5 Endringer vedrørende fedrekvoten

Departementet foreslår å gi rett til uttak av fedrekvote i de første 6 ukene etter fødselen. Videre foreslås det å endre regelverket slik at adgangen til unntak fra fedrekvoten innsnevres.

5.1 Om fedrekvoten

Fedrekvoten ble innført ved lov 22. januar 1993 nr. 25 og trådte i kraft 1. april 1993. Bakgrunnen var at en ønsket å få flere fedre til å ta aktiv del i omsorgen i barnets første leveår.

Når både mor og far har opptjent rett til fødsels- og adopsjonspenger, og mor har arbeidet minst halv stilling, er fem uker av stønadsperioden forbeholdt far (fedrekvoten). Fedrekvoten er utvidet fra fire til fem uker med virkning for fødsler og omsorgsovertakelser fra 1. juli 2005 jf. Ot. prp. nr. 98 (2004-2005). Fedrekvoten bortfaller som hovedregel i den utstrekning far ikke benytter seg av den.

Far kan som hovedregel ikke ta ut fedrekvote i de første seks ukene etter fødselen. Det er imidlertid gjort unntak i situasjoner der mor er syk eller innlagt i helseinstitusjon, og i forbindelse med flerbarnsfødsel.

Fedrekvoten har vist seg å være et svært effektivt virkemiddel for å få fedrene til å ta ut fødsels- og adopsjonspenger. Da fedrekvoten ble innført i 1993, skjedde det som en forlengelse av stønads­perioden. Det var et ønske om at fedrekvoten skulle påvirke diskusjonen hjemme om hvordan permisjonen som helhet skulle deles og føre til at fedre på sikt tok en lengre del av permisjonen.

Beregninger for 2004 viser at om lag 90 prosent av de fedrene som kommer inn under ordningen tok ut fedrekvote, men at bare i underkant av 17 prosent av fedrene mottok fødselspenger utover fire uker.

Loven åpner for at det på visse vilkår kan søkes unntak fra fedrekvoten. Dersom dispensasjon innvilges, kan de fire ukene overføres til mor. Unntaksbestemmelsen praktiseres imidlertid restriktivt.

Da fedrekvoten ble innført, var det en forutsetning at mor måtte gjenoppta arbeidet mens far avviklet sine fire uker. Med virkning fra 1. juli 1994 (se Ot.prp. nr. 80 (1993-94)) ble imidlertid regelverket myket opp. Bakgrunnen for dette var at enkelte fedre ikke fikk tatt ut fedrekvoten fordi mor valgte å ta ulønnet permisjon etter å ha mottatt fødselspenger, eller fordi mor hadde opptjent retten i et engasjement og ikke hadde noe arbeid å gjenoppta. Kravet om at mor måtte tilbake i arbeid de fire ukene far avviklet fedrekvoten, skapte dessuten praktiske problemer for en del arbeidsgivere.

For at fedre skal kunne ta permisjon utover fedrekvoten, må mor gå ut i arbeid, ta offentlig godkjent utdanning på heltid, ta utdanning i kombinasjon med arbeid, være innlagt i helseinstitusjon eller på grunn av sykdom eller skade være helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet. Det må med andre ord foreligge et omsorgsbehov etter fødselen.

Etter gjeldende regelverk er det imidlertid åpnet for «dobbeltomsorg» under fedrekvoteperioden. For eksempel er det relativt vanlig at mor tar ferie mens far avvikler fedrekvoten.

Mor kan ta tidskonto samtidig med at far tar ut fedrekvoten. Hun kan også ta gradert uttak av fødselspenger. Imidlertid kan mor i denne perioden ikke ta ut mer enn 50 prosent fødselspenger. Dette betyr at foreldrene i fedrekvoteperioden til sammen kan motta inntil 150 prosent fødsels- og adopsjonspenger.

I St.meld. 29 (2002-2003) Familiemeldingen har regjeringen varslet at den vil vurdere om det i større grad enn i dag bør være mulig for foreldrene å være hjemme med fødselspenger samtidig.

