6 Oppholdsforbud

6.1 Gjeldende rett

Med hjemmel i politiloven § 8 kan politiet innbringe personer, også unge under 15 år, i inntil 4 timer som et ordensmessig tiltak. Dersom barnet er beruset, kan det innbringes etter politiloven § 9. I tillegg har politiet en særskilt hjemmel til inngrep overfor barn i politiloven § 13: Barn som driver omkring på egen hånd på offentlig sted etter klokka 22.00 og som antas å være under 15 år, kan vises eller kjøres hjem. Barn som påtreffes under omstendigheter som klart innebærer en alvorlig risiko for barnas helse eller utvikling, kan politiet ta hånd om ved å bringe dem til verge eller annen foresatt eller eventuelt til barnevernmyndighetene. Denne bestemmelsen kan også brukes overfor barn over 15 år hvis det anses tjenlig. I politiinstruksen § 12-4 er politiets plikter overfor barn nærmere beskrevet.

6.2 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen drøfter om politiet skal gis adgang til å fastsette et begrenset oppholdsforbud på visse steder overfor barn under 15 år. Arbeidsgruppen tar ikke uttrykkelig standpunkt til spørsmålet men ber om høringsinstansenes syn (raporten s. 71-72). Formålet er at politiet mer systematisk skal kunne ta i bruk hjemmelen i politiloven til å kjøre barn hjem for å hindre at de oppholder seg i kriminelle miljøer. Vilkåret er etter forslaget at det må være åpenbart at opphold på et bestemt sted øker faren for at barnet begår ellers straffbare handlinger. Forbudet må utformes skriftlig og være begrunnet ut fra hvilke skadevirkninger opphold på det aktuelle stedet kan ha for barnet. Barnets rettssikkerhet skal ivaretas ved at forbudet må være begrenset geografisk og tidsmessig og at det skal kunne påklages.

6.3 Høringsinstansens syn

Et flertall av høringsinstansene støtter forslaget om å gi politiet hjemmel til å nedlegge et oppholdsforbud. Mange tar likevel forbehold om politiets mulighet til å følge opp forbudet og om hvilke konsekvenser det skal ha at forbudet blir brutt. I tillegg anfører flere at det må klarlegges hvordan barnets rettssikkerhet skal ivaretas.

For eksempel anfører barneombudet at et oppholdsforbud presiserer politiets ansvar for å bringe barn ut av en antatt risikosituasjon og støtter forslaget.

Politidirektoratet mener at et oppholdsforbud kan være et effektivt virkemiddel, men uttrykker bekymring for at politiet ikke har mulighet til å kontrollere nedlagte oppholdsforbud. Direktoratet anser det rasjonelt at politiet gis myndighet til å treffe forvaltningsvedtak på området, men mener at det må innføres en mulighet til å påklage avgjørelsen til forhørsretten.

Redd Barna finner forslaget interessant og uttaler:

«... det må vurderes nøye om dette vil ha noen innvirkning på barnets adferd. Det vil jo være forholdsvis enkelt at barnets omgangskrets flytter seg til et annet sted, som da er utenfor det 'forbudte stedet' og da er samfunnet like langt. Det vil være viktig i forhold til de ulike handlingsalternativene at barnet/ungdommene ikke blir sittende igjen med følelsen av at samfunnet er maktesløse i forhold til å komme med handlinger som vil være effektfulle.»

Riksadvokaten antar at et oppholdsforbud kan være hensiktsmessig i noen tilfeller, men savner en vurdering av konsekvensen ved brudd på forbudet. Videre uttaler Riksadvokaten:

«Et forbud som ikke kan håndheves er formentlig mer til skade enn gavn. Det er uansett uakseptabelt at politiet skal kunne begrense noens bevegelsesfrihet uten at dette kan overprøves av retten, jf. at lovutkastet foreslår at vedtaket skal kunne påklages, men sier intet om hvem det skal kunne klages til. Et naturlig utgangspunkt kan her være bestemmelsen om besøksforbud i straffeprosessloven § 222a.»

Skien politidistrikt anser bruk av oppholdsforbud som et praktisk viktig tiltak, mens Ressurssenter for pakistanske barn foreslår å innføre et generelt oppholdsforbud på visse steder i visse tidsrom.

