10 Merknader til lovutkastet

10.1 Generelt om plasseringen av reglene om fiktiv identitet

Reglene om fiktiv identitet er av inngripende karakter. Departementet er derfor kommet til at reglene i sin helhet bør fastsettes i lov.

Arbeidsgruppen vurderte behovet for lovreglene og fremla et forslag til lovtekst. Om det skulle vedtas en særlov eller om reglene skulle inntas i en allerede eksisterende lov, ble ikke nærmere vurdert. Heller ikke høringsinstansene har vurdert dette spørsmål.

Departementet har vurdert om reglene om fiktiv identitet skal gis i en egen lov, eller om reglene kan tas inn i en allerede eksisterende lov. De to lover som er aktuelle er Lov om folkeregistrering av 16. januar 1970 nr. 1 og Lov om politiet av 30. juni 1995 nr. 48.

Små særlover gjør lovverket uoversiktlig og lite tilgjengelig. Etter departementets syn er det ønskelig å ha færrest mulig små særlover i lovverket, og departementet vil derfor ikke foreslå at reglene om fiktiv identitet gis som en egen lov.

Formålet med folkeregisterloven er å danne grunnlag for en mest mulig korrekt oversikt over innbyggerne i Norge. Den bestemmer at det skal fastsettes et fødselsnummer, men regulerer ellers ikke hvilke opplysninger en person skal kunne bruke. Saklig sett er det liten sammenheng mellom reglene i lovforslaget og folkeregisterloven.

Etter dette er departementet kommet til at de beste grunner taler for å plassere reglene om fiktiv identitet i politiloven. Politiloven fastsetter bl.a. mål og oppgaver for politiet og inneholder også regler om utførelse av polititjenesten. Etter det fremlagte lovforslag skal politiet forestå saksbehandlingen og Politidirektoratet har beslutningsmyndighet og etterfølgende oppfølgningsplikt i de saker som kommer. Departementet foreslår derfor at reglene tas inn i politiloven i sin helhet, som et nytt Kapittel II a. Regler om fiktiv identitet.

10.2 Merknader til de enkelte bestemmelser

10.2.1 Til endringene i politiloven

Til § 14 a

Av paragrafens første ledd fremgår at det bare er folkeregisterførte personer som kan få tillatelse til å benytte fingerte personopplysninger. Dette er naturlig fordi formålet med de fingerte personopplysningene er å forhindre at en person blir sporet opp ved hjelp av de opplysninger som er registrert i folkeregisteret. Det fremgår også her at det er et vilkår at personen som søker, risikerer å bli utsatt for alvorlig kriminalitet rettet mot liv, helse eller frihet. Om det nærmere innhold her vises til pkt. 7.1.3 ovenfor.

Av annet leddfremgår at tillatelse til å benytte fingerte personopplysninger bare gis dersom andre beskyttelsestiltak ikke forventes å gi tilstrekkelig beskyttelse, jf pkt. 7.2.3. ovenfor.

Av tredje leddfølger det at personer som tilhører den truedes husstand, også kan få tillatelse til å benytte fingerte personopplysninger. Tillatelse kan gis til familiemedlemmer og til andre som tilhører husstanden. Et typisk eksempel vil være at samboer/ektefelle til en person som forfølges av tidligere samboer eller av sin familie, også må kunne ta i bruk fiktive personopplysninger. Tilsvarende dersom en person forfølges av en kriminell organisasjon - da må både vedkommendes ektefelle og hjemmeboende barn kunne benytte fiktiv identitet. Bestemmelsen er nødvendig fordi det ellers vil være mulig å spore opp den trusselutsatte ved hjelp av de øvrige husstandsmedlemmers personopplysninger.

Det nevnes imidlertid her at de problemer som oppstår når forfølgeren har samværsrett med et barn som bor sammen med den forfulgte, ikke er endelig løst.

Det fremgår av paragrafens fjerde leddat det kan settes vilkår i forbindelse med at tillatelse gis, for å begrense ulemper tillatelsen kan medføre for andre. Her kan det for eksempel settes som vilkår at søker må ordne opp i rettslige forpliktelser som vedkommende har pådratt seg.

Til § 14 b

Det er bestemt i første leddat søknad om å få benytte fingerte personopplysninger skal fremsettes for Politidirektoratet. Politidirektoratet treffer avgjørelse i saken. Den truede må selv fremsette søknaden. Departementet antar at søknad vanligvis vil bli fremsatt i samråd med det lokale politidistrikt etter at søker har anmeldt straffbare forhold eller på annen måte har hatt kontakt med politiet i forbindelse med sak mot forfølgeren.

Etter paragrafens annet leddskal Politidirektoratet bistå søker ved utredningen av saken. I denne forbindelse antar departementet at det lokale politidistrikt må bistå direktoratet og sørge for at saken opplyses. Det lokale politidistrikt har ansvar for eventuelle andre beskyttelsestiltak som anvendes eller er forsøkt - så som besøksforbud, voldsalarm og adressesperring - og vil derfor kunne bistå i vurderingen av om situasjonen er så alvorlig at det er påkrevd å gi tillatelse til å benytte fingerte personopplysninger.

