6 Et enhetlig sykdomsbegrep
Departementet foreslår å forenkle regelverket ved å innføre et ensartet sykdomsbegrep og ved å lovfeste et krav til legeerklæring.
6.1 Innledning
Sykdom er et vilkår i forbindelse med
utsettelse av stønadsperioden (folketrygdloven § 14-7 femte ledd)
fars rett til å ta ut fødselspenger (folketrygdloven § 14-9 fjerde ledd)
unntak fra fedrekvoten (folketrygdloven § 14-10 femte ledd).
Tilsvarende gjelder adopsjonspenger etter folketrygdloven §§ 14-16, 14-18 og 14-19.
Sykdomsvilkåret er ulikt formulert og praktiseres også ulikt i disse tre situasjonene. Innføringen av et enhetlig sykdomsbegrep vil kunne bidra til å unngå vilkårlighet og samtidig forenkle regelverket.
6.2 Utsettelse av stønadsperioden
Stønadsperioden skal etter nåværende § 14-7 fjerde ledd regnes sammenhengende fra det tidspunktet perioden begynner å løpe. Den gjenværende del av stønadsperioden kan likevel utsettes når den som mottar fødselspenger tar lovbestemt ferie.
Etter femte ledd kan stønadsperioden også utsettes når den som mottar fødselspenger eller barnet er innlagt i helseinstitusjon. Stønadsperioden kan utsettes også i andre særlige tilfeller når den som mottar fødselspenger er for syk til å ta seg av barnet. Av forarbeidene til denne bestemmelsen (Ot.prp. nr. 7 (1993-94)) fremgår det blant annet:
«I enkelte tilfeller vil det kunne være vedvarende alvorlig sykdom hos moren som gjør at hun er ute av stand til å ta seg av barnet, selv om hun ikke er innlagt i helseinstitusjon. Behovet for en slik utsettelsesadgang vil være særlig stort for enslige mødre, eller i situasjoner der faren eller den andre av adoptivforeldrene ikke har anledning til å overta fødsels- eller adopsjonspengeretten.»
«…Bedømmelsen av om kvinnen er for syk til å ta seg av barnet, må skje på grunnlag av en samlet vurdering av hennes arbeidsevne og funksjonsevnen i forhold til omsorgen for barnet. Hvis moren har daglig kontakt med barnet og evne til å vise det psykisk omsorg, bør hun ikke få rett til utsettelse. Det må kreves at morens sykdom er av en slik art at det kvalitetsmessige forholdet til barnet blir sterkt skadelidende og at hun er helt avhengig av hjelp fra andre til å ta seg av barnet. Sykdomstilfeller av noen få ukers varighet kan ikke gi rett til utsettelse. Behovet må dokumenteres med særskilt legeerklæring.»
Trygderetten har ved kjennelse av 27. mai 1999 i ankesak nr. 99/00533 uttalt at departementets forarbeider etter rettens oppfatning er så vidt sprikende at en lovforståelse vanskelig kan etableres på dette grunnlag. Passusen om fravær av psykisk kontakt som eneste stønadsutløsende situasjon, står etter rettens mening i kontrast til anvisningen på en mer generell vurdering av det kvalitetsmessige forholdet til barnet. Det fremgår:
«Retten finner intet rettskildemessig grunnlag for å begrense retten til utsettelse av stønadsperioden til tilfeller der sykdomsresultatet er psykisk fravær. Dette også fordi en eventuell fysisk atskillelse er regulert som et eget alternativ i bestemmelsen. Retten vil i tillegg bemerke at det i denne sammenheng fremstår som mindre naturlig å fremheve det psykiske avhengighetsforhold mellom mor og barn som en viktigere relasjon enn den praktiske omsorg barnet er avhengig av for å unngå lidelser.»
Departementet har i brev av 14. juni 2000 til Rikstrygdeverket uttalt at praksis bør endres i tråd med Trygderettens kjennelse. Departementet understreker imidlertid at bestemmelsen om utsettelsesadgang fortsatt skal praktiseres restriktivt og at det må foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfelle.
6.3 Overføring av stønadsperioden
Folketrygdloven nåværende § 14-9 fjerde ledd regulerer i hvilke situasjoner far kan ta ut fødselspenger. I tillegg til at faren kan overta retten til fødselspenger når moren gjenopptar arbeid, påbegynner eller gjenopptar utdanning på heltid eller er innlagt i helseinstitusjon, har faren en tilsvarende rett når moren er så syk at hun er helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet. Når far har rett til fødselspenger, har han en korresponderende rett til permisjon etter arbeidsmiljøloven.
