6 Val av framtidig pensjonsmodell

6.1 Innstillinga frå Sjømannspensjonsutvalet (NOU 1999:6)

Sjømannspensjonsutvalet blei som nemnd sett ned av Sosial- og helsedepartementet den 11. juli 1997, og det hadde representantar frå mellom anna sjømennene og reiarlaga sine organisasjonar. Aktuar Sverre Bjørnstad var leiar av utvalet.

Utvalet fekk dette mandatet:

«Utvalget skal foreta en nærmere utredning og vurdering av sjømannspensjonen både når det gjelder

• fortsatt offentlig pensjonsordning,

• en eventuell privat tjenestepensjonsordning eller

• en eventuell AFP-lignende ordning.

En overgang til forsikringsmessig beregning av pensjonen må også vurderes.

De enkelte alternativene må være i samsvar med de forpliktelser som følger av internasjonale avtaler, spesielt ILO konvensjon nr 71 for 1946, som tilsier at det skal være en lovbestemt plikt for partene å ha en pensjonsordning som gir sjøfolk over 60 år adgang til en førtidspensjon. For øvrig kan det vurderes om utenlandske sjøfolk bør sikres særskilt.

Statens garanti for allerede opptjente rettigheter etter sjømannspensjonstrygdloven skal ivaretas innen rammen av dagens regelverk og samordningsbestemmelser. For øvrig skal det legges til grunn at videre opptjening framover skal være selvfinansierende og ikke gi fordeler utover hva som gis i AFP-ordninger med statstilskott. Statens garantiansvar skal ikke utvides.

Utvalget skal vurdere om framtidig finansiering bør legges om til helt eller delvis fondsbasering. Dette er bare aktuelt dersom ordningen ikke videreføres som en offentlig ordning.

De økonomiske og administrative konsekvenser av de enkelte alternativene utredes i samsvar med utredningsinstruksen.

Sosial- og helsedepartementet kan gjøre utdypninger og tillegg i mandat.

Utvalget skal legge fram sin utredning innen 1. oktober 1998.»

Sosial- og helsedepartementet forlenga seinare fristen for å legge fram innstillinga til 15. januar 1999.

I brev av 30. mars 1998 til sosialministeren tok representantane for sjømannsorganisasjonane i utvalet opp spørsmålet om å få endra mandatet. Etter sjømannsorganisasjonane sitt syn stemte ikkje mandatet med Stortingets vedtak av 15. november 1996, der Regjeringa blei bedt om å sette ned eit utval. Sjømannsorganisasjonane ønskte å få fjerna tredje ledd i mandatet (som handlar om statens garanti mv.), og andre setning i fjerde ledd (om at det ikkje skal vere fondsbasering dersom den offentlege ordninga skal halde fram).

Sosial- og helsedepartementet kom ikkje representantane i møte med å fjerne tredje ledd i mandatet om statens garanti. Når det gjaldt spørsmålet om å kunne halde fram med å fondsbasere ei offentlig ordning, kunne departementet gå med på å stryke siste setning i fjerde ledd i mandatet.

Utvalet har som mandatet seier, greidd ut tre former for førtidspensjon for sjømenn. Når det gjeld alternativet om ei offentleg pensjonsordning for sjømenn, har utvalet greidd ut høva for å frigjere midlar ved omfordeling. Dei som er sjøfolk fram til pensjonering, kan etter denne modellen i ein periode framover oppnå ein pensjon på 60 prosent av inntekta som sjømann opp til eit visst inntektsnivå (punkt 6.1.3).

Utvalet har i det andre alternativet om ei privat tenestepensjonsordning for sjømenn greidd ut både ei «innskottsbasert» og ei «ytingsbasert» pensjonsordning (punkt 6.1.2).

I alternativet ei AFP-liknande pensjonsordning for sjømenn har utvalet, med enkelte justeringar, bygd på dei eksisterande ordningane med avtalefesta pensjon (punkt 6.1.1).

6.1.1 Utvalet si utgreiing av ei AFP-liknande pensjonsordning for sjømenn

Med «AFP-liknande» har utvalet forstått «at man skal bygge på de grunnleggende prinsippene ved de eksisterende AFP-ordningene, men at det er muligheter for å gjøre enkelte tilpasninger.»

Utvalet la til grunn rammevilkåra for at pensjonsordninga skal få statstilskott og for at den enkelte pensjonist skal få godskrive pensjonspoeng i folketrygda med visse unntak. Det er til dømes sentralt at det framleis er ein pensjonsalder på 60 år i ei AFP-liknande ordning for sjømenn.

Retten til pensjon må etter utvalet si meining vere avhengig av at ein er omfatta av ordninga på tidspunktet for pensjonering, det vil seie at ein må fortsette i sjømannsyrket fram til pensjonsalderen for å få pensjon. Utvalet skriv:

«Omtrent en tredel av dem som mottar alderspensjon fra dagens pensjonsordning, fortsatte i sjømannsyrket fram til fylte 60 år. De to tredelene som sluttet før fylte 60 år mottar en oppsatt pensjon fra dagens pensjonsordning, mens de i en AFP-lignende ordning ikke ville hatt rett til noen pensjon.»

