4 Om egenkontrollen i kommunene

4.1 Innledning

Kommunenes egenkontroll vil si den kontroll- og tilsynsvirksomhet som kommunene selv driver overfor egen virksomhet med utgangspunkt i kommunelovens bestemmelser om kontrollutvalg, revisjon og administrasjonssjefens internkontroll. Denne kontroll- og tilsynsvirksomheten er viktig for å forebygge og avdekke misligheter og uheldige forhold i kommunesektoren. Det er derfor av stor betydning at regelverket legger til rette for effektive kontrollordninger.

I dette kapitlet drøftes noen problemstillinger knyttet til egenkontrollen i kommunene. Det blir gitt en kort oversikt over reglene om kontrollutvalg, revisjon og internkontroll, se kapittel 4.2. Spørsmål om kontrollutvalgets og revisors uavhengighet drøftes i kapitlene 4.3 og 4.4. Departementet mener at det ikke foreligger grunnlag for å foreslå lovendringer når det gjelder kontrollutvalgets eller revisors uavhengighet, se kapittel 4.5.

Endringene i bestemmelsene om egenkontrollen som ble gjennomført i 2004, har nå hatt en viss tid til å sette seg. Den forskningen som foreligger, konkluderer med at kontrollutvalgene og revisjonen synes å fungere godt, men departementet vil følge utviklingen på dette området nøye. Når det foreligger resultater fra forskningen som departementet har tatt initiativ til, vil en ha et bedre grunnlag for å vurdere om det er behov for regelendringer eller andre tiltak.

4.2 Oversikt over reglene om kontrollutvalg, revisjon og internkontroll i kommunene

4.2.1 Kommunestyrets ansvar

Det overordnede kontroll- og tilsynsansvaret i en kommune er lagt til kommunestyret, jf. kommuneloven § 76. I dette ligger at kommunestyret i tillegg til å være det øverste ansvarlige forvaltningsorganet i kommunen, også er et tilsynsorgan. Kommunestyret kan blant annet forlange enhver sak lagt fram for seg til orientering eller avgjørelse. Det kan også omgjøre vedtak av andre folkevalgte organer eller administrasjonen, i samme utstrekning som disse kunne omgjøre vedtaket selv.

Som øverste kommnale organ har kommunestyret etter kommuneloven § 76 et ansvar for å påse at virksomheten er organisert slik at kommunen når de mål som er satt, og at materielle og prosessuelle feil forebygges og unngås. Dette innebærer også at kommunestyret har ansvar for at kontroll- og tilsynsvirksomheten er innrettet slik at det tas hensyn til særlige risikofaktorer i den organiseringen som velges. Tilsynsansvaret medfører plikt til å skaffe informasjon om hvorvidt virksomheten når de mål som er fastsatt innenfor de prosedyrekrav som gjelder. Endelig ligger det også i tilsynsansvaret en plikt til å gripe inn og foreta de nødvendige endringer dersom virksomheten ikke når sine mål på en tilfredsstillende måte.

4.2.2 Kontrollutvalget

Kontrollutvalget og revisjonen er redskaper for kommunestyret til å kontrollere virksomheten i andre folkevalgte organer og i administrasjonen, jf. kommuneloven §§ 77 og 78. Alle kommuner skal ha et eget kontrollutvalg til å gjennomføre kontroll og tilsyn på kommunestyrets vegne. Kontrollutvalget har myndighet direkte i loven til å ivareta kontroll- og tilsynsoppgavene. Ettersom kontrollutvalget utøver tilsynet på vegne av kommunestyret, kan kommunestyret gi instrukser om tilsynsvirksomheten. Kommunestyret fastsetter budsjettrammene for kontrollutvalgets arbeid og bestemmer derved omfanget av kontroll- og tilsynsvirksomheten.

Det er svært strenge valgbarhetsregler for kontrollutvalget, jf. kommuneloven § 77 nr. 2. For å sikre kontakten med kommunestyret, gjelder det fra høsten 2007 et krav om at minst ett medlem i kontrollutvalget skal sitte i kommunestyret. God kontakt mellom kontrollutvalget og kommunestyret er viktig siden kontrollutvalget utøver sin myndighet på vegne av kommunestyret. At ett medlem i kommunestyret også skal sitte i kontrollutvalget, kan øke sannsynligheten for at kontrollutvalgets vurderinger får gjennomslag i kommunestyret.

Kontrollutvalgets arbeid omfatter en rekke forhold. Gjennom sitt bestilleransvar for regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll vil kontrollutvalget ha mulighet til å be om spesielle analyser av kommunens virksomhet. Regnskapsrevisjonen skal bidra til å forebygge og avdekke misligheter og feil gjennom revisjon av årsregnskapet mv. Forvaltningsrevisjon dreier seg om systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Kontrollutvalget skal også påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens interesser i selskaper. Forvaltningsrevisjon og selskapskontroll skal skje på bakgrunn av en plan vedtatt av kommunestyret, jf. forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner §§ 10 og 13.

Kontrollutvalgets mandat er i utgangspunktet helt generelt å føre kontroll og tilsyn. Kontrollutvalget er ikke tenkt som et organ for politisk omkamp. Det heter derfor i forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner § 4 at utvalget ikke kan «overprøve politiske prioriteringer som er foretatt av kommunens eller fylkeskommunens folkevalgte organer». Med denne begrensning kan kontrollutvalget i prinsippet ta opp ethvert forhold ved kommunens virksomhet så lenge det kan defineres som kontroll eller tilsyn. Kontrollutvalget kan for eksempel også etterse om det finnes etiske retningslinjer, og om det er tilstrekkelig oppmerksomhet på disse i organisasjonen.

Kontrollutvalgets alminnelige tilsynsansvar er altså helt generelt. Kontrollutvalget har enkelte spesielt angitte oppgaver:

• Kontrollutvalget skal påse at kommunen har en forsvarlig revisjonsordning, og har et tilsynsansvar overfor revisjonen – både når det gjelder regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon.

• Kontrollutvalget skal gi uttalelse om årsregnskapet på basis av revisors beretning.

• Kontrollutvalget skal påse at revisjonsmerknader blir fulgt opp.

• Kontrollutvalget skal påse at kommunestyrets merknader til forvaltningsrevisjoner blir fulgt opp.

• Kontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltningen foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).

• Kontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens interesser i selskaper eid av kommunen, alene eller sammen med andre kommuner (selskapskontroll).

• Kontrollutvalget skal utarbeide en plan for forvaltningsrevisjon og en plan for selskapskontroll – planene vedtas av kommunestyret.

• Kontrollutvalget skal avgi rapport til kommunestyret om gjennomførte forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller.

Kontrollutvalget skal ha sekretariatsbistand som til enhver tid tilfredsstiller utvalgets behov. Dette skal kommunestyret sørge for. Den som utfører sekretariatsfunksjonen for kontrollutvalget er direkte underordnet kontrollutvalget og skal følge de retningslinjer og pålegg som utvalget gir. Sekretariatet er ikke å anse som et organ i seg selv. Sekretariatet skal påse at de saker som behandles av kontrollutvalget er forsvarlig utredet og at utvalgets vedtak blir iverksatt.

Sekretariatsfunksjonen kan ikke legges til kommunens eller fylkeskommunens administrasjon, jf. forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner § 20. Den som utfører revisjonsoppgaver for den aktuelle kommunen eller fylkeskommunen kan heller ikke utøve sekretariatsfunksjoner for kontrollutvalget. Administrasjonssjefen har innenfor kontrollutvalgets myndighetsområde ikke instruksjons- eller omgjøringsmyndighet overfor sekretariatet.

4.2.3 Revisjon

Kommunene har etter en lovendring i 2004 anledning til selv å velge om de vil ansette egen revisor i kommunen, etablere et interkommunalt samarbeid om revisjon eller sette revisjonen ut til et privat revisjonsfirma. Tidligere var det ikke adgang for private revisjonsfirmaer til å ta oppdrag som revisor for kommuner. Hittil har bare et fåtall kommuner satt ut revisjonen til private revisjonsfirmaer. Det store flertall av kommuner har interkommunalt samarbeid om revisjon, se Kommunal organisering 2008 (Hovik og Stigen, NIBR 2008) side 131.

Revisjonen skal gjennomføres i henhold til «god kommunal revisjonsskikk», jf. kommuneloven § 78 nr. 1. Begrepet har i hovedsak samme innhold som begrepet «god revisjonsskikk» i privat sektor.

