5 Økonomiske og administrative konsekvenser

5.1 Utviklingen i bruk av utbyggingsavtaler

Utbyggingsavtaler påvirker involverte parter økonomisk gjennom flere ulike elementer samtidig og både i positiv og negativ retning. Netto effekt for partene vil variere fra avtale til avtale. Effektene for tredjepart, for eksempel kjøpere av boliger og næringsbygg, er også kompliserte og en tallfesting ville krevd svært omfattende grunnlagsmateriale. Det foreligger heller ikke tilstrekkelig statistisk materiale om størrelsesorden på de økonomiske bidrag til avtaler. Det legges derfor ikke opp til en tallfesting av økonomiske konsekvenser, men dette kapittelet gir en beskrivelse av sentrale effekter av departementets forslag versus de to utvalgenes forslag og en eventuell videreføring av dagens situasjon.

Departementets lovforslag søker å forhindre utslag av avtalebruk basert på uforholdsmessig press eller forhandlingsmakt fra kommunens side. Begrensningene i avtalebruk gjelder for alle avtaleparter, slik at lovforslaget også skal bidra til å forhindre uforholdsmessig press fra utbyggeres side, sammenlignet med en situasjon med uregulert bruk av utbyggingsavtaler (situasjoner hvor utbyggere får presset fram et reguleringsvedtak gjennom å tilby kostnadsbidrag). Dette antas å ville medføre at omfanget av de mest ytterliggående avtalene vil bli redusert i forhold til dagens situasjon. På sikt antas forskjellen mellom en videreføring av dagens situasjon (kalt nullalternativet) og lovforslaget å kunne bli større fordi nullalternativet antakelig vil medføre en utvikling med flere omfattende og ekstreme avtaletilfeller.

I forhold til en lovregulering med positiv opplisting av mulige forpliktelser for utbygger (eks. Planlovutvalget) er hensikten at det foreliggende forslag i større grad gir partene mulighet til å finne konstruktive løsninger som er tilpasset den aktuelle situasjonen. Det er dermed grunn til å anta at en del avtaler - og utbygging - som ville blitt forhindret pga. et lite fleksibelt regelverk ved Planlovutvalgets forslag, vil kunne gjennomføres ved det foreliggende forslaget. Kostnadspåslagene vil samtidig kunne bli noe høyere enn ved Planlovutvalgets forslag pga. sistnevntes sterke begrensing av avtalevilkårene. På den annen side er det en fare for at det ved Planlovutvalgets forslag vil kunne utvikles flere kreative løsninger for å omgå regelverket. En slik utvikling kunne få som resultat at kostnadspåslagene reelt sett ble høyere ved Planlovutvalgets forslag enn ved departementets.

Effektene av departementets forslag antas ikke å avvike stort fra effektene av Bygningslovutvalgets forslag, men den økte vektleggingen på forutsigbarhet antas å ha betydning, som det framkommer i de påfølgende avsnittene. På det boligsosiale området gis kommunene større mulighet til styring gjennom departementets forslag.

5.2 Effekter for innbyggere, grunneiere og utbyggere

Boligforsyning

Departementets forslag har til hensikt å balansere de ulike effektene bruk av utbyggingsavtaler kan ha på boligforsyning, som beskrevet i kapittel 2. Det er ikke mulig å detaljregulere seg fram til den bruk av utbyggingsavtaler som vil gi det ideelle nivå på boligbyggingen. Hensikten med lovforslaget er i denne sammenheng tosidig. For det første å unngå ekstremtilfeller i begge retninger - både en forbudslinje som kunne forhindret utbygging og en helt åpen praksis hvor utbyggere kunne blitt presset til å godta krav som dramatisk reduserer deres økonomiske bæreevne. For det andre er hensikten å legge til rette for gode forhandlingsprosesser med løsninger som er positive for alle parter, og derigjennom legge til rette for boligbygging.

Det er imidlertid mange usikkerhetsmomenter, og den faktiske effekten på boligforsyningen av den foreslåtte lovreguleringen er ikke lett å estimere. Det avhenger av vilje og evne til å investere i tilrettelegging for boligbygging både fra kommunens og utbyggeres side. Det avhenger også av tomtetilgangen.

