Bakgrunn

Utbyggingsavtaler - slik begrepet vanligvis brukes - er avtaler om utbygging av et konkret område, der kommunen i samarbeid med en eller flere utbyggere og/eller grunneiere gjennomfører utbygging innenfor rammen av en kommunal arealplan, dvs. kommuneplanens arealdel, reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Det som ellers kjennetegner utbyggingsavtaler, er at kommunen bruker sin rolle som planmyndighet etter plan- og bygningsloven som grunnlag for avtale. Dette kan skje i kombinasjon med økonomiske eller andre forpliktelser eller bidrag fra kommunens side, men det forekommer også at et planvedtak er kommunens eneste andel i avtalen. Utbygger på sin side forplikter seg til å gjennomføre eller bekoste tiltak som kommunen ellers har ansvaret for.

Utbyggingsavtaler er mest aktuelt i pressområder med høye bolig- og tomtepriser. Avtalene er et instrument som har vært i bruk i lang tid for å avklare forhold mellom kommuner og utbyggere/grunneiere, som ikke er regulert i lov eller kommunale planer. Frykt for manglende balanse i avtalevilkårene har skapt diskusjon de senere år. Bakgrunnen er at avtalene har vært brukt som middel til å finansiere kommunale investeringstiltak kommunen ellers ikke har hjemmel til å kreve gjennomført eller finansiert av utbygger. Vi har sett noen uheldige avtaler, men undersøkelser viser at omfanget av denne typen vilkår til nå har vært beskjedent. Departementet har likevel funnet det riktig å lovregulere bruken, da vi ser tendenser til økt bruk av avtaleformen. Gjennom klargjøring i loven kan en bidra til at grensen mellom akseptable og uakseptable avtalevilkår blir tydelig, slik at byggekostnadene blir mer forutsigbare.

Kommunal- og regionaldepartementets begrunnelse for å lovregulere bruken av utbyggingsavtaler er å forhindre en kostnadsovervelting på boligkjøper, og sikre forutsigbarhet for utbyggere og kommunene.

Forslag fra lovutvalgene

To lovutvalg har vurdert behovet for lovregulering, og begge har kommet med forslag til betydelig innstramming i forhold til dagens muligheter og praksis. Forslagene er forskjellige, både i utgangspunkt og mht. hva avtaler bør kunne gå ut på, men inneholder mer parallelle regler om definisjoner, saksbehandling mv.

Planlovutvalget ønsker i NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II å begrense utbyggingsavtaler til teknisk infrastruktur der kommunen har direkte lovhjemmel til å stille vilkår. Forslaget innebærer at utbygger/grunneier ikke bør kunne påta seg større forpliktelser enn det kommunen kan pålegge gjennom plan- og bygningsloven, plan, vedtekt e.l. Forslaget vil innebære en dramatisk innstramming i forhold til gjeldende rett.

Bygningslovutvalget foreslår i NOU 2003:24 Mer effektiv bygningslovgivning også lovregler som medfører innstramming, men uten å avgrense til typer av tiltak. Bygningslovutvalget foreslår i stedet strenge krav til avtalevilkårene, basert på krav om at de tiltak avtalene omfatter skal være nødvendige og stå i forhold til tiltakets virkninger. Bygningslovutvalgets forslag viser til behov for smidigere regler og trekker opp skjønnsmessige, strenge rammer for hvor langt avtalene kan gå.

Høringsinstansene er skarpt delt i synet på avtalenes innhold. Flere, særlig kommuner, påpeker at avtalefrihet er viktig for å sikre smidig og hensiktsmessig utbygging i pressområder. Motstandere av en vid adgang til å inngå avtaler viser særlig til at utbyggingsavtaler med store økonomiske forpliktelser for utbygger/grunneier vanskeliggjør utbygging og fordyrer boliger.

Departementet følger utvalgenes ønsker om innstramming, og mener det er behov for lovregulering for å hindre at kommunene bruker sin myndighet på en uheldig måte. Stortinget har også tidligere uttalt at det er behov for innstramming av bruken av utbyggingsavtaler.

På den annen side er det gjennom mange år utviklet et konstruktivt samspill mellom kommuner og utbyggere, og mulighetene for å videreføre dette bør ikke begrenses for mye. Etter departementets vurdering er derfor Planlovutvalgets forslag for restriktivt. Forslaget innebærer at bruk av avtaler mellom private og den offentlige forvaltning, som har vokst fram over tid, og som har funnet støtte og rammer gjennom rettspraksis og juridisk teori, ikke vil være tillatt på plan- og bygningslovens område. Det er grunn til å være noe tilbakeholden, og ikke gripe for sterkt inn i en rettsutvikling av nye og konstruktive samarbeidsformer mellom offentlig og privat sektor. Samtidig er det et viktig poeng å ivareta utbyggingsavtalenes funksjon som virkemidler i kommunenes boligpolitikk.