Som et ledd i revisjonen skal revisor se etter at kommunen har ordnet den økonomiske internkontrollen på en betryggende måte. Ansvaret for at det er etablert en tilfredsstillende internkontroll i kommunen ligger til administrasjonssjefen.

Revisor skal gjennom revisjonen bidra til å forebygge og avdekke misligheter og feil. Konstateres det misligheter ved revisjon eller på annen måte, skal revisor straks sende foreløpig innberetning til kontrollutvalget. Når saksforholdet er nærmere klarlagt, skal revisor sende endelig innberetning til kontrollutvalget.

Revisor kan hos kommunen, uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som revisor finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene. Som et motstykke til dette har revisor som hovedregel plikt til å bevare taushet om det hun eller han får kjennskap til i sitt oppdrag for kommunen.

Revisor kan imidlertid uten hinder av taushetsplikt avgi forklaring og framlegge dokumentasjon vedrørende revisjonsoppdrag eller andre tjenester til politiet dersom det er åpnet etterforskning i straffesak. Revisor kan videre underrette politiet dersom det i forbindelse med revisjonsoppdrag eller andre tjenester framkommer forhold som gir grunn til mistanke om at det er foretatt en straffbar handling.

Et praktisk viktig virkemiddel i forbindelse med bekjempelse av misligheter kan være informasjonsutveksling mellom skattemyndighetene og revisor. Uten hinder av revisors taushetsplikt kan revisor gi opplysninger til skatteetaten om en persons forbindelse med kommunen eller fylkeskommunen, der det er nødvendig for å fremme skatteetatens kontrolloppgaver.

4.2.4 Internkontroll

Administrasjonssjefen er kommunens øverste administrative leder. Administrasjonssjefen er bindeleddet mellom de folkevalgte (politisk nivå) og den kommunale administrasjonen (som skal gjennomføre den politikken som er vedtatt). Administrasjonssjefen har ansvar for at saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet.

Som øverste leder har administrasjonssjefen et ledelsesansvar for å sørge for at virksomheten etablerer rutiner og systemer som bidrar til at organisasjonen når de mål som er satt. Administrasjonssjefen har et lovfestet ansvar for tilsyn og kontroll med virksomheten, jf. kommuneloven § 23 nr. 2. Administrasjonssjefen er også ansvarlig for å sørge for tilfredsstillende rutiner og kompetanse for å sikre at regnskapene blir korrekte, og at det er tilfredsstillende økonomistyring.

I kommuner/fylkeskommuner med parlamentarisk styreform erstattes administrasjonssjefen av kommuneråd/fylkesråd etter kommuneloven § 19. Kommunerådet/fylkesrådet har samme plikter og myndighet som administrasjonssjefen, jf. kommuneloven § 20. Dette innebærer at det kontroll- og tilsynsansvar som påhviler administrasjonssjefen i kommuner som har formannskapsmodellen, tilligger kommunerådet i kommuner med parlamentarisk styringsmodell.

En god administrativ internkontroll kan styrke muligheten til å forebygge og avdekke misligheter. Departementet viser i denne sammenheng til høringsuttalelsen fra Næringslivets Hovedorganisasjon hvor det heter:

«Revisjon innebærer etterfølgende kontroll. Slik vi ser det, bør partene i et kontraktsforhold ha større fokus på løpende internkontroll, for å motvirke korrupsjon og andre misligheter. Selv om det ene virkemiddelet ikke erstatter det andre, mener vi at man i første rekke bør vurdere å styrke kommunenes internkontroll, fremfor å fokusere på etterfølgende kontroll av eksterne aktører.»

Departementet er enig i betydningen av internkontrollen for å forebygge uheldige forhold. Av § 23 nr. 2 framgår at administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Det er i tråd med allment etablerte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet har ansvar for å etablere rutiner og systemer som sikrer at organisasjonen når de mål som er satt, innenfor de lover og regler som gjelder. Administrasjonssjefen har således etter loven et selvstendig ansvar for å føre kontroll med administrasjonens virksomhet. Det er ikke kontrollutvalget og revisjonen som har ansvar for å etablere et slikt internkontrollsystem. Det er tale om et ansvar som ligger i ledelseslinjen. Kontrollutvalget og revisjonen har imidlertid kontrollfunksjoner i forhold til om internkontrollsystemene er tilfredsstillende.

Internkontroll har vært gjenstand for flere internasjonale studier. Den amerikanske organisasjonen COSO (www.coso.org) har en definisjon som lyder slik:

«Intern kontroll defineres i videste forstand som en prosess, iverksatt og gjennomført av foretakets styre, ledelse og ansatte. Den utformes for å gi rimelig sikkerhet vedrørende måloppnåelse innen følgende områder:

• Målrettet og kostnadseffektiv drift

• Pålitelig ekstern regnskapsrapportering

• Overholdelse av gjeldende lover og regler.»

I kommuneloven eller forskrifter til loven er det ikke utdypet nærmere hva som ligger i administrasjonssjefens internkontroll. Etablering av en internkontroll tilpasset den enkelte kommunes virksomhet vil mest hensiktsmessig kunne gjøres av den enkelte kommune selv. Revisors vurdering av kommunens internkontroll vil kunne gi verdifulle innspill.

Departementet har bestilt en forskningsrapport ( Internkontroll i norske kommuner, Agenda 2008) som gir mer kunnskap om utvalgte kommuners praktisering av internkontroll. Oppfølgingen av rapporten vil bli vurdert av en arbeidsgruppe, se nærmere omtale i kapittel 4.5 nedenfor.

4.2.5 To kontrolltyper

Det følger av det som er sagt her at det prinsipielt føres to ulike typer kontroll og tilsyn i kommunen. For det første finner det sted internkontroll. Internkontroll er kontroll og tilsyn integrert i styrings- og ledelsesansvaret i hvert ledd av virksomheten. Administrasjonssjefen har ansvaret for internkontrollen. Den andre typen kontroll utføres av kontrollutvalget, gjennom blant annet arbeidet i revisjonen og sekretariatet (regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll). Begge kontrolltypene møtes i kommunestyret som øverste ansvarlige organ, og begge er dermed elementer i kommunestyrets tilsynsansvar etter kommuneloven § 76.

Kilde: Anne-Karin Femanger Pettersen, Forum for kontroll og tilsyn)

4.2.6 Rapportering på ressursbruk på kontrollutvalg og revisjon

Fra og med regnskapsåret 2008 er det innført krav om at kommuner og fylkeskommuner rapporterer særskilt gjennom KOSTRA på ressursbruken på kontrollutvalg og revisjon. Rapporteringen vil vise utgifter og inntekter knyttet til kontrollutvalg og revisjon, herunder møtegodtgjørelser og andre utgifter knyttet til møteavvikling i kontrollutvalget, utgifter knyttet til kontrollutvalgssekretariatet, og utgifter knyttet til regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Rapporteringen vil kunne si noe om prioriteringen og intensiteten når det gjelder kontroll og tilsyn samt om hvilke muligheter kontrollutvalgene har til å sette i gang forvaltningsrevisjonsprosjekter. Tallene vil første gang foreligge i mars 2009 (foreløpige tall).

4.3 Kontrollutvalgets uavhengighet

4.3.1 Generelt

Departementets vurderinger i høringsnotatet

Forslaget i Dok. nr. 8: 45 (2005-2006) var å be regjeringen om å:

• «1. Fremme forslag om endringer av kommuneloven med sikte på å øke kontrollutvalgets uavhengighet.

• 2. Legge til rette for en innstramming av adgangen til å avsette kommunale kontrollutvalg.

• 3. Fremme forslag om sikring av at et kvalifisert mindretall i de kommunale kontrollutvalg gis adgang til å iverksette granskning av mulige misligheter i den angjeldende kommune.»

Forslagsstillerne var av den oppfatning at kontrollutvalgene «må sikres en langt mer reell uavhengig rolle enn i dag». Forslaget ble satt inn i en ramme knyttet til bekjempelsen av uheldige forhold og misligheter i kommunesektoren.

