2 En tillitskapende kommunal forvaltning (formålsbestemmelsen i kommuneloven)
2.1 Gjeldende rett
Med kommuneloven av 1992 ble kravene som stilles til den kommunale organiseringen redusert og prinsippet om kommunal organisasjonsfrihet ble lagt til grunn. Organisatoriske bestemmelser på særlovsområdene ble i hovedsak fjernet eller sterkt nedtonet. Et viktig siktemål var å legge til rette for en mer hensiktsmessig og effektiv drift ved å tilpasse den kommunale organiseringen til forholdene lokalt.
Organisasjonsfriheten innebærer et ansvar for folkevalgte og kommunale ledere. Kommuneadministrasjonen må organiseres med sikte på god oppgaveløsning, mens de politiske organene må organiseres med tanke på gode beslutningsprosesser. I tillegg må organisasjonsfriheten følges opp med internkontroll og revisjon som er innrettet i forhold til særlige risikofaktorer i den organiseringen som velges.
Formålsbestemmelsen i kommuneloven synliggjør de sentrale verdiene som knytter seg til det kommunale og fylkeskommunale folkestyret. Kommuneloven § 1 lyder:
«Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling.»
En formålsbestemmelse har en signalfunksjon, men gir ikke handleplikter på samme måte som andre regler, jf. kommunelovutvalget som understreket at:
«Formålsbestemmelsen vil imidlertid bare ha en rent informativ karakter. Den vil ikke i seg selv medføre begrensninger i den kommunale og fylkeskommunale handlefrihet, ut over det som følger av de øvrige bestemmelsene i Kommune- og Fylkeskommuneloven eller andre lover og forskrifter og alminnelige rettsgrunnsetninger.»(NOU 1990: 13 side 88)
Hensikten med formålsbestemmelsen var å fastslå de sentrale hensynene som loven skal tjene, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991-92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). For det første ble verdiene ved det lokale folkestyret understreket. For det andre ble betydningen av en rasjonell og effektiv kommunalforvaltning til beste for innbyggerne framhevet. Og for det tredje ble det påpekt at kommunesektoren fungerer som et integrert ledd i den totale samfunnsstyringen.
Det var særlig kommunelovens funksjon som rammelov for det lokale folkestyret som var i fokus da formålsbestemmelsen ble utformet. Hensynet til rasjonell og effektiv drift var et av hovedsiktemålene med den nye kommuneloven. Det var derfor naturlig at dette ble de sentrale elementene i formålsbestemmelsen.
Begrepet «bærekraftig utvikling» var ikke en del av kommunelovutvalgets forslag, men kom inn under komitébehandlingen i Stortinget, jf. Innst. O. nr. 95 (1991-92). Flertallet i komiteen mente at hensynet til en bærekraftig utvikling burde ligge til grunn for beslutninger i lokalforvaltningen, både på politisk og administrativt plan, og at det burde gjelde kommunenes og fylkeskommunenes atferd, både som forvaltningsmyndighet, verdiskaper og bruker av ressurser.
2.2 Departementets forslag i høringsnotatet
Formålsparagrafen i kommuneloven framhever de sentrale prinsippene som det lokale folkestyret bygger på: hensynet til lokaldemokrati og til en rasjonell og effektiv drift innenfor rammen av det nasjonale fellesskap. Bestemmelsen gjenspeiler imidlertid ikke den selvsagte forutsetning at kommuneloven skal legge til rette for at den kommunale forvaltningen av fellesinteressene skal være tillitskapende og ha en høy etisk standard. Den etiske dimensjonen ved kommunal og fylkeskommunal virksomhet kan i så måte sies å være underkommunisert i ordlyden.
Departementet foreslo i høringsnotatet at den etiske dimensjonen ved kommunal virksomhet bør synliggjøres i formålsparagrafen. Departementets mål var at en synliggjøring av den etiske dimensjonen i formålsbestemmelsen skal bidra til at kommunene bevisst bestreber seg på å utvikle og opprettholde en høy etisk standard i organisasjonen. En slik utvidelse av formålsparagrafen kunne etter departementets syn også bidra til å sikre en riktig balanse mellom de ulike hensynene som kommuneloven skal bidra til å ivareta. Departementet mente at utvidelsen av formålsparagrafen ville sende et signal til kommunene om at det stilles krav til etisk atferd hos så vel folkevalgte som ansatte i kommunal virksomhet.