Grunnlag for utbyggingsavtaler

Kommunale arealplaner (kommuneplanens arealdel, reguleringsplan eller bebyggelsesplan) er kommunenes viktigste virkemidler for å styre arealdisponering og utbygging, men gir få føringer for tempoet og kostnadene ved gjennomføringen. En realisering av planene er avhengig av at grunneiere og utbyggere finner det interessant og regningssvarende å gjennomføre planlagt arealbruk. Private tiltak er således viktige for gjennomføringen. Dette vises bl.a. ved en kraftig økning i bruken av private reguleringsplanforslag hvor utbyggere fremmer planforslag i forbindelse med konkrete utbyggingstiltak. Rollefordelingen i utbyggingsarbeidet mellom offentlig og privat sektor har endret seg de siste tiårene. Private har fått en større andel av verdistigningen og større innflytelse, men også mer av kostnadene og risikoen.

Avtaler mellom kommunen og utbyggere/grunneiere om hvordan areal- og utbyggingsplanene skal gjennomføres, har vist seg å være et effektivt virkemiddel for å realisere kommunens politiske beslutninger. Dette kan gjelde utbyggingstakt, nærmere utforming av arealer, fordeling av kostnader ved infrastrukturtiltak osv. Ulempen for utbyggerne har først og fremst vært risikoen for at dyre investeringer i fellesanlegg kan skape for stor belastning for økonomien i utbyggingsprosjektene. Manglende forutberegnelighet har også vært fremhevet som en ulempe ved flere avtaler.

Utbyggingsavtaler har reist mange spørsmål både av økonomisk og juridisk karakter, først og fremst om fordelingsvirkningene, økte boligpriser, utbyggernes fortjenestemarginer, og tomteprisene. Juridiske problemstillinger er knyttet til hvorvidt en kommune kan binde sin reguleringsmyndighet gjennom avtale, om avtalene innebærer myndighetsutøvelse, og dermed er offentlige vedtak, eller om de er rent privatrettslige. Avtalevilkårene er det tema som har skapt mest debatt, dvs. om kommunene går for langt i å kreve ytelser fra utbyggere på grunn av sin posisjon som reguleringsmyndighet.

Forholdet til såkalte OPS-avtaler (Offentlig-Privat-Samarbeid) har vært diskutert. OPS-avtaler er etter hvert utviklet til en avtaleform som etter omstendighetene kan være hensiktsmessig for å gjennomføre kommunale tiltak. Avtalene omfatter som regel privat finansiering, investering og drift av et tiltak. Kommunen har et basisansvar som bruker og leier, f. eks. gjennom å betale årlig leie. OPS-avtaler regulerer i hovedsak forhold etter at planer er vedtatt, og i diskusjonen har det vært pekt på OPS-avtaler som et alternativ til utbyggingsavtaler. Avtaletypene grenser opp til hverandre, og kan til dels overlappe. Dersom OPS-avtaler har et bestemt reguleringsvedtak som forutsetning, kommer de inn under reglene om utbyggingsavtaler. Her kan imidlertid partene velge å dele avtalene i én utbyggingsavtale og én rent privatrettslig (OPS-)avtale.

Det finnes en del annet regelverk som gir grunnlag for bruk av arealer, f. eks. konsesjonsregler, regler om jordskifte mv. Departementets forslag til lovregulering av utbyggingsavtaler tar imidlertid bare sikte på å regulere avtaleinngåelse med grunnlag i planmyndighet etter plan- og bygningsloven. Forslaget er derfor avgrenset mot myndighetsutøvelse i medhold av annet rettsgrunnlag, med mindre det er samordnet med planlegging etter plan- og bygningsloven.

Lovforslaget

Lovforslaget går ut på å begrense mulighetene for urimelige avtalevilkår gjennom å stille strenge krav til nødvendighet, gjensidighet, forutberegnelighet og ryddig prosess. Nødvendighetskravet omfatter også krav til saklig sammenheng mellom avtalevilkårene og utbyggingsformålet, og at tiltaket skal tjene interessene i området eller avhjelpe ulemper.

Et utgangspunkt for departementets arbeid har vært å tilstrebe gjensidighet og balanse mht. avtalevilkårene. Jo mer kommunene vil oppnå gjennom avtaler, desto mer må de legge inn av avtalerettslige forpliktelser (penger, eiendom, arbeid, tilrettelegging mv.) eller offentlige prioriteringer i tillegg til forvaltningsvedtaket. Dersom utbyggers nytte eller kommunens byrde ved avtalen ikke er mer enn f. eks. et ordinært reguleringsvedtak, må kommunens krav om motytelse begrenses til en ren forskuttering av det kommunale tiltaket. I tillegg til dette kommer det kommunen ensidig kan kreve i medhold av lov og generell forvaltningsrett.