Etter dagens regler er det også åpnet for at fedrekvoten kan fordeles på flere perioder.

Det fremgår av Ot.prp. nr. 13 (1992-93):

«Etter departementets oppfatning bør ikke innføring av fire ukers fedrekvote innebære at faren må ta sin del av permisjonen som sammenhengende heltidspermisjon. Etter gjeldende rett kan foreldrene ta graderte fødselspenger samtidig, f eks slik at begge arbeider halvtid og mottar 50 prosent fødselspenger hver. Fedrekvoten skal imidlertid sammenlagt utgjøre fire hele uker. I ovennevnte eksempel betyr det at faren må ta halv permisjon i åtte uker for at det skal kunne anses at fedrekvoten er tatt ut.»

Etter avtale med arbeidsgiver kan far for eksempel ta 1 dag ukentlig fordelt på 25 uker.

Det er ikke adgang til å ta fedrekvoten som tidskonto. Dette fremgår av folketrygdloven nåværende § 14-22.

5.2 Uttak av fedrekvote de første seks ukene etter fødselen

5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at fedrekvoten kan tas ut i de første 6 ukene etter fødselen.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

10 høringsinstanser har uttalt seg om dette forslaget. Barneombudet , Næringslivets Hovedorganisasjon , Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Norges Bygdekvinnelag støtter forslaget. Barneombudet uttaler:

«Barneombudet stiller seg positiv til at det foreslås å gi rett til uttak av fedrekvote de første 6 ukene etter fødselen. Som det påpekes, vil omsorgsbehovet være størst i denne perioden, og det kan være godt å være to. Ut fra et barneperspektiv, synes det også riktig at mor ikke må ut i arbeid de første ukene etter fødselen, da dette bl.a. kan forvanske etablering av gode ammerutiner. Det kan imidlertid være et problem at slik adgang kan medføre at barn må ut i barnehage eller annen form for barnepass tidligere. Etter Barneombudets vurdering er organisert barnepass bra for barnet, og det bør være viktigere å rette fokus mot å bedre barnehagedekning og kvaliteten på barnehager, enn å nekte foreldre rett til å ta ut permisjonstid sammen.»

Akademikerne, LO, Likestillingsombudet, Likestillingssenteret, Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) og YS er negative til forslaget. Akademikerne og UHO er bekymret for at en endring i tråd med det foreslåtte vil kunne medføre at fedres tid sammen med barnet forkortes fordi fedrekvoteuttak kan bli et ufrivillig alternativ til omsorgspermisjon i forbindelse med fødsel. Akademikerne uttaler:

«Dagens regler i Arbeidsmiljøloven gir far rett til 2 ukers ulønnet permisjon i forbindelse med fødsel. Mange arbeidstakere har allerede ordninger som sikrer lønn fra arbeidsgiver i disse to ukene. Ved å lovfeste at den lønnede fedrekvoten kan benyttes i stedet, kan dette i verste fall resultere i at arbeidsgiverne i mindre grad ser hensikten i å yte lønn i disse to ukene. Effekten kan bli at den tiden fedre tar ut faktisk forkortes.»

Likestillingssenteret peker på at det også før fedrekvoten ble innført var svært vanlig at fedre var hjemme i forbindelse med fødselen og at det ikke er noe som tyder på at fedrekvoten har fortrengt eller erstattet denne praksisen.

LO , Likestillingsombudet , Likestillingssenteret og YS gir uttrykk for at den foreslåtte endringen vil gi fedre mindre tid alene med barnet. I Likestillingsombudets uttalelse heter det blant annet:

«Jeg er av den oppfatning at fedrekvoten bør tas ut senere enn i de første seks ukene etter fødselen også fordi barn er så knyttet til mor så tidlig i livet, bl.a. på grunn av amming. De fleste fedre tar i følge departementet nå ut pappapermisjon i en senere fase i barnets første leveår. Når den tilmålte tiden som er forbeholdt far er så kort som den er, bør man etterstrebe at permisjonen tas ut med henblikk på å knytte kontakt mellom far og barn.»

