3 Virkeområdet for forbudet mot synlig oppstilling

3.1 Utsalgssteder som omfattes av forbudet

3.1.1 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det foreslått at forbudet mot synlig oppstilling skulle gjelde på utsalgssteder. Spesialforretninger for tobakk ble foreslått unntatt fra forbudet, men ved en inkurie ble unntaket ikke tatt inn i høringsnotatets forslag til lovtekst. At et slikt unntak ble foreslått fremgikk imidlertid klart av høringsnotatet for øvrig. Spesialforretninger for tobakk ble der beskrevet på følgende måte:

«Med spesialforretninger menes utsalgssted som hovedsakelig selger tobakksvarer og røykeutstyr.»

Relativt få høringsinstanser hadde merknader knyttet til forståelsen av «utsalgssteder» og «spesialforretninger». Det innkom imidlertid synspunkter på at det i lovtekst og forarbeider burde redegjøres nærmere for hvordan disse begrepene er å forstå. Det innkom også merknader vedrørende taxfree-utsalg på flyplasser.

Sosial- og helsedirektoratet uttaler:

«Sosial- og helsedirektoratet ser det som svært viktig at forarbeidene definerer hva som er «spesialforretning» og at det i forarbeidene avklares at unntaket bare gjelder de forretningene som kun selger tobakksvarer og «røykeutstyr». Dette fordi vi ser at forbudet vil kunne omgås ved at det opprettes egne utsalg eller avdelinger for tobakksvarer som karakteriseres som spesialforretninger, ved utgangen av kjøpesentra el. l. Det kan også tenkes at kiosker og lignende vil kalle seg «spesialforretning for tobakksvarer» selv om de samtidig/også selger en mengde andre kioskvarer.»

Direktoratet understreker videre at det er viktig at salg av tobakksvarer og røykeutstyr via internett ikke oppfattes som spesialforretninger som ikke omfattes av forbudet. Også i forlengelsen av dette mener direktoratet at det er behov for en avklaring av hva som ligger i begrepene «spesialforretning» og «utsalgssteder» i lovforslaget.

Nasjonalt råd for tobakksforebygging er opptatt av å begrense unntaket for spesialforretninger og skriver:

«Det fremgår av høringsnotatet at spesialforretninger for tobakksvarer foreslåes unntatt fra forbudet. Departementet skriver i denne sammenheng at det i dag er få slike forretninger i Norge. Unntaket må etter vår vurdering bare gjelde de forretningene som kun selger tobakksvarer og «røykeutstyr». Fagrådet er opptatt av at det etter innføring av det aktuelle forbudet ikke opprettes flere spesialforretninger for tobakksvarer enn de som eksisterer i dag. Det er i den sammenheng viktig at det fremkommer klart i forarbeidene at man ikke kan omgå forbudet ved for eksempel å opprette egne utsalg for tobakksvarer i eller ved utgangen fra shoppingsentra el. l.»

Nasjonalt råd for tobakksforebygging er i likhet med Sosial- og helsedirektoratet opptatt av at departementet må klargjøre hva som menes med «utsalgssted». Både Nasjonalt råd for tobakksforebygging og Sosial- og helsedirektoratet bemerker at det må presiseres at det også på konserter, utstillinger, messer og lignende vil være forbudt med synlig oppstilling/utstilling av tobakksvarer og røykeutstyr, og legger vekt på at det særlig er ungdom som samles på slike arenaer.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) er også opptatt av at det nærmere innholdet i begrepet spesialforretninger må avklares og uttaler:

«Forutsatt at det innføres et forbud som det foreslåtte, støtter HSH at det gjøres unntak for spesialforretninger. Vi vil imidlertid uttrykke bekymring for at grensen for hva som skal regnes som spesialforretning vil være uklar. HSH foreslår derfor at departementet presiserer dette nærmere.»

Justis- og politidepartementet bemerker at det bør ses nærmere på regulering av taxfree-salg og uttaler:

«Justisdepartementet har imidlertid registrert at man i høringsnotatet ikke har vurdert spørsmålet om et eventuelt forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer m.m. på norske flyplasser, der det er såkalt taxfree-salg for bl.a. tobakksvarer i forbindelse med utenlandsreiser (både avreise og returreise). Med et fortsatt forventet stort passasjerantall, hvorav mange er barn og unge, antas reklamepotensialet overfor disse gruppene å være stort, bl.a. ved måten passasjerer «blir ført» fram til utgang for fly.»