Fordelingsvirkninger - boligpriser, tomtepriser og utbyggers avkastning

Som beskrevet i kapittel 2 vil boligprisene kun i begrenset grad påvirkes av kostnadspåslag gjennom utbyggingsavtaler. Boligprisen i det enkelte prosjektet vil på kort sikt i hovedsak være bestemt av markedsprisen. Utbyggere kan mao. ikke sette boligprisen nevneverdig høyere enn prisen for andre boliger i området med tilsvarende kvaliteter. På lengre sikt vil imidlertid markedsprisen påvirkes både av byggekostnadene og av nivået på boligbyggingen. Langtidseffekter er samtidig svært usikre. Forskjellene i prispress mellom de ulike alternativene er derfor svært vanskelig å forutse.

Departementet har i sitt forslag lagt vekt på faktorer som skal forhindre prispress, bl.a. ved en betydelig innstramming av kommunenes mulighet til å framsette kostnadskrav. Men det er også andre årsaker til prispress. Nullalternativet (dagens situasjon) er preget av større usikkerhet knyttet til eventuelle kostnadspåslag i det enkelte utbyggingsprosjekt, som fører til høy risiko og press på prisene. Hensikten med det foreliggende forslag er ikke kun å redusere enkelte utslag av høye kostnadskrav, men også å redusere risikoen for utbyggerne.

Kravet til forutsigbarhet som departementet legger opp til vil på flere måter kunne bidra til å dempe prispresset. Dersom utbygger kjenner til hovedtrekkene i de krav kommunen vil komme med før han/hun er bundet opp gjennom kontrakter og annet, vil utbygger kunne vurdere gevinstene opp mot kommunens kostnadskrav. Det vil på dette tidspunktet være enklere for utbygger å trekke seg fra prosjektet dersom kravene blir for høye. Avtalen vil kunne tilpasses den gjeldende markedsprisen på dette grunnlaget. Dersom det på dette grunnlaget inngås avtale vil man kunne anta at det er en situasjon utbygger vil være tjent med fordi han/hun vil ha vurdert markedet å være så bra at det er ønskelig å bygge selv med kravene kommunen stiller. Utbygger vil kunne ha økonomisk fordel av utbyggingsavtaler som bidrar til forsering av prosjektene og en bedre forutberegnlighet, eller som bidrar til å muliggjøre utbygging i områder med høye boligpriser. Hvorvidt man lykkes med bedre forutsigbarhet avhenger også av andre faktorer enn lovregulering, først og fremst erfarne og profesjonelle aktører. Departementet mener derfor at veiledning og kompetanseoppbygging er sentralt, ved siden av den foreslåtte lovregulering.

I pressområder er boligprisene generelt sett høye, men fordi tomteprisene også er høye gir ikke dette nødvendigvis bedre lønnsomhet for utbyggere. I situasjoner hvor tomteprisene er svært høye og kommunens krav er kjent tidlig i prosessen, vil kostnadspåslag i utbyggingsavtaler kunne gi seg utslag i reduserte tomtepriser. Ettersom det foreliggende forslaget legger vekt på forutsigbarhet, øker dette utbyggernes muligheter for å ta hensyn til kostnadskrav allerede ved tomtekjøp. Kjøpsavtalen for tomten vil dermed kunne tilpasses i forhold til både gjeldende markedspris og kostnadskrav i utbyggingsavtalen. Sannsynligheten for at boligkjøper belastes vil dermed bli redusert. Selv om dette kan gi noe redusert avkastning for grunneier, vil et høyere og mer stabilt utbyggingsnivå også være en fordel for grunneier.

Dette scenariet er også avhengig av at utbyggeren tar hensyn til ev. kostnadskrav før kjøp av tomt, og krever igjen profesjonelle utbyggere med god risikovurdering. Tomte- og utbyggermarkedet i pressområder er imidlertid ofte kjennetegnet ved stor grad av profesjonalisering, dominert av større boligutviklere og entreprenører. Det er ikke uvanlig at kjøpsavtaler for tomter har bestemmelser som sier noe om reguleringsforutsetninger og deling av økonomisk risiko mellom kjøper og selger, spesielt for større prosjekter.

I denne sammenheng vil det også være hensiktsmessig å skille mellom korttids- og langtidsvirkninger av en lovregulering. Mange utbyggere har investert i tomter i pressområder uten at ev. utbyggingsavtale har vært hensyntatt i kjøpsavtalen. Byggemarkedet vil i en god del år framover være preget av slike allerede inngåtte avtaler. Det kan også gå litt tid før et nytt system blir akseptert som varig. Grunneiere kan i utgangspunktet være skeptiske til å ta hensyn til utbyggingsavtale, og kan derfor ønske å utsette eiendomssalg i påvente av endret situasjon. Dersom aktørene derimot forventer at lovendringen blir varig vil slik utsettelse være mindre aktuelt.