Samferdselsdepartementet tar ikke stilling til forslaget, men uttrykker at de er positive til å øke fleksibiliteten, men skeptiske til at barnet får mindre tid alene med far.

5.2.3 Departementets vurdering og forslag

Når et barn blir født vil omsorgsbehovet ofte være ekstra stort de første ukene etter fødselen. For fedre som ikke får lønn under omsorgspermisjonen i tilknytning til fødselen, kan det være et alternativ å motta foreldrepenger. Ved å åpne for samtidig uttak i større grad enn i dag, blir familienes fleksibilitet og valgfrihet større. Dersom en åpner for at far skal kunne ta fedrekvoten i de første seks ukene etter fødselen, vil foreldrene kunne være hjemme samtidig. Også i dag kan fedrekvoten tas ut uten hensyn til om mor gjenopptar arbeidet.

Dersom foreldrene er hjemme for eksempel fire uker samtidig, vil det medføre at den samlede stønadsperioden blir forkortet med fire uker.

Departementet foreslår å gi rett til uttak av fedrekvote i de første seks ukene etter fødselen, og at foreldrene i denne perioden kan motta foreldrepenger samtidig. Departementet mener at de samme hensyn gjelder ved adopsjon, og foreslår at regelen skal gjelde tilsvarende ved adopsjon. På denne måten vil adoptivfedre kunne ta ut fedrekvote samtidig med at mor mottar foreldrepenger i de første seks ukene etter omsorgsovertakelsen. Forslaget fremkommer i lovutkastets § 14-12 annet ledd.

5.3 Dispensasjonsadgangen for fedrekvote

5.3.1 Dagens regler

I forbindelse med innføringen av fedrekvoten, drøftet en i Ot.prp. nr.13 (1992-93) behovet for en dispensasjonsadgang. Det fremgår (s. 9):

«I visse tilfeller kan faren være forhindret fra å benytte fedrekvoten. Etter departementets mening bør det i slike tilfeller være adgang til å gi dispensasjon fra fedrekvoten og overføre de fire ukene til barnets mor... Det foreslås etablert en hjemmel i loven som gir departementet adgang til å gi forskrift om unntak fra bestemmelsen om fedrekvote. Etter departementets oppfatning bør det være en klar forutsetning at unntaksbestemmelsen praktiseres restriktivt. Dispensasjon skal bare kunne gis etter en særskilt vurdering i hvert enkelt tilfelle, der det godtgjøres at avvikling av fedrekvoten vil gi urimelige utslag».

Dispensasjonsbestemmelsene ble regulert i forskrift fastsatt 20. mars 1993. I folketrygdloven av 28. februar 1997, er imidlertid forskriftsbestemmelsene innarbeidet i gjeldende lovs § 14-10 femte ledd og § 14-19 femte ledd. Følgende forhold kan gi grunnlag for dispensasjon fra fedrekvoten:

• Dersom sykdom gjør det urimelig å kreve at fedrekvoten blir benyttet

• Dersom faren har vært arbeidsløs og begynner i arbeid i løpet av de siste seks månedene av morens permisjonstid

• Dersom faren er arbeidstaker og i forbindelse med sitt arbeidsforhold har et langvarig opphold i utlandet som gjør det vanskelig å komme hjem for å ta ut fedrekvoten

• Dersom faren er selvstendig næringsdrivende i en mindre virksomhet, eneaksjonær eller lignende, og det kan godtgjøres at uttak av fedrekvoten vil medføre betydelige økonomiske problemer

• Dersom faren har et uregelmessig arbeidsforhold og det kan godtgjøres at uttak av fedrekvoten vil skape betydelige problemer i forhold til arbeidet. Yrker med skiftordninger eller sesongsvingninger gir alene ikke grunn til unntak.

Dersom en av disse dispensasjonsgrunnene foreligger, må det i tillegg godtgjøres at uttak av fedrekvoten vil gi urimelige utslag. Selv om ingen av dispensasjonsgrunnene foreligger, kan det i helt spesielle tilfeller gis dispensasjon dersom uforutsette hendinger gjør det urimelig å kreve uttak av fedrekvoten.