I skissa til utvalet blir den AFP-liknande pensjonen utrekna etter folketrygda sine reglar, og vil i dei fleste tilfella vere på mellom 40 og 60 prosent av den tidlegare inntekta. Ordninga har ein ganske stor fordelingsverknad. Dersom partane etablerer eit AFP-tillegg, blir kompensasjonsnivået ein god del høgare. Pensjonen blir avkorta dersom pensjonisten har ei inntekt som overstig folketrygda sitt grunnbeløp ved sidan av pensjonen. Utvalet legg til grunn at pensjonistane i ei slik AFP-ordning får godskrive pensjonspoeng i folketrygda, noko som gir ein høgare alderspensjon frå folketrygda etter fylte 67 år.

Ordninga blir etter skissa til utvalet finansiert dels av staten gjennom eit statstilskott til pensjonsutgiftene for personar mellom 64 og 67 år, og dels ved ein premie som blir betalt av arbeidsgivarane.

Utvalet gir uttrykk for at ein bør velje eit premiesystem som er tilnærma likt dei gjeldande AFP-ordningane, og det heiter i NOU 1999: 6 side 15:

«Premien skal da fullfinansiere pensjonen når den tas ut, det vil si at den skal dekke den årgangens totale pensjonsutgifter. Det vil da være tilstrekkelige midler i fondet til å dekke allerede løpende pensjoner. Nødvendig premie kan med en realrente på 3 prosent anslås å utgjøre 2,9 prosent av inntekten, dersom man legger til grunn at en tredel av dagens medlemsmasse fortsetter i sjømannsyrket fram til pensjonalderen. Forutsatt at halvparten av dagens medlemmer står i sjømannsyrket fram til pensjonsalderen, kan nødvendig premie anslås til 3,9 prosent. I AFP-ordningen vil det være nødvendig å inntektsprøve pensjonen, noe som vil redusere premienivået med ca 20 prosent.»

Ved overgang til ei AFP-liknande pensjonsordning, må ein dekkje dei løpande forpliktingane etter dagens ordning, samtidig som ein sett av pengar for å dekkje pådratte pensjonsutgifter i AFP-ordninga. Utvalet legg til grunn at kontantverdien av dei framtidige forpliktingane som må dekkjast av dagens pensjonstrygd, er om lag 7,6 milliardar kroner per 1. januar 2000. Av dette blir om lag 4,9 milliardar kroner dekt av statstilskottet til krigsfartstillegg mv. (om lag 1,3 milliardar kroner) og statsgarantien i gjeldande ordning (om lag 3,6 milliardar kroner). Dette er utgifter som staten vil ha ved å fortsette den gjeldande ordninga, og som utvalet legg til grunn at staten bidreg med også ved overgang til ei AFP-ordning.

Det beløp som det må finnast dekning for ved overgang til ei AFP-ordning, blir da om lag 2,7 milliardar kroner i kontantverdi. Utvalet peiker på enkelte moment det da kan vere naturleg å sjå nærmare på. Mellom anna er det nødvendig å inntektsprøve ytinga, noko som kan redusere premienivået med om lag 20 prosent. Eventuelt kan desse midla nyttast til å finansiere ein del av overgangskostnadene. Det kan også vere mogleg å nytte nokre av dei omfordelingsforslaga utvalet tek opp. Dessutan kan eventuelt staten bidra med noko.

Utvalet peiker på at det mest naturlege vil vere at partane etablerer eit organ med eit eige styre til å administrere ei AFP-ordning, men at Rikstrygdeverket/trygdeetaten reknar ut og betalar ut pensjonane. Utvalet reknar med at pensjonstrygda for sjømenn vil vere ei avviklingsordning for rettar som er tent opp i dagens pensjonsordning. Kostnadene til dette kjem i tillegg til administreringa av AFP-ordninga, men kostnadene blir her mindre etter kvart.

6.1.2 Utvalet si utgreiing av ei privat tenestepensjonsordning for sjømenn

Utvalet la i utgreiinga fram ei skisse til korleis ei privat tenestepensjonsordning for sjømenn kan utformast. Skissa bygger i stor grad på ein rapport som Storebrand Livsforsikring AS utarbeidde for utvalet.

Det er greidd ut ei privat tenestepensjonsordning for sjømenn både som ei innskottsordning og som ei ytingsordning. I ei ytingsordning pliktar bedrifta å yte ein nærmare definert pensjon , mens ho i ei innskottsordning pliktar å yte eit nærmare definert innskott til den enkelte si pensjonssparing. Utvalet har lagt til grunn at det vil bli gitt inntektsfrådrag for innbetalt premie i begge alternativa.

Ei privat ordning vil gi pensjon til personar mellom 60 og 67 år. Dei som sluttar som sjømenn før pensjonsalderen, vil ha høve til å få pensjonsrettar som dei tidlegare har tent opp utbetalt frå pensjonsalderen (oppsett pensjon). Sluttar ein før pensjonsalderen i ei ytingsordning, blir det etter skissa etablert ei individuell fripolise. I ei innskottsordning vil medlemen framleis ha rett til midlane på sin pensjonskonto når han sluttar, og midlane vil bli utbetalt frå tidspunktet vedkomande når pensjonsalderen.