Kommunal- og regionalministeren ble bedt om en vurdering av forslaget. I sitt svarbrev skrev daværende statsråd:

«Bestemmelsene om kommunale kontrollutvalg må utformes slik at det etableres en rimelig balanse mellom hensynet til utvalgets uavhengighet, og det forhold at utvalget utøver sin tilsynsmyndighet på vegne av kommunestyret. (...) Forslagsstillerne tar opp relevante og aktuelle problemstillinger. Jeg føler imidlertid behov for å innhente noe mer erfaringsgrunnlag før jeg foretar en endelig vurdering av de spørsmål som er reist. Jeg vil ta initiativ til dette. Et slikt systematisert erfaringsgrunnlag vil kunne gi et bedre bilde av hvorvidt det er et gjennomgående problem at kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunene er hemmet av at kontrollutvalget ikke opptrer uavhengig nok. Dersom dette viser seg å være tilfelle, bør det gjøres endringer i gjeldende regelverk. (...) Etter at et slikt materiale er innhentet vil jeg vurdere hvorvidt det gir grunnlag for å foreslå endringer i regelverket, og informere Stortinget om dette på en egnet måte.»

Stortinget gjorde 14. juni 2006 vedtak om at forslaget i Dok. nr. 8: 45 (2005-2006) skulle vedlegges protokollen, se Innst. S. nr. 177 (2005-2006).

Kommunal- og regionaldepartementet gav Nordlandsforskning i oppdrag å foreta en kartlegging av kommunale kontrollutvalgs uavhengighet, med vekt på de forhold som ble tatt opp i Dok. nr. 8: 45 (2005-2006). Resultatene ble presentert i en rapport i februar 2007: NF-rapport nr. 4/2007 - Kommunale kontrollutvalg – uavhengighet eller flertallsdiktatur?

Denne rapporten gir ikke grunnlag for å si at kontrollutvalgenes uavhengighet oppfattes som svak. I Nordlandsforsknings rapport oppsummeres hovedfunnene slik (side 59):

«Denne rapportens hovedkonklusjon peker nokså entydig i retning av at kontrollutvalgenes uavhengighet ikke blir vurdert som et stort problem verken av kontrollutvalgsmedlemmene selv eller av ordførere, rådmenn og opposisjonsledere. Det er likevel ikke slik at det er fravær av utfordringer knyttet til kontrollutvalg og uavhengighet. Det finnes prinsipielle aspekter rundt ordningen med kontrollutvalg som kan drøftes, og som man bør ha et bevisst forhold til.

For det første er det betimelig å sette spørsmålstegn ved hva som egentlig representerer en «stor» eller «liten» utfordring når det gjelder kontrollutvalgenes uavhengighet. Selv om vår hovedkonklusjon er at kontrollutvalgenes uavhengighet bare i liten grad representerer et problem, kan svak uavhengighet likevel være en betydelig utfordring i de konkrete tilfellene hvor dette faktisk oppleves – selv om dette ser ut til å gjelde for et lite mindretall av kommuner. For det andre er det et spørsmål knyttet til hva myndighetene eventuelt kan gjøre for å ytterligere styrke kontrollutvalgenes uavhengighet, gitt at man ønsker å iverksette noen form for tiltak. Debatten omkring dette har i så måte satt spørsmålstegn ved om det er behov for å endre lovverket. Gitt at det særlig er faktorer som partipolitisk lojalitet og kompetanse som har betydning for kontrollutvalgenes uavhengighet, kan det være betimelig å spørre om lovendringer er det eneste, enn si viktigste, virkemidlet i denne sammenhengen. For det tredje er det viktig å presisere at kontrollutvalgenes rolle som uavhengige organer nødvendigvis må ha en begrensning. «Fullstendig uavhengighet» er åpenbart en illusjon og neppe heller en ønskelig tilstand; uten nære koblinger til kommuneorganisasjonen for øvrig vil ikke utvalgene kunne fylle sin funksjon. I så måte er det en prinsipiell avveining knyttet til hvor grensene for uavhengighet skal trekkes, og hva grensemarkørene skal bestå i. Å operere med en oppfatning om at kontrollutvalgene enten er «uavhengige» eller «avhengige» er neppe et fruktbart utgangspunkt for en slik debatt.»

I debatten om kontrollutvalgenes uavhengighet har særlig tre forhold vært framhevet. Det har vært hevdet at kommunestyrets adgang til å velge et nytt kontrollutvalg i løpet av valgperioden svekker utvalgets uavhengighet, se kapittel 4.3.2. Videre har det vært reist spørsmål om hvorvidt flertallet eller lederen i kontrollutvalget bør komme fra opposisjonen i kommunestyret, se kapittel 4.3.3. Og endelig er det hevdet at mindretallet i utvalget har for dårlige muligheter til å reise saker, kreve granskning mv., se kapittel 4.3.4.

Departementet har vurdert om det er grunn til å gå nærmere inn på en generell vurdering av utvalgenes uavhengighet i tillegg til de konkrete forhold som er nevnt ovenfor. Nordlandsforsk­nings rapport gir liten støtte til en antakelse om at det mer generelt skulle være gjennomgående svakheter ved kontrollutvalgenes uavhengighet. Rapporten peker imidlertid på enkelte forhold som kan svekke kontrollutvalgets uavhengighet.

• Jo mer partilojale medlemmene i kontrollutvalget er, desto mer svekker dette uavhengigheten.

• Lav kompetanse hos kontrollutvalgets medlemmer svekker utvalgets uavhengighet.

• En sterk administrasjonssjef i kommunen vil kunne ha negativ innvirkning på uavhengigheten.

• Engasjement fra sterke interessegrupper i en sak vil kunne ha negativ innvirkning på uavhengigheten.

Forholdet til partilojalitet er berørt i begrunnelsen for forslaget i Dok. nr. 8: 45 (2005-2006). I bakgrunnen for forslaget heter det blant annet:

«Faren er tilstede for at dagens ordning ikke fungerer etter hensikten, da den kommunale konsensuskulturen gjør at et aktivt kontrollutvalg undertiden oppfattes som et «problem», og at medlemmene av dette i for stor grad blir oppfattet som de politiske partienes forlengede arm. Forslagsstillerne kjenner til at flere kontrollutvalg bruker mer tid på å være «populær» hos enten fylkesrådmann eller fylkestingets gruppeledere, enn å gjøre det som et reelt uavhengig kontrollutvalg bør gjøre.»

De forhold som her er nevnt kan påvirke utvalgets uavhengighet i negativ retning. Samtidig er det forhold som det er vanskelig å regulere i lov. For eksempel er de folkevalgtes partilojalitet et trekk som neppe lar seg styre gjennom lovbestemmelser. Et mulig botemiddel mot effekten av partilojalitet kan likevel være å styrke mindretallets rettigheter, se kapittel 4.3.4.

Når det gjelder det reelle «styrkeforholdet» mellom kommunens administrasjon og kontrollutvalget, er dette et forhold det er vanskelig å lovregulere. Det er også vanskelig å utforme lov- eller forskriftsbestemmelser som reduserer interessegruppers reelle innflytelse.

Når det gjelder kontrollutvalgenes kompetanse, er dette et forhold som kan ligge noe bedre til rette for lovregulering. Spørsmålet om å stille krav til en mer «profesjonell» sammensetning av kontrollutvalget ble berørt i Ot.prp. nr. 70 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon). Det ble blant annet pekt på at en kunne rendyrke utvalgets funksjon som et kontrollorgan, gjennom at utvalget kunne få en tydeligere rolle som et kollegium av folkevalgte kontrollører eller revisorer (side 52). Det ble blant annet vist til ordningen med «förtroendevalde» (folkevalgte) revisorer i Sverige.

Høringsinstansenes syn

Forum for kontroll og tilsyn uttaler:

«Det er viktig å sikre at kontrollutvalget tør å ta opp det som av kommunestyreflertallet kan oppfattes som ubehagelige forhold.(...)

Vår generelle erfaring er at kontrollutvalgene søker å tilstrebe enighet om beslutningene. Det er sjeldent det foretas avstemninger. Etter vår oppfatning er det mer avgjørende for kontrollutvalgenes uavhengighet at leder og medlemmer har politisk erfaring og kunnskaper om det kommunale systemet, og ikke minst at man er bevisst sin rolle som kontroll- og tilsynsmyndighet.»

Fylkesmannen i Vestfold uttaler:

«Det er vår oppfatning at kontrollutvalg og revisor jevnt over har en sterk og uavhengig posisjon i kommunene. Vel så viktig som det formelle grunnlaget for kontrollutvalgets virksomhet, er den muligheten kommunestyret reelt gir utvalget gjennom sammensetning, budsjett for kontrollutvalget og revisjonen og den bruk kommunestyret faktisk gjør av kontrollutvalget i forhold til å be om granskninger, analyser og lignende. Slik sett er det i praksis kommunestyret som avgjør hvilken reell posisjon kontrollutvalg og revisjon skal ha i kommunen.»