I Ot. prp. nr. 7 (1993-1994) heter det:
«Kortvarige sykdomstilfeller på grunn av influensa o.l. skal ikke gi rett til overføring av fødsels- eller adopsjonspenger. Behovet må dokumenteres med særskilt legeerklæring. Departementet har kommet til at en ikke på nytt bør innføre formuleringen «helt avskåret fra å dra omsorg for barnet på grunn av egen sykdom». Den formuleringen som velges bør gi anvisning på en restriktiv praksis, samtidig som den er mer fleksibel enn tidligere lovbestemmelser. Den bør kunne åpne for at far er til stede selv om mor f.eks evner å gi barnet mat, men må ha hjelp for å få lagt barnet til seg. Med andre ord kan det ikke være en betingelse at mor er «helt avskåret» fra å dra omsorgen. Det kan ikke kreves at mor er helt ute av stand til å gi barnet mat, fysisk stell eller psykisk stimulans. Hensikten må være å fange opp situasjoner der moren er så syk at hun er helt avhengig av hjelp fra faren til å ta seg av barnet. Det kan for eksempel være snakk om alvorlige bekkenløsningsplager, revmatiske lidelser, gjentatte besvimelsesanfall eller annen sykdom.»
Det stilles andre og mindre strenge krav til mors sykdom etter nåværende § 14-9 fjerde ledd bokstav d enn etter nåværende § 14-7 femte ledd som gir hjemmel for utsettelse av fødselspermisjon på grunn av mors sykdom. Etter nåværende § 14-9 vil far lettere kunne få overført fødselspermisjonen til seg etter en vurdering av mors mulighet for å ha omsorg for barnet med hensyn til det praktiske stellet.
Departementet uttalte følgende i Ot. prp. nr. 52 (1999-2000):
«Imidlertid [ kan det ] foreligge et omsorgsbehov etter fødselen på grunn av sykdom eller skade også i situasjoner der mor ikke har opptjent rett til fødselspenger... Departementet finner at det ved innføring av selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for fedre også bør åpnes for at far kan ta ut sine rettigheter når det etter fødselen foreligger et omsorgsbehov fordi mor på grunn av fysisk eller psykisk sykdom eller innleggelse i helseinstitusjon ikke er i stand til å ta seg av barnet. I situasjoner der mor er syk etter fødselen, vil far få fødselspenger basert på egen opptjening og stillingsdel.
Ved vurderingen av om det foreligger et omsorgsbehov, vil det være naturlig å bygge på de kriteriene som etter ftrl §§14-9 første ledd og 14-17 annet ledd er lagt til grunn i situasjoner der mor eller adoptivmor har opptjent rett til fødsels- eller adopsjonspenger...
Bestemmelsen må også kunne fange opp situasjoner der mor på grunn av funksjonshemming eller uførhet er helt avhengig av hjelp for å kunne ta seg av barnet etter fødselen. I så fall vil det foreligge et omsorgsbehov som bør kunne utløse farens rett til fødselspenger på linje med sykdom. Det at mor er uføretrygdet vil imidlertid ikke i seg selv utløse en rett for far. Behovet må i disse situasjonene dokumenteres med særskilt legeerklæring.»
6.4 Unntak fra fedrekvoten
Det fremgår av folketrygdloven nåværende § 14-10 femte ledd at det kan gjøres unntak fra hovedregelen om at fedrekvoten faller bort dersom far lar være å ta ut fedrekvoten. Dersom vilkårene i § 14-10 femte ledd er oppfylt, innebærer det at mor kan overta fedrekvoten. Departementet foreslår å begrense adgangen til unntak fra fedrekvoten, slik at unntak bare kan gis der far på grunn av sykdom er forhindret fra å ta omsorg for barnet. Se nærmere om dette under kapittel 5.3.
I nåværende § 14-10 femte ledd bokstav a fremgår det at det kan gjøres unntak fra fedrekvoten dersom sykdom gjør det urimelig å kreve at fedrekvoten blir benyttet. Det er etter gjeldende lov ikke nærmere definert hva som skal regnes som sykdom i forhold til unntak fra fedrekvoten. I motsetning til hva som gjelder etter folketrygdloven nåværende §§ 14-7 femte ledd og 14-9 fjerde ledd er det heller ikke stilt krav om legeerklæring. Det skal videre bemerkes at når det gjelder fedrekvoten, er vilkåret om sykdom ikke bare knyttet til far. Det kan gjøres unntak også når barnet eller andre familiemedlemmer blir rammet av sykdom og det ville være urimelig å kreve avvikling av fedrekvoten.
6.5 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo departementet å endre loven slik at sykdomsbegrepet i de ulike bestemmelsene formuleres på samme måte. Departementet foreslo at stønadsperioden skulle kunne overføres fra mor til far jf. § 14-9, eventuelt utsettes jf. § 14-7, der den som mottar fødselspenger er innlagt i helseinstitusjon og ikke kan ta seg av barnet. Det ble foreslått at slike situasjoner også burde gi grunnlag for unntak fra fedrekvoten jf. § 14-10.
Videre ble det foreslått at stønadsperioden bør kunne overføres til far jf. § 14-9, eller utsettes jf. § 14-7 der den som mottar fødselspenger på grunn av sykdom eller skade er helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet. På samme måte ble det foreslått å gi unntak fra fedrekvoten hvis far på grunn av sykdom eller skade er helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet. Det ble foreslått at andre familiemedlemmers sykdom ikke lenger skulle gi grunnlag for unntak fra fedrekvoten.
Departementet foreslo også at det burde være krav om særskilt legeerklæring i alle de tre situasjonene og at dette burde fremgå av lovteksten.
