3 Forslag til lovregulering fra Planlovutvalget og Bygningslovutvalget

Det foreligger to forskjellige forslag til lovregulering av utbyggingsavtaler; ett fra Planlovutvalget i NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II og ett fra Bygningslovutvalget i NOU 2003:24 Mer effektiv bygningslovgivning. Grunnprinsipper og veivalg. Utbyggingsavtaler. Begge forslagene har vært på høring.

3.1 Utgangspunkter og hovedtrekk i forslagene

De to utvalgenes analyser og grunnlagsutredninger av emnet er forskjellige. Bygningslovutvalget har innledningsvis foretatt en gjennomgang av generelle problemstillinger og perspektiver, gjeldende praksis og gjeldende norsk og utenlandsk rett. På grunnlag av dette har utvalget vurdert behovet for lovregler og trukket ut hensyn og prinsipper som er tillagt vekt ved utformingen av forslaget til lovregler på området. Planlovutvalget har pekt direkte på lovreguleringsbehovet og hvilke skranker som bør fastsettes ut fra politiske hensiktsmessighetsbetraktninger som tidligere har kommet til uttrykk i Stortinget.

Også innholdsmessig skiller de to utvalgenes lovforslag seg fra hverandre, særlig når det gjelder hvilke materielle rammer det skal være for inngåelse av utbyggingsavtaler. Planlovutvalget har foreslått strenge innholdsmessige skranker som skal være de samme enten vilkårene fastsettes ensidig fra planmyndighetene eller ved avtale.

I hovedsak skal det ikke kunne inngås utbyggingsavtaler om annet enn nødvendige ytelser innen det som kan kalles «teknisk infrastruktur» (finansiering/etablering av fellesinnretninger som veg, vann og avløp). Dette er søkt gjennomført ved å fastsette tilnærmet absolutte skranker for avtalenes innhold. Det er gitt henvisning til hvilke vilkår som kan fastsettes ensidig ved tillatelser til utbygging, og dette er opplistet i en egen bestemmelse. Listen er ment å være uttømmende, ved at det ikke åpnes for skjønn eller konkrete rimelighetsvurderinger i tilfeller som ikke er oppregnet.

Bygningslovutvalget legger også opp til at det skal være strenge rammer for hvilke vilkår som kan inntas i en utbyggingsavtale. Utvalget har imidlertid ikke ansett det som hensiktsmessig å fastsette absolutte skranker direkte i loven. I stedet er det foreslått noe mer fleksible materielle regler i form av fire delvis skjønnsmessige vilkår. Alle vilkårene må være oppfylt for at avtaleinnholdet skal være lovlig. Utvalget søker med dette å skape et regelverk som ikke utgjør en hindring for ønsket utvikling og bygging. Samtidig må hensynet både til den private part i avtalen og tredjemannsinteresser ivaretas.

Begge utvalgene benytter samme metode for å innskrenke avtalebruken. Forslagene legger opp til at avtalenes rekkevidde innskrenkes til det kommunen kan pålegge gjennom planvedtak. Som unntak fra dette angis enkelte typer ytelser - infrastruktur - som kan avtales særskilt. Utvalgenes lovforslag skiller seg i første rekke fra hverandre mht. hvor langt avtalene kan gå når det gjelder private bidrag til kommunen i forbindelse med utbyggingen. Å regulere avtalenes innhold ved å trekke grensen for lovlige vilkår ved hva som i dag kan vedtas i plan, innebærer at avtalenes rekkevidde innskrenkes vesentlig. Grunnen til dette er at avtalene ofte benyttes av kommunene for å styre boligsosiale og andre utformingsorienterte aspekter av utbyggingen. Slik styring er det liten anledning til i dagens planregler.

