenesteperson som inngår i et sakskompleks der andre straffbare forhold har høyere strafferamme. Videre kan straffarten og straffelengden påvirkes av andre straffbare forhold som inngår i sakskomplekset. Utvalget har derfor vært nødt til å bruke andre kilder for å få en større forståelse av hva slags vold og trusler ansatte i politiet og kriminalomsorgen opplever, samt når og hvordan hendelsene oppstår.

De selvrapporterte tilfellene av vold og trusler mot ansatte i politiet og kriminalomsorgen viser at mange ansatte i politiet og kriminalomsorgen har opplevd å bli utsatt for vold, og enda flere har opplevd å bli utsatt for trusler. SSBs levekårsundersøkelse (punkt 12.4.2) viser at ansatte i politiet og kriminalomsorgen i større grad enn andre yrkesgrupper blir utsatt for vold og trusler. Samtidig indikerer de selvrapporterte undersøkelsene at de fleste hendelsene skjer i direkte kontakt med publikum eller den innsatte/domfelte, under tjenesteutøvelsen. Politiets Fellesforbunds medlemsundersøkelse viser imidlertid at 34,4 prosent oppgir at de har vært utsatt for ubehagelige hendelser etter arbeidstid, men kunnskapsgrunnlaget viser samlet sett at de fleste vold- og trusselsakene oppstår i situasjoner hvor økt identitetsskjerming ikke ville ha forhindret hendelsen.

Få volds- og trusselhendelser skjer via sosiale medier eller per e-post/SMS, se blant annet punkt 12.4.4 og 12.4.6. Det kan imidlertid synes som at politijuristene skiller seg ut på dette området, ettersom en nokså stor andel rapporterte om hendelser over telefon eller sosiale medier, se punkt 12.4.5.

Selv om undersøkelser som kartlegger selvrapporterte tilfeller av vold, trusler og trakasserende atferd kan være med på å belyse ansattes utsatthet for vold og trusler utover de anmeldte tilfellene, er rapporteringen basert på den ansattes subjektive oppfatning. Det kan derfor være usikkerhet knyttet til hvordan hendelsen objektivt skal vurderes. Selvrapportert frykt for vold og trusler er også av betydning for de ansattes opplevde trygghet, men ved slike rapporter kan det også være usikkert om ansatte faktisk er utsatt for flere volds- og trusselsituasjoner eller om de selv har en opplevelse av å være mer utsatt.

Utvalgets gjennomgang av kunnskapskildene viser at det foreligger lite informasjon om konsekvensene av hendelsene, og det er derfor uklart om volds- og trusselhendelsene er alvorligere enn før. Rapporteringen til Arbeidstilsynet og etatenes HMS-systemer er mangelfull, og gir få indikasjoner på arten og alvorligheten av volds- og trusselhendelsene. Innenfor begge etater foreligger det mangelfull dokumentasjon på forebygging, oppfølging og håndtering av volds- og trusselhendelser. Statistikken fra Arbeidstilsynet underbygger at antall alvorlige hendelser som arbeidsgiver plikter å rapportere inn, har holdt seg stabilt de siste ti årene. Samtidig viser kunnskapsgrunnlaget at ansatte i kriminalomsorgen opplever å ha en symptombelastning som oppfyller kriteriene for ulike diagnoser som PTSD, depresjon og angst. Dette, sammenholdt med anmeldte tilfeller og selvrapporterte tilfeller, indikerer at volds- og trusselhendelsene er av et slikt omfang og av en slik karakter at ansatte i politiet og kriminalomsorgen i hvert fall opplever en risiko og utrygghet forbundet med arbeidet. Dette kan ha betydning for blant annet de ansattes psykiske arbeidsmiljø. I tillegg har det betydning for risikoen for selvsensur og rekrutteringen til yrkene.