Kun to høringsinstanser går uttrykkelig imot forslaget. Norsk forening for kriminalreform (KROM)uttaler:

«KROM mener det er all grunn til å la § 13 i politiloven stå uforandret. Slik vi ser det gir denne paragrafen politiet nok myndighet overfor barn og unge. KROM har liten tro på denne typen reaksjoner overfor barn og unge. Det viktigste argumentet er kanskje at dersom en setter slike spesifikke forbud må disse også følges opp, og det vil kreve mye dersom politiet skal følge opp et slikt forbud.»

Vennesla kommune mener at oppholdsforbud er et lite realistisk tiltak som er vanskelig å gjennomføre.

En del av høringsinstansene er skeptiske til forslaget. Flere viser til at det er vanskelig å håndheve et oppholdsforbud.

For eksempel uttaler Konfliktrådet i Opplandog Konfliktrådet på Romerike at det vil virke mot sin hensikt å innføre en bestemmelse om oppholdsforbud hvis man ikke har mulighet til å håndheve forbudet.

Follo politidistrikt mener at oppholdsforbudet vil være vanskelig å håndheve, og peker på at politiloven § 13 kan brukes mer aktivt og målrettet enn i dag.

Rogaland politidistrikt mener også at politiloven gir tilstrekkelig hjemmel for å oppnå det resultat en ønsker å få til med tiltaket.

6.4 Departementets syn

6.4.1 Behovet for en bestemmelse om oppholdsforbud

En adgang til å ilegge oppholdsforbud kan gi politiet en mulighet til mer systematisk å følge opp barn som oppholder seg i kriminelle miljøer. Muligheten politiet allerede har i dag til å kjøre barn hjem, kan brukes mer effektivt og målrettet hvis det overfor enkelte personer kan nedlegges et oppholdsforbud. Dersom politiet for eksempel har mistanke om at enkelte personer er i ferd med å bli rekruttert inn i en kriminell gjeng eller et narkotikamiljø, kan et oppholdsforbud på visse steder gjøre den forebyggende innsatsen overfor disse personene mer effektiv. Dette gjør seg kanskje særlig gjeldende på større steder, men også på mindre steder vil oppholdsforbud kunne være et hensiktsmessig tiltak. Et vedtatt oppholdsforbud vil gi politiet et incitament til å følge opp den forbudet retter seg mot mer aktivt en akutt periode.

På den måten vil en ordning med oppholdsforbud kunne bidra til å beskytte barnet og til å hindre framtidig kriminalitet. Som enkelte høringsinstanser også har pekt på, vil et oppholdsforbud i tillegg kunne være med på å bryte opp uheldige miljøer og hjelpe foreldrene til å sette grenser. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det innføres en adgang til å nedlegge oppholdsforbud overfor barn under 15 år.

6.4.2 Når et oppholdsforbud bør kunne nedlegges

Besøksforbud etter straffeprosessloven § 222 a kan nedlegges hvis det «på grunn av særlige forhold antas å foreligge risiko» for slike handlinger som forbudet skal beskytte mot. I høringsnotat 15. oktober 2001 har departementet foreslått at vilkåret endres til «dersom det er grunn til å tro» at handlingen vil bli foretatt. Formålet er å få det klart frem at det ikke kreves sannsynlighetsovervekt. Dette er i samsvar med gjeldende rett, jf. avgjørelsene i Rt. 1998 s. 1638, jf. Rt. 2001 s. 672. Høyesteretts kjæremålsutvalg fremhevet i avgjørelsen i Rt. 1998 s. 1638 at «risikoen må være nærliggende og reell uten at det kreves at det foreligger sannsynlighetsovervekt».

Det foreslåtte oppholdsforbudet kan være et forholdsvis inngripende tiltak. Derfor bør det kreves konkrete holdepunkter for at opphold på stedet øker faren for deltakelse i straffbare handlinger; risikoen bør også her være nærliggende og reell. Det skal for eksempel mer til for å nedlegge et oppholdsforbud enn det skal til for å kjøre barn hjem etter § 13 i politiloven. Men heller ikke ved et oppholdsforbud overfor barn bør det kreves sannsynlighetsovervekt. Et slikt krav vil kunne gjøre forbudet for vanskelig å praktisere. Departementet foreslår etter dette at oppholdsforbud overfor barn skal kunne nedlegges når det er grunn til å tro at faren øker for at barnet begår en ellers straffbar handling.

Et inngrep i bevegelsesfriheten til en person, bør ikke være mer vidtgående enn nødvendig. Derfor bør det også gjelde et krav om at inngrepet ikke er uforholdsmessig.