Travel Retail Norway støtter innføring av et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer på «jevnlig besøkte utsalgssteder». De mener imidlertid at taxfree-utsalg bør omfattes av unntaket som er foreslått for spesialforretninger for tobakk, og at det i motsatt fall bør gjøres et særskilt unntak for taxfree-utsalg. Dette begrunnes med de spesielle forhold som gjør seg gjeldende for denne type utsalg. Travel Retail Norway legger vekt på at virksomheten og vareutvalget ved taxfree-utsalg har et «særskilt regulatorisk grunnlag» som skiller seg fra lover og forskrifter som regulerer alminnelig dagligvarehandel. Videre mener de at handlesituasjonen og handlefrekvensen skiller seg vesentlig fra handlefrekvensen i dagligvareforretninger og bensinstasjoner. Travel Retail Norway mener også at forbudet vil få spesielle praktiske konsekvenser for taxfree-utsalgene på grunn av størrelsen på tobakkskartongene og omsetningsvolumet og uttaler:

«Dutyfree-butikkene skiller seg vesentlig fra de alminnelige utsalgsstedene for tobakk, og faller etter vår mening utenfor den gruppen av utsalgssteder som begrunner høringsforslaget. Etter vår mening har dutyfree-butikkene langt mer til felles med spesialforretninger for tobakk, enn med dagligvareforretninger og bensinstasjoner. Dutyfree-butikker bør derfor i utgangspunktet behandles som spesialforretninger.»

3.1.2 Departementets vurderinger

Utsalgssteder

Det nærmere innholdet i begrepet «utsalgssted» ble ikke presisert i høringsnotatet. Den vanlige forståelsen av begrepet tilsier imidlertid at alle steder hvor tobakksvarer og/eller røykeutstyr selges, omfattes. Dette er i samsvar med departementets intensjon. En begrensning ligger imidlertid i at utsalgsstedet må ligge innen det geografiske virkeområdet som følger av tobakksskadeloven § 12. 1Det kan tenkes at det vil bli reist spørsmål om alle former for tobakksutsalg omfattes, eller om begrepet utsalgssted bare omfatter tradisjonelle utsalgssteder som dagligvareforretninger, kiosker, bensinstasjoner, barer, restauranter osv. Den kjøpsoppfordring som ligger i synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr avhenger imidlertid ikke av hva slags utsalgssted varene er oppstilt på. Departementet mener derfor at det er viktig at også andre utsalgssteder enn de tradisjonelle omfattes av forbudet. Det fremheves av blant andre Nasjonalt råd for tobakksforebygging at det er viktig at kulturarrangementer som for eksempel konserter, utstillinger og festivaler, som er arenaer hvor særlig ungdom samles, omfattes av forbudet. Ettersom departementets forslag retter seg mot alle steder hvor tobakksvarer og/eller røykeutstyr selges, er det imidlertid klart at også slike utsalgssteder omfattes av det foreslåtte forbudet. Forbudet omfatter også midlertidige utsalgssteder og utsalgssteder som ikke er knyttet til lokaler, transportmidler eller lignende.

Internetthandel

Departementet er kjent med at det foregår en ikke ubetydelig handel med tobakksvarer og røykeutstyr via internett.

Sosial- og helsedirektoratet påpekte i sin høringsuttalelse at det burde presiseres at salg av tobakksvarer og røykeutstyr via internett ikke omfattes av unntaket for spesialforretninger. Ved internettsalg er det naturligvis ikke aktuelt med fysisk oppstilling av produkter som omfattes av det foreslåtte forbudet. Nettbutikker inneholder imidlertid ofte bilder av slike varer samt logoer og merker m.m. Det foreslåtte forbudet retter seg mot synlig fysisk oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr, og er ikke ment å regulere salg av slike varer over internett. Nettsteder som selger tobakksvarer og røykeutstyr omfattes følgelig heller ikke av det foreslåtte unntaket for spesialforretninger. Dette gjelder selv om det aktuelle nettstedet utelukkende selger slike varer.

Reklameforbudet i tobakksskadeloven § 2 innebærer begrensninger for utformingen av nettbutikker og lignende. I langvarig forvaltningspraksis fra Sosial- og helsedirektoratet er tobakksskadelovens regler om reklameforbud blitt tolket slik at avbildning av tobakksmerker (logo, symboler, navn etc.) på internettsider er i strid med reklameforbudet dersom det skjer i markedsføringsøyemed. Nettsteder kan derimot inneholde lister med informasjon om hvilke tobakksprodukter som tilbys, og om prisene på disse, forutsatt at typografi og layout er nøytralt utformet. Det foreslåtte forbudet mot synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr på utsalgssteder innebærer ingen endring i rettstilstanden når det gjelder forbudet mot reklame for tobakksvarer på internett. Når det gjelder røykeutstyr blir det imidlertid nå helt klart at man heller ikke kan reklamere for denne typen varer på internett. 2Internettsalg må også etter den foreslåtte lovendringen vurderes i forhold til tobakksskadelovens reklameforbud, jf. gjeldende § 2 og lovforslagets § 4.