Arbeidstakaren si inntekt og tenestetid er avgjerande for korleis pensjonen blir. Utvalet legg i innstillinga til grunn at 30 års fartstid bør gi ei pensjonsyting på om lag 60 prosent av sluttlønna. Den nærmare utrekninga av pensjonen skjer i følgje utvalet slik (NOU 1999: 6 side 12):

«- I en ytelsesbasert ordning er arbeidstakere som har tjent opp fulle pensjonsrettigheter sikret en pensjon på 60 prosent av sluttlønnen. Det forutsettes en lineær opptjening av pensjon. Det vil si at pensjonen opptjenes forholdsmessig etter antatt tjenestetid fram til pensjonsalderen, likevel minst 30 år. Hvis man f. eks. meldes inn i ordningen som 20-åring, og pensjonsalderen er 60 år, vil man etter 10 års tjenestetid ha opptjent en pensjonsrettighet på 10/40 av antatt full pensjon. Hvis man meldes inn ved fylte 40 år, vil 10 års tjenestetid gi 10/30 av full pensjon. Opptjeningen skjer ut fra den lønnen som er pensjonsgivende til enhver tid.

- I en innskuddsbasert ordning er pensjonens størrelse avhengig av innskuddenes størrelse og avkastningen av disse. Arbeidstakeren er altså ikke garantert en på forhånd definert ytelse. Utvalget har lagt til grunn for utredningen at innskuddene fastsettes slik at utbetalingene antas å bli 60 prosent av lønnen etter 30 års fartstid. Det kan også etableres en innskuddsordning hvor arbeidstakeren garanteres en viss avkastning på pensjonsmidlene, men dette fører til høyere kostnader enn i en vanlig innskuddsordning.»

Utvalet legg som nemnd til grunn, at ein bør nå ein pensjon på 60 prosent av lønna etter 30 års fartstid. Det vil såleis ta 30 år før nokon når dette nivået ved overgang til ei privat ordning. I overgangstida vil ein få ein kombinasjon av pensjon som er tent opp i dagens pensjonsordning og i den nye ordninga. Storleiken på pensjonane i høve til tidlegare inntekt vil derfor gradvis stige frå dagens gjennomsnittlege nivå på om lag 45 prosent, til 60 prosent når ei privat tenestepensjonsordning er fullt utbygd.

Utvalet legg til grunn at

«..det - på samme måte som i dagens pensjonsordning - ikke skal gis noen ytelser til etterlatte, og at pensjonen vil bli samordnet med en eventuell uførepensjon fra folketrygden eller en avtalefestet pensjon. Ellers vil man kunne oppnå pensjonsytelser som overstiger lønnen. Pensjonen vil ikke bli avkortet som følge av arbeidsinntekt i et annet yrke. Det kreves imidlertid at vedkommende slutter i den pensjonsgivende stillingen for å få utbetalt pensjon.

Pensjonene finansieres ved premier som går til å bygge opp fond. Fondene gir en kapitaldekning for de pensjonsforpliktelsene som ordningen har til enhver tid. Sikkerheten for pensjonsutbetalingene ligger dermed i at det er bygget opp tilstrekkelige fondsmidler til å dekke dem.»

Etter dei føresetnadene utvalet legg til grunn blir premienivået om lag 5,0-5,1 prosent i ytingsordninga, og om lag 4,5 prosent i innskottsordninga. Premien kan eventuelt fordelast mellom arbeidsgjevar og arbeidstakar slik systemet er i dagens ordning.

Ved ein eventuell overgang til ei privat tenestepensjonsordning, vil ei rekkje personar ha tent opp rettar i dagens pensjonstrygd for sjømenn. Nokre vil ha slutta i pensjonsgjevande teneste før overgangen, medan andre vil tene opp tenestetid også i den private ordninga. Det er etter utvalet si meining behov for ei regulering av desse overgangssituasjonane.

Utvalet har skissert korleis ansvaret for pensjonsforpliktingane kan «delast» på høvesvis den nye og den gamle ordninga.

Ein eventuell overgang til ei privat tenestepensjonsordning inneber eit skifte av finansieringssystem, ved at ein går over frå eit utlikningssystem til eit kapitaldekningssystem. I staden for å dekkje gjeldande forpliktingar gjennom løpande inntekter, skal ein sette av pengar til å dekkje framtidige forpliktingar. Dette inneber at kostnadene ved å avvikle dei rettane som er samla opp i dagens pensjonsordning, må dekkjast inn samstundes som det i den private ordninga må byggjast opp fond til å dekkje pensjonar for dagens yrkesaktive.

Ei ny privat tenestepensjonsordning får i hovudsak pensjonsansvaret for alle rettar som er tent opp etter overgangstidspunktet. Derfor vil dagens pensjonstrygd for sjømenn i mange år fungere som ei overgangsordning for rettar som allereie er tent opp. Kontantverdien av dei totale framtidige forpliktingane som må dekkjast av dagens pensjonstrygd, har utvalet rekna til om lag 10,1 milliardar kroner per 1. januar 2000.

Utvalet har gått ut frå at staten i overgangsperioden dekkjer utgiftene til statstilskottet til krigsfartstillegget mv. (om lag 1,3 milliardar kroner) og dei årlege forpliktingane som følgjer av statsgarantien for den gjeldande pensjonsordninga (om lag 3,6 milliardar kroner), til saman 4,9 milliardar kroner i samla kontantverdi.