Årsaken er historisk. Kommunene har tradisjonelt hatt en mer aktiv tomtepolitikk, der styring av boligpolitiske forhold skjedde gjennom egne planinitiativ, og ved vilkår ved kommunens salg av tomter. NOU 2003:24 peker på denne problemstillingen, og viser til at Planlovutvalget foreslår endringer som vil gi kommunene adgang til å styre «antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til boligens utforming der det er hensiktsmessig for spesielle behov». Planlovutvalget omtaler ikke problemstillingen direkte i forhold til utbyggingsavtaler, men lovforslaget samlet vil gi kommunene et slikt styringsverktøy.

Lovteknisk sett er Planlovutvalgets forslag det enkleste. Det konstaterer at utbyggingsavtaler i den «moderne» formen vi har sett de senere år skal være forbudt. Kommunene må selv finansiere såkalt «sosial infrastruktur», eventuelt finne andre finansieringsformer. Utbyggingsavtaler blir etter dette forslaget rene gjennomføringsavtaler for teknisk infrastruktur (pluss energi), som alternativ til lovens kompliserte system om refusjon for opparbeidelseskostnader, eller som alternativ (eller supplement) til kommunale avgifter.

Bygningslovutvalgets forslag har et annet utgangspunkt. Her trekkes det ikke noe skille mellom forskjellige typer infrastruktur, men åpnes i stedet for at alle kommunale tiltak må kunne være gjenstand for samfinansiering der utbyggingen skaper konkrete behov. Utvalget trekker imidlertid opp strenge kriterier basert på forholdsmessighet, saklig sammenheng osv. Konsekvensen av denne kriteriebruken er at det skal mye til for at avtalene kan omfatte såkalt sosial infrastruktur. Begrensningene til forholdsmessighet medfører f.eks. at dersom en utbygging skaper behov for ekstra skoleplasser, skal ikke utbyggeren betale mer enn disse plassene isolert sett koster.

På bakgrunn av det allerede foreliggende lovforslaget fra Planlovutvalget, har man sett tendenser til at Bygningslovutvalgets forslag har blitt oppfattet i retning av at det åpner for vidtgående og ubalansert overvelting av kostnader for fellesinnretninger på utbyggere og boligkjøpere. Ved nærmere lesning av Bygningslovutvalgets utredning og forslag ser man imidlertid at det legges sterke begrensninger for avtalenes innhold - om enn på en annen måte enn i Planlovutvalgets forslag. Nyanserte og samfunnsnyttige vurderinger av hva som er den mest hensiktsmessige lovreguleringsmåten og hva som best ivaretar alle politiske hensyn som gjør seg gjeldende, forutsetter en grundig gjennomgang av begge lovforslag.

3.2 Sammenstilling av utvalgenes forslag

Begge utvalg foreslår fem paragrafer om utbyggingsavtaler i et eget kapittel i en ny felles plan- og bygningslov, herunder egne bestemmelser om (1) definisjon av utbyggingsavtaler, (2) rammene for avtalenes innhold, (3) saksbehandling og offentlighet, samt (4) omgjøring/endring. Planlovutvalget har som nevnt valgt å knytte de materielle rammene for utbyggingsavtalenes innhold opp mot adgangen plan- og bygningsmyndighetene har til å fastsette ensidige vilkår, og dette utvalgets forslag har derfor i tillegg en egen bestemmelse om rammene for slik vilkårsbruk (§ 18-1). Bygningslovutvalget har på sin side et forslag til en egen lovbestemmelse om forholdet til reglene om offentlige anskaffelser/EØS (§ x-3).

3.2.1 Definisjon - bestemmelsenes hovedinnhold

Planlovutvalget har i sitt lovutkast § 18-2 definert utbyggingsavtale som « en avtale mellom kommunen og en tiltakshaver om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens myndighet som planmyndighet etter denne lov». Bygningslovutvalgets definisjon fremgår av deres forslag til § x-1: « Med utbyggingsavtale menes i denne lov en avtale mellom kommunen og en grunneier eller utbygger om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov». Det eneste avviket av betydning forslagene i mellom, er angivelsen av kommunens avtalemotpart. Bygningslovutvalget har i NOU 2003:24 s. 169 begrunnet sitt valg med å vise til at «tiltakshaver» er bygningslovgivningens betegnelse på den aktør som et tiltak utføres på vegne av. Tiltakshaver er «således en rettslig betegnelse med et gitt innhold under byggeprosessen, og det blir av den grunn etter Bygningslovutvalgets mening ikke dekkende og hensiktsmessig å benytte betegnelsen i bestemmelsene om utbyggingsavtaler».

