6 Bør det åpnes for å gi trusselutsatte adgang til å endre fødselsnummer?
En person som er forfulgt kan i dag - etter søknad - få endret navn. Videre kan det legges sperre på vedkommendes adresse i folkeregisteret, jf. pkt. 3 foran. En navneendring kombinert med adressesperre kode 6, er det mest inngripende tiltak som i dag kan iverksettes for å skjule en forfulgt person. Det er ikke anledning til å endre fødselsnummeret eller til å bruke fiktive personopplysninger.
6.1 Arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppen gikk i sin utredning inn for at det skulle innføres regler som ga trusselutsatte anledning til å bytte identitet. Arbeidsgruppen ga videre uttrykk for at dette kunne gjennomføres på to måter, enten ved å bytte fødselsnummer slik at det gamle fødselsnummer opphørte å eksistere, eller ved å åpne adgang til å benytte fingerte personopplysninger som ville bli den trusselutsattes offisielle identitet. De reelle personopplysninger ville da fortsatt eksistere. Arbeidsgruppen gikk inn for det siste alternativ - rett til å benytte fingerte personopplysninger.
6.2 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene er generelt enige i at trusselutsatte personer bør gis et bedre vern og de fleste gir tilslutning til forslaget om å åpne adgang til å benytte fiktiv identitet i spesielle, graverende tilfelle. Foreningen DIXI, Barneombudet, Krisesentersekretariatet og Norges Røde Korspåpeker alle at man må utrede nærmere de spesielle problemer som oppstår når den forfulgte har barn, og særlig når forfølgeren er en av foreldrene.
Også Høgskolen i Oslopåpeker problemer som kan oppstå i forbindelse med barns rett til samvær med begge foreldre. Fra denne instans blir det også sterkt fremhevet at man heller bør bruke ressurser på å begrense voldsutøvers mulighet for iverksette trusler, enn å sette inn ressurser på å skjule offeret. Denne instans mener, som den eneste, at forslaget om adgang til å bruke fiktiv identitet bør legges til side, og at beskyttelsen rundt de forfulgte heller må styrkes.
Rikstrygdeverket legger til grunn at det i noen få tilfelle kan være påkrevd å benytte fiktiv identitet. Det påpekes derfra at det må etableres løsninger slik at de det gjelder, beholder sine rettigheter etter folketrygdloven og at muligheter for dobbeltutbetalinger elimineres. Det påpekes også at det kan være behov for opplysninger om tidligere sykehistorikk for å sikre riktig oppfølging av vedkommende. Også her påpekes at forholdet til barneloven må avklares. For øvrig legger instansen til grunn at det ikke må være anledning til å alternere mellom de to identitetene.
Datatilsynetstøtter utvalgets vurdering av behovet for økt vern av personopplysninger for trusselutsatte personer. Det påpekes i høringsuttalelsen at personopplysningslovens regler vil utfylle lovforslaget, jf lovens § 5. Kravene til sikkerhet er regulert i personopplysningslovens § 13, jf forskrift til lovens § 2-1. Det antas at det i de tilfelle hvor det er gitt tillatelse til bruk av fiktiv identitet vil være større krav til informasjonssikkerhet enn det som følger etter de ordinære regler. Det påpekes videre at Politidirektoratet, etter forslaget, vil få vid hjemmel til å samle inn opplysninger om vedkommende og det anføres at det bør vurderes om saksbehandlingen bør baseres på samtykke fra den enkelte.
6.3 Departementets vurdering
6.3.1 Innledning
Departementet er kommet til at det i helt ekstraordinære tilfelle, for enkelte personer, er behov for et identitetsbytte for å trygge vedkommendes sikkerhet.
Et identitetsbytte hvor en person gis et nytt fødselsnummer, kan gjennomføres på to måter. Det kan gis et nytt fødselsnummer samtidig som det gamle fødselsnummeret opphører å eksistere. Det nye fødselsnummeret vil da være vedkommendes eneste fødselsnummer. Den andre muligheten er å åpne adgang til å benytte fingerte personopplysninger. En slik ordning vil innebære at den truede person får anledning til å benytte «uriktige» personopplysninger for å beskytte seg. Disse fingerte personopplysninger registreres i folkeregisteret og føres derfra videre på vanlig måte til andre myndigheter, og representerer vedkommendes offisielle identitet. Det gamle fødselsnummeret opphører imidlertid ikke å eksistere. Det er fortsatt dette som er personens reelle fødselsnummer.