Spesialforretninger

I høringsnotatet ble spesialforretninger for tobakk beskrevet som utsalgssteder «som hovedsakelig selger tobakksvarer og røykeutstyr». Slike utsalgssteder ble foreslått unntatt fra forbudet. Bakgrunnen for dette er de særlige omstendigheter som gjør seg gjeldende for slike utsalgssteder. For spesialforretninger er salg av tobakksvarer og røykeutstyr kjerneområdet for virksomheten. Et forbud mot synlig oppstilling vil derfor være et større inngrep for slike utsalgssteder enn for utsalgssteder hvor andre typer varer utgjør en større del av grunnlaget for driften. Departementet viste i høringsnotatet til at Islands Høyesterett, i en dom avsagt 6. april 2006, konkluderte med at selv om det kunne være grunnlag for å innføre innskrenkninger på utstilling av tobakksvarer på steder hvor også andre varer er til salgs gjaldt ikke dette for spesialforretninger. Sentralt i begrunnelsen for dette var at kundene i spesialforretninger oppsøker forretningen for å kjøpe tobakksvarer eller for å skaffe seg informasjon om slike varer. Ettersom kundene oppsøker spesialforretninger for å kjøpe tobakksvarer, eller skaffe informasjon, vil avgjørelsen om å gjøre dette ofte være tatt forut for besøket i forretningen. Den kjøpsoppfordring som ligger i synlig oppstilling av tobakksvarer vil følgelig være av mindre betydning i slike tilfeller. Det er klart at situasjonen er en annen når folk selv aktivt oppsøker et utsalgssted for å skaffe seg tobakksvarer, røykeutstyr og/eller informasjon om slikt, enn når folk uten et bevisst ønske om det møtes av synlig oppstilte tobakksvarer mv. i det daglige. Selv om den islandske dommen bygde på nasjonal lovgivning er dette argumentet like fullt relevant for norske forhold.

Høringsnotatets definisjon av spesialforretninger gir ikke en helt klar grense for hva som kreves for at et utsalgssted er å anse som en spesialforretning i lovens forstand. Begrepet «hovedsakelig» åpner for at spesialforretninger i begrenset grad også kan selge andre varer og tjenester enn tobakksvarer og røykeutstyr, uten at dette er til hinder for at utsalgsstedet anses å være en spesialforretning.

Sosial- og helsedirektoratet og Nasjonalt råd for tobakksforebygging foreslo i sine høringsuttalelser at ordet «hovedsakelig» i høringsnotatets definisjon burde erstattes med «kun» for å sikre en klarere avgrensning. En slik innskjerping vil innebære at bare forretninger som utelukkende selger tobakksvarer og/eller røykeutstyr omfattes av unntaket, og vil gjøre unntaket lettere å håndheve. Etter departementets vurdering vil imidlertid kriteriet «hovedsakelig» gi en tilstrekkelig klar avgrensning av unntakets rekkevidde, samtidig som det gir tilsynsmyndigheten en viss fleksibilitet når det gjelder i hvilken utstrekning det skal aksepteres at spesialforretninger selger andre varer og tjenester.

Spørsmålet blir dermed hvordan kriteriet «hovedsakelig» skal forstås. Det er i lys av det foreslåtte forbudets formål klart at kriteriet om at utsalgsstedet «hovedsakelig» må selge slike varer må tolkes strengt. Både formålet med forbudet og begrunnelsen for unntaket for spesialforretninger undergraves dersom en går langt i å tillate andre varer og tjenester solgt i spesialforretninger. Hvorvidt et utsalgssted er en spesialforretning må avgjøres ved en konkret helhetsvurdering av utsalgsstedets karakter. I denne vurderingen må utsalgsstedets vareutvalg, og hvilken kundemasse dette med rimelighet kan forventes å tiltrekke, være sentralt. Hvor stor andel av omsetningen som er relatert til salg av tobakksvarer og røykeutstyr, og hvilke kunder som faktisk oppsøker utsalgsstedet, er også relevante momenter.