Kontantverdien av dei framtidige forpliktingane i dagens ordning som må dekkjast inn ved overgang til ei privat tenestepensjonsordning, blir derfor om lag 5,2 milliardar kroner. Dei årlege forpliktingane i f. eks. åra 2000 - 2015 vil variere mellom om lag 315 og 435 mill. kroner i året.

Ved ein eventuell overgang til ei privat tenestepensjonsordning for sjømenn, må det finnast ei dekning for desse kostnadene. Utvalet peiker på enkelte moment det i så fall kan være naturleg å sjå nærmare på, og det heiter på side 13:

«Bl a betales det i deler av næringen inn premie både til dagens ordning og til en tariffbasert tilleggsordning. Dette kan gi et «premieoverskudd» i forhold til premien i en innskuddsbasert ordning på ca. 3,3 prosentenheter. Noe forsiktig kan kontantverdien av dette «premieoverskuddet» over 20 år anslås til å utgjøre 4,2 mrd. kroner. Andre måter å finansiere avviklingskostnadene på kan være å vurdere noen av de omfordelingsforslagene som det er pekt på ved dagens ordning, se nærmere i punkt 8.3.3, eventuelt at staten bidrar med noe.

Utvalget har også kort pekt på muligheten for å få en mer gradvis overgang til en privat tjenestepensjonsordning. Dette kan gjøres ved å «lukke» den eksisterende pensjonsordningen for nye medlemmer. Det vil si at pensjonstrygden for sjømenn bare vil løpe videre for dem som allerede har tjent opp rettigheter der. Ordningen vil dermed blir avviklet gradvis over lang tid (ca 40 år). Kostnadene ved en slik overgangsløsning vil bli omtrent det samme som ved den overgangsløsningen som er beskrevet ovenfor. Utvalget har ikke utredet en slik alternativ overgangsløsning nærmere.»

Når det gjeld den rettslege reguleringa av ei privat ordning i høve til internasjonale forpliktingar, kan det etter utvalet si vurdering synest som om ein står relativt fritt med omsyn til korleis ein vil etablere ho. Ein må likevel syte for at ordninga blir gitt verknad for alle sjømenn som blir omfatta av ILO-konvensjon nr. 71 om pensjoner til sjømenn.

Administrasjonen bør etter utvalet si oppfatning skje gjennom ei felles pensjonskasse, der valet av nærmare løysing i stor grad bør vere avhengig av kostnadsspørsmål.

6.1.3 Utvalet si utgreiing av ei offentleg pensjonsordning for sjømenn

Utvalet har òg greidd ut ei vidareføring av dagens pensjonstrygd for sjømenn, der pensjonsutgiftene framleis blir finansiert etter utlikningssystemet, og staten garanterer for utbetalingane av pensjon.

Utvalet seier på side 11:

«Dersom man fortsetter dagens ordning uten endringer i ytelsene, ser utvalget ikke behov for endringer i de gjeldende bestemmelsene om grunnfond, reguleringsfond og statsgaranti. Utvalget forutsetter at det er lagt opp til ordninger som sikrer den løpende likviditeten i pensjonstrygden når reguleringsfondet er brukt opp.

Ordningen med faste pensjonssatser gjør at kompensasjonsnivået for sjømannspensjonene varierer med inntekten i yrket. Det er misnøye med kompensasjonsnivået for de som kommer dårlig ut i forhold til inntekten. Utvalget har derfor vurdert muligheten for en viss forbedring av ytelsene innenfor dagens utgiftsramme. Dette kan skje som en midlertidig ordning, samtidig som det bygges opp tariffestede tilleggspensjonsordninger.»

Det er etter utvalet si vurdering mogleg å frigjere midlar ved omfordeling som kan bli nytta til å gi eit inntektsprøva tillegg til pensjonane til personar som er i yrket fram til pensjonering.

Utvalet har fått gjort utrekningar av tillegg etter to modellar, ein som blir kalla «folketrygdmodellen» og ein som blir kalla «60 prosent-modellen». Den siste er best eigna etter utvalet si meining, som foreslår at det blir gitt tillegg etter denne modellen for fartstid tent opp før 1. januar 2000. Det vil seie at tillegget blir redusert gradvis for nye pensjonistar etter kvart som det blir tent opp meir fartstid. Samstundes blir det for fleirtalet av pensjonistane bygd opp rettar i tilleggspensjonsordningar som er regulerte i tariffavtalar.

Utvalet reknar med at tillegget bør gis for nye tilfelle i ein 20-årsperiode rekna frå 1. januar 2000, samstundes som rettar i dei tariffesta tilleggspensjonsordningane bygger seg opp. Det vil seie at det siste året det blir gitt nye tillegg til pensjonen frå pensjonstrygda for sjømenn, blir i 2019. Ein mottar tillegget så lenge ein mottar den ordinære sjømannspensjonen, og tillegga blir G-regulerte sammen med sjømannspensjonen. Siste utbetaling blir da i desember 2026.

Alle pensjonistar som seglar fram til pensjonsalderen (dvs. om lag 1/3 av dei som i dag får sjømannspensjon), kan etter det utvalet reknar med, dra nytte av eit slikt tillegg. Før inntektsprøving vil tillegget gjennomsnittleg utgjere om lag 1 800 kroner per månad. Utvalet legg til grunn at inntektsprøving etter samme reglar som for AFP-pensjonane, vil føre til at tillegget fell bort for om lag 45 prosent av dei som seglar til dei tar ut pensjonen.