Departementets forslag er at det åpnes adgang til å benytte fingerte personopplysninger. Den gamle identitet vil fortsatt bestå og vil kunne tas i bruk igjen som offisiell identitet på et senere tidspunkt dersom det blir trygt. Dette er i samsvar med den ordning som er valgt i Sverige.
6.3.2 Begrunnelsen for å velge løsningen fingerte personopplysninger
En løsning hvoretter en person gis tillatelse til å benytte fingerte personopplysninger, gir etter departementets syn et bedre vern enn det som kan oppnås ved å endre fødselsnummeret permanent.
Dette har sammenheng med at personer registreres i folkeregisteret med langt flere opplysninger enn fødselsnummer. Dette fremgår av folkeregisterforskriften § 30. Både fødested, foreldres fødselsnummer og eventuelle barns fødselsnummer er registrert. Hvis disse opplysninger blir stående uendret sammen med et nytt, permanent fødselsnummer, vil det fortsatt være mulig å spore den truede person dersom man har god kjennskap til vedkommende. Ved å bruke fingerte personopplysninger, kan man også legge inn uriktige opplysninger om for eksempel fødested og foreldres fødselsnummer og dermed gjøre søk på dette grunnlag umulig.
Det vil også være mulig - selv om det sannsynligvis sjelden vil være påkrevd - å endre fødselsdato for den truede person ved en ordning med fingerte personopplysninger.
Og endelig, når den gamle identitet ikke har opphørt å eksistere, vil det være relativt enkelt for den som har benyttet fingerte personopplysninger, å gå tilbake til sin egentlige identitet. Departementet legger til grunn at trusselsituasjonen i mange saker vil endres over tid. I tilfelle hvor truslene opphører eller minskes betraktelig anser departementet at det vil være en stor fordel om den egentlige identitet enkelt kan tas i bruk igjen - både for den enkeltes identitetsfølelse og for samfunnet for øvrig.
Som nevnt ovenfor påpeker Rikstrygdeverket i sin høringsuttalelse at det ikke må være mulig å alternere mellom de to identiteter samtidig. Dette er også departementets syn, idet det er den fiktive identitet som er den offisielle identitet. Det må stilles krav til ulike offentlige etaters systemer slik at avregistreringen fanges opp for eksempel for å stanse løpende ytelser og hindre dobbeltutbetalinger. Men i spesielle sammenhenger, for eksempel ved sykehusinnleggelse, kan det være behov for å opplyse hva som er den egentlige identitet.
6.3.3 Ulemper og komplikasjoner i forbindelse med identitetsbytte
Dersom et identitetsbytte skal kunne gi effektiv beskyttelse, må den trusselutsatte være innstilt på å bryte med sitt tidligere liv, flytte, skifte arbeid og i mange tilfelle miste eller ha svært begrenset kontakt med familie og venner. Dette er et paradoks idet det er den truede - og ikke den eller de personer som faktisk forårsaker den uholdbare situasjon - som bærer byrden. I ekstreme tilfelle kommer man imidlertid ikke utenom dette.
For å oppnå beskyttelse, er det videre en forutsetning at det ikke ut fra folkeregisteret er mulig å koble sammen de fingerte og de reelle personopplysninger. Det må heller ikke fremgå at de opplysninger som er registrert der, er fingerte. Dette medfører en mengde vanskeligheter både for personen som har byttet identitet, for andre personer som har et aktverdig behov for å komme i kontakt med vedkommende og for myndighetene.
Det at en person gis rett til å benytte fingerte personopplysninger, skal ikke medføre noen andre rettsvirkninger. Det innebærer at rettigheter som vedkommende har opptjent, forpliktelser som vedkommende har og eventuelle anmerkninger i strafferegisteret som er registrert på vedkommende, fortsatt består. Ved bruk av fingerte opplysninger vil det imidlertid kunne være svært vanskelig praktisk sett å videreføre personens rettigheter og plikter. Det er grunn til å understreke at det kan være vanskelig å gi et tilfredsstillende vern av personopplysningene til personer med fiktiv identitet og samtidig ha rimelig sikkerhet for at det ikke oppstår rettsvirkninger som følge av at vedkommende opptrer under fiktiv identitet.