Sentralt i begrunnelsen for unntaket for spesialforretninger er at slike utsalgssteder først og fremst benyttes av kunder som har til hensikt å kjøpe tobakksvarer eller røykeutstyr. Dersom utsalgsstedet har et vareutvalg som medfører at det oppfattes som et sted hvor man kan kjøpe andre varer enn tobakksvarer og røykeutstyr vil også andre kunder enn tobakkskunder oppsøke utsalgsstedet. Oppstilte varer vil i så tilfelle virke som en kjøpsoppfordring også overfor kunder som ikke har planlagt å kjøpe tobakksvarer eller røykeutstyr. Disse kundene blir dermed passive mottakere av den kjøpsoppfordring som ligger i synlig oppstilling av slike varer. Dette er problematisk i forhold til begrunnelsen for unntaket. Dersom utsalgsstedet på grunn av sitt varesortiment i mer enn ubetydelig utstrekning må forventes benyttet av andre enn kunder som har til hensikt å kjøpe tobakksvarer eller røykeutstyr er ikke utsalgsstedet å betrakte som en spesialforretning i lovens forstand. Departementet fastholder derfor at spesialforretninger for tobakk er utsalgssteder som hovedsakelig selger tobakksvarer og røykeutstyr. Utsalgssteder som tilbyr pengespill og tobakk, frukt og tobakk og lignende vil følgelig ikke omfattes av unntaket for spesialforretninger.

Departementet er kjent med at det finnes en del forretninger som har et større utvalg av tobakksvarer og røykeutstyr enn hva som er vanlig, men som likevel ikke vil komme inn under unntaket for spesialforretninger. Forslaget innebærer at disse forretningene må endre sitt vareutvalg dersom de skal komme inn under det foreslåtte unntaket. Disse utsalgsstedene må vurdere hvorvidt de finner det hensiktsmessig å tilpasse sitt vareutvalg, slik at de kan drive som spesialforretninger, eller om de er bedre tjent med å skjule tobakksvarene og røykeutstyret og opprettholde et sortiment som inneholder en større andel av andre varer og tjenester enn det unntaket for spesialforretninger gir rom for.

Forslaget om et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr m.m. på utsalgssteder innebærer at unntakene fra forbudet mot tobakksreklame i tobakksskadeloven § 2, som er gitt i reklameforskriften § 8 nr. 5 og § 9 annet ledd, må oppheves. Departementet forutsetter imidlertid at dagens rettstilstand i det vesentlige videreføres for spesialforretninger. Dette innebærer at oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr m.m. inne i utsalgslokalet vil være tillatt i den utstrekning slik plassering er hensiktsmessig for en rasjonell omsetning. Det vil imidlertid ikke være tillatt å bruke utstyr for vareplassering som på grunn av sin størrelse eller utforming vil gi reklameeffekt (sjokkselgere o.l). Bruk av slikt utstyr er heller ikke tillatt etter de nå gjeldende regler, jf. reklameforskriften § 8 nr. 5.

Vindusutstillinger av tobakksvarer og røykeutstyr er per i dag ikke eksplisitt forbudt, men må vurderes etter reglene om reklameforbud. Departementet mener imidlertid at det i forlengelsen av det foreslåtte forbudet er grunn til å presisere at tobakksvarer og røykeutstyr oppstilt i spesialforretninger ikke må være synlig fra utsalgsstedets utside. Det innebærer at spesialforretninger ikke kan stille opp tobakksvarer og røykeutstyr på en måte som medfører at slike varer er synlige for andre enn utsalgsstedets egne kunder. Begrunnelsen er at kun personer som selv oppsøker utsalgsstedet skal kunne bli utsatt for den kjøpsoppfordring som synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr m.m. innebærer. Det at synlig oppstilte tobakksvarer og røykeutstyr ikke vil innebære en oppfordring til kjøp og bruk av tobakksvarer for andre enn spesialforretningens egne kunder er sentralt i begrunnelsen for unntaket for slike forretninger.

Opplysninger om at utsalgsstedet er en spesialforretning for tobakksvarer og røykeutstyr må kunne gis ved skilt, plakater og lignende som er utformet på en nøytral måte og som ikke ved sitt innhold eller sin utforming fremstår som tobakksreklame i strid med reklameforbudet i tobakksskadeloven. 3

Departementet vil vurdere behovet for en nærmere regulering av rekkevidden av unntaket for spesialforretninger i forskrift.

