6 Valgbarhet til styret i kommunale foretak

6.1 Gjeldende rett

Kommunale foretak er en del av kommunen som er organisert med eget styre. De står under kommunestyrets instruksjonsmyndighet, men ikke administrasjonssjefens. Kommunale foretak har en viss grad av selvstendighet, men regnes som en del av kommunen og er ikke selvstendige rettssubjekter. Organisasjonsformen legger ikke opp til stor grad av uavhengighet og frihet. Kommunale foretak bør derfor ses som et alternativ til etatsorganisering.

Styret i kommunale foretak velges av kommunestyret eller fylkestinget, jf. kommuneloven § 65 nr. 3. I kommuner med parlamentarisk styreform kan kompetansen til å velge styret i kommunalt foretak delegeres til kommunerådet, jf. § 62 nr. 2.

Daglig leder i foretaket er utelukket fra valg til styret, jf. § 65 nr. 2. Det samme er den som er ansvarlig for regnskapet, jf. § 14 nr. 3. Styret i et kommunalt foretak er et folkevalgt organ, og dermed er også den som er ansvarlig for revisjonen utelukket fra valg til styret, jf. § 14 nr. 2. Det gjelder ikke valgbarhetsbegrensninger for administrasjonssjefen eller andre kommunalt ansatte. Administrasjonssjefen skal imidlertid normalt ikke være daglig leder i et kommunalt foretak, jf. Innst. S. nr. 14 (1998-99) kapittel 5.2.

Administrasjonssjefen har innenfor myndighetsområdet til styret i kommunale foretak, ikke instruksjons- eller omgjøringsmyndighet overfor foretakets daglige leder, jf. § 72 nr. 1. Dette innebærer et unntak fra hovedregelen om administrasjonssjefen som øverste leder for den kommunale administrasjonen, jf. § 23 nr. 1. Administrasjonssjefen kan imidlertid instruere foretakets ledelse om at iverksettelsen av en sak skal utsettes til kommunestyret eller fylkestinget har behandlet saken, jf. § 72 nr. 1 annet punktum.

6.2 Departementets forslag i høringsnotatet

Administrasjonssjefens fullmakt til å instruere om utsatt iverksettelse, jf. § 72 nr. 1 annet punktum, er en konsekvens av at foretakets ledelse er underlagt kommunestyret. Administrasjonssjefen har et ansvar som leder for kommunens administrasjon som tilsier at hun eller han bør ha anledning til å melde fra dersom en beslutning i foretaket tegner til å få slike konsekvenser for kommunens øvrige virksomhet at saken bør forelegges kommunestyret.

Departementets vurdering i høringsnotatet var at administrasjonssjefen ikke kan ivareta denne oppgaven på samme uavhengige måte hvis hun eller han sitter i styret for foretaket. Dette taler for at administrasjonssjefen ikke bør være valgbar til styret i kommunale foretak. Av samme grunn foreslo departementet i høringsnotatet at også administrasjonssjefens stedfortreder og medlemmer av kommune- og fylkesråd ikke skal være valgbare til styret i kommunale foretak.

6.3 Høringsinstansenes syn

Over halvparten av høringsuttalelsene kommenterte forslaget om utvidede valgbarhetsbegrensninger i kommunale foretak. Av disse støttet et stort flertall forslaget. Av kommunene og fylkeskommunene som uttalte seg om forslaget gikk 20 prosent imot. Forslaget fikk støtte fra næringslivsorganisasjonene, Konkurransetilsynet og KS.

Modum kommune går imot forslaget om at administrasjonssjef, administrasjonssjefens stedfortreder og medlem av kommuneråd og fylkesråd skal utelukkes fra valg til styret i kommunale foretak. Modum kommune uttaler:

«Det er urimelig å begrense muligheten for administrasjonens ledelse og noen folkevalgte til å sitte i styret i kommunale foretak. En slik begrensning vil kunne medvirke til at det velges andre selskapsformer og være en utilsiktet konsekvens. Vi mener at foretaksformen er en god selskapsform i forhold til offentlig eide selskap og ønsker ikke en lovendring som kan virke negativt i forhold til valg av selskapsform.»

Sogn og Fjordane fylkeskommune uttaler:

«Fylkesutvalet ser ingen trong for å setje i verk arbeid med tanke på avgrensing i valbarheit utover dei reglar som alt ligg i kommunelova. Fylkesutvalet har full tillit til det kommunale sjølvstyret også på dette området.»

Sandefjord kommune uttaler:

«Sandefjord kommune mener det bør være opp til hver enkelt kommune å vurdere om det bør innføres ytterligere begrensninger i hvem som kan velges til styrer i kommunalt eide selskaper eller kommunale foretak. Begrunnelsen for dette er at det bør være sterke argumenter for å redusere den kommunale selvråderetten på dette området, og at det ikke er sannsynliggjort at de foreslåtte begrensninger vil styrke forvaltningen av selskapene.»