Under saksbehandlingen vil derfor ansatte ved det lokale politidistrikt ha kjennskap til at en sak om tillatelse til bruk av fiktive personopplysninger er under utredning og de vil vite at vedkommende trusselutsatte person kan få en slik tillatelse. Ansatte ved det lokale politidistrikt skal imidlertid ikke få kjennskap til hvilke fiktive personopplysninger som til sist fastsettes.

Politidirektoratet behandler saken som forvaltningsorgan, og avgjørelsen er et enkeltvedtak. Politidirektoratets vedtak kan påklages til Justisdepartementet.

Til § 14 c

Den som søker om tillatelse til å benytte fingerte personopplysninger, pålegges en opplysningsplikt. Saken vil måtte forberedes av det lokale politidistrikt, og det bør fremgå av instruks hvilke rettsforhold som må søkes belyst. I utgangspunktet er det viktig at alle løpende inntektskilder og forpliktelser blir vurdert og også eventuelle relasjoner hvor det kan forventes at noen vil ønske kontakt med søker i fremtiden. Dette innebærer at forholdet til arbeidsgiver og/eller trygdeutbetaler sannsynligvis må avsluttes og et nytt etableres. Videre må bankforbindelse, forsikringsordninger og lignende ordnes. Det må også avklares om søker har rettstvister eller forventede arveoppgjør eller annet som tilsier at den gamle identiteten vil bli etterspurt i slike sammenhenger. I og med at det kan legges til grunn at den enkelte søker vil være i en presset livssituasjon, må forberedende polititjenestemann være aktiv i innhentingen av opplysninger. Søkeren har imidlertid, etter forslaget, plikt til å opplyse om forhold som bør klarlegges for å gjøre vanskelighetene etter skiftet mindre. Det gjelder særlig opplysninger om gjeldsforhold, eventuelle rettstvister hvor det kan forventes behov for forklaring, skifte med tidligere ektefelle etc.

Til § 14 d

Politidirektoratet kan, uhindret av bestemmelser om taushetsplikt, innhente opplysninger hos andre offentlige myndigheter som er nødvendige for vurderingen av om tillatelse skal gis. Dette innebærer at det kan bli påkrevd å informere en ansvarlig person hos de aktuelle myndigheter om grunnlaget for anmodningen; at vedkommende vurderes for fiktive personopplysninger.

Til § 14 e

De fingerte personopplysninger fastsettes av Politidirektoratet, men i samråd med søker, jf. første ledd. I dette ligger at man kan ta utgangspunkt i søkers reelle personopplysninger og fastsette de nye slik at det stemmer for eksempel med søkers dialekt og søkers familie- og utdannelsesbakgrunn.

For at de fingerte personopplysninger skal fremstå som troverdige også i forhold til folkeregistersystemet, vil det normalt være nødvendig med inngående kjennskap til dette systemet. Det forutsettes derfor at Politidirektoratet søker bistand hos Skattedirektoratet, før opplysningene endelig fastsettes. I prinsippet kan alle opplysninger som er registrert i folkeregisteret endres.

Politidirektoratet påser så at de fingerte personopplysninger registreres og at de reelle avregistreres, jf. annet ledd. Dette gjøres ved at den fiktive identitet registreres som innvandret og den reelle avregistreres som utvandret. For at det senere skal være mulig å få kontakt med den trusselutsatte person, jf merknader til § 6 annet ledd og § 7, må det ved den avregistrerte identitet markeres en særskilt kode. Denne markeringen må likevel skje på en slik måte at ikke utenforstående kan se at man står overfor en person som er tildelt fiktiv identitet. Det synes å være hensiktsmessig å markere dette på samme måte som ved adressesperring kode 6 slik at man henvises til særskilt klarerte personer i Skattedirektoratet som igjen kan henvise til den ansvarlige i Politidirektoratet. Det er viktig å understreke at de fingerte opplysningene ikke fremstilles på en slik måte at disse alene kan avsløre at vedkommende har fått ny identitet.

Til § 14 f

Paragrafens første punktumer uttrykkelig hjemmel til å benytte fingerte personopplysninger. Vedkommende kan da ikke straffes når de fingerte personopplysninger oppgis overfor offentlige myndigheter eller overfor private.

Det straffansvar man ellers kan ha for å oppgi feilaktige personopplysninger, for eksempel etter straffelovens § 333 og folkeregisterloven § 16 jfr. § 6, bortfaller.

I annet punktumfastslås at tillatelsen ikke har noen andre rettsvirkninger. Det innebærer at den som får tillatelsen ikke skal miste noen rettigheter som er opptjent, for eksempel trygderettigheter og vedkommende skal heller ikke fritas for forpliktelser, som gjeldsforpliktelser eller annet som han/hun hefter for.

Til § 14 g

Det slås fast i bestemmelsens første leddat Politidirektoratet har en plikt til å hjelpe den trusselutsatte med praktiske problemer. Det vises i denne forbindelse til redegjørelsen ovenfor under pkt. 8.3.1.