Arbeidsgruppen drøfter om oppholdsforbudet skal kunne nedlegges overfor barn mellom 12 og 15 år. Departementet går ikke inn for å begrense anvendelsesområdet nedad til 12 år. Riktignok vil det sjelden være aktuelt å nedlegge et oppholdsforbud mot de minste barna. Vanligvis vil andre tiltak være mer hensiktsmessige hvis svært unge barn oppholder seg i kriminelle miljøer. Det kan likevel tenkes tilfeller der oppholdsforbud er et riktig tiltak, og departementet ønsker ikke å utelukke bruken av oppholdsforbud i disse tilfellene. Slike tilfeller kan for eksempel være søskenflokker eller gjenger hvor yngre søsken eller gjengmedlemmer oppholder seg i belastede miljøer sammen med eldre søsken eller gjengmedlemmer. Et annet eksempel kan være barn som bor sammen i institusjoner der yngre barn følger med eldre til steder der det er stor fare for at de yngre vil begå lovbrudd.

Derimot er departementet enig med arbeidsgruppen i at hjemmelen til å nedlegge et oppholdsforbud ikke bør gjelde overfor personer som er fylt 15 år. Hjemmelen i politiloven § 13 første ledd er begrenset til å gjelde personer som antas å være under 15 år, mens hjemmelen i § 13 annet ledd kan brukes også overfor barn over 15 år dersom inngripen vil være tjenlig. Det kan tenkes at et oppholdsforbud ville være et hensiktsmessig tiltak også overfor personer over 15 år. Innholdet i bestemmelsen slik departementet foreslår den, taler likevel for at det kun skal gjelde for personer under 15 år. Bestemmelsen er tenkt å bidra til politiets forebyggende arbeid overfor barn. I tillegg vil oppholdsforbudet sette grenser som i all hovedsak ligger innenfor foreldremyndighetens ansvar, se mer om dette i punkt 6.4.4. En person over 15 år kan for eksempel selv velge utdanning, medlemskap i foreninger og trossamfunn og inngå arbeidsavtaler. Vedkommende er dessuten strafferettslig ansvarlig. Det er dermed ikke like naturlig å begrense bevegelsesfriheten til en person over 15 år for å beskytte personen selv, som det er overfor en person under 15 år.

6.4.3 Innholdet i oppholdsforbudet

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at oppholdsforbudet må være klart avgrenset både geografisk og tidsmessig.

Oppholdsforbudet må gjelde for et bestemt sted, nemlig det stedet hvor faren øker for at barnet begår ellers straffbare handlinger. For at forbudet ikke skal være for vidtrekkende og for at barnet og foreldrene enkelt skal kunne forholde seg til det, må stedet angis presist. Det kan for eksempel ikke gjelde «sentrum» av en by. I tillegg må påtalemyndigheten også kunne begrense oppholdsforbudet til å gjelde på bestemte tidspunkter, dersom det anses hensiktsmessig - for eksempel at personen ikke kan oppholde seg et bestemt sted mellom klokka 2200 og 0700.

Oppholdsforbudet bør gjelde for en bestemt tidsperiode. Arbeidsgruppen foreslo maksimalt 2 måneder. Departementet går inn for at fristen settes til 6 måneder. Riktignok er et halvt år lang tid i et barns liv. Men i enkelte tilfeller kan et oppholdsforbud på 2 eller 4 måneder være uhensiktsmessig kort. Forbudet må uansett opphøre hvis det blir uforholdsmessig, jf. foran. Departementet understreker dessuten at 6 måneder skal være maksimumslengden og ikke den alminnelige lengden.

Flere høringsinstanser er opptatt av hva konsekvensene av et brudd på oppholdsforbudet skal være. Oppholdsforbudet er ikke en strafferettslig reaksjon på en handling barnet har gjort, men et forebyggende og beskyttende tiltak. Det er derfor ikke naturlig å snakke om konsekvensen av brudd på samme måte som ved brudd på en betinget dom eller manglende oppfølging av en ungdomskontrakt.

Ved vurderingen av om forbudet skal nedlegges og av innholdet i det, bør det likevel tas hensyn til i hvilken grad forbudet kan følges opp av politiet - om det vil ha noen effekt å nedlegge et oppholdsforbud.