Når det gjelder de ansattes opplevelser av sjikane, hets og hatefulle ytringer (punkt 13.1), viser kunnskapsgrunnlaget at over én av ti ansatte i politiet og kriminalomsorgen har opplevd hets og sjikane via sosiale medier eller i det offentlige rom. Tallet gjenspeiles imidlertid i befolkningen for øvrig, mens ungdom mellom 16 til 20 år opplever dobbelt så mange hatefulle kommentarer på sosiale medier (se punkt 13.1). De fleste tilfellene av sjikane, hets og hatefulle ytringer skjer i direkte kontakt med publikum, innsatte eller domfelte under tjenesteutøvelsen (punkt 13.1 og 13.2). Kunnskapsgrunnlaget gir dermed heller ikke klare holdepunkter for at skjerming av identiteten til ansatte i politiet og kriminalomsorgen er et dekkende tiltak for å møte behovet de ansatte har for beskyttelse mot hets og sjikane i arbeidshverdagen.

Utvalget har videre gjennomgått utviklingen i psykiatrioppdrag og håndtering av personer med psykiske lidelser (punkt 14.1). Økningen i antall anmeldte forhold som henlegges på grunn av tvil om gjerningspersonens tilregnelighet, kan indikere at politiet håndterer flere oppdrag som involverer personer med psykiske lidelser. Personer med psykiske lidelser er videre ansett for å utgjøre en betydelig trussel i politiets overordnede trusselvurderinger, og forskning viser at det er en økt risiko for at personer med psykiske lidelser i samvirke med rusavhengighet eller andre sosiale og biologiske faktorer, utøver vold.

Det er liten tvil om at ansatte i politiet og kriminalomsorgen gjennom sitt samfunnsoppdrag møter og håndterer personer med psykiske lidelser. Risikoen for voldelig atferd blant slike personer kan skape en utrygghet for de ansatte. Ansatte i kriminalomsorgen har uttrykt at de mangler kompetanse til å ivareta innsatte med psykiske utfordringer på en god måte, og flere innsatte oppleves å være for syke til å være i fengsel.88 Det er imidlertid ikke klart at skjerming av identiteten til ansatte er et effektivt virkemiddel for å dekke trygghets- og sikkerhetsbehovet de ansatte har i møte med personer med psykiske lidelser.

Utvalget har sett på øvrige relevante trekk ved samfunnsutviklingen av betydning for identitetsskjerming, og særlig trusselen fra organisert kriminalitet. Det rapporteres om tilstedeværelse og forventet ekspandering av organiserte kriminelle nettverk både i Europa og Norge. Politiet er ansett som et særlig mål for slike kriminelle nettverk. Også radikaliserte personer og høyreekstremister anses å ha norske myndigheter som del av sitt fiendebilde.

Kunnskapsgrunnlaget gjennomgått i del IV gir et inntrykk av at vold- og trusselhendelser utgjør et stort problem for ansatte i politiet og kriminalomsorgen, og at de ansatte opplever utrygghet i tjenesteutøvelsen. Det er imidlertid uklart om ansatte har større risiko for å bli utsatt for vold og trusler i dag enn for tjue år siden, og det innhentede materialet gir begrenset informasjon om konteksten rundt og foranledningen for slike hendelser.

Gjennomgangen viser også at det store flertallet av volds- og trusselhendelser både i politiet og kriminalomsorgen skjer impulsivt i forbindelse med de ansattes direkte kontakt med publikum eller innsatte/domfelte. Ytterst få hendelser skjer ved at de ansatte eller deres nærstående kontaktes på andre måter, i eller utenfor arbeidstiden. Skjerming av identitetsopplysninger vil dermed i svært begrenset grad bidra til å motvirke de mest aktuelle formene for vold og trusler mot de ansatte. Som utdypet i kapittel 17, mener utvalget likevel at de få hendelsene der identitetsskjerming kunne forebygget vold og trusler, bør fanges opp med målrettede regler om identitetsskjerming.