3 Redegjørelseskrav i årsberetningen
3.1 Gjeldende rett
Det følger av kommuneloven § 48 nr. 1 at kommuner og fylkeskommuner for hvert kalenderår skal utarbeide årsregnskap og årsberetning. I bestemmelsens nr. 5 formuleres noen grunnleggende krav til årsberetningen. Det skal for det første gis opplysninger om alle forhold som er viktige for å bedømme kommunens eller fylkeskommunens stilling og resultatet av virksomheten, som ikke framgår av årsregnskapet. Det skal også opplyses om andre forhold av vesentlig betydning for kommunen eller fylkeskommunen.
I kommuneloven § 48 nr. 5 er et særskilt krav om redegjørelse for tiltak for å fremme likestilling. Fra 1. januar 2009 utvides dette slik at det også skal redegjøres for tiltak for å fremme formålet i diskrimineringsloven og i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.
3.2 Departementets forslag i høringsnotatet
Departementet foreslo at kommunene skal rapportere i årsberetningen for planlagte og gjennomførte tiltak for å sikre høy etisk standard i virksomheten. Hovedansvaret for å oppnå en høy etisk standard i organisasjonen ligger etter departementets syn, til kommunene og fylkeskommunene selv. Å sørge for en høy etisk standard i kommuner og fylkeskommuner krever først og fremst bevisstgjøring av folkevalgte og ansatte gjennom et kontinuerlig holdningsskapende arbeid.
I sammenheng med forslaget som er omtalt kapittel 2 om å synliggjøre etikk-dimensjonen i kommunelovens formålsbestemmelse, mente departementet at det var formålstjenlig å innføre en redegjørelsesplikt knyttet til etikk i kommuneloven § 48 nr. 5. En plikt til å redegjøre i årsberetningen vil kunne bidra til en skjerpet og mer systematisk oppmerksomhet rundt de etiske forholdene i kommuner og fylkeskommuner.
3.3 Høringsinstansenes syn
Over halvparten av de som gav realitetsuttalelse støttet forslaget om rapporteringskrav, mens et lite mindretall, herunder KS, hadde innvendinger til forslaget.
Ullensaker kommune uttaler:
«Et slikt krav om årlig rapportering er basert på en forutsetning om at fast omtale av kommunens etikkarbeid vil styrke omdømmet. Forslaget innebærer i praksis at kommunene pålegges å planlegge og iverksette stadig nye tiltak for å sikre høy etisk standard. I motsatt fall vil redegjørelsen i årsberetningen lett få preg av gjentagelser fra år til år, og således bli en «standardøvelse,» noe som neppe vil medføre at kommunens etiske omdømme blir styrket. Etter Ullensaker kommunes vurdering er det unødvendig å innføre et slikt nytt rapporteringskrav.»
Voss kommune uttaler seg i samme retning og foreslår en alternativ ordlyd for å klargjøre at det ikke forutsettes at kommunene iverksetter nye tiltak hvert år. Hordaland fylkeskommune uttaler i samme retning og legger til:
«Utgreiingsplikt i årsberetninga vedkomande etikk, bør knyttast til ein plan for etiske tiltak over ein lengre tidsperiode.»
Askim kommune mener at det ikke bør være et krav om rapportering knyttet til etikk, men at bestemmelsen bør utformes som en bør-regel. Spydeberg, Eidsberg og Råde kommuner uttaler seg i samme retning.
Vefsn kommune uttaler:
«Vefsn kommune går ikke imot forslaget om å innføre en redegjørelsesplikt knyttet til etikk i kommunelovens bestemmelser om årsberetning, men ber departementet gjøre en samlet vurdering av hva kommunene skal rapportere på.»
Hamar kommune uttaler:
«Kommunens etiske standard gjenspeiles i hvorvidt kommunen har en kultur og rutiner for behandling av saker som innebærer at kommunen innenfor ulike områder og nivåer opptrer på en ryddig og tillitvekkende måte. Kommunens etiske standard kan derfor vanskelig måles på bakgrunn av enkelttiltak. Selv om Hamar kommune har fokus på arbeidet med etikk og i utgangspunktet er positive til å rapportere på konkrete tiltak, ser vi likevel at det vil være en utfordring å finne en form på rapporteringen som fanger opp status i organisasjonen når det gjelder etisk standard.»
KS uttaler:
«KS savner en nærmere vurdering av redegjørelsespliktens effekt som virkemiddel, samt en vurdering av redegjørelsesplikten for etikk sammenholdt med andre temaer som kommunene er forpliktet å redegjøre for i sine årsberetninger. Den samlede byrde for kommunenes ulike rapporteringsplikter vil kunne bli vesentlig.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet hadde nylig et forslag på høring om innføring av en aktivitets- og rapporteringsplikt i forhold til personer med nedsatt funksjonsevne og personer med minoritetsbakgrunn. Det kan være at rapportering på ett fagområde ikke er ressurskrevende, men når det foreslås rapporteringsplikt på flere ulike områder vil dette klart medføre økt merarbeid og byråkrati for kommunene. KS ber derfor departementet foreta en analyse av om rapportering i årsberetninger er et egnet virkemiddel i forhold til formålet, samt en samlet vurdering av hva kommunene skal rapportere på. I denne sammenheng vil det også være naturlig at det foretas en vurdering av erfaringene med rapporteringsplikten i forhold til likestilling mellom kjønn i kommuneloven.»