Dersom en avtale preges av stor grad av gjensidighet i ytelsene, og derfor ligger nærmere en rent privatrettslig avtale, f. eks. en OPS-avtale, må kravet til nødvendighet kunne tillegges mindre vekt. Jo større likevekt det er mellom kommunens og utbyggerens ytelser, desto mer står avtalen - rent avtalerettslig - på egne ben, og desto mindre betydning vil de andre kriteriene ha i vurderingen av om vilkårene er urimelige. Kommunene kan også bruke utbyggingsavtaler til andre formål, f.eks. å begrense uønskede samfunnsvirkninger av en ellers ønsket næringsetablering, gjennom miljøkrav eller andre kompenserende tiltak som man ellers ikke har hjemmel til i lov.

Et annet viktig prinsipp i lovforslaget er krav til forutberegnelighet, altså at forutsetningene for avtalene skal være klare på et tidlig tidspunkt. Forutberegnelighet fremheves av mange utbyggere som den viktigste forutsetningen for å unngå uheldige virkninger av avtaler. Etter departementets forslag skal rammene for utbyggingsavtaler fremgå av særskilte kommunale vedtak. Dette kan være handlingsprogram, planprogram, konsekvensutredninger, boligsosiale handlingsplaner, utbyggingsprogrammer e.l., eller særskilte vedtak som er forankret i kommunens handlings- eller økonomiplan og/eller årsbudsjett.

Departementet tar utgangspunkt i at avtalerettens krav skal gjelde, uansett hva avtalen går ut på. Det avtalene inneholder av myndighetsutøvelse vil samtidig fremkomme gjennom offentlige vedtak, slik at en unngår for stor grad av samfunnsmessig styring gjennom avtaler. Dette medfører at den avtalerettslige siden av avtalene ikke skal kunne påklages. Vurdering og overprøving av utbyggingsavtalenes innhold må således foretas av domstolene.

Departementet har ikke valgt å knytte reglene til typer av tiltak, slik Planlovutvalget gjør. En slik avgrensning er problematisk i seg selv, og tilslører hovedspørsmålet, nemlig om kommunen skal kunne inngå avtaler om kostnadsfordeling av kommunale tiltak, eller om den må begrense seg til det den ensidig kan gi pålegg om med hjemmel i lov. Lovforslaget er på denne måten ment å kunne gjelde også for fremtidig utvikling mht. hva som anses som fellesanlegg og hvordan de skal gjennomføres og bekostes.

Særskilte spørsmål oppstår der avtalene misligholdes, eller ikke kan oppfylles av andre årsaker. Mislighold får i utgangspunktet ingen virkning for arealplanen som ligger til grunn for avtalen. Planen gjelder fortsatt. Dersom forutsetningen for planen anses bortfalt, kan kommunen nedlegge midlertidig bygge- og deleforbud og deretter utarbeide ny plan.

I tillegg foreslås regler om offentlighet gjennom kunngjøring og medvirkning for tredjeparter. Behovet for offentlighet og mulighet for medvirkning vil i noen tilfeller kunne være stort.

Lovforslaget er utformet som rammebestemmelser. Departementet har ikke funnet det nødvendig å lage detaljerte bestemmelser, men foreslår i stedet en forskriftshjemmel som kan benyttes dersom behovet oppstår. En forskrift vil kunne inneholde mer detaljerte krav til saksbehandling, sammenheng med andre offentlige vedtak, typer tiltak, fordeling av kostnader, nærmere avgrensning av avtalevilkår osv.

Konsekvenser

Det er et viktig prinsipp for departementet at boligkjøpere ikke blir sittende med regningen for tiltak som i prinsippet skal betales med kommunens skatteinntekter. Boligprisen i det enkelte prosjektet vil på kort sikt i hovedsak være bestemt av markedsprisen. Utbyggere kan mao. ikke sette boligprisen nevneverdig høyere enn prisen for andre boliger av tilsvarende kvalitet i samme område. Unntaket er hvis utbyggingsavtaler fører til kvalitetsøkning på boliger og boområder. Dette vil kunne føre til prisøkning, men det bør da være sammenheng mellom merkostnader og økt kvalitet.

På lengre sikt vil imidlertid markedsprisen påvirkes både av byggekostnadene og av nivået på boligbyggingen. Utbyggingsavtaler er mest aktuelt i pressområder med høye bolig- og tomtepriser. I slike områder kan det være ønskelig å stimulere til større utbygging enn det kommunale planer tilsier, selv om dette innebærer behov for kostnadsfordeling. For å balansere de ulike effektene har departementet lagt opp til en lovregulering med moderat bruk av utbyggingsavtaler. Hensikten er at det dermed kan tilrettelegges for boligbygging samtidig som kostnadene ikke presses for mye.

For byggebransjen er det av særlig betydning at det skapes større forutsigbarhet ved at kommunene klargjør sine krav til utbyggere tidlig i prosessen. Det er også viktig for utbygger/grunneier at det settes begrensninger for kommunenes krav. Utbyggerne får dermed bedre oversikt over prosjektøkonomien og kan investere i de mest lønnsomme prosjektene. For kommunene vil forslaget skape fleksibilitet til å møte ulike situasjoner, som sterk befolkningsvekst eller utbyggingsprosjekter utenom det vanlige.