Hamar kommune uttaler:

«Hamar kommune vurderer det slik at behovet for å kunne forelegge saker for kommunestyret vil være betydelig mindre når rådmannen eller dennes stedfortreder er representert i styret. Rådmannen vil som deltaker i styret trolig kunne bidra til at foretakets beslutninger ses i sammenheng med kommunen som helhet, og at foretaket således ikke fatter vedtak som får konsekvenser av vesentlig betydning for kommunens øvrige virksomhet uten at saken forelegges kommunestyret. Det er i den sammenheng også nærliggende å trekke en parallell til konsern, hvor det er svært vanlig at administrerende direktør sitter i styret i datterselskaper.

Siden rådmannen uansett har et tydelig ansvar overfor kommunestyret som kommunens administrative leder, kan Hamar kommune ikke se at den sikkerhetsventilen rådmannen er gitt ved å kunne kreve utsatt iverksettelse samt å kreve en sak fremlagt for kommunestyret, svekkes ved at rådmannen selv sitter i styret.

Hamar kommune støtter på denne bakgrunn ikke departementets forslag som hindrer rådmannen å sitte i styret i kommunale foretak.»

Akademikerne viser til at departementet ikke har oversikt over i hvilken utstrekning administrasjonssjefen i kommunen er medlem i styret i kommunale foretak. Akademikerne uttaler:

«Akademikerne kan se et problem med å begrense valgbarheten for mye i små kommuner, og ber departementet vurdere en mulighet for unntaksadgang fra valgbarhetsbegrensningene etter å ha undersøkt konsekvensene denne endringen kan få særlig i mange små kommunene vi har i dette landet.»

KS uttaler:

«Da administrasjonssjefen, dennes stedfortreder eller kommune- eller fylkesråd har mulighet til å instruere foretakets ledelse om utsatt iverksettelse av en sak inntil kommunestyret eller fylkestinget har behandlet saken er KS enig i departementets vurdering av at det kan oppstå uheldig rolleblanding ved at disse personene kan velges som styremedlem i et kommunalt foretak i egen kommune. KS mener det er viktig å skape ryddighet i forhold til hvilke roller en tilsatt eller folkevalg kan ha, og at rolleblandinger som kan medføre interessekonflikter bør unngås. KS støtter på dette grunnlag departementets forslag.»

Oslo kommune uttaler:

«Forslaget om at kommunerådets medlemmer ikke skal være valgbare til styret for kommunale foretak er i tråd med Oslos praksis, jf byrådsreglementet.»

Nordland Fylkeskommune støtter forslaget om at leder og medlem av fylkesråd utelukkes fra styreverv i fylkeskommunale foretak, og legger til at valgbarhetsbegrensningen også bør omfatte fylkesordfører og fylkesvaraordfører. Også Drammen kommune mener at valgbarhetsbegrensningen bør gjelde for ordfører og varaordfører. I saksframstillingen heter det:

«Ordfører er rådmannens overordnede og det daglige kontaktpunkt mot kommunens politiske miljø. Skal rådmannen fylle sin tilsynsrolle som innebærer rett til å utsette styrevedtak i kommunale foretak i påvente av kommunestyrebehandling, vil denne rollen være vanskelig dersom ordfører og varaordfører også er styremedlemmer.»

Sørum kommune ber om at det foretas en nærmere presisering av uttrykket «stedfortreder» for å avskjære potensielle tvilsspørsmål. Sørum kommune viser til at kommuner er organisert på ulike måter, og at det kan være flere personer som opptrer som administrasjonssjefens stedfortreder i nærmere gitte situasjoner. Tilsvarende uttaler Ålesund kommune :

«I Ålesund har rådmannen ingen fast stedfortreder. Stedfortrederrollen tildeles en av kommunalsjefene i hvert enkelt tilfelle. For å unngå tolkningsproblemer med den foreslåtte formuleringen i kommuneloven § 65 nr 2; administrasjonssjef eller dennes stedfortreder, bør det stå dennes faste stedfortreder.»

6.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet understreker at valgbarhetsbegrensninger bør brukes med varsomhet siden de griper inn i det lokale selvstyret.

Departementet merker seg at forslaget har fått støtte i høringen. Departementet viser også til at forslaget er i tråd med de anbefalinger som KS Eierforum gir om kommunale foretak:

«Administrasjonssjefen, stedfortreder eller andre i ledende administrative posisjoner samt medlem av fylkes- og kommunalråd bør ikke sitte i styret.» («Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak», september 2008, side 15)

Nordland fylkeskommune og Drammen kommune mener at også ordfører og varaordfører bør utelukkes fra valg til styret i kommunale foretak. Departementet viser til at begrunnelsen for forslaget om å utvide valgbarhetsbegrensningen i kommunale foretak er å sikre uavhengighet for administrasjonssjefen, eller andre med tilsvarende fullmakt, når hun eller han vurderer å bruke sin fullmakt til å instruere om utsatt iverksettelse, jf. § 72 nr. 1 annet punktum. Det daglige samarbeidet mellom politisk og administrativ toppledelse i kommunen, kan etter departementets vurdering ikke begrunne at ordfører og varaordfører skal bli utelukket fra å sitte i styret for kommunale foretak. Departementet legger vekt på at samarbeidet mellom administrasjonssjef og ordfører bør være nært uten å bli kollegialt. Med dette sikter departementet til at det nære samarbeidet og den hyppige kontakten ikke bør føre til uklarhet om de ulike forventninger, oppgaver og fullmakter som ligger til henholdsvis ordføreren og administrasjonssjefen.