For å avhjelpe de praktiske problemer som oppstår, forslår departementet at det av loven skal fremgå at den trusselutsatte, under saksforberedelsen, må opplyse om alle rettsforhold som kan bli berørt. Videre forslås det lovfestet at Politidirektoratet, under saksforberedelsen, kan innhente taushetsbelagte opplysninger fra andre offentlige myndigheter. Og endelig blir Politidirektoratet pålagt en bistandsplikt etter at tillatelse til å benytte fingerte personopplysninger er gitt.
En rekke praktiske problemer vil man på denne måte oppdage og avklare før den fiktive identiteten tas i bruk. Den ansvarlige i Politidirektoratet kan besørge utstedt nytt førerkort, bistå med omregistrering av kjøretøy og eventuelt være referanse ved behov for bistand fra sosialkontor eller aetat/trygdeetat på nytt bosted. Politiet må videre kunne bistå med bekreftede, anonymiserte avskrifter av vitnemål og attester - og med vurdering av ny arbeidsgiver og bistand til å gi nødvendige opplysninger til arbeidsgiver.
Et særskilt problem oppstår i forhold til trygdeetaten når det gjelder overføring av opptjente rettigheter. Dette vil bli avklart med Rikstrygdeverket, eventuelt med at det for trygderettigheter etableres et landsdekkende manuelt system. Den samme problemstillingen gjør seg i stor grad gjeldende også for ligning og innkreving. Videre forutsetter skattemessig kontinuitet, det vil si at alle skatteposisjoner skal videreføres til ny identitet, at det lages en skattemessig historikk som inneholder alle relevante transaksjoner m.v. Dersom vedkommende skal lignes lokalt, vil funksjonærene på det aktuelle kontor relativt lett kunne oppdage at vedkommende opererer med fiktive opplysninger. Dette skyldes blant annet at en som er innvandret (med den fiktive identiteten) ikke kan settes opp med samme ligningshistorikk som vedkommende faktisk har (med den reelle identiteten), uten at dette blir iøyenfallende. For å unngå at historikken blir for påfallende, kan det være nødvendig å modifisere historikken, noe som igjen vil ha materiell betydning for senere ligningsvedtak.
Personer som benytter fingerte personopplysninger, skal fortsatt betjene sin gjeld. Det må derfor etableres et system slik at kreditorer kan få tak i debitor. Det kan være hensiktsmessig at den avregistrerte identitet i folkeregisteret, i tillegg til «utflyttet» gis en kode tilsvarende adressesperre kode 6. Dermed kan kreditor komme i kontakt med den særskilt klarerte person i Skattedirektoratet. Vedkommende, som ikke skal kjenne den fiktive identitet, vil formidle kontakt til Politidirektoratet, som igjen vil ha plikt til å bistå. Men i den grad det er mulig, bør løpende lån søkes omgjort til nye lån tatt opp under den fiktive identitet - noe Politidirektoratet kan bistå med i forbindelse med forberedelsene til identitetsendringen.
I forbindelse med medisinsk behandling, vil det kunne være behov for at legen får tilgang til tidligere pasientjournaler. Dette må løses konkret i hver sak og på bakgrunn av den enkeltes helsehistorie. Det presiseres at den reelle identitet jo fortsatt eksisterer og kan oppgis til lege/sykehus dersom det er påkrevd av behandlingsmessige årsaker. En mulighet for å sikre at medisinsk personell får de nødvendige opplysninger, kan være at den som lever under fiktiv identitet oppgir/har opplysninger på seg hvor den ansvarlige tjenestemann i Politidirektoratet oppgis som nærmeste pårørende.
De praktiske problemer som vil oppstå når en person gis rett til å benytte fiktive personopplysninger, vil variere fra person til person avhengig av vedkommendes tidligere liv. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å søke å løse alle sider av dette i lov eller forskrift.