Politiet vil kunne kjøre hjem personer som oppholder seg på et sted hvor det er nedlagt et oppholdsforbud for dem. For å gjøre dette tydelig foreslår departementet en presisering av dette i politiloven § 13 første ledd. Videre er et forbud uansett et viktig signal om at politiet har situasjonen under oppsikt. I andre tilfeller vil det kunne hjelpe foreldrene til å sette grenser. Brudd på oppholdsforbud og dårlig oppfølging fra foreldrene kan dessuten gi politiet en plikt til å melde fra til barnevernet, jf. barnevernloven § 6-4.

Brudd på besøksforbud etter straffeprosessloven § 222 a og oppholdsforbud etter § 222 b er straffsanksjonert, se straffeloven § 342. Bryter et barn det foreslåtte oppholdsforbudet, kan det ikke straffes ettersom det er under den kriminelle lavalder. Selv om barnet ikke kan straffes, er det i teorien mulig å innføre straff for foreldrene hvis de ikke følger opp forbudet godt nok overfor barnet. Etter departementets syn er imidlertid ikke bruk av straff den rette løsning i en slik situasjon.

6.4.4 Saksbehandlingen

Etter departementets syn bør kompetansen til å nedlegge oppholdsforbud i første hånd legges til påtalemyndigheten, ikke til tjenestemenn i politiet. Slik er ordningen etter straffeprosessloven § 222 a om besøksforbud og § 222 b om oppholdsforbud overfor medlemmer av voldelige grupper. Det foreslåtte oppholdsforbudet kan være like inngripende som visse former for forbud etter § 222 a og § 222 b. Barnet nektes for eksempel å oppholde seg i en fritidsklubb hvor vedkommende tilbringer mye av sin fritid, eller å ha kontakt med en slik gruppering som § 222 b nevner, hvor alle hans venner er medlemmer. En viktig forskjell er riktignok at det foreslåtte oppholdsforbudet blant annet tar sikte på å beskytte barnet selv, mens de andre forbudene bare har som formål å beskytte andre personer. Departementet kan likevel ikke se at dette skulle tilsi at rettsikkerheten for barnet bør være noe dårligere enn når det nedlegges forbud etter § 222 a eller § 222 b.

Arbeidsgruppen går inn for at vedtak om oppholdsforbud skal kunne overprøves. Departementet er enig i at rettssikkerhetshensyn taler for en slik adgang. Skal vedtaket i første hånd fattes av påtalemyndigheten, er særlig to ordninger aktuelle: klageadgang til overordnet påtalemyndighet eller adgang til å bringe oppholdsforbudet inn for retten.

Påtalemyndigheten skal snarest mulig og senest innen 3 dager bringe beslutninger etter § 222 a og § 222 b inn for retten - uavhengig av om den forbudet retter seg mot har begjært det eller ikke. Oppholdsforbudet vil som nevnt kunne være et inngripende tiltak, og det tilsier rettslig overprøving også av det foreslåtte oppholdsforbudet overfor barn og unge.

Ved den nærmere utformingen av overprøvingsordningen må det tas stilling til hvorvidt det skal skje en obligatorisk rettslig overprøving av påtalemyndighetens beslutning om å nedlegge et forbud. Alternativene er rettslig overprøving bare i de tilfellene der barnet og foreldrene selv bringer saken inn for retten, eller at påtalemyndigheten må bringe saken inn for retten dersom foreldrene ikke samtykker i oppholdsforbudet.

Spørsmålet om obligatorisk overprøving av beslutning om besøksforbud har nylig vært på høring. I høringsnotat 15. oktober 2001 s. 18 til 25 vurderes behovet for obligatorisk rettslig overprøving, og departementet foreslår under tvil å oppheve obligatorisk rettslig etterkontroll for vanlige besøksforbud. Høringen viste at et flertall av høringsinstansene er negative til en slik endring av § 222 a. Departementet vil fremme forslag om endringer i § 222 a, men går inn for å holde på ordningen med obligatorisk rettslig overprøving som den er i dag.

Formålet med forslaget om oppholdsforbud overfor barn er blant annet å effektivisere den muligheten politiet allerede har i dag til å kjøre barn under 15 år hjem etter politiloven. For å kunne oppnå den ønskede forebyggende og beskyttende effekt, bør ikke prosessen bli for komplisert.

Også et annet hensyn stiller oppholdsforbud overfor barn i en noe annen stilling enn de eksisterende besøks- og oppholdsforbud. I motsetning til forbud etter §§ 222 a og 222 b retter forbudet her seg mot den samme som det er ment å beskytte. I tillegg kommer at barn under 15 år uansett ikke står fritt til å gjøre hva de vil og til å være hvor de vil. Det ligger innenfor foreldreansvaret å beskytte barn mot farlige situasjoner eller miljøer ved å begrense barnets bevegelsesfrihet. De fleste foreldre vil ikke la sine barn oppholde seg i miljøer hvor de kjenner til at kriminelle handlinger begås.