2.3 Høringsinstansenes syn
Over halvparten av høringsuttalelsene gav støtte til forslaget om endring i kommunelovens formålsparagraf. Ingen gikk imot endringen.
Trondheim kommune uttaler:
«Etikk må kunne sies å være sentrale hensyn som skal ivaretas i kommunenes arbeid og Trondheim kommune anser dette som en naturlig del av kommuneloven. En utvidelse av formålsparagrafen sender et klart signal til kommunene om at det stilles krav til etisk atferd både hos folkevalgte og ansatte.»
Unio uttaler:
«Unio vil understreke nødvendigheten av å samarbeide med de ansatte i kommunene, og betydningen av å forankre dette arbeidet på alle nivåer i kommunen for å nå målet som formålsbestemmelsen gir uttrykk for. Slik Unio ser det, kan en vellykket gjennomføring av arbeidet med å heve den etiske standarden i kommunene, ikke skje uten tett samarbeid med de ansatte og deres representanter. Unio ønsker i den forbindelse å påpeke at lovgiver gjennom det særskilte vernet av varslere i arbeidsmiljøloven, allerede har understreket betydningen av at ansatte sier i fra og deltar, og mener at arbeidsgivers plikt til å tilrettelegge for at varsling kan skje, og derigjennom skape en kultur for åpenhet, er en nødvendig forutsetning for at man skal kunne oppnå en styrking av etikkdimensjonen i kommuner og fylkeskommuner.»
KS uttaler:
«KS støtter departementets forslag om å fremheve etikkdimensjonen i kommunelovens formålsbestemmelse. Selv om det ikke er noe nytt at kommunene skal utføre sin virksomhet ut fra et etisk perspektiv, mener KS likevel at prinsippet bør synliggjøres klart i loven.»
2.4 Departementets vurderinger og forslag
Den norske forvaltningen, og dermed også kommunal virksomhet, bygger på visse grunnleggende forutsetninger knyttet til det en kan kalle etisk standard. Dette er prinsipper og regelverk som har til formål å skape en trygg og sikker forvaltning, basert på rettssikkerhet og opprettholdelse av befolkningens tillit til (lokal)demokratiet. Disse forutsetningene operasjonaliseres blant annet gjennom forvaltningsloven, kommuneloven og de ulovfestede forvaltningsrettslige prinsippene. I kommuneloven kommer slike grunnleggende forutsetninger for virksomheten blant annet til syne gjennom krav til valgbarhet, habilitet, møteoffentlighet, saksbehandling i folkevalgte organer og systemer for kontroll og tilsyn.
Departementet er opptatt av at kommunene og fylkekommunene skal ha et godt omdømme. Det er viktig at innbyggerne har tillit til at kommunene har en høy etisk standard i sin virksomhet. Kommunene ivaretar og forvalter fellesskapsressurser og har oppgaver av stor betydning for samfunnet. At befolkningen har tillit til kommunen er en forutsetning for å nå en rekke politiske mål, blant annet et velfungerende lokaldemokrati, oppslutning om fellesskapsløsninger, desentralisering av oppgaver og myndighet, bosetting, legitimitet for lokale skatter, opplevelse av tjenestekvalitet og ansattes stolthet over arbeidsplassen.
Departementet viser til støtten i høringen og fremmer forslag om at hensynet til en tillitskapende kommunal forvaltning tas inn i formålsbestemmelsen i kommuneloven. For den enkelte folkevalgte og ansatte vil endringen i formålsbestemmelsen synliggjøre at det kreves at de i sine avgjørelser og handlinger skal ta hensyn til et sett normer, formål og verdier som bidrar til virksomhetens objektivitet og uavhengighet. I NOU 1993:15 Forvaltningsetikk side 13 framheves det at en grunnorm, i så vel forvaltningsretten som forvaltningsetikken, er at offentlige tjenestemenn ikke skal la seg lede av personlige sympatier, antipatier eller av tanke på egen eller nærståendes vinning. En slik norm ligger etter departementets syn naturlig til grunn for en høy etisk standard i kommunene.
En endring av formålsparagrafen i kommuneloven er selvsagt ikke i seg selv tilstrekkelig til faktisk å sikre en høy etisk standard i kommunene. Departementet understreker at kommunene har et lokalt ansvar for å sørge for at folkevalgte og ansatte er bevisste på og utvikler et godt skjønn for håndtering av etiske problemstillinger. Det er derfor viktig at kommunene arbeider kontinuerlig med bevisstgjøring og holdningsskapende arbeid.