Taxfree-utsalg

Taxfree-utsalg på flyplasser ble ikke behandlet særskilt i høringsnotatets forslag. I Sosial- og helsedirektoratets utredning (rapport av 1. november 2006), som var vedlagt høringsnotatet, nevnes imidlertid taxfree-utsalg i beskrivelsen av hvordan tobakksvarer selges: «På flyplasser som har taxfree-salg, er tobakksvarene oppstilt på store utstillingsøyer/paller i lokalet og kundene kan selv forsyne seg av varene».4Slike utsalg nevnes også i direktoratets forslag til praktiske løsninger etter innføring av et eventuelt forbud, hvor følgende bemerkes: «På flyplasser innebærer den utstillingsformen som praktiseres slike steder i dag, at tobakksvarer får en særlig stor reklameeffekt. Vi antar at tobakksvarene også her kan oppbevares i mer lukkede systemer, for eksempel skuffer».5Direktoratet går i sin utredning ikke inn for en særbehandling av taxfree-utsalg, og det har heller ikke vært departementets intensjon at slike utsalg skulle settes i noen særstilling. Det ble derfor ikke gjort noe unntak fra det foreslåtte forbudet for slike utsalg i høringsnotatet.

Det er på det rene at taxfree-utsalg ved flyplasser er underlagt en rekke reguleringer som ikke gjør seg gjeldende for andre utsalgssteder for tobakksvarer. Ettersom det foreslåtte forbudet bare er av betydning for adgangen til å plassere/oppstille tobakksvarer og røykeutstyr m.m. synlig på utsalgssteder kan ikke departementet se at forslaget nødvendiggjør endringer i de særlige regler som regulerer omsetning av tobakksvarer ved taxfree-utsalg ved flyplasser. Departementet finner derfor ikke grunn til å redegjøre nærmere for disse særreglene.

Av forskrift til tolloven fremgår det at Finansdepartementet kan legge føringer for hvilke varer som kan selges ved taxfree-utsalg. 6Dagens regulering av taxfree-utsalg innebærer at slike utsalg bare har anledning til å selge tobakksvarer i hele kartonger. Det selges relativt store mengder tobakk i taxfree-utsalg, og departementet ser at kartongsalg og stort omsetningsvolum kan by på spesielle utfordringer i forhold til det foreslåtte forbudet. At disse omstendighetene kan nødvendiggjøre andre praktiske løsninger enn hva som er nødvendig ved andre utsalgssteder, som for eksempel kiosker, bensinstasjoner og dagligvareforretninger er også klart. Etter departementets vurdering innebærer imidlertid ikke disse omstendighetene så store og spesielle utfordringer at det er nødvendig å gjøre noe unntak for taxfree-utsalg. Også slike utsalgssteder kan ved relativt enkle grep skjule de aktuelle varene ved hjelp av for eksempel skuffer, skap, forheng eller lignende.

De fleste handler sjeldnere ved taxfree-utsalg enn i dagligvareforretninger, og handlesituasjonen er noe annerledes ved taxfree-handel enn ved alminnelig dagligvarehandel. Under hensyn til det foreslåtte forbudets formål kan departementet imidlertid ikke se at taxfree-utsalg av den grunn bør unntas fra forbudet. Også synlig oppstilling av tobakksvarer i hele kartonger formidler at disse varene er tilgjengelige og innebærer en oppfordring til kjøp.

En forutsetning for at unntaket for spesialforretninger kommer til anvendelse er at utsalgsstedet hovedsakelig selger tobakksvarer og/eller røykeutstyr. Ved taxfree-handel på flyplasser, slik departementet er kjent med at dette drives i dag, kan det ikke sies at taxfree-utsalgene hovedsakelig selger tobakksvarer og/eller røykeutstyr. Andre vareslag utgjør en betydelig del av disse utsalgenes sortiment og omsetning. I sin høringsuttalelse opplyser Travel Retail Norway at ca. en femtedel av omsetningen knytter seg til salg av tobakksvarer. Dette antas å være en betydelig høyere andel enn det som er tilfelle for dagligvare- og bensinstasjonsbransjen. Etter departementets syn er imidlertid dette langt fra tilstrekkelig til at slike utsalgssteder kan sies «hovedsakelig» å selge tobakksvarer og røykeutstyr. Også reisende, herunder barn og unge, som ønsker å handle andre taxfree-varer enn tobakksvarer og røykeutstyr, som eksempelvis parfyme, alkoholholdig drikke og søtsaker, blir utsatt for den kjøpspåvirkning som synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr innebærer. Det er dette man med det foreslåtte forbudet tar sikte på å forhindre. I tillegg kommer at reisende med fly til og fra utlandet i stor utstrekning er nødt til å passere taxfree-utsalg, og at tobakksvarer på grunn av de store mengder som er oppstilt ofte er mer synlig ved slike utsalgssteder enn ved utsalgssteder for øvrig.