Norges Kommunerevisorforbund uttaler:

«Generelt er det vår oppfatning at kontrollutvalget og revisor både formelt og reelt har en sterk uavhengighet i kommunene. En viktig forutsetning for kontrollutvalgets uavhengighet er den reelle posisjon kommunestyret gir kontrollutvalget ved valg av medlemmer til utvalget, fastsettelse av budsjett for kontrollutvalget og revisjonen og den løpende behandling av saker fra kontrollutvalget.»

Departementets vurdering

Det gjelder svært strenge valgbarhetsregler for kontrollutvalget. Dette skal for det første bidra til å sikre at kontrollutvalget rent faktisk opptrer objektivt og uavhengig av kommunens øvrige forvaltning. Medlemmene i kontrollutvalget skal derfor ikke samtidig ha verv som kan innebære at de kommer i en posisjon der de vil føre kontroll og tilsyn med vedtak og handlinger de selv har vært involvert i. For det andre skal de strenge reglene bidra til å sikre legitimiteten til kontrollutvalgets arbeid. Allmennhetens tillit til kontrollutvalgets arbeid antas å bli styrket ved at utvalget framtrer som uavhengig.

Bestemmelser om kontrollutvalgets uavhengighet må utformes under hensyn til at utvalget opptrer på kommunestyrets vegne. Utvalgets myndighet til å føre kontroll og tilsyn er avledet av kommunestyrets kontroll- og tilsynsansvar, og ansvaret for at kontrollutvalget fungerer etter hensikten ligger i siste instans til kommunestyret. I dette ligger det etter departementets syn begrensninger på hvor fritt og uavhengig kontrollutvalget bør være. Bestemmelsene om kontrollutvalget må utformes slik at det er balanse mellom disse hensynene.

Uavhengighet er en av flere viktige forutsetninger for at kontrollutvalgene i kommunen skal kunne fylle sin funksjon. Departementet merker seg at forskningsresultatene og høringsuttalelsene ikke gir inntrykk av at kontrollutvalgene generelt har for svak uavhengighet. I kapitlene 4.3.2 til 4.3.4 gjøres det nærmere vurderinger av kontrollutvalgets uavhengighet ut i fra enkelte forslag som har vært framme i debatten.

Kompetansen hos medlemmene i kontrollutvalget er en viktig ressurs og forutsetning for utvalgets kontroll- og tilsynsarbeid. Departementet har vurdert om det er ønskelig med kompetansekrav til medlemmene i kontrollutvalget. Et krav til kvalifikasjoner for å kunne bli valgt til medlem av kontrollutvalget ville bryte med sentrale prinsipper for sammensetningen av folkevalgte organer i kommunen. Det vil også være problematisk å utforme krav til kvalifikasjoner som kunne være dekkende for utvalgets mangesidige arbeid. Et slikt krav vil lett bli så generelt at det i tillegg til å være vanskelig å håndheve, også vil ha liten effekt. Dersom det skulle stilles mer presise krav til kompetanse, ville det også kunne gjøre ansvarsforholdet mellom revisjonen – som utfører sitt arbeid på selvstendig faglig ansvar – og kontrollutvalget, utydelig. Departementet har på denne bakgrunn kommet til at kontrollutvalget fortsatt bør være et lekmannsorgan.

Det vil likevel være grunn for kommunestyret til å legge vekt på å finne personer med den nødvendige erfaring, faglige kompetanse og personlige integritet som gjør dem til velegnede kandidater. Dette er imidlertid et spørsmål som kommunestyret selv bør ta stilling til ved oppnevning av utvalget, og som ikke egner seg godt for lovregulering.

4.3.2 Særlig om kommunestyrets adgang til å velge nytt kontrollutvalg

Departementets vurderinger i høringsnotatet

Kommunestyret kan skifte ut kontrollutvalgsmedlemmer i valgperioden, gjennom nyvalg av hele utvalget, jf. kommuneloven § 77 nr. 3. Bestemmelsen kom inn i loven i 2004. Det framgår av forarbeidene at det ble lagt avgjørende vekt på at kontrollutvalget opptrer på kommunestyrets vegne, jf. Ot.prp. nr. 70 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon). Dette gir kommunestyret mulighet til å kunne skifte ut kontrollutvalgets medlemmer dersom utvalget ikke fungerer etter hensikten. Det er i loven ikke lagt materielle begrensninger på kommunestyrets adgang til å velge utvalget på nytt. Det er heller ikke stilt krav om begrunnelse for det.

Problemstillingen som ble reist i Dok. nr. 8:45 (2005-2006) er om bestemmelsen som gir kommunestyret mulighet til å skifte ut kontrollutvalget i løpet av valgperioden, svekker utvalgets uavhengighet.

Adgangen til å velge kontrollutvalget på nytt gir mulighet til å velge et nytt kontrollutvalg når det som er valgt ikke fungerer etter hensikten. Denne adgangen kan også tenkes misbrukt i den forstand at den også gir mulighet til å erstatte et kontrollutvalg som oppfattes som «brysomt». Spørsmålet ble vurdert i forarbeidene, se Ot.prp. nr. 70 (2002-2003) side 53–54. Det ble der lagt avgjørende vekt på at det er kommunestyret som har det øverste ansvaret for kontrollsystemene i kommunen, og at kommunestyret derfor også bør ha innflytelse over sammensetningen av utvalget gjennom en rett til å foreta nyvalg.

Det framgår av Nordlandsforsknings rapport at bare om lag 6 prosent av respondentene er helt eller delvis enige i at kommunestyrets adgang til å oppløse kontrollutvalget/velge nytt utvalg påvirker kontrollarbeidet negativt. Om dette heter det videre blant annet (side 44):

«Dette er et av argumentene som Stortingets opposisjon har uttrykt bekymring over, og som man mente er med på å svekke uavhengigheten. Resultatene fra vår undersøkelse viser langt på vei at denne bekymringen er nærmest grunnløs. Det man sikter til er at man vil være forsiktig med å iverksette nødvendige kontrolltiltak dersom dette innebærer at man må tråkke folk på tærne. Dermed vil kommunestyrets oppløsningsrett ha en negativ effekt på arbeidet. Men det kan også tenkes en nærmest omvendt situasjon, nemlig at kontrollutvalget faktisk vil iverksette kontroll slik som det forventes av dem. I motsatt fall vil jo unnlatelse av å iverksette kontroll også kunne medføre at kontrollutvalget blir avsatt.»

Høringsinstansenes syn

Oslo kommune uttaler:

«Oslo kommune slutter seg til departementets vurderinger om at det ikke stilles bestemte kvalifikasjonskrav til kontrollutvalgets medlemmer og at det ikke rokkes ved kommunestyrets rett til å skifte ut medlemmer i valgperioden.»

Forum for kontroll og tilsyn uttaler:

«Det er vår oppfatning at kommunestyret fortsatt bør ha retten til å avsette et ikke-fungerende kontrollutvalg. Hvis denne bestemmelsen på noen måte skaper frykt og handlingslammelse i kontrollutvalget, da bør den selvfølgelig vurderes.»

Departementets vurdering

Departementet viser til at Nordlandsforsknings rapport ikke gir grunnlag for å anta at retten til å velge kontrollutvalget på nytt innebærer en vesentlig svekkelse av utvalgets uavhengighet. Heller ikke i høringsrunden har det framkommet uttalelser som gir grunnlag for bekymring om at dagens regler om nyvalg bidrar til å svekke kontrollutvalgets uavhengighet. Departementet kan på denne bakgrunn ikke se at det er behov for å gi regler som strammer inn på kommunestyrets adgang til å foreta nyvalg av kontrollutvalget.

4.3.3 Særlig om at flertallet i kontrollutvalget og lederen skal komme fra opposisjonen i kommunestyret

En ordning som praktiseres i enkelte kommuner er at kontrollutvalget sammensettes slik at opposisjonen i kommunestyret får flertallet eller ledervervet i utvalget. Det er full anledning etter kommuneloven til å gi lokale regler om sammensetningen av kontrollutvalget. For eksempel er det i Oslo kommune fastsatt følgende:

«Kontrollutvalget bør ha representanter fra alle politiske partier eller grupper representert i bystyret. Lederen velges fra det største opposisjonspartiet.» (Reglement for kontrollutvalget, vedtatt av bystyret 15. februar 1995)

Dette er også praksis i Hedmark fylkeskommune som uttaler:

«I Hedmark fylkeskommune har vi en ordning (siden 2003) hvor opposisjonen har både lederen og flertallet i kontrollutvalget. Dette er ment å gi opposisjonen en reell kontrollfunksjon. I tillegg skal tre av de fem medlemmene i kontrollutvalget velges blant personer som ikke sitter i fylkestinget. Dette er ment å gi kontrollutvalget en mer uavhengig rolle.»