3.2.2 Rammene for avtalenes innhold

Rammene for avtalenes innhold fremgår av Planlovutvalgets forslag til § 18-3 sammenholdt med § 18-1 og Bygningslovutvalgets § x-2. Her har altså de to lovutvalg benyttet vesensforskjellige lovreguleringsmetoder. Begge utvalg vil ha restriktive bestemmelser («stramme rammer»), men mens Planlovutvalget foreslår en tilnærmet absolutt avgrensning til avtaler om teknisk infrastruktur, foreslår Bygningslovutvalget en fleksibel regel som ikke i utgangspunktet avskjærer noen form for infrastrukturtiltak. I stedet gir Bygningslovutvalget anvisning på en konkret rimelighetsvurdering på nærmere angitte vilkår i hver enkelt sak.

I Planlovutvalgets forslag til § 18-3 sies det først at en utbyggingsavtale kan gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdel til kommuneplan, områdeplan eller detaljplan. De materielle rammene for slike planbestemmelser tilsvarer altså i utgangspunktet rammene for hva som kan avtales, men avtalene kan gjerne gå ut på presiseringer av planbestemmelsene. Videre sies det at en utbyggingsavtale også kan gå ut på at utbyggeren skal besørge eller helt eller delvis finansiere slike ytelser som kommunen kan stille ensidige vilkår om, og denne adgangen er søkt lovregulert i forslaget til § 18-1. Dette gjelder i hovedsak teknisk infrastruktur, og vilkårsadgangen som er regulert i § 18-1 synes å være snevret noe inn i forhold til det som følger av gjeldende rett i dag (den forvaltningsrettslige vilkårslæren - nærmere omtalt i Bygningslovutvalgets NOU 2003:24 s. 154). Begrunnelsen for Planlovutvalgets forslag på dette punkt er en henvisning til det utvalget oppfatter som en «tverrpolitisk enighet i Stortinget om at det bør settes klare rammer for hva som her skal kunne avtales», jf. NOU 2003:14 s. 340-341.

Bygningslovutvalgets forslag til § x-2 har i første ledd en tilsvarende bestemmelse som Planlovutvalget mht. adgangen kommunen har til å inngå avtaler som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdel til kommuneplan, områdeplan eller detaljplan. Dernest heter det i andre ledd:

«Slik avtale kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som står i saklig sammenheng med og som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak skal tjene interessene i utbyggingsområdet og stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang.»

Med dette har Bygningslovutvalget søkt å utforme en dynamisk og fleksibel regel der hensikten er å gi et nyttig redskap for så vel kommunen som utbyggerne, spesielt ved utbygging i pressområder. Om begrunnelsen for forslaget heter det bl.a i NOU 2003:24 (s. 168 første spalte øverst):

«(G)rensene mellom ulike typer infrastruktur samfunnet vil trenge i forbindelse med utbygging kan ikke forventes å være konstante og entydige i framtiden, og regelverket må kunne hindre misbruk og samtidig fremme nødvendig utbyggingssamarbeid også innenfor områder hvor utviklingen ennå er i en uferdig fase. Av den grunn er det i lovforslaget søkt å unngå å sette absolutte og rigide grenser for hvilken type infrastruktur som i utgangspunktet kan tenkes å omfattes av en utbyggingsavtale. I stedet er det foreslått strenge krav til sammenhengen og forholdsmessigheten mellom det som kan avtales og det som skal bygges.»