Det er på det rene at for eksempel en ordfører kan opparbeide en viss maktposisjon i kommunen gjennom styreverv i blant annet kommunale foretak. Det vil være opp til kommunestyret å vurdere om det er ønskelig og hensiktsmessig at ordføreren sitter i styret for kommunale foretak.

Ved parlamentarisk styreform er det kommunerådets (eller fylkesrådets) leder eller et annet medlem av rådet som har myndigheten til å instruere om utsatt iverksettelse, jf. § 72 nr. 3. På samme måte som for administrasjonssjefen, bør medlem av kommuneråd eller fylkesråd som har myndigheten til å instruere om utsatt iverksettelse etter departementets vurdering, ikke være valgbar til styret i et kommunalt foretak. På bakgrunn av det nære, kollegiale forholdet mellom medlemmene av kommunerådet, mener departementet at hele kommunerådet bør utelukkes fra å sitte i styret for kommunale foretak, selv om myndigheten til å instruere om utsatt iverksettelse eventuelt bare skulle ligge hos ett enkelt medlem av kommunerådet. Selv om dette bare vil være aktuelt for få kommuner og fylkeskommuner, mener departementet at valgbarhetsbegrensninger bør framgå uttrykkelig av loven.

Departementet viser til at det fra kommunehold ikke har kommet synspunkter om at utvidede valgbarhetsbegrensninger vil skape vanskeligheter med å rekruttere kompetanse til styrer i kommunale foretak. Kommuneloven krever ikke mer enn tre styremedlemmer, og departementet antar at de foreslåtte valgbarhetsbegrensningene ikke vil skape uoverstigelige problemer når det gjelder å sette sammen styrer i kommunale foretak.

Det er riktig som Hamar kommune sier i sin høringsuttalelse, at administrasjonssjefen vil kunne ha en direkte styring med foretaket gjennom et styreverv i foretaket, hvilket kunne tilsi at det ikke oppstår behov for å benytte fullmakten til utsatt iverksetting. Etter departementets syn er hovedutfordringen med at administrasjonssjefen sitter i styret for et kommunalt foretak, at utøvelsen av kontrollfunksjonen som ligger til rollen som administrasjonssjef, kan bli svekket som følge av identifikasjon med virksomheten i foretaket. I dette ligger det en erkjennelse av at det selv i kommunale foretak, som er en del av kommunen, kan oppstå en situasjon hvor foretakets styre har interesser som ikke er sammenfallende med kommunestyrets interesser. Rollekombinasjonen kan dermed føre til svekket kontroll fra administrasjonssjefen. I tillegg kan det ikke utelukkes at også kommunestyrets kontrollfunksjon kan svekkes hvis kommunestyret legger til grunn at kommunens helhetlige interesser ivaretas av administrasjonssjefen som styremedlem.

Gjennom å hindre at rollen som styremedlem i kommunalt foretak kan kombineres med rollen som administrasjonssjef, ønsker departementet å sikre effektiv og uavhengig kontroll med kommunale foretak. Departementet vil understreke at innføring av valgbarhetsbegrensninger til styret i kommunale foretak ikke endrer at kommunale foretak er en del av kommunen og er underlagt kommunestyrets direkte instruksjonsmyndighet. Lovforslaget tar ikke sikte på å gi kommunale foretak større grad av uavhengighet i forhold til kommunens øvrige organisasjon.

Departementet viser til uttalelsene fra Sørum og Ålesund kommuner om forståelsen av ordene «administrasjonssjefen eller dennes stedfortreder». Det er riktig som det påpekes av høringsinstansene, at stedfortrederen kan være en fast person eller at oppgaven kan sirkulere blant tjenestemennene avhengig av organiseringen lokalt.

Departementet mener at den ordlyden som ble sendt på høring er dekkende. Med ordene «dennes stedfortreder» siktes det til de personene som, i tillegg til administrasjonssjefen, har fullmakt til å beslutte utsatt iverksettelse etter § 72 nr. 1 annet punktum. Dette omfatter personer som har det som en del av sine oppgaver å tre inn i administrasjonssjefens fullmakter, for eksempel i administrasjonssjefens fravær. Dette omfatter også personer som har disse fullmaktene i forhold til bestemte kommunale foretak som faller innenfor hennes eller hans ansvarsområde. Det vil måtte foretas en konkret vurdering i forhold til de aktuelle personene i kommunen.

For å gi kommunene og fylkeskommunene tid til å velge nytt styre i kommunale og fylkeskommunale foretak hvis sammensetningen er i strid med den foreslåtte valgbarhetsbegrensningen, legger departementet opp til at det bør gå noe tid før endringen i valgbarhetsreglene trer i kraft.