I rapporten Kommunal organisering 2008 (Hovik og Stigen, NIBR 2008) er det for første gang spurt om bakgrunnen til lederen for kontrollutvalget. Rapporten viser at hele 71 prosent av lederne i kontrollutvalgene i kommunene kommer fra opposisjonen. 21 prosent kommer fra posisjonen, og 8 prosent har annen bakgrunn. I samtlige 16 fylkeskommuner som har svart på spørreskjemaet, kommer kontrollutvalgets leder fra opposisjonen.

En ordning hvor lederen av kontrollutvalget kommer fra opposisjonen kan styrke tilliten til at kontrollutvalget er uavhengig av flertallet i kommunestyret, og dermed gi kontrollutvalget styrket legitimitet. Samtidig kan det innebære en risiko for misbruk ved at kontrollutvalget brukes som en arena for politisk «omkamp». Her må kryssende hensyn avveies mot hverandre. I Ot.prp. nr. 70 (2002-2003) uttaler departementet at det ikke ser grunn til å gå nærmere inn på en vurdering av hvorvidt utvalgets flertall bør komme fra opposisjonen i kommunestyret, fordi en slik ordning ville legge for sterke bindinger på kommunestyrets valgmyndighet. Departementet mener at dette fortsatt er en riktig vurdering, men gitt at spørsmålet er reist på ny i Dok. nr. 8: 4 (2008-2009), vil departementet be en arbeidsgruppe vurdere spørsmålet, se kapittel 4.5.

4.3.4 Særlig om mindretallsrettigheter i kontrollutvalget

Departementets vurderinger i høringsnotatet

Et spørsmål som har vært framme i debatten om kontrollutvalgenes uavhengighet, er om mindretallet i utvalget bør gis spesielle rettigheter, blant annet en rett til å kreve iverksatt granskning av enkelte sider av kommunens virksomhet. Dette reiser prinsipielle spørsmål. Et grunnleggende prinsipp i kommunalforvaltningen er at vedtak treffes med alminnelig flertall av de stemmer som avgis, og et unntak krever etter departementets vurdering tungtveiende grunner. Ved parlamentarisk styreform kan imidlertid en rettighet for mindretallet i kontrollutvalget til å kreve granskning være mer nærliggende enn i en formannskapsmodell.

I Dok. nr. 8: 45 (2005-2006) ble det foreslått å be regjeringen fremme forslag om sikring av at et kvalifisert mindretall i kommunale kontrollutvalg gis adgang til å iverksette granskning av mulige misligheter i kommunen.

Nordlandsforskning omtaler dette forholdet i sin rapport nr. 4/2007 - Kommunale kontrollutvalg – uavhengighet eller flertallsdiktatur? Svært få av respondentene (om lag 5 prosent) var helt eller delvis enig i at det politiske flertallet i kontrollutvalget blokkerer mindretallets mulighet for å ta opp saker i utvalget. Om dette heter det i rapporten:

«I denne sammenheng er det ingen signifikant statistisk forskjell mellom utvalgsmedlemmer som tilhører det politiske flertallet og det politiske mindretallet i utvalget. Slik sett kan en si at datamaterialet ikke gir støtte til den bekymringen i Stortingets opposisjon som var utgangspunktet for det private lovforslaget som skulle styrke kontrollutvalgenes uavhengighet. Noen av hovedargumentene bak dette lovforslaget var jo nettopp at kontrollutvalgenes uavhengighet var svekket både på grunn av kommunestyrets oppløsningsrett, at det politiske flertallet hindrer mindretallets mulighet for å ta opp saker i kontrollutvalget og gjennom at kontrollutvalgene i praksis unngår å ta opp kontroversielle saker som kan skape politiske motsetninger i kommunestyret. Som vi ser er det svært få av våre respondenter som er enige i disse påstandene. (side 44)»

I Dok. nr. 8: 45 (2005-2006) ble det blant annet vist til ordningen i Stortinget. Bestemmelsene om mindretallets rettigheter i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité framgår av Stortingets forretningsorden. For eksempel har et kvalifisert mindretall (en tredel) initiativrett og derved mulighet til å få en sak reist og belyst av Stortinget i plenum (Stortingets forretningsorden § 12). Dette innebærer at et mindretall i komiteen kan ta opp en sak på eget initiativ uten at saken er oversendt fra Stortinget. Videre kan en tredel av komiteens medlemmer kreve at det avholdes komitéhøring i kontrollsaker. Disse endringene kom inn i Stortingets forretningsorden på bakgrunn av Innst. S. nr. 210 (2002-2003). Innstillingen ble avgitt på grunnlag av Dok. nr. 14 (2002-2003) Rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Stortingets kontroll med regjering og forvaltning (Frøiland-utvalget).

Begrunnelsen for ordningen i Stortinget er nært knyttet til det parlamentariske systemet. Frøiland-utvalget viser til at etter innføringen av parlamentarismen har regjeringsfraksjonen ofte motsatt seg granskinger og kontrolltiltak som kunne medføre kritikk av regjeringen og svekkelse av denne. Det er vist til at forskjellen mellom flertalls- og mindretallsregjeringer har vært av stor betydning for kontrollaktiviteten.

Styringssystemet i kommunene bygger i hovedsak ikke på det parlamentariske system. Bare et fåtall kommuner og fylkeskommuner har innført parlamentarisk styresett. Styreformen i det store flertall kommuner bygger således på formannskapsmodellen, hvor motsetninger mellom flertall og opposisjon normalt ikke er like framtredende. I høringsnotatet ba departementet kommuner og fylkeskommuner som har parlamentarisk styreform om synspunkter på mindretallsrettigheter i kontrollutvalget: Hva er erfaringene fra virksomheten i kontrollutvalget med hensyn til flertalls- og mindretallskonstellasjoner, særlig om flertallet i kontrollutvalget motsetter seg berettiget granskning?

Høringsinstansenes syn

Oslo kommune uttaler:

«Oslo kommune støtter prinsippet om å gi et kvalifisert mindretall (en tredjedel) i kontrollutvalget adgang til å iverksette gransking av mulige misligheter. Dette bør gjelde rett til å be om vurdering av behovet for en granskning fra kommunens revisor og/eller en rett til å få en sak behandlet av kommunestyret.

(...) Når det gjelder mindretallsretter i et parlamentarisk system har Oslo kommune en praksis med at lederen i kontrollutvalget kommer fra opposisjonen. På denne måten har opposisjonen en ledende posisjon i det tilsyns- og kontrollarbeidet som kontrollutvalget utfører.»

Nordland fylkeskommune uttaler:

«Nordland fylkeskommune er nå inne i sin 3. periode med parlamentarisk styring, hvor fylkesrådet har støtte fra et flertall i fylkestinget. Det er i Nordland en omforent forståelse at kontrollutvalgets funksjon og rolle er å føre tilsyn med revisjonsarbeidet og påse at forvaltningen av fylkeskommunens verdier er betryggende sikret i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak. Kontrollutvalget gjennomfører i samarbeid med revisjonen systematiske vurderinger av bruk og forvaltning av fylkeskommunens midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater, og rapporterer om dette til fylkestinget.

Det har så langt ikke vært fremmet forslag om granskning i kontrollutvalg.»

Hedmark fylkeskommune uttaler:

«Det har i Hedmark fylkeskommune, siden parlamentarismen ble innført, ikke oppstått situasjoner hvor det har vært behov for at mindretallet i kontrollutvalget skulle kunne iverksette granskning. Det har ikke vært noen tegn til at det politiske flertallet i kontrollutvalget blokkerer mindretallets mulighet for å ta opp saker i utvalget eller følge dem opp med for eksempel å iverksette granskning. Hvis mindretallet skulle hatt en særskilt rett til å iverksette granskning og det ikke var dekning for tiltaket på budsjettet, måtte uansett saken opp i fylkestinget for godkjenning.»

Nord-Trøndelag fylkeskommune uttaler:

«Utfra et kontrollperspektiv innenfor et parlamentarisk system støttes en innføring av mindretallets rettigheter til å iverksette granskning og innhenting av informasjon i spesielle saker.»