Andre effekter - kommunens innbyggere

Et moment som ofte har vært trukket fram i debatten om utbyggingsavtaler er forholdet mellom innbyggerne som flytter inn i det nye byggefeltet og kommunens øvrige innbyggere. Det har av enkelte debattanter blitt framholdt som urettferdig at de nye innbyggerne må betale for infrastruktur som øvrige innbyggere har fått dekket over skatteseddelen. På den annen side har det også i debatten blitt reist spørsmål om kommuner vil måtte redusere kvaliteten på det kommunale tilbudet for de etablerte innbyggerne for å kunne finansiere ny infrastruktur, og hvorvidt dette er rettferdig. Som bemerket tidligere er sannsynligheten liten for at boligprisene øker kun i det enkelte utbyggingsprosjekt - en ev. prisøkning vil ofte gjøre seg gjeldende gjennom en økning i markedsprisen for en felles boligmarkedsregion.

Hvis utbyggingsavtaler fører til høyere kvalitet på boliger og boområder kan dette føre til økte boligpriser i det enkelte utbyggingsprosjektet. Dette kan for eksempel være friluftsareal, lekearealer eller kvaliteter i de enkelte boliger. I slike tilfeller bør det imidlertid bli samsvar mellom økningen i boligprisene og kvalitetsøkningen. I tillegg vil gjerne prisøkningen følge boligen, slik at den kan innhentes ved senere salg.

Departementet har heller ikke funnet grunnlag for å vurdere nærmere rettferdighetsperspektivet i forholdet mellom de boligetablerende og de etablerte på boligmarkedet. De økonomiske rammebetingelsene for boligkjøpere er under konstant endring, og bruk av utbyggingsavtaler både påvirker og påvirkes av andre faktorer, som prisnivået, skattesystemet mm. Man kan derfor ikke gjøre en isolert analyse av bruken av utbyggingsavtaler og derigjennom sammenligne de økonomiske forholdene ved boligetablering for ulike årganger.

Det er et mål for departementet at flest mulig har adgang til det ordinære boligmarkedet. Et velfungerende boligmarked og tilstrekkelig tilbud av boliger er de viktigste virkemidlene i denne sammenheng. Det er samtidig viktig at kommunen har styringsverktøy for bl.a. å kunne bidra til en andel universelt utformede boliger og ulike boligstørrelser. Departementets forslag legger opp til at denne muligheten ikke skal innskrenkes i forhold til dagens situasjon.

Andre effekter - utbyggere og grunneiere

Rammene for bruk av utbyggingsavtaler vil også medføre variasjon i økonomiske belastninger og gevinster for utbyggere. Utbyggingsavtaler kan i visse tilfeller jevne ut de økonomiske forskjellene mellom utbyggere, i den grad kostnadskravene er høyere i områder med stort inntjeningspotensial/høye boligpriser. Det vil imidlertid også være andre årsaker til at enkelte utbyggere vil møte krav om utbyggingsavtaler fra kommunen, mens andre ikke vil møte slike krav eller kravene vil være mindre. Det er for eksempel lite sannsynlig at utbyggere av enkeltboliger, som villahagefortetting, vil møte krav om omfattende avtaler. Det er ikke noen absolutt lovmessig begrensing av dette i forslaget, men det kan vanskelig tenkes omfattende avtale som følge av en enkelt bolig. Det er også naturlig å anta at omfattende forhandlinger vil være for kostbart i forhold til gevinsten for alle parter.

Utbyggere vil også møte forskjellige krav fra kommunen avhengig av om det er kapasitetsproblemer for den eksisterende infrastrukturen eller ikke. Dette vil imidlertid være en forskjell som vil møte utbyggere også dersom utbyggingsavtaler ble forbudt. Ved et forbud ville utbyggere i områder med kapasitetsproblemer i større grad bli forhindret i å bygge ut. Gjennom utbyggingsavtaler åpnes en mulighet for å framskynde utbygging i slike områder.

De forskjellene i krav og avtaler som utbyggere vil stå overfor vil i stor grad kunne gi tilsvarende utslag for grunneiere. Det gjelder ikke minst dersom forutsigbarheten for utbyggingsavtaler øker. Det er da naturlig å anta at utbyggere vil søke å dele kostnadene med grunneiere, slik at grunneieres bidrag øker jo mer omfattende ytelser fra utbyggere avtalene legger til grunn.

