4 Bakgrunnen for forslagene
4.1 Innledning
Regjeringen foretok i St meld nr 28 (1995-96) en gjennomgang av norsk skipsfartspolitikk og maritim virksomhet. Meldingen omhandler utviklingen innen de maritime næringer i Norge og den internasjonale utviklingen av næringen. I meldingen ble det foreslått ulike tiltak for å styrke de maritime næringer, bl a ble det foreslått bevilget 75 mill kroner på årsbasis til en refusjonsordning for sjøfolk på NIS-skip. De gjeldende refusjonsordningen for NOR-skip mv ble foreslått videreført med 339 millioner kroner for 1996. Samtidig som meldingen ble lagt fram, fremmet Regjeringen forslag om enkelte endringer i skattelovgivningen som innebærer visse lettelser i beskatningen av inntekter fra norske skip i internasjonal fart. Forslagene ble fremmet i Ot prp nr 36 (1995-96).
4.2 Departementets forslag i Ot prp nr 36 (1995-96)
I Ot prp nr 36 (1995-96) drøftet Regjeringen i pkt 2 ulike hensyn som gjør seg gjeldende ved vurderingen av om det bør innføres særskilte skattevilkår for næringer som er utsatt for omfattende konkurranse fra utlandet. Det ble bl a pekt på følgende:
«Skattesystemet før skattereformen var preget av høye skattesatser og «smalt» skattegrunnlag. Med skattereformen ble skattegrunnlaget utvidet, bl a ved at fradragsmulighetene og skattekredittene ble redusert. Dette ga rom for en betydelig senkning av skattesatsene uten at skatteinntektene gikk tilsvarende ned. Som følge av skattereformen er omfanget av skattemotiverte investeringer redusert.
...
Regjeringen legger stor vekt på å opprettholde prinsippet om nøytralitet i skattesystemet der ulike næringer i størst mulig grad likebehandles. Dette bidrar til å styrke verdiskapningen og sysselsettingen.
...
Økt internasjonalisering og kapitalmobilitet er et sentralt trekk i den generelle økonomiske utviklingen. Omfattende særskilte skatteregler for skipsfarten kan medføre press om lempeligere beskatning også av andre næringer som kan vise til mobil kapital. F eks er all kapital mobil på investeringstidspunktet. Reduksjonen i skatteprovenyet kan dermed bli betydelig. For å dekke opp for provenytapet som følger av en skattemessig særbehandling, kan det da bli nødvendig å øke den generelle skattesatsen eller øke skattesatsen for skattefundamenter som er mindre mobile. Den samfunnsøkonomiske kostnaden av en omfattende skattemessig forskjellsbehandling av ulike næringer kan dermed bli stor, og en vil bevege seg i retning av et skattesystem slik det var før skattereformen.
I forhold til ringvirkninger av rederivirksomhet, må det være rimelig å legge til grunn at både norske og utenlandske redere velger å bruke norske leverandører i den grad de er konkurransedyktige i forhold til utenlandske leverandører.»
Det ble videre uttalt følgende om skattemessige rammebetingelser for internasjonal skipsfart:
«Regjeringen mener imidlertid at internasjonal skipsfart til en viss grad står i en særstilling når det gjelder skattemessige rammebetingelser som konkurransefaktor.»
Regjeringen foreslo derfor i Ot prp nr 36 (1995-96) å øke avskrivningssatsen fra 20 til 23 pst for skip registrert i Norsk internasjonalt skipsregister (NIS). Det ble ikke foreslått en tilsvarende endring for beskatning av gevinst og tap ved realisasjon av NIS-skip, slik at gevinster og tap fortsatt skulle kunne føres på gevinst- og tapskonto med årlig inntekts-/fradragsføring med 20 pst av saldo til tross for at avskrivningssatsen økes. Dette ville innebære en lempning i gevinstbeskatningsreglene sammenlignet med andre driftsmidler som har høyere avskrivningssats enn 20 pst. I tillegg ble det foreslått enkelte endringer i NOKUS-reglene.