Norsk Presseforbund uttaler:
«Vi mener det også bør tas inn en plikt til å redegjøre for planlagte og iverksatte tiltak for å styrke åpenhet og innsyn i virksomheten. Dette vil bidra til økt bevisstgjøring i kommunesektoren om hva som faktisk gjøres på dette området, noe som er i tråd med det uttalte mål om at kommunesektoren skal være et forbilde for resten av samfunnet når det gjelder åpenhet.»
Fylkesmannen i Oppland uttaler:
«Fylkesmannen støtter også forslaget om å kreve at kommunene i årsberetningen skal redegjøre for tiltak som er iverksatt/planlegges iverksatt for å sikre høy etisk standard i virksomheten. Forslaget vil kunne bidra til jevnlig oppmerksomhet om temaet, samtidig som det utad synliggjøres hva kommunene gjør på dette området.»
3.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementet er enig med Ullensaker og Voss kommuner om at rapporteringskravet ikke kan medføre at kommunen må gjennomføre nye tiltak hvert år for å sikre en høy etisk standard i virksomheten. Noen slik forutsetning ligger heller ikke i den ordlyden som departementet har foreslått. Ullensaker kommune viser til at rapporteringen ikke bør bli en standardøvelse. Departementet mener at det må være opp til kommunestyret å vurdere om tiltakene som er gjennomført og planlegges er tilstrekkelige til å sikre en høy etisk standard og dermed til å sikre og styrke kommunens omdømme blant innbyggerne. Det kan være et godt tiltak dersom kommunen, slik Hordaland fylkeskommune foreslår, utarbeider en plan for tiltak for å sikre en høy etisk standard i virksomheten. Det er imidlertid ikke aktuelt å lovfeste et krav om slike planer.
Norsk Presseforbund foreslår at redegjørelseskravet utvides slik at det også skal redegjøres for tiltak for å styrke åpenhet og innsyn i virksomheten. Etter departementets vurdering vil det være i tråd med lovforslaget om det i årsberetningen også redegjøres for tiltak for å styrke åpenheten og innsynet i den kommunale virksomheten. Det er imidlertid ikke aktuelt å lovfeste et særskilt krav om å redegjøre for slike tiltak.
Departementet foreslår at kommunene skal rapportere i årsberetningen for planlagte og gjennomførte tiltak for å sikre høy etisk standard i virksomheten. Forslaget om en redegjørelsesplikt knyttet til årsberetningen vil kunne bidra til en skjerpet og mer systematisk oppmerksomhet rundt de etiske forholdene i kommuner og fylkeskommuner. Det er et mål at redegjørelsesplikten for tiltak som er iverksatt for å sikre en høy etisk standard, skal bidra til at kommunene og fylkeskommunene jevnlig vier oppmerksomhet til og reflekterer rundt etiske problemstillinger. Det er videre et mål at rapporteringsplikten skal bidra til at kommunene og fylkeskommunene initierer konkrete tiltak for å heve den etiske standarden.
En rapportering som foreslått vil gi kommunene en mulighet til å synliggjøre det arbeidet og de tiltakene som er gjort i forhold til etikk. Redegjørelsen vil dermed legge til rette for at blant andre folkevalgte, kontrollutvalg, revisjon, innbyggere, presse og frivillige organisasjoner lett kan få informasjon om kommunens innsats på dette området. Slik kan forslaget legge til rette for kontroll av kommunens innsats for å styrke den etiske standarden i virksomheten. Etter departementets vurdering vil kontrollutvalget ha en meget sentral funksjon når det gjelder å kontrollere kommunens arbeid for å sikre en høy etisk standard i virksomheten, både den helhetlige tilnærmingen og i enkeltspørsmål.
KS viser i sin uttalelse til at det har kommet forslag om rapportering på andre sektorovergripende områder i tillegg til likestilling og etikk. Departementet ser at rapporteringskravet i kommuneloven § 48 nr. 5 har fått et visst omfang. Etter departementets vurdering kan imidlertid årsrapporten gi en god anledning til lokalpolitisk debatt omkring kommunens virksomhet. Rapporteringskravet knyttet til likestilling som ligger i loven i dag, gir kommunestyret anledning til å vurdere kommunens arbeid på et sektorovergripende område som ikke nødvendigvis kommer opp til lokalpolitisk drøftelse i andre sammenhenger. Også når det gjelder tiltak for å sikre en høy etisk standard i den kommunale virksomheten, kan en redegjørelse i årsberetningen etter departementets vurdering skape en anledning for kommunestyret til å drøfte spørsmål av nasjonal betydning hvor den lokale innsatsen er avgjørende. Departementet viser til at rapporteringskravene i så måte framstår som et alternativ til mer inngripende styringsvirkemidler. Departementet understreker likevel at det i rollen som samordningsdepartement og som forvalter av kommuneloven som rammelov for kommunal virksomhet, fortsatt vil søke å unngå overflødige rapporteringsbestemmelser.