Utvalet har fått rekna ut at kontantverdien per 1. januar 2000 for tillegg til sjømannspensjonen etter eit slikt opplegg før/etter inntektsprøving, vil utgjere 370/210 mill. kroner. Utvalet listar opp ei rekkje tiltak som kan nyttast til omfordeling. Summen av tiltaka utgjer om lag 1,7 milliardar kroner i kontantverdi per 1. januar 2000. Elles nemner utvalet at trygda sitt grunnfond på 186 mill. kroner bør kunne nyttast i finansieringa av eit mellombels tillegg til pensjonane. Dette vil likevel redusere finansinntektene (avkastinga) framover.

Det er etter utvalet si vurdering mogleg å nytte midlar som blir frigjort ved omfordeling òg på annan måte, f. eks. til å auke pensjonssatsane for alle, eller å yte pensjon for fleire enn 360 månader. Endeleg drøftar utvalet høvet for å godskrive pensjonspoeng i folketrygda for sjømannspensjonistar.

6.1.4 Utvalet si oppsummering og vurdering

Ein overgang til ei AFP-ordning vil etter utvalet si meining gi ein umiddelbar auke i pensjonane for dei som held fram som sjømenn til pensjonsalderen. Om lag to tredelar sluttar i dag i sjømannsyrket før pensjonsalderen, og vil derfor ikkje få pensjon frå AFP-ordninga. Sjølv om denne verknaden på mange måtar kan bli bøtt på, er det etter utvalet si oppfatning uheldig at så store grupper av sjømenn vil falle utanfor ordninga. I tillegg vil ein måtte finansiere kostnadene ved å utfase den gjeldande ordninga. Ei AFP-løysing kan også virke for lite robust for endringar i strukturen i sjøfartsnæringa. Utvalet ser det på denne bakgrunn som mindre aktuelt å gå over til ei slik ordning.

Når det gjeld alternativet ei privat tenestepensjonsordning for sjømenn, viser utvalet til

«... at dette er en ordning som kan passe godt til forholdene i sjøfartsnæringen. Når en slik ordning er etablert med nødvendige fond som sikrer pensjonsytelsene, vil den gi en stabilitet under konjunktursvingninger og ved endringer av antall sjøfolk. I tillegg vil en slik ordning være velegnet til å sikre unge arbeidstakere. Den kan også lett påbygges dersom partene i næringen forhandler seg fram til andre pensjonsavtaler. Pensjonsnivået vil over en lengre periode gradvis øke fra dagens gjennomsnittlige nivå på ca 45 prosent til 60 prosent ved full opptjening av pensjon, slik at man etter ca 30 år - når ordningen er fullt utbygd - vil få pensjoner på det angitte nivået. Ordningen innebærer også større samsvar mellom innbetaling og utbetaling for den enkelte sjømann enn ved dagens pensjonstrygd. Samtidig reduseres graden av omfordeling.»

I ei privat ytingsordning kan det nødvendige premienivået etter utvalet si vurdering reknast til om lag fem prosent av lønnsmassen. I ei slik ordning blir premien utrekna til det beløpet som er nødvendig for å sikre den ytinga som er definert på førehand. Dette inneber at kostnadene kan vere vanskelege å føreseie. I ei innskottsordning vil dette vere lettare, fordi arbeidsgivaren si forplikting vil vere å betale eit nærmare definert innskott per arbeidstakar. Nødvendig innskott i ei slik ordning kan setjast til om lag 4,5 prosent av lønnsmassen. Det usikre blir da kor stor pensjonen vil bli. Det avheng av innskotta og avkastinga på dei.

På lengre sikt ser medlemene i utvalet at næringa i utgangspunktet kunne vere best tent med ei privat tenestepensjonsordning. Det oppstår likevel store overgangsproblem ved å gå frå dagens finansiering av pensjonsutgiftene gjennom utlikning, til ei pensjonsordning der ein skal ha kapitaldekning for pensjonsforpliktingane. Utgreiinga viser etter utvalet si oppfatning at det kan vere vanskeleg å få finansiert større innbetalingar til dekning av rettar som allereie er opparbeidde, parallelt med premiebetaling til ei ny fondsbygd ordning. Det vil også ta lang tid etter at ei ny ordning er etablert før pensjonsnivået aukar vesentleg.

Desse overgangsproblema vil omkring år 2015 bli mindre, fordi utvalet reknar med at ordninga da vil gå i balanse, og det har vore tid til å bygge opp tariffesta tilleggsordningar som sikrar eit pensjonsnivå på 60 prosent. På dette tidspunktet vil det kunne vere naturleg å vurdere ei privat ordning på nytt.

På kortare sikt anbefaler utvalet at ein ser på korleis ein innanfor gjeldande pensjonsordningkan gjere ytingane betre, slik at sjøfolk oppnår ei rimeleg pensjonsinntekt. Utvalet foreslår derfor at det blir innført eit mellombels tillegg til pensjonen for dei som held fram som sjømenn til pensjonsalderen, sjå nærmare i punkt 7 nedanfor.

