8 Konfliktrådsmegling som særvilkår
8.1 Gjeldende rett
Unge over 15 år kan dømmes til straff. Dommen kan gjøres betinget ved at fastsettelsen eller fullbyrdelsen av straffen utsettes, jf. straffeloven § 52. Paragraf 53 nr. 2 til 5 gir retten anledning til å sette vilkår for en betinget dom. Bestemmelsen gjelder generelt - også for mistenkte over 18 år. Også en påtaleunnlatelse kan gjøres betinget av slike vilkår som er nevnt i straffeloven § 53, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd. Megling i konfliktråd vil dessuten kunne inngå i den nye samfunnsstraffen, som trådte i kraft med den nye straffegjennomføringsloven 1. mars 2002, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000-2001).
Megling i konfliktråd er ikke nevnt eksplisitt i loven som mulig vilkår for betinget dom, men det følger av ordlyden i § 53 nr. 3 at retten kan sette også andre vilkår enn dem som er uttrykkelig oppregnet. I riksadvokatens rundskriv 6. desember 1993 om regler og retningslinjer om megling i konfliktråd (nr. 2/1993) uttrykkes det at det formelt ikke er noe i veien for at behandling i konfliktråd kan brukes som særvilkår i en betinget dom.
I Innst. S. nr. 6 (1998-99) ba justiskomiteen departementet om å vurdere bruk av konfliktråd som særvilkår. I Ot.prp. nr. 79 (1999-2000) drøftet Justisdepartementet erfaringene som er gjort så langt (punkt 4.4):
«I Riksadvokatens rundskriv 6. desember 1993 om regler og retningslinjer om megling i konfliktråd omtales megling i konfliktråd som særlig vilkår ved betinget dom som en mulighet. Muligheten er imidlertid i liten grad tatt i bruk, og da kun ved dommer i forhørsrett. Regelverket åpner for at konfliktrådsmegling brukes som særvilkår i større utstrekning enn i dag. Første skritt vil være å gjøre påtalemyndigheten hos politiet og domstolene på herreds- og byrettsnivå oppmerksomme på muligheten, og temaet var på dagsordenen under Justisdepartementets årlige erfaringskonferanse i mai 2000. På lokalt nivå vil det være nødvendig for påtalemyndigheten hos politiet og for konfliktrådet å finne frem til egnede samarbeidsformer for å legge til rette for slike løsninger.»
Departementet foreslo etter dette ingen endringer i straffeloven § 53 nr. 3.
I sin behandling av proposisjonen viste justiskomiteen til at det allerede i dag er adgang til å bruke megling i konfliktråd som særvilkår, men at det gjøres i liten grad, jf. Innst.O. nr. 34 (2000-2001).
En del dommere og påtalejurister har likevel reist tvil om hjemmelsgrunnlaget for å fastsette megling i konfliktråd som særvilkår. Det har blitt vist til at Høyesterett har lagt seg på en restriktiv linje i forhold til bruk av blant annet straffeloven § 53 nr. 3 som hjemmel for andre særvilkår.
Ut over dette hersker det også en del uenighet om hvordan vilkåret om konfliktrådsmegling skal utformes. I praksis har enkelte dommere satt som vilkår at domfelte møter til megling. Andre har satt som vilkår at den domfelte møter til megling, inngår avtale og oppfyller den. I det tidligere nevnte rundskrivet om megling i konfliktråd (nr. 2/1993), har riksadvokaten gitt uttrykk for at det bør stilles krav om inngåelse og oppfyllelse av avtale. Domstolene har etter dagens ordning det siste ordet ved utformingen av vilkåret i domsslutningen.