Det fremgår av Berit Brandth og Bente Øverlids rapport «Omsorgspermisjon med «kjærlig tvang» – En kartlegging av fedrekvoten» (1998) at 12,5 prosent fedre med rett til fedrekvote søkte om dispensasjon fra fedrekvotebestemmelsene. 7,2 prosent av fedrene med rett til fedrekvote fikk innvilget søknaden. Dette innebærer at om lag 59 prosent av de som søkte dispensasjon fikk søknaden innvilget mens 41 prosent fikk avslag. Av de fedrene som fikk avslag på søknad om dispensasjon fra fedrekvoten, var det 46 prosent som likevel valgte å bruke fedrekvoten, mens de øvrige 54 prosent mistet fedrekvoten med det resultat at den totale stønadsperioden ble redusert.

Forskjellen mellom de fedrene som søkte dispensasjon og de som ikke søkte, viste seg i forholdet til arbeidslivet. Tendensen var at fedre som søkte om fritak fra fedrekvoten, var selvstendig næringsdrivende med lange arbeidsdager og relativt høy inntekt. En annen gruppe var fedre som tjente lite og var midlertidig ansatt med kort arbeidstid.

Når det gjaldt trygdekontorets begrunnelse for ikke å innvilge dispensasjonssøknader, gikk dette på at grunnen for å søke fritak ikke var god nok. Enkelte av fedrene mente at de ikke fikk noen saklig begrunnelse overhodet og det ble også påstått forskjellsbehandling trygdekontorene i mellom.

Ordningen med dispensasjonsadgang fra fedrekvoten har vist seg å være svært ressurskrevende for trygdeetaten. Trygdeetaten har signalisert at brukerne har vanskelig for å forstå at reglene praktiseres så strengt fordi lovens ordlyd synes å åpne for unntak. Dette skaper i mange tilfeller falske forhåpninger, og det brukes en del tid på publikumshenvendelser som ikke resulterer i søknad. Trygdeetaten har i tillegg mye arbeid med søknader om unntak som likevel ikke vil føre frem, og det er relativt stor risiko for ulik praksis, særlig når det gjelder selvstendig næringsdrivende. I 2004 ble det totalt innvilget 1315 unntak fra fedrekvoten.

Tabell 5.1 nedenfor viser hvordan unntakene fordeler seg i forhold til de ulike dispensasjonsgrunnene etter gjeldende lovs § 14-10 femte til sjuende ledd:

5.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å innsnevre unntaksadgangen slik at det bare skal være adgang til å gi dispensasjon fra fedrekvoten i tilfeller der far er forhindret fra å ta omsorgen som følge av sykdom eller skade. Det ble særlig lagt vekt på at det ut fra intensjonen bak fedrekvoten og at det vil åpnes for et merfleksibelt uttak, ikke var behov for så omfattende unntaksregler som i dag.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

10 høringsinstanser uttalte seg. LO, Likestillingsombudet, Likestillingssenteret, Barneombudet og Rikstrygdeverket støttet forslaget, under henvisning til formålet med fedrekvoten. Likestillingsombudet uttalte at ordningens intensjon tilsier at mor ikke skal ha utvidet sin permisjon fordi far mener at han ikke kan ta ut kvoten. Rikstrygdeverket understreker at det gis dispensasjon i få saker, noe som «gir publikum falske forhåpninger og medfører mye arbeid for etaten med henvendelser/søknader som ikke fører frem.»

NHO, Akademikerne, Norges bygdekvinnelag, NHD og JD var i mot forslaget, på grunn av konsekvensene for familiene der far ikke har mulighet til å ta ut fedrekvoten. NHO viser til at dagens unntaksregler har stor betydning for de fedre som omfattes, og for familien som helhet. Det heter i høringsuttalelsen:

«Det kan være mange grunner til at en far ikke kan være borte fra arbeidet i fire uker – eller lenger hvis den obligatoriske fedrekvoten utvides. I de tilfeller hvor far arbeider i eller driver en mindre bedrift, kan et lengre fravær være praktisk umulig, om driften skal kunne fortsette. (...) Det kan ikke være en ønskelig situasjon at en familie skal stå mellom valget å miste deler av den totale svangerskapspermisjonen – eller at far skal stå i fare for å miste sitt arbeid.»