6.2 Høyring

Utvalet sin konklusjon er at næringa på lengre sikt er best tent med ei privat pensjonsordning, og at ein på kortare sikt fører vidare gjeldande ordning, men ser på korleis ein kan gjere ytingane betre.

Ingen av høyringsinstansane går inn for ei AFP-liknande pensjonsordning.

Dei som er for ei innføring av ei privat tenestepensjonsordning for sjømenn raskt, er Oljearbeidernes fellessammenslutning, Norsk Olje- og Petrokjemisk Fagforbund og til dels, Norges Rederiforbund, Norges Forsikringsforbund og Statens Pensjonskasse.

Norges Rederiforbund uttaler bl. a.:

«Vi deler utvalgets oppfatning av at den mest egnede finansieringsform utvilsomt ville være en privat tjenestepensjonsordning. Denne ville i likhet med dagens ordning sikre en pensjon selv om den ansatte slutter i yrket før pensjonsalder, og vil muliggjøre fortsatt yrkesaktivitet som sjømann eller i annet yrke etter nådd pensjonsalder uten at pensjonen blir redusert (samordnet vekk). Dette i motsetning til en AFP-løsning.

(....) En utsettelse med avvikling vil derfor klart være gunstig for Staten. For næringen er det annerledes. Dagens avgifter er uforholdsmessig høye. Den andel av trygdens forpliktelser som vil måtte dekkes på annen måte, angivelig av næringen, vil stadig være til stede også i 2015. Utsiktene til avgiftsreduksjoner på dette tidspunkt er meget usikre. Næringen synes således ikke i noe henseende å ha særlig å vinne på en utsettelse med avvikling til år 2015. Etter all sannsynlighet vil næringen ha de samme problemer med å få avviklet pensjonstrygdordningen på dette tidspunkt som pr. i dag.»

Oljearbeidernes fellessammenslutning (OFS)synest ei privat tenestepensjonsordning vil vere det beste alternativet både for medlemene deira og for næringa. OFS uttaler elles at ei slik ordning vil gi partane høve gjennom forhandlingar å bygge ut ordninga til ho når eit akseptabelt nivå. Ein privat tenestepensjon vil òg sikre at ein uansett får utteljing for innbetalt beløp på tidspunktet ein er ferdig med yrkeslivet.

Dei skriv vidare:

«Sjømannspensjonen, med dagens finansieringsform og ytelse, er uansett en dårlig løsning for alle som arbeider på flyttbare innretninger, og er omfattet av ordningen. Særlig gjelder dette gruppen som kommer under betegnelsen «underordnede».

Det skal etter OFS sin mening være rimelig samsvar mellom innbetalt avgift og den ytelsen som blir gitt til den enkelte. Med de beløp som blir innbetalt for våre medlemmer, vil en privat ordning, gi en mye gunstigere pensjonsytelse enn tilfelle er i dag.»

Utvalet sitt forslag om å føre vidare dagens ordning er ikkje OFS einig i, fordi det vil berre bli å skyve problema framom seg.

«Det vil ikke redusere den urettferdighet våre medlemmer er utsatt for», skriv dei.

Norsk Olje- og Petrokjemisk Fagforbund (NOPEF) uttaler at dei ikkje støttar forslaget til utvalet om

«å fortsette dagens ordning i ytterligere 15 år og deretter ta opp spørsmålet om overgang til en forsikringsbasert ordning på ny.

NOPEF mener hele næringen allerede i dag burde kunne legge om til en privat tjenestepensjonsordning for sjømenn.

Vårt forbund slutter seg til utvalgets begrunnelser for å foretrekke en privat tjenestepensjonsordning.»

NOPEF har fleire argument til fordel for ei privat ordning i deira bransje, som er offshore. Dei nemner at ei slik ordning er det einaste av dei tre alternativa som automatisk også vil omfatte utanlandske statsborgarar. Enkelte arbeidsgivarar sparar vesentlege beløp på å tilsette utanlandsk arbeidskraft, fordi dei slepp å betale pensjonsavgifter til pensjonstrygda for desse. NOPEF skriv om dette:

«...... en utredning om næringens pensjonsforhold som ikke tar hensyn til næringens utenlandske arbeidstakere, må bli svært misvisende og mangelfull.

NOPEF kan ikke støtte innføring av kostbare ordninger bare for noen arbeidstakere dersom dette medfører at billig arbeidskraft, uten pensjonsrettigheter, kan bli foretrukket av arbeidsgiverne.»

NOPEF er elles opptatt av at forholdet mellom avgiftsnivå og ytingar for medlemmene deira blir «overensstemmende».

Ved ei samanlikning av dei tre alternativa til pensjonsordning for sjømenn, meiner Norges Forsikringsforbund at det må leggjast stor vekt på at når tenestepensjonsordninga er etablert med nødvendige fond som sikrar pensjonsytingane, vil ordninga gi ein stabilitet under konjunktursvingingar og ved endringar i talet på sjøfolk. Dei uttaler til dette:

«Det må også betraktes som en fordel at tjenestepensjonsordningen innebærer større samsvar mellom innbetaling og utbetaling for den enkelte sjømann enn ved dagens pensjonstrygd. Norges Forsikringsforbund støtter utvalget når det viser til at en privat tjenestepensjonsordning kan passe godt til forholdene i sjøfartsnæringen.»