8.2 Arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppen går inn for å endre straffeloven § 53 nr. 3, slik at megling i konfliktråd uttrykkelig blir nevnt som et mulig særvilkår (rapporten s. 57-59). Det er en forutsetning for å bruke megling som særvilkår at både gjerningspersonen og fornærmede samtykker, jf. konfliktrådsloven § 5. Arbeidsgruppens forslag innebærer at det ikke skal oppstilles et forhåndskrav om at meglingen må resultere i en avtale. Men forslaget innebærer et krav om at eventuelle avtaler som inngås i meglingsmøtet, skal oppfylles. Arbeidsgruppen begrunner forslaget slik:
«Erfaring og forskning viser at megling mellom gjerningsperson og offer bidrar til å motvirke ny kriminalitet og fremmer gjerningspersonens tilpasning til samfunnet. Gjerningspersonen blir konfrontert med konsekvensene av sine handlinger, og får muligheten til å rette opp igjen skaden han eller hun har påført offeret. Aktiv deltagelse i å finne løsningen på problemet kan gi opplevelsen av mestring og økt selvfølelse. Megling tilgodeser også offerets behov. Offeret får anledning til å spille en aktiv rolle i egen sak, samtidig som megling kan bidra til følelsesmessig og rasjonell bearbeiding av hendelsen. På denne bakgrunn er det grunn til å bruke konfliktrådsmegling som et tiltak (blant flere) også i saker der påtalemyndigheten på grunn av forholdets alvorlighetsgrad (eller gjerningspersonens gjentatte kriminelle forhold) finner at oversendelse av saken til konfliktråd i henhold til straffeprosessloven § 71 a ikke er en tilstrekkelig streng reaksjon.»
8.3 Høringsinstansenes syn
Et stort antall høringsinstanser uttalte seg om forslaget om økt bruk av konfliktrådsmegling som særvilkår for betingede dommer. Forslaget fikk bred støtte forutsatt at ordningen er basert på frivillighet. En stor del av høringsinstansene understrekte også at det ikke kan kreves at meglingen resulterer i en avtale, men dersom avtale inngås, må det være et krav at denne oppfylles.
For eksempel støtter Sarpsborg kommune støtter arbeidsgruppens forslag med følgende begrunnelse:
«Megling mellom gjerningsperson og offer bidrar ofte til å motvirke ny kriminalitet og kan medføre at vedkommende får mulighet til å rette opp egne feil. Ved å bli direkte involvert og forpliktet til å komme med løsningsforslag i forhold til forvoldt skade, kan den enkelte i større grad oppleve mestring og økt selvfølelse. Det antas at offeret også blir tilgodesett ved dette tiltaket. Begge parter vinner på dette fremfor en ren straffereaksjon.»
Barneombudetstøtter arbeidsgruppens forslag om å endre straffeloven § 53 nr. 3, slik at megling i konfliktråd uttrykkelig blir nevnt som særvilkår, forutsatt at frivilligheten opprettholdes.
Den Norske Advokatforening uttaler:
«Utvalget støtter utstrakt bruk av ungdomskontrakter, konfliktråd, nettverksmegling og kurs for unge lovbrytere. Alle tiltak som medfører at ungdommen frivillig gjør opp for seg er av det gode.»
Konfliktrådene i Oslo uttaler:
«Vi ser svært positivt på det vi oppfatter som et hovedbudskap vedrørende konfliktrådsmegling ..., nemlig en generell økt bruk av megling. Etter vårt skjønn er det flere som bør få tilbudet om megling når de er involvert i en straffesak eller står i andre vanskelige konfliktsituasjoner. Det er også et mål at meglingstilbudet kan gis før konflikter trappes opp og det begås alvorlige kriminelle handlinger for eksempel vold.»
Konfliktrådet i Hedmark er positivt til større bruk av megling forutsatt at frivilligheten opprettholdes.
Konfliktrådene Region Sør uttaler:
«Region Sør ser svært positivt på at megling i konfliktråd blir regulert som eget særvilkår. Det har vist seg meget vanskelig å få politiet/domstolene til å ta i bruk dette særvilkåret når det ikke er nevnt spesielt.»
Norsk fosterhjemsforening støtter forslaget og presiserer at eventuell avtale som inngås, må oppfylles.
Politidirektoratet er enig i at bruken av konfliktrådsmegling som særvilkår bør økes, og har ingen innvendinger mot den foreslåtte presiseringen i straffeloven § 53.