4.3 Vurderinger i Innst O nr 81 (1995-96)
Medlemmene i finanskomiteen fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen viste i Innst O nr 81 (1995-96) til at:
«...konkurransevilkårene i internasjonal skipsfart er betydelig skjerpet de seinere årene ved at stadig flere sjøfartsnasjoner nå fører en offensiv politikk gjennom gunstige skatteregler og ulike tiltakspakker for å tiltrekke seg ny maritim næringsvirksomhet. Norges sterke maritime posisjon i verdensmarkedet henger nøye sammen med et bredt spekter av utviklet kompetanse og praktisk erfaring i ulike virksomheter, institusjoner og tjenestetilbud som tilsammen representerer et unikt næringsmiljø. Mulighetene for å videreutvikle denne maritime kompetansen og sikre et fortsatt sterkt norsk eierskap i maritim virksomhet, er avhengig av at rammebetingelsene for næringen ikke er vesentlig dårligere enn i konkurrentlandene. Disse medlemmer finner at Regjeringens forslag ikke vil være tilstrekkelig for å ivareta viktige behov i norsk maritim næringsvirksomhet og gi norsk skipsfart konkurransedyktige rammevilkår. Disse medlemmer fremmer derfor et eget forslag til skipsfartsbeskatning som er egnet til å gi nødvendig konkurranseevne. En statisk betraktning av tapte skatteinntekter ved en omlegging til en lavere skipsfartsbeskatning gir ikke rett bilde av de faktiske valgmuligheter skipsfartsnæringen står overfor og kan derfor heller ikke brukes som en begrunnelse for noen overvelting av skattebelastninger fra mobile til immobile skatteobjekter. Disse medlemmer legger forøvrig til grunn en pragmatisk tilpasning av skattebestemmelsene for skipsfarten i forhold til de internasjonale rammebetingelsene næringen konkurrerer under.
Disse medlemmer fastholder nøytralitet som et bærende prinsipp i skattelovgivningen.
Disse medlemmer mener det likevel er viktig å gjøre nødvendige tilpasninger i skattesystemet når gjeldende bestemmelser skaper en åpenbar urimelig konkurransesituasjon.
Disse medlemmer fremmer derfor et forslag til beskatning av rederiene som innebærer at det ikke skal svares skatt på overskudd sålenge dette beholdes i rederiet. Uttak beskattes med 28 pst. I tillegg ilegges rederiene en tonnasjeavgift som beregnes i forhold til skipets tonnasje og antall dager som skipet er i drift.»
Finanskomiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viste bl a til at en enstemmig finanskomite i forbindelse med behandlingen av skattereformen mente at de grunnleggende prinsipper for reformen skulle være hensynet til nøytralitet, et bredere skattegrunnlag og lavere formelle skattesatser.
Disse medlemmene viste videre til at de:
«...er enig med Regjeringen at bedrifts- og kapitalbeskatningen bør utformes slik at de bidrar til størst mulig avkastning av norsk eid kapital. Skattesystemet bør da utformes slik at forskjeller i avkastningen etter skatt mellom ulike investeringsalternativer reflekterer forskjeller i avkastningen før skatt. Dette tilsier stor grad av skattemessig likebehandling av ulike næringer og kapitalanvendelser. Disse medlemmer viser til at disse vurderingen også ble lagt til grunn ved utarbeidelse av skattereformen i 1992.
...
Disse medlemmer mener at de samlede etableringsvilkårene for skipsfart, herunder bedrifts- og kapitalbeskatningen, bør utformes slik at bruken av de økonomiske ressursene blir så effektiv som mulig. Utover dette bør bedrifts- og kapitalbeskatningen utformes slik at bruken av de økonomiske ressursene blir så effektiv som mulig. Disse medlemmer viser til at skipsfarten i en viss grad står i en særstilling når det gjelder skattemessige rammebetingelser som konkurransefaktor. Disse medlemmer vil på denne bakgrunn slutte seg til Regjeringens forslag om at avskrivningssatsen for skip registrert i NIS økes til 23 pst.