Når det gjeld overgangsperioden for ein eventuell overgang til ei privat pensjonsordning, uttaler Forsikringsforbundet at dei ikkje kan sjå at eit venteleg underskott i gjeldande utlikningssystem er eit argument for å utsetje innføringa av eit fondsbygd pensjonssystem for sjømenn.

«Det er et faktum at staten uansett skal finansiere det antatte underskuddet i årene fremover. Statens garantiansvar innebærer at de årlige regnskapsmessige underskuddene i ordningen dekkes ved årlige tilskudd fra staten. Ved en fondering kan statens garantiansvar utløses ved å overføre et beløp tilsvarende kontantverdien av garantiansvaret. Det faktum at staten i dag står som garantist bør heller utnyttes til å forsere en eventuell fondering av pensjonstrygden for sjømenn», heiter det i høyringsmerknaden.

Statens Pensjonskassemeiner utvalet sine vurderingar og tilrådingar kan synest for kortsiktige, og medføre at ein skyv problema framfor seg. Arbeidet med ei fondsbasert, privat pensjonsordning burde etter deira meining vore forsert.

Dei som går inn for ei vidareføring av dagens ordning - i alle fall på kort sikt - er Styret i Pensjonstrygda for sjømenn, Norsk Sjøoffisersforbund, Det norske maskinistforbund, Norsk Sjømannsforbund, Rederienes Landsforening og Rikstrygdeverket.

Rederienes Landsforening vil helst ha ei innføring av ei privat pensjonsordning umiddelbart, men kan akseptere at den offentlege pensjonsordninga for sjømenn held fram på kortare sikt. Vilkåret er at pensjonen blir gjort betre med eit mellombels inntektsprøva tillegg til sjømenn som har lang fartstid. Ein overgang til ei privat tenestepensjonsordning inneber etter deira meining så høge overgangskostnader at det «nærmest umuliggjør valg av annen finansieringsmodell»

Rederienes Landsforening uttaler til dette:

«Utvalget måtte dessuten, på grunn av mandatets utforming, begrense seg til å diskutere ordninger innenfor en ramme der statsgarantien ikke skulle utvides. Dette la beklageligvis store begrensninger på mulighetene til å finne alternative løsninger, som også samtidig ville gi en bedre pensjonsordning for sjømenn. Situasjonen i 2015 er usikker og i mellomtiden har rederiene betalt inn høye premier til både Pensjonstrygden og til avtalefestede tilleggspensjonsordninger. Innføring av en privat pensjonsordning umiddelbart ville derfor være å foretrekke. Vi vil også peke på at en slik ordning, innenfor rammen av dagens finansieringskostnader, ville gi bedre pensjonsytelser enn gjeldende ordning.»

Styret i Pensjonstrygda for sjømenn uttaler at det

«kan være hensiktsmessig å vente med avvikling av dagens ordning inntil pensjonstrygdens økonomi igjen er i balanse omkring 2015. For næringen er det imidlertid vanskelig å se fordeler ved dette. Avviklingsproblemene og kostnadene for næringen vil kunne være de samme i 2015 som per i dag.

En privat kollektiv tjenestepensjonsordning vil kunne være den mest relevante pensjonsmodell. Departementet bør i sitt videre arbeid med saken fremlegge et alternativ som gir næringen, eller grupper innenfor næringen, en mulighet for en slik løsning.»

Sjømannsorganisasjonane; Norsk Sjøoffisersforbund, Det norske maskinistforbund og Norsk Sjømannsforbund,sende eit felles høringssvar. Dei støtter ei vidareføring av dagens ordning.

Organisasjonane uttaler at verken ei AFP-liknande eller ei privat tenestepensjonsløysing vil betre pensjonsordninga for nye pensjonistar dei nærmaste åra. Dei krev derfor ei betring no av dagens offentlege pensjonsordning for sjømenn.

Dei uttalar elles:

«For å få full privat tjenestepensjon er kravet til opptjening i dag 30 års yrkesaktivitet. En privat tjenestepensjonsordning vil dermed først bedre pensjonsytelsene til sjømannspensjonister mange år fram i tid. Fulle pensjoner, eller pensjonsytelser som tilsvarer 60 % av tidligere arbeidsinntekt vil først oppnås om 30 år.»

Ved ei vidareføring av ei offentleg pensjonsordning, er sjømannsorganisasjonane einig i at pensjonistar med lang yrkeskarriere til sjøs og fartstid fram til fylte 60 år, bør stille i første rekkje dersom statsgarantien ikkje skal utvidast og prioriteringar må gjerast. Organisasjonane krev:

«Et midlertidig tillegg som sikrer en pensjon lik kr. 190 000 for offiserer og kr. 140 000 for underordnet som står i yrket fram til 60 år. En slik løsning vil heve pensjonene for en del av sjømannspensjonistene de nærmeste årene, og vil gi næringen tid til å bygge opp avtalefestede tillegg til sjømannspensjonen.»

Rikstrygdeverket sluttar seg til utvalet si vurdering om at Pensjonstrygda for sjømenn, i alle fall på kort sikt, bør fortsette som ei offentleg pensjonsordning garantert av staten. RTV er òg einig i at ein vil få store overgangsproblem både på det administrative og finansielle området, ved ein eventuell overgang til ei privat tenestepensjonsordning for sjømenn.