Økt forutsigbarhet og redusert risiko gir i de fleste tilfeller en effektivitetsgevinst. Bruk av utbyggingsavtaler gir en noe økt risiko i forkant av avtaleforhandlingene pga. usikkerhet knyttet til kommunens krav og avtaleresultatet. Ettersom departementets lovforslag legger strammere rammer for avtalebruken bør denne usikkerheten kunne reduseres. Samtidig gir bruk av utbyggingsavtaler en økt forutsigbarhet etter at avtalene er inngått, gjennom fastsetting av tidsplan og ansvar for gjennomføring. Avtaler vil også kunne bidra til økt tempo under utbygging, som ikke minst er av økonomisk betydning for utbygger.

Departementet antar at økt forutsigbarhet kan gi en effektivitetsgevinst i alle ledd. Kommunene vil kunne effektivisere sin planlegging dersom denne ses i sammenheng med mulig gjennomføring. Man vil i større grad kunne unngå å utføre planlegging som i neste omgang må endres for å kunne gjennomføres. For grunneiere vil også økt forutsigbarhet knyttet til mulige krav fra kommunen kunne bidra til redusert risiko, og dermed gi en økonomisk gevinst. I en del tilfeller vil likevel utbyggere kontakte grunneiere med forespørsel om salg i forkant av slike avklaringer fra kommunen.

Selve forhandlingene om utbyggingsavtaler har en kostnadsside. Det kan ta tid, involvere høye advokatgebyrer, og også kunne kreve kompetanseøkning og opplæring internt hos kommune og utbygger. Departementets forslag er basert på kriterier av skjønnsmessig karakter, og dette kan komplisere forhandlingene noe, og skape uenighet som ev. må løses av rettsystemet. I England har man lang erfaring med bruk av utbyggingsavtaler, og bruken er svært utbredt. Man har der funnet at avtaleforhandlingene har blitt for kostbare og arbeider nå med å innføre et mer stringent system med mulighet for å følge fastsatte takster. Avtaler er langt mindre utbredt i Norge, og denne problemstillingen er derfor foreløpig ikke aktuell, men det kan gi en indikasjon på en utvikling som kan komme.

Næringsetablering

I de fleste tilfeller vil næringsetablering kun kreve teknisk infrastruktur. I noen sjeldne tilfeller ved svært store utbyggingsprosjekter vil man kunne tenke seg at belastningen på skole/barnehage, helse- og sosialtjenester oa. blir av en slik størrelse at det kan være naturlig å inkludere slike elementer i en utbyggingsavtale. Dette gjelder ikke minst i en anleggsperiode, hvor antallet tilsatte gjerne vil være høyere enn i driftsperioden.

Det kan også være aktuelt med andre typer bidrag, bl.a. til kulturvirksomhet, for å skape et positivt forhold til lokalbefolkningen. Dette kan være aktuelt dersom en bedrift/organisasjon som kan få stor innvirkning i et lokalsamfunn etablerer seg. Eksempler på dette kan være en bedrift som vil komme til å tilsette en stor prosentandel av befolkningen (i en liten kommune), en bedrift som opptar et stort landareal, påvirker estetiske og rekreasjonsmessige verdier for lokalsamfunnet oa. Det foreliggende lovforslaget vil kunne føre til en begrensning i mulighetene for slike bidrag, ikke minst til kulturformål. Utbyggingsavtaler er samtidig ikke til hinder for at en bedrift kan bidra med positive tiltak dersom man ønsker det, for å skape et godt forhold til lokalbefolkningen. Gaver og sponsing gir muligheter for slike bidrag.

I forhold til næringsetablering kan man mao. få en dreining/begrensing av typer avtaler i forhold til en videreføring av dagens situasjon, men departementet anser det ikke som sannsynlig at næringsetablering i seg selv vil bli forhindret av lovreguleringen. Hvorvidt en kommune godtar næringsetablering eller ikke beror på andre vurderinger, som behovet for nye arbeidsplasser.