Eigersund kommune uttaler:

«Når det gjelder anledningen for et mindretall i kontrollutvalget til å iverksette granskning mener Eigersund kommune at dette ikke bør vedtas da det rokker ved alminnelige prinsipper i kommunalforvaltningen. For det andre kan det føre til en politisering av kontrollutvalget.

Det er her nærliggende å skjele til Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite, som etter manges mening er et svært politisert organ. Kontrollutvalgets styrke er at de driver med kontroll og tilsyn og ikke politikk.

I kommuner med et parlamentarisk system ser en imidlertid at det kan være grunner til at en skal praktisere en ordning med at et mindretall i kontrollutvalget kan kreve granskning.»

Hamar kommune uttaler:

«Kommunen har [...] ikke erfaringer som tilsier at flertallskonstellasjoner i kontrollutvalget hindrer at det blir reist berettigede saker/krav om granskning.»

Norges Kommunerevisorforbund uttaler:

«Det kan være grunn til å sikre mindretallets rett, men det bør unngås at slik rett benyttes til politisk omkamp. Det bør derfor forutsettes et kvalifisert mindretall f.eks. tilsvarende kontroll- og konstitusjonskomiteen på Stortinget, altså minst en tredel. En slik rett bør begrenses slik at et mindretall ikke kan iverksette større granskinger. En begrensning kunne f.eks. være at et mindretall får rett til å be om en vurdering av behovet for en gransking fra kommunens revisor og/eller en rett til å få sak behandlet av kommunestyret.»

Departementets vurdering

I høringen kom det få uttalelser om mindretallsrettigheter i kontrollutvalget. Departementet merker seg likevel at det i høringen ikke kom uttalelser som går på tvers av Nordlandsforsknings funn om at flertallet i kontrollutvalget i liten grad motsetter seg berettiget granskning. De uttalelsene som støtter mindretallsrettigheter synes å gjøre dette ut fra en prinsipiell tilnærming. På denne bakgrunn legger departementet til grunn at det i praksis bare i liten grad blir opplevd som et problem at flertallet i kontrollutvalget motsetter seg berettiget granskning.

Tre typer mindretallsrettigheter har vært omtalt som aktuelle i debatten så langt:

• rett til å be om en vurdering av behovet for en gransking fra kommunens revisor,

• rett til å få en sak behandlet av kommunestyret,

• rett til selv å sette i gang en granskning.

Kommuneloven er etter departementets vurdering ikke til hinder for at den enkelte kommune i reglement kan gi mindretallet i kontrollutvalget slike rettigheter. Flertallet i kommunestyret vil imidlertid alltid stå fritt til å endre de mindretallsrettighetene som flertallet har etablert.

Det er et grunnleggende prinsipp i kommunalforvaltningen at vedtak treffes med alminnelig flertall av de stemmer som avgis. Unntak fra dette vil etter departementets oppfatning kreve tungtveiende grunner. Riktignok kan det tenkes en mulighet for at et flertall kan motsette seg berettiget granskning, og at det således rent prinsipielt vil kunne begrunne en mindretallsrettighet til å kreve granskning. Dette må imidlertid veies mot prinsippet om at beslutninger i kommunale organer treffes av et flertall. I en slik vurdering vil det også måtte tas hensyn til at kontrollutvalget etter loven er direkte underordnet kommunestyret, og utøver tilsyn og kontroll på vegne av dette. I dette ligger at kommunestyret også i prinsippet kan gi instrukser for kontrollutvalgets virksomhet. Dersom mindretallet i utvalget gis en lovfestet rettighet til å kreve iverksatt bestemte kontrolltiltak, vil kommunestyrets innflytelse bli avskåret i lov så langt som mindretallets lovfestede rettighet strekker seg. Kostnadene knyttet til å gjennomføre granskninger mv. initiert av et mindretall kan videre svekke kommunestyrets og kontrollutvalgets mulighet til å prioritere helhetlig mellom ulike kontrolltiltak og kontrollformer.

Fordelene ved innføring av mindretallsrettigheter må veies mot risikoen for at et mindretall kan iverksette gransking også i saker hvor det ikke er grunnlag for det. Mindretallsrettigheter vil også kunne øke risikoen for at kontrollutvalget blir arena for politiske omkamper og dermed en generell svekkelse av kontrollutvalgets viktige rolle og reelle posisjon. En slik utvikling bør etter departementets vurdering unngås.

Det kan i enkelte situasjoner være slik at ett eller flere medlemmer av kontrollutvalget mener at det er behov for en særskilt vurdering av behovet for en gransking av et konkret saksforhold. I enkelte kommuner er det praksis for at spørsmål fra kontrollutvalgets enkeltmedlemmer om mulige feil, svakheter eller misligheter i kommunen i første omgang oversendes revisjonen for vurdering av om saken bør bli gjenstand for en undersøkelse. Denne vurderingen legges siden fram for kontrollutvalget som beslutter hvorvidt saken skal følges opp. Det er en slik modell som Oslo kommune og Norges Kommunerevisorforbund gikk inn for i sine høringsuttalelser. Slike mindretallsrettigheter trenger ikke være ressurskrevende, verken i form av ressurser eller saksbehandling.

Departementet viser til at det i praksis ikke synes å være noe utstrakt problem at et flertall motsetter seg berettigede granskninger, og vil derfor ikke foreslå å lovfeste rettigheter for et mindretall i kontrollutvalget nå. Spørsmålet om det bør innføres en rettighet for et mindretall til å be kommunens revisor vurdere behovet for en granskning, vil bli vurdert av en arbeidsgruppe, se kapittel 4.5.

Ettersom rettigheter for et mindretall kan synes mer nærliggende i et parlamentarisk system, har departementet vurdert om det bør foreslås å innføre mindretallsrettigheter i kontrollutvalget i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform. Høringsuttalelsene fra parlamentarisk styrte kommuner og fylkeskommuner gir ikke uttrykk for at det er et sterkt behov for mindretallsrettigheter i kontrollutvalget i disse kommunene og fylkeskommunene. Departementet ser derfor ikke grunn til å foreslå mindretallsrettigheter i kontrollutvalget i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform.

Med tanke på granskninger på kontrollutvalgets initiativ, gjør departementet oppmerksom på at regjeringen har oppnevnt et utvalg som skal vurdere endringer i regelverket for ad hoc granskingskommisjoner oppnevnt av det offentlige. Utvalget skal blant annet se på spørsmål som granskingskommisjoners sammensetning, rettighetene og pliktene til parter, vitner og andre berørte, og allmennhetens rett til innsyn.

4.4 Revisors uavhengighet

Departementets vurderinger i høringsnotatet

Den som reviderer en kommune kan være ansatt i kommunen eller i en interkommunal samarbeidsordning, jf. kommuneloven §§ 78 nr. 3 og 79 første ledd siste punktum. Kommunene og fylkeskommunene er således ikke omfattet av regelen i revisorloven om at revisor ikke kan være ansatt i virksomheten som revideres og at virksomheten som revideres ikke kan ha eierandeler i revisjonsselskapet, jf. revisorloven §§ 4-1 og 4-2.

I Dok. nr. 8:13 (2006-2007) ble det foreslått skjerpede krav til revisorers uavhengighet i kommunal sektor. Forslaget lød:

«Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til lovendringer for å innlemme kommunal revisjon i revisorloven, slik at det i framtiden stilles like strenge krav til revisors uavhengighet i kommunal sektor som man i dag stiller til revisors uavhengighet i privat sektor.»

I begrunnelsen for forslaget vises det til:

«Forslagsstillerne ønsker at man innen kommunal sektor skal stille like strenge krav til revisors uavhengighet som i privat sektor, og ser at dette kan gjøres på flere ulike måter. Ett alternativ er et flersporet regelverk, hvor revisorloven utvides til også å gjelde regnskapsrevisjon av kommuner, mens forvaltningsrevisjon blir regulert av revisjonsforskrift fastsatt i medhold av kommuneloven. En annen mulig løsning kan være å lage en egen lov om kommunal revisjon. En tredje variant er å utvide revisorloven slik at den gjelder både regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon av kommunal sektor.

Forslagsstillerne ser også andre områder enn revisors uavhengighet, der det er hensiktsmessig å stille de samme kravene til revisjon av kommunene som til privat sektor, og mener derfor at det er mest hensiktsmessig at revisorloven utvides slik at den også gjelder for kommunal regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. (...)