6.3 Departementets vurdering og forslag

Norge har gjennom ILO-konvensjon nr. 71 forplikta seg til å sørgje for at sjøfolk skal ha ei førtidspensjonsordning, men står elles forholdsvis fritt med omsyn til korleis ordninga blir utforma og administrert. Ut frå dette vil det såleis vere akseptabelt at arbeidsgivarane sikrar sine tilsette i ei privat tenestepensjonsordning eller ordning med avtalefesta pensjon.

Ei eventuell omlegging vil føre til store og usikre utgifter til finansiering av rettar som er tent opp. Slik sett er sjømannsorganisasjonane framleis bundne av det val dei gjorde i 1948, da dei ønskte ei ordning finansiert etter utlikningsprinsippet, slik at næringa finansierer løpande pensjonar. Pensjonen er som kjent garantert av staten, slik at han er sikra ved større omleggingar i næringa.

Sjømannspensjonsutvalet sin konklusjon er at næringa på lengre sikt er best tent med ei privat forsikringsbasert tenestepensjonsordning, men at ein på kortare sikt fører vidare gjeldande ordning. Utvalet meiner at spørsmålet om ei omlegging først bør vurderast nærmare i år 2015.

I høyringsrunden kom det likevel fram at arbeidsgivarane gjerne såg ei raskare omlegging. Det samme gjeld arbeidstakarorganisasjonar innan offshore som ønskjer å bli unntatt frå gjeldande ordning så snart som mogleg.

På den andre sida kom det fram at dei tradisjonelle sjømannsorganisasjonane, Norsk Sjøoffisersforbund, Det norske maskinistforbund og Norsk Sjømannsforbund, ønskjer å føre vidare gjeldande ordning. Det er såleis inga full semje om ei omlegging frå arbeidstakarane si side.

Ein overgang til ei privat ordning vil dessutan først få full verknad om 30 år, og sjøfolka ønskjer ei rask forbetring for dei som berre har sjømannspensjonen å leve av fram til 67 år.

Sjømannspensjonsutvaletviser til at det blir store overgangsproblem ved å gå frå dagens finansiering av pensjonsutgiftene gjennom utlikning, til ei pensjonsordning der ein skal ha kapitaldekning. Det kan vere vanskeleg å få finansiert større innbetalingar til dekning av rettar som allereie er tente opp, parallelt med premiebetaling til ei fondsbygd ordning.

Pensjonstrygda reknar med at det er opptente rettar i ordninga på om lag 10,1 milliardar kroner som må dekkjast inn ved ei eventuell omlegging til ei privat fondsbasert tenestepensjonsordning. Overslaget er usikkert mellom anna fordi pensjonstrygda ikkje har registrert fartstid før 1975. Av det anslåtte beløpet på 10,1 milliardar kroner, skal staten dekkje 1,3 milliardar kroner i lovbestemte statstilskott i tillegg til statsgarantien på om lag 3,6 milliardar kroner. Det blir såleis att om lag 5,2 milliardar kroner som det ikkje er inndekking for.

Departementet har forståing for utvalet sin konklusjon, og er einig i at ei rask omlegging ville vere vanskeleg. Departementet legg dessutan vesentleg vekt på at dei tradisjonelle sjømannsorganisasjonane tydelegvis framleis ser fordelar ved gjeldande solidariske og statsgaranterte trygdeordning.

Ein skal ikkje sjå bort frå at ei ordning med dagens offentlege sjømannspensjon som ei grunnsikring med ei privat tilleggsordning på toppen, kan vere ei god løysing òg på sikt. Pensjonstrygda kan òg bli rimelegare dersom ordninga blir forenkla slik forslaga i proposisjonen her legg opp til.

Det er fleire grunnar til at det er betre å vurdere saka på nytt rundt år 2015 enn i dag. Det vil da vere ein meir oversiktleg og handterleg situasjon når det gjeld opptente rettar i pensjonstrygda som må finansierast parallelt med premiebetaling til ei eventuell ny ordning.

• Ein reknar elles med at pensjonstrygda på dette tidspunkt vil ha ein betre balanse mellom utgifter og inntekter enn i dag.

• Overgangsordningane etter tilpassinga til folketrygda frå 1967, vil da stort sett vere avslutta.

• Dei store etterkrigskulla sjømenn frå 1950- og 60-åra vil ha gått over på alderspensjon frå folketrygda.

• Pensjonstrygda vil dessutan ha registrert all fartstid for sine medlemmer, noko som i dag ikkje gjeld for fartstid før 1975.

• Stadig fleire sjømannspensjonistar vil ha nesten fullt utbygde private tilleggsordningar som aukar det samla pensjonsnivået, og ein vil ha vunne erfaring med korleis tilleggsordningane fungerer.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at gjeldande offentlege pensjonsordning held fram, men at ein gir et tillegg i pensjonen til dei som står i yrket til pensjonsalderen, sjå punkt 7 nedanfor.

Vidare foreslår departementet at ein opnar for at det kan gjerast unntak frå trygda for arbeidstakarar innan offshore som ser seg betre tent med andre pensjonsordningar, sjå punkt 8.