Disse medlemmer vil understreke at dette i liten grad vil bryte med de hovedprinsippene som ble lagt til grunn ved skattereformen.»
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti gikk imot endringer i beskatningen av skipsfarten.
Disse medlemmer uttalte bl a at:
«Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen og Eilef A. Meland, viser til at skipsfarten i likhet med en rekke andre næringer i Norge må betegnes som konkurranseutsatt, og opererer på et internasjonalt marked. Både Regjeringen og komitéflertallet anfører skipsfartens særstilling som spesielt konkurranseutsatt som argument for å underlegge denne næringen helt særegne rammebetingelser i forhold til andre næringer. Disse medlemmer mener at dette argumentet har liten kraft i og med at det finnes en rekke andre konkurranseutsatte næringer i Norge som også er mobile. Dersom man skulle forfølge en konsekvent argumentasjon - skulle også disse innrømmes en skattemessig særbehandling. En slik utvikling vil undergrave skattesystemet og stride mot viktige prinsipper om likebehandling og rettferdighet. Disse medlemmer viser til at det i internasjonal skipsfart finnes en rekke såkalte bekvemmelighetsflagg som er preget av dårlig sikkerhet, store miljøproblemer og svake faglige og sosiale rettigheter - i tillegg til å være rene skatteamnestier for rederiene som seiler under slike flagg. Disse medlemmer mener at det er en feil strategi å tilpasse norsk politikk og rammebetingelser til en slik utvikling. Sikkerhet, kunnskap og teknologi innenfor norsk maritim sektor er etter disse medlemmers vurdering et resultat av en rekke forhold innenfor det norske velferdssamfunnet. Utdanning, forskning, miljø, skattepolitikk og generell økonomisk politikk er alle viktige forhold som er med på å legge gunstige rammebetingelser for et norsk maritimt miljø.
...
Disse medlemmer vil peke på at en skattemessig særbehandling av norsk skipsfart strider mot alle vesentlige prinsipper i skattepolitikken:
Likebehandling. Skattelettelser vil utvilsomt utløse krav om skatteletter fra andre konkurranseutsatte næringer. Dersom likebehandling fortsatt skal være et bærende prinsipp i norsk skattepolitikk opptår derved stadig nye grensedragningsproblemer.
Nøytralitet. Skattelettelser for enkeltnæringer gjør at investeringene ikke blir foretatt der de gir høyest samfunnsøkonomisk avkastning. Særbehandling for enkeltsektorer fører også til store avgrensningsproblemer og muligheter for å manøvrere seg ut av skatteposisjon.
Skatt etter evne. Norsk rederinæring er en næring med en betydelig skatteevne. Dersom denne virksomheten skal innrømmes tilnærmet skattefrihet må den totale skattebyrden fordeles på andre. Dette er det motsatte av prinsippet om skatt etter evne.»
Disse medlemmene pekte videre på at formuesskatten er redusert de siste årene og mener på denne bakgrunn at norsk skipsfart allerede i dag er underlagt gunstige skattebetingelser og går imot å innrømme rederinæringen særfordeler som ingen andre næringer i Norge har.
Komiteens medlem fra Rød Valgallianse gikk i mot alle forslag om reduksjon i beskatningen av rederinæringen og sluttet seg i det vesentlige til synspunktene fra Sosialistisk Venstreparti.
Forslag fra medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen om endringer i skatteloven, selskapsskatteloven og lov av 19. juni 1964 nr 20 om måling av fartøyer, ble vedtatt. Samtidig ble departementet pålagt å utarbeide utfyllende lover og forskrifter med utgangspunkt i nærmere retningslinjer. Stortingets vedtak av 21. juni 1996 med nærmere retningslinjer lyder som følger:
«Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til utfyllende lov- og forskriftsbestemmelser sammen med skatteopplegget for 1997 basert på følgende prinsipper:
Selskaper som ilegges tonnasjeavgift kan ikke drive annen virksomhet enn drift av egne eller innleide fartøyer. Selskaper kan kun eie driftsmidler som avskrives etter skatteloven § 44 A-2, bokstav e, skip, fartøyer, rigger m.v.