Av bestemmelsens annet leddfremgår at Politidirektoratet også har en bistandsplikt overfor personer eller myndigheter som har en rettmessig grunn og behov for å få kontakt med personen som benytter fiktiv identitet. I denne bestemmelsen ligger også at det er opp til Politidirektoratet å vurdere om det foreligger rettmessig behov for kontakt. Et eventuelt avslag fra Politidirektoratet om bistand er neppe noe enkeltvedtak. Også en slik avgjørelse bør imidlertid kunne bringes inn for Justisdepartementet til vurdering

For å ta hånd om problemer som ikke er avklart under saksbehandlingen før tillatelse gis, må Politidirektoratet utpeke en kontaktgruppe/person som kan bistå dersom problemer dukker opp etter at den nye identitet er etablert. Politidirektoratet skal besørge videreforsendelse av post og formidle annen kontakt uten at den nye identitet avsløres. Det vises til den instruks som blir utarbeidet om dette.

Til § 14 h

Det fremgår i første leddat tillatelse kan gis for et bestemt tidsrom eller uten tidsbegrensning. Dette fastsettes etter en helhetsvurdering av situasjonen.

I annet leddgis hjemmel for å søke om forlengelse når tillatelsen utløper, dersom det fortsatt er påkrevd.

I tredje leddgis hjemmel for å søke om at tillatelsen skal opphøre. Etter slik søknad skal Politidirektoratet treffe vedtak om det.

Det fremgår av fjerde leddat Politidirektoratet kan tilbakekalle tillatelsen. Det skal for det først skje dersom grunnvilkårene skissert i § 1 ikke lenger er oppfylt. Tillatelsen kan også tilbakekalles hvis det forekommer vesentlige brudd på eventuelle særvilkår som er fastsatt for tillatelsen eller en person for øvrig misbruker sin identitet uten at det innebærer et brudd på særvilkår. Tilbakekall er først og fremst aktuelt for å hindre misbruk av den nye identitet. Det er ikke aktuelt å kalle en tillatelse tilbake som en sanksjon.

I femte leddfastslås at det er Politidirektoratet som skal underrette folkeregistermyndighetene når retten til å bruke fingerte personopplysninger opphører. De fingerte personopplysninger blir da avregistrert og de reelle aktiveres på nytt og ajourføres.

Til § 14 i

Det kan fastsettes forskrifter. Departementet tar i første omgang sikte på å utarbeide en instruks.

Til § 24 annet ledd

Det kan pålegges taushetsplikt både under saksforberedelse og etter at vedtak er fattet. Hvorvidt det er nødvendig under sakens forberedelse må vurderes av Politidirektoratet. Dette bør kommenteres nærmere i rundskriv.

Departementet legger til grunn at allerede opplysningen om at en sak om fiktiv identitet er under forberedelse, kan være en opplysning som det må bevares taushet om. Det gjelder også i tilfelle hvor en søknad blir avslått. Opplysningen om det kan være en ekstra belastning idet søkers liv sannsynligvis uansett er preget av en person/et miljø som er plagsomt. Plikt til å bevare taushet kan også være påkrevd selv om det er på det rene at den som får vite om saksforberedelsen neppe vil få vite hva den senere fiktive identitet vil bli.

I tilfelle hvor en person får kjennskap både til den reelle identitet og til den fiktive identitet, er det åpenbart at det kan være påkrevd å pålegge vedkommende taushet. Det må gjelde både når avsløringen skjer ved en tilfeldighet og når det skjer i forbindelse med et problem som må avklares. Dersom den som benytter fiktiv identitet selv avslører sin reelle identitet og så ber om taushetsplikt, må politiet vurdere saken grundig. Det kan i slike tilfelle være aktuelt å tilbakekalle tillatelsen, jf § 14 h, fjerde ledd. Omstendighetene kan imidlertid også være slik at taushetsplikt bør pålegges. Ved plutselig sykdom eller en ulykke eller ved et tilfeldig møte med forfølger eller dersom noe annet uforutsett skjer, kan den fiktive identitet bli avslørt. Det kan være tilfelle dersom vedkommende har måttet kontakte noen som ikke allerede har taushetsplikt, f.eks en drosjesjåfør eller andre tilfeldige, for å få hjelp.

10.2.2 Til endringen i straffeloven

§ 132 b

Bestemmelsen gir hjemmel for straffansvar overfor den som handler i strid med taushetsplikt pålagt av retten i forbindelse med benyttede tvangsmidler. Strafferammen er bøter eller fengsel i inntil 2 år.

Det å bryte taushetsplikt pålagt i sak om fiktiv identitet må anses som en alvorlig forbrytelse. Den som lever med fiktiv identitet har måttet legge om hele sitt liv på grunn av en annen/andres handlinger, men lever sannsynligvis likevel i stor usikkerhet og med en redusert livskvalitet på grunn av alt vedkommende har måttet bryte med. En strafferamme på inntil 2 års fengsel må likevel anses som tilstrekkelig.