Etter departementets vurdering er det ikke ønskelig at taxfree-utsalg på flyplasser skal ha særskilte regler for oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr m.m. De utfordringene som gjør seg gjeldende for slike utsalg, som følge av kartongsalg og salgskvantum, kan overkommes uten særregler. Departementet vil derfor understreke at forslaget om forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr m.m. på utsalgssteder også omfatter taxfree-utsalg ved flyplasser.

Omgåelse

I likhet med Sosial- og helsedirektoratet og Nasjonalt råd for tobakksforebygging ser departementet at det foreslåtte forbudet mot synlig oppstilling vil kunne bli forsøkt omgått. For det første er det tenkelig at utsalgssteder vil kalle seg spesialforretninger for tobakksvarer selv om de også selger en mengde andre varer og tjenester. Videre kan det tenkes at det vil bli opprettet egne utsalg eller avdelinger for tobakksvarer, som karakteriserer seg som spesialforretninger, ved utgangen av kjøpesentre og lignende. Om et utsalgssted selv titulerer seg som spesialforretning for tobakk er ikke avgjørende for hvorvidt det aktuelle utsalgsstedet er en spesialforretning i relasjon til det foreslåtte forbudet. Det avgjørende vil være om utsalgsstedet er en spesialforretning i lovens forstand. Kontroll med at lovens vilkår overholdes blir en oppgave for tilsynsmyndighetene.

At det opprettes nye spesialiserte utsalg/avdelinger for tobakksvarer kan etter departementets vurdering ikke anses å være en omgåelse av det foreslåtte forbudet såfremt de nye utsalgsstedene etterlever de krav som stilles til spesialforretninger. Varer som omfattes av det foreslåtte forbudet vil i så fall ikke være synlig for andre enn de som selv oppsøker spesialforretningene, noe som er i tråd med begrunnelsen for unntaket for spesialforretninger.

Sosial- og helsedirektoratet og Nasjonalt råd for tobakksforebygging gir uttrykk for at det som følge av det foreslåtte forbudet vil være behov for å regulere adgangen til å etablere nye spesialforretninger. Dette er tenkt som et tiltak for å unngå at det opprettes nye spesialforretninger for tobakk etter forbudets eventuelle ikrafttreden. Etter departementets vurdering er det imidlertid lite trolig at forbudet vil føre til en større økning i antall spesialforretninger. Vilkårene for at et utsalgssted skal være omfattet av unntaket for spesialforretninger vil nok i praksis medføre at det økonomiske grunnlaget for fremvekst av mange spesialforretninger vil være begrenset. Det forventes derfor at spesialforretninger for tobakk forblir en relativt liten nisje i markedet, men en viss økning i antall spesialforretninger kan ikke utelukkes. Departementet vil vurdere behovet for nærmere regulering av synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr m.m. i spesialforretninger i forskrift.

3.2 Varer som omfattes av forbudet

3.2.1 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at forbudet mot synlig oppstilling skal gjelde for tobakksvarer og røykeutstyr, imitasjoner av slike varer og for automatkort. Når begrepet «tobakksvarer» benyttes i forslaget må dette ses i sammenheng med, og forstås på samme måte som i, tobakksskadeloven § 1 hvor det fremgår at «[m]ed tobakksvarer forstås i denne lov varer som kan røykes, innsnuses, suges eller tygges såfremt de helt eller delvis består av tobakk». Høringsnotatets forslag skiller i så måte ikke mellom de ulike typer av tobakksvarer og retter seg mot tobakksvarer generelt.

Av høringsnotatet fremgår at blant annet sigarettpapir, sigarhumidorer, sigarkuttere, munnstykker, sigarettrullere og sisha (vannpipe) regnes som røykeutstyr. I utstilling av disse produktene ligger, på samme måte som utstilling av selve tobakksvarene, en oppfordring til kjøp og bruk av tobakk. Lightere og fyrstikker omfattes derimot ikke av det foreslåtte forbudet.

Med automatkort menes kort som kunden kjøper i kassen for deretter selv å hente tobakksvarer i en automat.