Selskapet skal ikke ha ansatte.
Langsiktig utleie av skip som i realiteten innebærer en finansieringsordning (finansiell leasing) kommer ikke inn under ordningen.
Netto finansinntekter beregnes på grunnlag av selskapets avkastning av omløpsmidlene, herunder gevinster ved aksjesalg, redusert med selskapets gjeldsrenter og eventuelt tap ved salg av aksjer. Agiogevinst eller -tap skal ikke medtas i beregningen av netto finansinntekter.
Aksjonærene har rett til godtgjørelse i lovlig utdelt utbytte i den utstrekning dette er beskattet i selskapet.
Overgang til særskilt rederibeskatning forutsettes gjort uten gevinstbeskatning. Retten til fradrag for underskudd som selskapet måtte ha opparbeidet før overgangen, faller bort ved overgang til særskilt rederibeskatning. Saldo på gevinst- og tapskonti bortfaller.
Departementet bes vurdere en hensiktsmessig tidsfrist for innmelding/utmelding av ordningen med særskilt rederibeskatning.
Selskap undergitt særskilt rederibeskatning må utgiftsføre markedsrente beregnet av en viss del av selskapets totalkapital. Dersom selskapets renteutgifter ikke når opp til dette, skal selskapets eiere, i det forhold de har andeler i selskapet, inntektsføre resterende.
Det vurderes opprettet en egen avdeling for skipsfartsbeskatning ved Sentralskattekontoret i Moss som forestår ligningen av alle evt. de største selskaper under ordningen.
Dersom vilkårene for særskilt rederibeskatning faller bort, skal selskapet beskattes for den ubeskattede verditilveksten under perioden med særskilt rederibeskatning. Den ubeskattede verditilveksten settes lik differansen mellom selskapets bokførte egenkapital på tidspunktet for overgang til normal beskatning og den samlede RISK-verdi bak aksjekapitalen på dette tidspunktet. Den ubeskattede verditilveksten beskattes på selskapets hånd i overgangsåret. Dersom selskapet stiller tilfredsstillende garanti for sin skatteforpliktelse, kan den ubeskattede verditilveksten føres på selskapets gevinst- og tapskonto etter reglene i skatteloven § 44 A-7. Dersom bortfallet av vilkår for særskilt rederibeskatning skyldes salg av skip, kan selskapet innrømmes en frist på inntil 1 år fra bortfallet til å anskaffe ny tonnasje eller inngå bindende kontrakt om bygging av nytt skip. Når selskapet har valgt beskatning av verditilveksten på egen hånd og har gått over til normal beskatning, kan selskapet ikke søke om særskilt rederibeskatning før det har gått minst 3 år.
Dersom selskapet frivillig velger å gå over til normal beskatning etter en periode med særskilt rederibeskatning, vil dette få de samme konsekvenser som for selskaper som ikke lenger fyller vilkårene for slik beskatning.
RISK-reglene anvendes på vanlig måte.
Dersom norske aksjonærer flytter ut fra Norge, beskattes deres andel av den ubeskattede reserven i selskapet på utflyttingstidspunktet. Gevinsten beregnes på samme måte som om selskapet ikke lenger tilfredsstiller vilkårene for særskilt rederibeskatning.
Aksjonær- og konsernbidrag kan ikke ytes til selskaper som kommer inn under ordningen.
Departementet bes vurdere egen bestemmelse i lov av 9. juni 1961 nr. 16 for omdannelse av personlig eiet rederi til aksjeselskap slik at overstående momenter blir ivaretatt.
Det legges til grunn at ordningen gjøres gjeldende for skatteåret 1996.»