5.3 Miljøeffekter

Utbyggingsavtaler vil påvirke utbyggingsmønsteret i pressområder, og kan i den forstand ha miljømessige effekter. Et moment som har vært trukket fram i debatten er at dersom utbygging ble forhindret i pressområder, vil det kunne føre til et mer spredt utbyggingsmønster, og dermed økt areal- og transportbehov. Samtidig må ikke fortetting i sentrale områder bli så fordyret gjennom utbyggingsavtaler at utbyggere heller søker ut til utkanten av pressområdene. På den annen side vil ofte sentrale områder allerede ha etablert infrastruktur, mens det er i feltutbygging lenger ut i regionen at behovet for ny og kostbar infrastruktur ofte melder seg. Effektene på utbyggingsmønsteret vil mao. kunne være motstridende, og også i forhold til dette spørsmålet gjelder det å finne en balansegang i avtalebruken som ikke gir ekstreme utslag.

Forslaget til avtalevilkår, jf. § 64 b, åpner for utbyggingsavtaler som kan ha positive miljømessige effekter. Avtalepunkter vedrørende bl.a. kvalitet i boligene og tiltak som skal avhjelpe skadevirkninger av utbyggingen kan være eksempler på dette.

5.4 Effekter for stat og kommuner

Lovforslaget anses ikke å ha betydelige økonomiske eller administrative effekter for staten, med unntak av statlige etater som vil fungere som part i avtaler gjennom sin rolle i arealplanleggingen, for eksempel vegmyndighetene. Forslaget om dispensasjonsadgang i § 64 f kan imidlertid medføre noen saker og arbeid, i første rekke for departementet, og eventuelt for fylkesmannsembetene som følge av delegasjon. Det må likevel antas at dette vil dreie seg om svært få saker.

Sammenlignet med nullalternativet antas de administrative kostnadene å bli mindre, i og med at klarere retningslinjer bør føre til mindre kompliserte forhandlinger og færre fastlåste situasjoner. Samtidig er det viktig at kommunene opparbeider seg nødvendig fagkompetanse om forhandlinger og om prosjektøkonomi og markedsforhold for utbyggere. Dette kan medføre en administrativ kostnad. Forslaget anses ikke å føre til store administrative kostnader knyttet til saksbehandling, offentlighet eller klagebehandling.

Etter lovutkastet skal kommunene sørge for at det fattes overordnede vedtak som skal gi tilstrekkelig forutsigbarhet, jf. utkastet § 64 a. Departementet forutsetter at slike vedtak i all hovedsak gjøres til en del av andre vedtak, f.eks. planvedtak, utbyggingsprogrammer, boligsosiale handlingsplaner osv. Plikten til å fatte slike vedtak bør dermed ikke gi større arbeidsmengde. Der det må fattes selvstendige vedtak må kommunene ta det arbeidet dette medfører. I tillegg kommer plikten til kunngjøring, jf. utkastet § 64 c, som bestemmer at både oppstart av avtaleforhandlinger og den endelige avtalen skal kunngjøres. Også dette forutsetter departementet skjer i forbindelse med kunngjøring av selve planen, eventuelt andre kunngjøringer som har med den aktuelle utbyggingen å gjøre, f.eks. en anbudsinnbydelse. Det innebærer at det også her bare vil bli ekstra belastning i de tilfellene kunngjøring må skje særskilt.

Dette må igjen sees i sammenheng med plikten kommunen har til å legge til rette for medvirkning. Man må her forutsette at arbeidet med utbyggingsavtaler og reguleringsplanleggingen vil være samordnet, slik at det vil være liten ekstrainnsats som skal til fra kommunens side. I en overgangsfase regner departementet imidlertid med at en del kommuner vil bruke egne vedtak og egne kunngjøringer for å være på den sikre siden, men at prosessene over tid vil bli mer samordnet. På den annen side vil avtaleinstrumentet i større sammenheng kunne gi kommunene fordeler, slik at de formelle forpliktelsene vil være bidrag til å få smidigere og mer effektiv gjennomføring av kommunale planer.

I forhold til nullalternativet vil kommunenes mulighet til å overvelte kostnader på utbyggere begrenses. På kort sikt vil en utbygging som overskrider kommunens opprinnelige planer gi ekstrakostnader, selv om også utbyggerne bidrar med investeringer. Men kommunene bør kunne legge opp til et nivå på utbygging og bruk av utbyggingsavtaler slik at skatteinntektene for de nye innbyggerne oppveier ekstrakostnadene. I forhold til Planlovutvalgets forslag vil kommunenes mulighet til å finne hensiktsmessige økonomiske løsninger i samarbeid med utbyggere være betraktelig høyere.