Riksadvokaten har i sin høringsuttalelse ikke kommentert forslaget om en presisering i straffeloven § 53 nr. 3 nærmere. Han har imidlertid ved en tidligere anledning kommet med relevante synspunkter som det er gjort rede for nedenfor, jf. punkt 8.4.
Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD) er også positivt til forslaget, men påpeker at det ikke bør være en for sterk kobling mellom konfliktrådsmegling og strafferettspleien:
«I likhet med høringsforslaget går heller ikke vi inn for tvungen megling. KRÅD mener i hovedsak at konfliktrådsmegling også i fremtiden bør forbeholdes barn mellom 15 og 18 år. For barn under denne alderen bør andre virkemidler brukes.
Når det gjelder bruk av megling som særvilkår ved betinget dom, ser vi det som en fornuftig bruk av meglingsinstituttet. For å synliggjøre betydningen av konfliktrådsmegling bør det få et eksplisitt hjemmelsgrunnlag i strl. § 53 nr. 3, slik det er foreslått. Vilkåret som oppstilles omfatter bare at vedkommende skal møte til megling, og det stilles ikke krav til at avtale skal inngås og holdes, noe KRÅD er enig i.
På den annen side må man være forsiktig med å koble konfliktrådet for sterkt opp mot strafferettspleien, da opprettelsen av meglingen nettopp var å fjerne konfliktene fra rettssalen, for å få partene selv til å finne løsninger på disse uten at straffereaksjoner ble koblet inn.»
Enkelte høringsinstanser anfører at man ved bruk av konfliktrådsmegling må sørge for å ta tilstrekkelig hensyn til offeret og til at den enkelte sak må være av en slik art at den er egnet til konfliktrådbehandling.
Skiptvedt kommune uttaler:
«Megling i konfliktråd bringer gjerningspersonen og offeret sammen. Dette er bra i de fleste saker, men det finnes unntak. Der det er et offer for vold kan det oppleves svært krenkende å bli behandlet som likeverdige, og kanskje ta i mot en unnskyldning. Flere har sagt at det oppleves som et nytt overgrep. Signalene samfunnet gir ved å behandle slike saker i konfliktrådet kan bli å bagatellisere vold.»
Bergen politidistrikt er skeptisk til økt bruk av konfliktrådsmegling av hensyn til den fornærmede, som i noen tilfeller vil oppleve det som en stor belastning å møte til megling.
Andre høringsinstanser tar forbehold om at det må stilles krav om at avtale inngås i meglingsmøtet.
Vennesla kommune støtter at megling i konfliktråd blir uttrykkelig nevnt som et mulig særvilkår. Høringsutvalget i kommunen er også enig i en ny bokstav h i straffeloven § 53 nr. 3, men ønsker en tilføyelse om at saken skal sendes tilbake til politiet dersom det i meglingsmøtet ikke inngås avtale. I motsatt fall mener kommunen at ordningen blir sårbar for utnytting.
8.4 Departementets syn
Departementet er enig med arbeidsgruppen og flere av høringsinstansene i at det må være en forutsetning for å bruke megling som særvilkår, at både gjerningspersonen og den fornærmede samtykker, jf. konfliktrådsloven § 5. Megling i konfliktråd må på samme måte som ellers være basert på at partene selv ønsker en slik behandling av saken. Dette anses for å være en viktig forutsetning for at resultatet av meglingen skal bli vellykket.
Riksadvokaten har i brev til departementet 28. mars 2000 sagt seg skeptisk til konfliktrådsbehandling som særvilkår for betingede dommer, uten at det stilles krav om at avtale inngås og oppfylles. Etter riksadvokatens syn vil en ordning der det ikke stilles krav om avtale, innebære at særvilkåret blir uten reelt innhold, blant annet fordi det svært sjelden vil kunne konstateres brudd. Når konfliktrådsmegling brukes som en del av reaksjonssystemet, vil dette være uheldig. Det er derfor riksadvokatens syn at megling som særvilkår i betingede dommer primært bør anvendes der hvor siktemålet med meglingen er en avtale som normerer domfeltes og fornærmedes forhold til hverandre i fremtiden.
Departementet har forståelse for synspunktene fra riksadvokaten, men mener at andre argumenter som trekker i motsatt retning, må veie tyngre.