Foreldre skal gi et barn større selvbestemmelsesrett med alderen frem til det er myndig, jf. barneloven § 33. Det kan være vanskelig å trekke grensen for hvordan og i hvilken grad foreldrene kan begrense barnets bevegelsesfrihet. Retten til å bestemme for barnet er gitt foreldrene for at de skal vareta barnets interesser når det ikke selv er i stand til det. Denne begrunnelsen gir en viss veiledning i hvor grensen for foreldremyndigheten skal trekkes. De situasjoner som oppholdsforbudet er ment å dekke, faller trolig sammen med det foreldrene kan bestemme i kraft av sin foreldremyndighet. I hvilken grad foreldre har praktisk mulighet til å følge opp begrensninger i bevegelsesfriheten, for eksempel til en 14-åring, vil imidlertid variere sterkt.

En obligatorisk prøving for retten vil føre til at påtalemyndigheten, barn og foreldre må møte i retten i saker der politiet og foreldrene er enige i nedleggelsen av et oppholdsforbud. Det tar unødvendig med tid og ressurser. En slik ordning vil også kunne virke mot sin hensikt og gi saken større proporsjoner enn det den opprinnelig hadde.

Departementet har på denne bakgrunnen kommet til at det ikke er ønskelig med en obligatorisk prøving for retten. To alternativer til en obligatorisk prøving peker seg ut. Det ene er å gi den forbudet retter seg mot, en mulighet til å bringe forbudet inn for retten, med andre ord at forbudet blir stående dersom vedkommende ikke benytter denne muligheten. Etter departementets mening taler rettssikkerhetshensyn imot at det etableres slike passivitetsvirkninger på dette området. Departementet legger stor vekt på motstanden mot å innføre en tilsvarende ordning ved besøksforbud.

Det andre alternativet er at påtalemyndigheten må innhente samtykke fra barnets verge for å kunne nedlegge et oppholdsforbud. Dersom påtalemyndigheten ikke får vergens samtykke, og påtalemyndigheten fortsatt ønsker å nedlegge et oppholdsforbud, må det bringes inn for retten til avgjørelse. Etter departementets syn er en slik løsning i god samsvar med de hensyn som er nevnt foran. Departementet fremmer derfor forslag om en slik ordning.

Både påtalemyndigheten og eventuelt retten bør høre barnets mening før en beslutning tas. Det er barnets bevegelsesfrihet det gjelder, og oppholdsforbud skal i hovedsak bli brukt overfor de eldste barna. Barnet må derfor få mulighet til å uttale seg før det tas en beslutning. Dette er ikke bare et spørsmål om barns rett til å bli hørt, jf. barneloven § 31 og barnekonvensjonen artikkel 12, men også et spørsmål om å skaffe et forsvarlig beslutningsgrunnlag. Beslutningen om oppholdsforbud bygger på forhold eller situasjoner i barnets liv, og barnet må få gi sin versjon av dette for at foreldrene, påtalemyndigheten og eventuelt retten skal ha godt nok grunnlag til å fatte sin beslutning.

Oppholdsforbudet er ikke en strafferettslig reaksjon på barnets handlinger, men et forebyggende og beskyttende tiltak. Dette kan tale mot å plassere bestemmelsen i straffeprosessloven. Ved å plassere bestemmelsen i straffeprosessloven kapittel 17 a står den imidlertid i en sammenheng med tiltak av lignende karakter. For å ilegge et besøksforbud etter § 222 a eller et oppholdsforbud etter § 222 b er det heller ikke nødvendig at det har skjedd en straffbar handling. Formålet er å beskytte enkeltindivider og samfunnet og å forebygge straffbare handlinger.

Slik arbeidsgruppen har utformet bestemmelsen om oppholdsforbud, hører den hjemme i politiloven. Ettersom departementet har funnet at kompetansen i førstehånd bør ligge hos påtalemyndigheten med mulighet for rettslig overprøvelse, bør bestemmelsen plasseres i straffeprosessloven. Bestemmelsen bør tas inn som en ny § 222 c, etter de to någjeldende bestemmelsene om besøksforbud og oppholdsforbud.