3.2.2 Høringsinstansenes syn

Det er hovedsakelig høringsinstanser fra tobakksindustrien og handelsnæringen som berører spørsmålet om hvilke varer som omfattes av det foreslåtte forbudet i sine høringsuttalelser. Høringsinstansene stiller spørsmål ved hvorvidt det er grunnlag for å behandle ulike tobakksprodukter på samme måte, og det er spesielt reguleringen av røykfri tobakk det stilles spørsmål ved. Nedenfor gjengis utdrag fra enkelte høringsuttalelser.

European Smokeless Tobacco Council (ESTOC) er av den oppfatning at snus og sigaretter ikke bør behandles likt i forhold til forbudet om synlig oppstilling, og uttaler følgende:

«ESTOC ønsker å legge frem sine tanker og bekymringer når det gjelder de manglende bevis departementet har for å begrunne påstanden om at inkludering av røykfri tobakk i produktfremvisningsforbudet i utsalgsstedet, vil føre til merkbare virkninger på det generelle tobakkskonsumet eller på ungdoms røykeoppstart.(...)

Som konklusjon er det slik at ESTOC ikke deler Helse- og omsorgsdepartementets syn om at forslaget om et fullstendig fremvisningsforbud, inklusive snus, vil føre til noen gunstige helsevirkninger.»

Coop Norge uttaler:

«Coop er av den oppfatning [av] at det kanskje er noe unyansert å behandle snus på samme måte som tobakk/sigaretter. Det er flere grunner til dette. (...)

Samtidig er det få eller ingen undersøkelser som viser at snus har samme skadevirkninger som tobakk/sigaretter.»

Coop Norge påpeker også at snus er en ferskvare, som må oppbevares kjølig, og at det foreslåtte forbudet vil gi særlige utfordringer dersom det skal gjelde for denne produktgruppen.

Swedish Match fremhever at snus er mindre skadelig enn sigaretter, og mener at høringsnotatets forslag om å likebehandle snus og sigaretter vil ha en kontraproduktiv effekt på folkehelsen. Dette fordi man gjennom å behandle disse produktene likt i butikkene signaliserer at de er like farlige. Swedish Match mener at en i stedet for å likebehandle snus og røyketobakk bør fokusere på, og tilrettelegge for, snus som et skadereduserende alternativ for røykere som ikke klarer å slutte på andre måter. Selskapet mener derfor at det bør skilles mellom snus og andre tobakksvarer ved en eventuell innføring av et forbud mot synlig oppstilling.

House of Oliver Twist AS fremholder på bakgrunn av tilsvarende synspunkter at skråtobakk ikke kan behandles på samme måte som øvrige tobakksvarer, og Cigarcom tar til orde for at sigarer ikke bør likebehandles med øvrig røyketobakk.

Av høringsinstansene som er positive til forbudet synes de fleste å være av den oppfatning at det ikke er ønskelig å skille mellom de ulike typene av tobakksvarer i forhold til det foreslåtte forbudet. Den norske legeforening fremhever dette uttrykkelig og skriver:

«Vi finner også grunn til å påpeke at forebygging av snusbruk må intensiveres gjennom samme virkemidler som benyttes ved annen tobakksforebygging.»

Sosial- og helsedirektoratet fremhever at forbudet bør omfatte snus og uttaler:

«Vi ser at snusbruken stadig øker. I den voksne befolkningen i Norge er det totalt rundt 6 prosent som bruker snus daglig (2005-2006) og det er 4 prosent som bruker snus av og til. Det er særlig unge menn som bruker snus, og andelen har økt kraftig de senere årene. Et forbud som det foreslåtte, vil kunne bidra til å stanse/redusere alminneliggjøringen og derigjennom rekrutteringen til bruk av snus.

Tobakksindustrien legger betydelige ressurser i å bidra til økningen i snusbruk. Etter innføring av røykfrie serveringssteder har således snus ofte fått en svært fremtredende plassering i ulike serveringssteder. Kjøleskap med glassvegger og dører hvor snusproduktene er svært synlige er strategisk plassert i serveringssteder. Kjøleskapene er ofte bekostet av tobakksindustrien. Ved forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer vil den reklamen/alminneliggjøringen av snus som tobakksindustrien bidrar til, kunne stanses.»

3.2.3 Departementets vurderinger

Tobakksvarer

Flere av høringsinstansene har bemerket at de ulike grader av risiko for negative helsevirkninger som knytter seg til ulike typer av tobakksprodukter bør være av betydning for hvorvidt det aktuelle produktet omfattes av det foreslåtte forbudet. Det er særlig trukket frem at det ikke knytter seg like stor risiko for sykdom og for tidlig død til bruk av røykfri tobakk som til bruk av røyketobakk.