Akademikerne understreker at spørsmålet om å fjerne dispensasjonsadgangen for selvstendig næringsdrivende i en mindre virksomhet må ses i lys av det totale regelverket for selvstendig næringsdrivende i forbindelse med svangerskap, fødsel og omsorg for små barn.

5.3.4 Departementets vurdering og forslag

Departementet foreslår at dagens unntaksadgang begrenses slik at det bare skal være adgang til å gi dispensasjon fra fedrekvoten når far er forhindret fra å ta omsorg for barnet på grunn av sykdom eller skade.

Departementet viser til at det er behov for forenklinger i regelverket. Dagens unntaksbestemmelse er ett av de forhold som kompliserer ordningen. Rikstrygdeverket påpeker at unntaksreglene praktiseres strengt og det er relativt få som innvilges unntak (1 315, 2004). Regelen gir en uforholdsmessig stor administrativ belastning og skaper urealistiske forventninger om muligheten til å få unntak. Ved en eventuell utvidelse av fedrekvoten vil disse problemstillingene bli ytterligere aktualisert, ved at det er grunn til å tro at flere fedre enn i dag vil søke om dispensasjon. Departementet viser til at fedrekvoten er utvidet med en uke med virkning for fødsler eller omsorgsovertakelser fra og med 1. juli 2005 jf. Ot. prp. nr 98 (2004-2005).

Fedrekvoten ble innført for at fedre skulle ta mer aktivt del i omsorgen i barnets første leveår. Formålet med fedrekvoten taler for at unntaks­adgangen er snever. Flere høringsinstanser understreker betydningen av dagens unntaksregler for de aktuelle familiene der uttak av fedrekvote gir urimelige utslag. Etter departementets oppfatning må imidlertid behovet for en unntaksadgang ses i lys av muligheten til å fordele fedrekvoteuttaket over en lengre periode. Fedre kan i dag fordele uttaket som separate uker eller dager. Denne muligheten utvides betraktelig ved forslaget om å inkludere fedrekvoten i en ny ordning med gradert uttak av foreldrepenger som omtales nærmere i kapittel 7. Både intensjonen bak ordningen og det at det er åpnet for et fleksibelt uttak, tilsier etter departementets mening at det ikke er behov for så omfattende unntaksbestemmelser som etter dagens regler.

Departementet ser at spørsmålet om unntaks­adgangen for selvstendig næringsdrivende i mindre virksomheter reiser en særlig problemstilling. Selvstendig næringsdrivende har rett til dekning med 65 prosent av inntektsgrunnlaget, og må tegne tilleggsforsikring for å ha rett til 100 prosent dekning. Selvstendig næringsdrivende fedre som ikke har tegnet tilleggsforsikring (70 prosent, Rikstrygdeverket 2002) får altså en lavere inntektsdekning enn øvrige fedre. Dette kan forsterke de økonomiske ulempene ved et fedrekvoteuttak for denne gruppen. Departementet er i ferd med å utarbeide et høringsnotat om selvstendig næringsdrivendes trygderettigheter i forbindelse med svangerskap, fødsel og omsorg for små barn som blant annet drøfter dekningsgraden på fødsels- og adopsjonspengeområdet. Departementet viser til at forenklingsgevinsten vil bli redusert hvis det gis andre unntaksgrunner enn sykdom. Begrunnelsen for samtlige øvrige unntaksgrunner som foreslås opphevet, er knyttet til ulike vanskeligheter med å være borte fra arbeid, og det kan være problematisk å fremholde en av disse grunnene som bedre enn de andre. Departementet vil derfor ikke beholde unntaksregelen for selvstendig næringsdrivende i mindre virksomheter.

Departementet foreslår etter en helhetsvurdering at det bare er sykdom hos far som skal gi unntak fra fedrekvoteuttak. Det vises til lovutkastets § 14-12 tredje ledd. Det vises til kapittel 6 for en nærmere vurdering av sykdomsbegrepets innhold.