Megling som særvilkår bør primært anvendes der hvor siktemålet er at meglingen skal resultere i en avtale mellom partene. Imidlertid er det problematisk å forene det grunnleggende frivillighetsaspektet ved megling med et krav om at meglingen skal resultere i en avtale. For det første vil det først under meglingsprosessen bli klart om forutsetningene for å inngå en avtale er til stede. Et forhåndskrav om avtale kan legge et press på partene som fratar dem rådigheten over konflikten, i strid med det som er tanken bak meglingsinstituttet. Som arbeidsgruppen peker på, er heller ikke gevinsten av meglingen nødvendigvis avhengig av at avtale inngås.
For det andre skal ikke megling i konfliktråd være motivert av behovet for en reaksjon på den kriminelle handlingen. Vilkåret bør tas i bruk som et tiltak for å fremme gjerningspersonens rehabilitering og resosialisering, og som et tiltak for å ivareta den fornærmedes behov for å delta i egen sak. Det bør kun være i saker som etter disse kriteriene egner seg for megling, at megling i konfliktråd settes som særvilkår. Departementet mener på denne bakgrunnen at det ikke bør stilles som et vilkår for den betingede dommen at meglingen skal resultere i en avtale.
For å unngå misbruk av meglingsordningen er det derimot viktig at reaksjonen ikke uteblir, dersom gjerningspersonen bryter vilkåret. Tilbakemeldingen fra konfliktrådet vil inngå som et vesentlig moment i en konkret vurdering av om vilkåret må anses for å være brutt, og i tilfelle hvilke konsekvenser det skal få. Påtalemyndigheten må vurdere om eventuelle brudd er av en slik art at saken bør bringes inn for retten for fastsettelse av nye vilkår eller fullbyrding av straffen, jf. straffeloven § 54.
Et viktig spørsmål er hva som skal regnes som brudd på vilkår om megling. Det typiske tilfellet vil være der gjerningspersonen unnlater å møte opp til megling, uten at det foreligger noen god grunn for uteblivelsen. En annen typisk situasjon hvor vilkåret brytes, er når gjerningspersonen møter til megling i beruset tilstand. Om en følger arbeidsgruppens forslag, vil det også være brudd på vilkåret om gjerningspersonen har møtt og inngått en avtale som denne så unnlater å oppfylle. Departementet deler arbeidsgruppens syn på dette spørsmålet.
Dersom gjerningspersonen møter til megling uten synlig vilje til å bidra til et vellykket resultat, må konfliktrådet også gi påtalemyndigheten melding om dette. Erfaring fra konfliktrådsmegling viser imidlertid at de fleste gjerningspersoner som samtykker til megling, faktisk møter opp med en viss meglingsvilje. Dette er erfaringen også i saker der gjerningspersonen er under 15 år, og hvor politiet således ikke har noe «ris bak speilet». Det er derfor departementets syn at den prosessen som skjer forut for meglingen - vurderingen av om en sak er egnet for megling og innhentingen av samtykke fra partene - vil bidra til en meglingsprosess som i de aller fleste tilfeller vil anses som vellykket.
Departementet legger til grunn at en allerede etter gjeldende rett har hjemmel for å sette konfliktrådsbehandling som særvilkår for betingende dommer og påtaleunnlatelser. Departementet foreslår likevel at straffeloven § 53 presiseres på dette punktet slik at tvil om spørsmålet unngås i praksis. Megling i konfliktråd er særlig egnet som reaksjon på lovbrudd begått av barn og unge mellom 15 og 18 år. Departementet ønsker å legge til rette for bruken av dette tiltaket blant annet for denne gruppen av lovbrytere.
På denne bakgrunnen fremmer departementet et forslag om endring av straffeloven § 53 nr. 3 som tydeliggjør at megling i konfliktråd kan settes som særvilkår for betinget dom. Departementet går ikke inn for at dommen kan gjøres betinget av at meglingen resulterer i en avtale mellom partene, men dersom avtale blir inngått må den domfelte oppfylle denne for å unngå brudd på vilkåret.