Selv om røykfri tobakk, og da særlig snus, ikke er like helseskadelig som røyketobakk vil departementet understreke at også bruk av røykfri tobakk innebærer betydelig risiko for helseskader. 7For å forebygge skadevirkningene av tobakksbruk mener departementet derfor at forbudet mot synlig oppstilling bør omfatte tobakksvarer generelt.

Enkelte høringsinstanser foreslår å differensiere, slik at for eksempel snus ikke omfattes av det aktuelle forbudet. Dersom helsemyndighetene skulle gå inn for en slik differensiering i forbindelse med forbudet ville det kunne oppfattes som et signal om at det ikke er knyttet helserisiko til for eksempel bruk av snus. Et slikt signal vil være særlig uheldig overfor barn og ungdom. All tobakksbruk innebærer risiko for helseskader, og det er derfor per i dag ikke grunnlag for en slik differensiering.

Formidling av informasjon om tobakksvarer og ulik risiko for helseskader bør etter departementets syn skje gjennom andre kanaler enn innføring av et differensiert forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer. Det bemerkes i den sammenheng at det følger av tobakksskadeloven § 3 annet ledd at «det er forbudt å importere, selge eller dele ut tobakksvarer som ved tekst, navn, varemerke, illustrasjoner eller andre tegn antyder at et spesielt tobakksprodukt er mindre helseskadelig enn andre.»

Siden det foreslåtte forbudet ikke legger begrensninger på adgangen til å selge tobakksvarer vil de ulike tobakksproduktene fortsatt være tilgjengelige i markedet. Tobakkskundene har følgelig mulighet til å velge det tobakksprodukt de måtte ønske, og står fritt til å ta hensyn til produktenes risikoprofil ved sitt valg. Departementet mener at argumentene for differensiering ikke er sterke nok, og fastholder derfor sitt forslag om at forbudet skal være generelt. Tobakksvarer må forstås i samsvar tobakksskadeloven § 1; som varer som kan røykes innsnuses, suges eller tygges såfremt de helt eller delvis består av tobakk.

At synlig oppstilling av tobakksvarer forbys, innebærer at reklameforskriften (forskrift 15. desember 1995 nr. 989 om forbud mot tobakksreklame) § 8 nr. 5 må oppheves idet denne bestemmelsen gjør unntak fra reklameforbudet for oppstilling av slike varer.

Røykeutstyr

Det fremgår av høringsnotatet at det med røykeutstyr siktes til blant annet sigarettpapir, sigarhumidorer, sigarkuttere, munnstykker, sigarettrullere og sisha (vannpipe). Departementet finner imidlertid grunn til å bemerke at denne opplistingen ikke er uttømmende. For en nærmere behandling av «røykeutstyr» vises til punkt 7.3.1.

At røykeutstyr omfattes av forbudet innebærer at reklameforskriften § 9 annet ledd må oppheves idet denne bestemmelsen gjør unntak fra reklameforbudet for oppstilling av slike varer.

Imitasjoner

Hvordan «imitasjoner av slike varer» skal forstås ble ikke presisert i høringsnotatet. Begrunnelsen for at imitasjoner av tobakksvarer og røykeutstyr omfattes av forbudet er imidlertid åpenbar; oppstilling av imitasjoner vil på samme måte som oppstilling av ekte varer innebære en oppfordring til kjøp og bruk av tobakksvarer. «Imitasjoner av slike varer» må derfor forstås i lys av at det ikke skal være mulig å omgå forbudet mot oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr ved å stille opp imitasjoner av slike varer og dermed oppnå den reklameeffekt som det foreslåtte forbudet har til hensikt å forhindre. Hva som omfattes av «imitasjoner» er derfor nært knyttet til forståelsen av «tobakksvarer» og «røykeutstyr», jf. over.

Automatkort

At det foreslåtte forbudet gjelder for automatkort innebærer at oppstilling av kort som kunden kan kjøpe i kassen, for deretter selv å hente ut tobakksvarer i automater, ikke vil være tillatt. Det samme må, hensett til forbudets formål, også gjelde for andre innretninger med tilsvarende formål. Se for øvrig punkt 7.2.3.

Automatkort er per i dag ofte utformet slik at de har sterke likhetstrekk med de tobakksvarer de er knyttet til. I en viss utstrekning er kortene også påført helseadvarsler tilsvarende de som er påbudt for tobakksvarer. Etter departementets vurdering innebærer synlig oppstilling av automatkort, på samme måte som oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr, en oppfordring til kjøp og bruk av tobakk.