6.6 Høringsinstansenes syn
De 6 høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter det. Rikstrygdeverket peker i sin høringsuttalelse på at det også bør tas stilling til hvordan delvis sykdom skal vurderes. Fra deres høringsuttalelse siteres:
«Det er flere tilfeller der mor dokumenterer at hun er syk og er helt avhengig av hjelp to-tre dager i uken for å ta seg av barnet. Dersom hun får hjelp disse dagene, kan hun klare omsorgen de resterende dagene i uken. Dette er ofte tilfeller der mor har vært syk i en lengre periode og gradvis blir bedre. I slike tilfeller kan det være aktuelt å overføre fødselspengene til far, eller at far får fødselspenger i de dagene mor er syk, dersom mor ikke har krav på fødselspenger.»
6.7 Departementets vurdering og forslag
Sykdomsvilkårene i folketrygdloven nåværende §§ 14-7 femte ledd, 14-9 fjerde ledd og 14-10 femte ledd kan være vanskelige å praktisere. Vurderingen er skjønnsmessig i hvert enkelt tilfelle, og det kan derfor forekomme forskjellsbehandling. Det kan skape uklarhet at det legges ulike sykdomsbegreper til grunn i §§ 14-7 femte ledd (utsettelse av stønadsperioden), 14-9 fjerde ledd bokstav d (vilkår for at far skal kunne ta ut fødselspenger) og 14-10 femte ledd bokstav a (unntak fra fedrekvoten).
Etter dagens regler stilles det strengere krav til mors sykdom etter § 14-7 (utsettelse) enn etter § 14-9 (vilkår for at far skal kunne ta ut fødselspenger). Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet, og foreslår at formuleringen i nåværende § 14-9 brukes både med hensyn til utsettelse av stønadsperioden og med hensyn til unntak fra fedrekvoten. Det legges opp til at sykdomsbegrepet etter endringen skal praktiseres på samme måte som sykdomsbegrepet i nåværende § 14-9 femte ledd bokstav d og e har blitt praktisert. Endringen vil innebære at det blir noe enklere å få utsatt stønadsperioden på grunn av sykdom enn det er etter gjeldende rett. Uttalelsene i Ot. prp. nr. 7 (1993-1994) og Ot. prp. nr. 52 (1999-2000) om hvordan sykdomsbegrepet i § 14-9 skal forstås, vil fremdeles være relevante. Når det gjelder delvis sykdom, er departementet enig med Rikstrygdeverket i at det vil kunne være aktuelt å overføre foreldrepengene til far noen dager i uken. På samme måte må stønadsperioden kunne utsettes med noen dager per uke i denne type situasjoner. Dersom far er delvis syk og derfor trenger hjelp til å ta seg av barnet, må det tilsvarende åpnes for å gi dispensasjon fra fedrekvoten noen dager per uke. Etter dagens regler kan det gis utsettelse etter § 14-7 dersom barnet er innlagt i helseinstitusjon, og departementet foreslår ingen endringer med hensyn til dette. At barnet er innlagt i helseinstitusjon vil dermed bare ha betydning i forhold til å utsette uttaket av stønadsperioden.
Er kravet til sykdom oppfylt, bør det være opp til familien å vurdere om utsettelse eller overføring av stønadsperioden til den andre av foreldrene, er den beste løsningen for dem. Når vilkårene er så vidt strenge, antar imidlertid departementet at det vil være mest hensiktsmessig for de fleste familier å overføre stønadsperioden til den andre av foreldrene fremfor å få assistanse fra andre til å ta seg av barnet.
De samme vurderingene gjelder i forhold til dagens tilsvarende bestemmelser om adopsjonspenger.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å gi unntak fra fedrekvoten hvis far på grunn av sykdom eller skade er helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet, se kapittel 5.3. Andre familiemedlemmers sykdom vil da ikke lenger gi grunnlag for unntak fra fedrekvoten. Dette er i tråd med dagens praksis, da det svært sjelden gis unntak fra fedrekvoten ved andre familiemedlemmers sykdom.
Departementet viderefører også forslaget om særskilt legeerklæring i alle de tre situasjonene. Dersom det er behov for det, kan en nærmere beskrivelse av legeerklæringens innhold tas inn i Rikstrygdeverkets rundskriv. Kravet om legeerklæring bør fremgå av lovteksten.
Det kan dessuten være behov for en klarere funksjonsbeskrivelse i forhold til hva som skal til for at stønadsmottakeren anses å være helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet. En slik funksjonsbeskrivelse bør innarbeides i trygdeetatens rundskriv.
Departementet foreslår på denne bakgrunn å endre loven slik at sykdomsbegrepet i de ulike bestemmelsene om foreldrepenger formuleres på samme måte. Dette vil også ivareta hensynet til sammenhengen i regelverket. Endringsforslagene fremkommer i lovutkastets §§ 14-11 c (utsettelse), 14-12 tredje ledd (unntak fra fedrekvoten) og 14-13 første ledd bokstav d og e (vilkår for at far skal kunne ta ut foreldrepenger).