Revisjonsstandarder fastsettes av profesjonen, og dette arbeidet er i økende grad internasjonalt. Ved å ta kommunerevisjon inn i revisorloven legger forslagsstillerne opp til at revisjon av privat og kommunal sektor må forholde seg til de samme standardene for regnskapsrevisjon, og at standardene for forvaltningsrevisjon vil fastsettes på samme måte. Staten vil gjennom Kredittilsynet fortsatt ha ansvaret for oppsyn og kontroll av revisorer.»

Daværende kommunal- og regionalminister skrev i sin vurdering av forslaget:

«De gjeldende bestemmelser om kommunal revisors uavhengighet er svært strenge, og regulerer hvilken tilknytning revisor og revisors nærstående kan ha til den kommune vedkommende er revisor for. Som det fremgår av lovforarbeidene er reglene imidlertid basert på at kommunene fortsatt skal ha anledning til å velge en ordning hvor revisor(ene) er ansatt i kommunen eller i en interkommunal revisjonsenhet.

Dersom revisorloven – eller dens bestemmelser om uavhengighet – skal gjelde for kommunal revisjon, vil det innebære at kommunens revisor ikke kan være ansatt i en kommune vedkommende er revisor for. Det vil også innebære at revisor ikke vil kunne være ansatt i et revisjonsforetak som kommunen eier eller er medeier i. Revisorlovens krav til revisjonsselskaper innebærer også at de interkommunale revisjonsenhetene som i dag reviderer flertallet av kommuner ikke vil kunne videreføres.

Dette vil innebære at regimet for kommunal revisjon vil måtte endres fra en adgang til konkurranseutsetting, til en ordning hvor det i praksis vil være plikt til konkurranseutsetting av revisjonen. Videre vil kommunalt eide revisjonsenheter ikke kunne delta i en slik konkurranse.

Etter min oppfatning vil det være hensiktsmessig å vinne erfaring med hvordan ordningen med kommunal revisjon fungerer etter at det ble åpnet for konkurranseutsetting, før det eventuelt vurderes endringer i regelverket.

Dessuten pågår det forskning for å evaluere ordningen med konkurranseutsetting. Et forprosjekt er gjennomført i regi av Norges Forsk­ningsråd. Dette blir fulgt opp av et hovedprosjekt, hvor en rekke aspekter knyttet til kommunal revisjon vil være tema. I St. prp. nr. 1 er det foreslått å sette av midler til dette. Dette er omtalt på s. 35, hvor det heter: «Det blir foreslått en bevilgning på 11,5 mill. kr i 2007 til forsk­ningsprogrammer i regi av Norges forsk­ningsråd. Midlene vil bli brukt til videreføring av DEMOSREG-programmet og til evaluering av ordningen med konkurranseutsetting av revisjonstjenester.»

Dersom erfaring eller forskning skulle vise at det knytter seg betenkelige sider til kommunal revisjon i forhold til uavhengighetsspørsmålet, vil jeg komme tilbake til temaet.»

Forslaget i Dok. nr. 8:13 (2006-2007) ble behandlet i Stortinget 8. mars 2007. Forslaget ble ikke bifalt. Dette var i tråd med innstillingen fra komiteen, se Innst. S. nr. 131 (2006-2007).

Høringsinstansenes syn

Forum for kontroll og tilsyn uttaler:

«Forum for Kontroll og Tilsyn vil nevne følgende forslag som innenfor dagens rammer kan bidra til å sikre revisjonens uavhengighet; evne og vilje til å oppdage og granske misligheter:

(...) Der revisjonen er organisert som interkommunalt samarbeid eller IKS bør revisjonsenhetene struktureres ift. fagområder og ikke inndeles etter geografi/kommune/kommunedeler. Revisor bør sirkulere mellom kommuner hvilket er en fordel både faglig og ift. uavhengighet. Der kommunen har ansatt egen revisor, vil ikke dette la seg gjennomføre. Vi vil også nevne at med egne forvaltningsrevisorer i revisjonsenheten kan kontrollutvalgene få forvaltningsrevisjonsrapporter levert hele året. Noen steder er det vanskelig å bestille forvaltningsrevisjonsprosjekt i perioden november til april fordi arbeidet med løpende revisjon prioriteres. (...)

Kontrollutvalget må påse at [revisors uavhengighetserklæring] legges frem for kontrollutvalget hvert år. Konkrete forhold må diskuteres. (...)

Diskusjon rundt hvilke oppgaver/oppdrag som er revisjon og hva som er rådgivning - også innenfor forvaltningsrevisjon.»

Departementets vurdering

Departementet ser at det er av sentral betydning at revisjonsordningen for kommunesektoren er betryggende og at en kan ha tillit til at den fungerer etter hensikten. Departementets generelle inntrykk er da også at den kommunale revisjon gjennomføres av høyt kompetente medarbeidere, og at det kontinuerlig drives et aktivt faglig utviklingsarbeid. Det vil være opp til det enkelte kontrollutvalg og kommunestyre å vurdere om arbeidsmåten er hensiktsmessig og eventuelt vurdere slike tiltak som Forum for kontroll og tilsyn nevner i sin høringsuttalelse.

Reglene om revisjon av kommuner ble gjennomgått og endret i 2004. Departementet vurderer det slik at det ikke foreligger tilstrekkelig grunnlag for å vurdere vesentlige endringer i bestemmelsene om revisjonens uavhengighet. Før det eventuelt kan bli aktuelt å vurdere dette på nytt, vil departementet avvente resultatene av den igangsatte forskningen på ordningen med konkurranseutsetting av kommunal revisjon.

4.5 Departementets samlede vurdering. Arbeidsgruppe som skal foreslå tiltak for å styrke egen­kontrollen i kommuner og fylkeskommuner

Selv om regelverket for kontroll og tilsyn i kommunene er omfattende og nylig har gjennomgått ytterligere endringer (2004), har departementet likevel ønsket i dette kapitlet å drøfte enkelte punkter hvor det er reist spørsmål om dagens bestemmelser er hensiktsmessige.

Det er viktig for kommunenes og fylkeskommunenes evne til å forebygge og avdekke misligheter og uheldige forhold at det eksisterer en bevissthet om viktigheten av kontroll- og tilsynsarbeidet i de sentrale politiske organene. Dette er en utfordring som ble påpekt allerede i NOU 1991: 11 Gransking av Oslo kommune – Rapport nr. 2 (Smith-utvalget). Om tiltak som kan bedre situasjonen heter det blant annet:

«[Det er] viktig å understreke at de mange svakheter i utøvelsen av politisk styring og kontroll som er avdekket i Oslo kommune ikke primært kan tilskrives at regelverket er for dårlig. Det er i første rekke gjennomføringen av tilsynsoppgavene i praksis som har sviktet (...). Langt på vei har den mangelfulle praksis antakelig sin bakgrunn i svak kunnskap om de tilsynsoppgavene som hviler på de folkevalgte og svak bevissthet om hvor viktig det er at disse oppgavene blir gjennomført på best mulig måte. En hovedoppgave må derfor være å skape et rimelig mål av kunnskap om og forståelse for disse oppgavene hos de folkevalgte selv. Informasjonstiltak i form av kurs, brosjyrer og lignende vil antagelig være nødvendig. Men slike tiltak må ikke få stå alene. Det viktigste er at tilsynsoppgavene daglig blir satt i sentrum. En sentral oppgave vil derfor måtte være å utarbeide hensiktsmessige retningslinjer for det løpende tilsynsarbeidet, gjøre retningslinjene kjent for de folkevalgte og for administrasjonen, samt sørge for at retningslinjene blir fulgt i praksis.» (NOU 1991: 11 side 166)

Siden Smith-utvalgets granskning er regelverket for kontroll og tilsyn i kommunene blitt vesentlig utbygd, særlig i kommuneloven av 1992. Disse endringene har bidratt til en klar vitalisering av kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunene, jf. rapporten Full kontroll? En studie av kontroll- og tilsynsordningene i kommuner og fylkeskommuner (NIBR 2000). Når det fortsatt avdekkes uheldige forhold, er det nærliggende å tenke at bevisstgjøringsarbeidet fortsatt er det sentrale virkemiddelet.

I rapporten Kommunal organisering 2008 (Hovik og Stigen, NIBR 2008) framgår det at antallet saker i kontrollutvalgene ser ut til ha økt noe i perioden fra 2003 til 2007. Dermed fortsetter tendensen med en viss økning i antall saker fra perioden 1995 til 2003. Dette kan tyde på en gradvis økende aktivitet i kontrollutvalgene. I forhold til tidligere rapporterer vesentlig flere om at kontrollutvalget prioriterer bestemte sakstyper, og forvaltningsrevisjon er fortsatt høyest prioritert. En aktivitetsøkning er også synliggjort i rapporten Lokalt folkestyre AS (Ringkjøb, Aars og Vabo, Rokkansenteret 2008) hvor det heter:

«De kommunale kontrollutvalgene rapporterer om økt arbeidsmengde de siste årene, blant annet på grunn av mer selskapskontroll. Det kommer også til uttrykk en viss frustrasjon over at ressurstilgangen ikke står i forhold til arbeidsmengden. Fra selskapenes side er holdningen til kontroll gjennomgående positiv.»

Departementet ser disse forskningsresultatene som tegn på en ønskelig utvikling i egenkontrollen i kommuner og fylkeskommuner.

Etter departementets vurdering er det vanskelig å se store behov for å gjøre større endringer i regelverket om revisjon nå. Det er ikke avdekket særskilte mangler i regelverket som kan antas å hemme revisors muligheter til å avdekke uheldige forhold.

Departementet er opptatt av at kontrollutvalgene skal være effektive og aktive tilsynsorganer med høy legitimitet lokalt. Departementet ser at kontrollutvalgets uavhengighet er avgjørende for å kunne utføre kontroll- og tilsynsarbeid på en troverdig måte. En utfordring for kontrollutvalgene er å balansere hensynet til uavhengighet på den ene siden og behovet for samarbeid med politiske og administrative organer i kommunen på den andre. Departementet mener at det ut fra informasjonen som foreligger, ikke synes å være behov for å foreslå lovendringer vedrørende kontrollutvalgets uavhengighet.

Det er etter departementets vurdering grunn til å advare mot å ha store forventninger til at enkeltstående lovendringer vil utløse vesentlig bedre kontrollarbeid i kontrollutvalgene og revisjonene. Departementet mener at oppmerksomheten heller bør rettes mot å bidra til at kontrollutvalgene kan fylle sin rolle. Dette er ikke først og fremst et spørsmål om regler, men antakelig mer et spørsmål om rolleforståelse, ressurstilgang og kompetanse samt vilje til å ta opp ubehagelige spørsmål. Og de mest egnede tiltakene for å styrke kontrollutvalgene og egenkontrollen generelt må antakelig gjennomføres lokalt.

Lov og forskrift gir kontrollutvalget viktige oppgaver og vide fullmakter til å løse dem. Det vil i hver enkelt kommune være opp til medlemmene i kontrollutvalget å bidra til at utvalget fyller sin rolle. Men det vil også være opp til kommunestyret å gi kontrollutvalget gode arbeidsbetingelser gjennom sammensetning, budsjettildeling og sekretærbistand. Kommunestyret har også direkte påvirkning på innretningen av kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunen gjennom behandlingen av planene for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Som mottaker av rapporter, merknader og andre resultater av kontrollutvalgets virksomhet, spiller kommunestyret er avgjørende for hvilken oppmerksomhet og tyngde kontroll- og tilsyns­arbeidet har i kommunen.

Den rolle- og oppgavefordeling som lovendringene fra 2004 la opp til mellom kontrollutvalg, revisjon, administrasjon og kontrollutvalgssekretariat, bør etter departementets syn ligge fast. Siden kommunene har tilpasset seg disse reglene, bør det foreligge tungtveiende grunner, for eksempel klare forskningsbaserte funn, før det er aktuelt å endre reglene. Det foreligger etter departementets vurdering ikke grunnlag for å vurdere grunnleggende endringer nå.

Departementet mener at forvaltningsrevisjon er et velegnet verktøy for kommunene i deres egen utvikling av tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse, planlegging, intern styring mv. Hvilke sektorer og spørsmål som skal være gjenstand for forvaltningsrevisjon og hvor store ressurser som skal prioriteres til formålet, vil det være opp til kommunestyret og fylkestinget å bestemme i budsjettsammenheng og i planen for forvaltningsrevisjon.

Administrasjonssjefens internkontroll er en helt sentral del av egenkontrollen i kommunene. Gode rutiner og systemer for dette er nødvendig. Departementet mener at dette i utgangspunktet er et område som ikke egner seg godt for ytterligere lovregulering, og at kommuneloven § 23 nr. 2 gir muligheter til å finne gode løsninger lokalt.

Departementets vurdering er at dagens regelverk alt i alt gir gode muligheter for kommunene til å gjennomføre kontroll og tilsyn med egen virksomhet. God egenkontroll i kommunene er viktig ikke bare for innbyggernes tillit til kommunen, men også for å sikre effektiv og riktig bruk av ressursene.

For å få fram forslag til tiltak og veiledningsmateriell som kan bidra til å styrke egenkontrollen i kommunene og fylkeskommunene, har departementet satt ned en arbeidsgruppe. Målet er at tiltakene og veiledningen skal bidra til at arbeidet i kontrollutvalgene, revisjonen og administrasjonssjefens internkontroll kan gis større effekt, tyngde og gjennomslagskraft. Tiltakene som foreslås kan være på både lokalt og nasjonalt nivå og peke mot initiativ fra folkevalgte, myndighetene eller organisasjoner.

Arbeidsgruppen er sammensatt av ti medlemmer etter forslag fra Den norske Revisorforening, Forum for Kontroll og Tilsyn, KS, Norges Kommunerevisorforbund samt én forsker og ett medlem fra departementet. Departementet har fått innspill til mandatet fra Forum for etikk i kommunesektoren, fylkesmennene og organisasjonene nevnt ovenfor. Arbeidsgruppen har fått følgende mandat:

• «1. Arbeidsgruppa skal føreslå tiltak lokalt og nasjonalt for å styrkja eigenkontrollen i kommunar og fylkeskommunar.

• 2. Arbeidsgruppa skal identifisera område der rettleiingsmateriell kan verka til å styrkja arbeidet i kontrollutvala, revisjonane og internkontrollen til administrasjonssjefen og skissera innhaldet i rettleiingsmateriellet.

• 3. Arbeidsgruppa skal identifisera område der forsking eller utgreiing kan verka til å styrkja eigenkontrollen.

• 4. Arbeidsgruppa skal gjera greie for samspelet mellom internkontrollen til administrasjonssjefen og arbeidet i kontrollutvalet og revisjonen, og vurdera tiltak som kan styrkja dette samspelet.

• 5. Arbeidsgruppa skal gjera greie for tilhøvet mellom regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon, både etter regelverket og i praksis, og vurdera tiltak som kan bidra til auka bruk og utbytte av forvaltningsrevisjon. Arbeidsgruppa bør presentera gode eksempel på forvaltningsrevisjon.

• 6. Arbeidsgruppa skal vurdera tiltak som kan bidra til auka bruk og utbytte av selskapskontroll. Arbeidsgruppa bør presentera gode eksempel på selskapskontroll.

• 7. På bakgrunn av rapporten Internkontroll i norske kommuner frå Agenda skal arbeidsgruppa vurdera og føreslå tiltak for at kommunane og fylkeskommunane utviklar ein heilskapleg internkontroll. Arbeidsgruppa skal presentera gode eksempel på internkontrollsystem når det gjeld anskaffingar, og føreslå tiltak eller rettleiing som kan verka til at kontroll med anskaffingar vert ein del av ein heilskapleg internkontroll.

• 8. Arbeidsgruppa skal vurdera om mindretalet i kommunestyret eller fylkestinget bør ha fleirtalet i kontrollutvalet, og om det vil vera tenleg om eit mindretal i kontrollutvalet fekk ein lovfesta rett til å be revisor gi ei vurdering av ei sak eller ei hending og kor stort dette mindretalet eventuelt bør vera.

• 9. Arbeidsgruppa kan òg drøfta andre spørsmål av meir juridisk karakter, og eventuelt føreslå lovendringar. Hovudtrekka i den gjeldande arbeidsdelinga mellom kontrollutval, revisjon og sekretariat skal liggja til grunn for arbeidet.

• 10. Arbeidsgruppa skal gjera greie for og vurdera følgjande spørsmål:

  • moglegheita revisor har til å ta opp konkrete spørsmål med fylkesmannen og andre statlege organ, mellom anna grensene som følgjer av teieplikta til revisor

  • den rolla kontrollutvalet og revisor har eller bør ha overfor finansforvaltninga i kommunen eller fylkeskommunen

  • moglegheita revisor har til å på eigenhand setja i verk kontrolltiltak.

• 11. Arbeidsgruppa skal gjera greie for dei økonomiske og administrative konsekvensane av tiltaka gruppa føreslår.»

Arbeidsgruppen skal levere sin rapport innen utgangen av 2009.