Bygningslovutvalget har undersøkt andre lands rett, og de skjønnsmessige kriteriene i forslaget til § x-2 andre ledd bygger i hovedsak på tilsvarende lovregulering av utbyggingsavtaler i engelsk rett. Det fremgår for øvrig at Bygningslovutvalget peker på at restriktiv bruk av rekkefølgebestemmelser for å avskjære avtaler om sosial infrastruktur vil kunne sette en stopper for ønsket utbygging der kommunen ikke har midler til å etablere nødvendig infrastruktur.Ved å foreslå en fleksibel regel basert på relativt strenge, skjønnsmessige kriterier, er tanken å gi en mulighet for å skreddersy de infrastrukturtiltak utbygger har anledning til å påta seg til det enkelte prosjekt. Da vil man, etter Bygningslovutvalgets syn, kunne hindre at utbygging stopper opp, samtidig som behovet for infrastruktur foranlediget av utbyggingen ivaretas uten at felleskostnader veltes over på utbygger i urimelig eller uforholdsmessig utstrekning.

3.2.3 Saksbehandling og offentlighet

Begge lovutvalg har foreslått en egen bestemmelse om saksbehandling og offentlighet ved inngåelse av utbyggingsavtaler, jf. Planlovutvalgets forslag til § 18-4 og Bygningslovutvalgets forslag til § x-4. Utvalgene legger til grunn at det er viktig med åpenhet rundt avtaleprosessen, og det legges opp til innflytelsesmuligheter for alle som blir berørt av utbyggingen. Utvalgene er også opptatt av at avtalene ikke skal foregripe de brede prosesser og vurderinger som gjelder for arealplaner etter loven. Dette er presisert i siste ledd i utvalgenes forslag til bestemmelser om saksbehandlingen.

Oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtaler skal kunngjøres etter begge utvalgenes forslag. Planlovutvalgets forslag går for øvrig noe lenger enn Bygningslovutvalgets forslag på dette punkt, når det i § 18-4 første ledd er henvist til regelen om medvirkning ved planarbeid. Dette synes å innebære plikt for kommunen, ikke bare til å kunngjøre oppstarten av forhandlingene, men også en plikt til i utgangspunktet aktivt å innhente synspunkter fra alle berørte interesser som grunnlag for forhandlingene.

Omforent/fremforhandlet forslag til utbyggingsavtaler skal dernest offentliggjøres særskilt, slik at interesserte kan komme med merknader før avtale inngås. I Planlovutvalgets forslag er det unntak fra dette for tilfeller der avtalen er knyttet til planvedtak. Da skal avtalen følge planforslaget som en del av dette i forbindelse med planbehandlingen (og legges ut til offentlig ettersyn sammen med det). Bygningslovutvalgets forslag til bestemmelse om utleggelse til offentlig ettersyn, gjelder kun når avtaleinnholdet går ut over det som kan utledes av bestemmelser kommunen har gitt til arealdelen av kommuneplan, områdeplan eller detaljplan (sm. Bygningslovutvalgets forslag til § x-2 første ledd). Der avtalen kun omhandler det kommunen ensidig har gitt bestemmelser om i plan, antar Bygningslovutvalget at behovet for offentlighetens innsyn er ivaretatt gjennom planbehandlingen.

I følge Bygningslovutvalgets forslag skal den endelige avtalen kunngjøres særskilt. Planlovutvalget har ikke foreslått noen tilsvarende bestemmelse, men dersom avtalen følger behandlingen av et planforslag skal den antakelig kunngjøres sammen med planen i samsvar med Planlovutvalgets forslag til § 10-4 tredje ledd (sm. §§ 11-6 og 12-4).

3.2.4 Omgjøring/endring. Klage

Både Planlovutvalget og Bygningslovutvalget har til sist i sine forslag til lovregulering en bestemmelse om omgjøring eller ny vurdering av en inngått utbyggingsavtale, hhv. § 18-5 og § x-5 andre ledd. Planlovutvalgets forslag på dette punkt må ses i lys av at dette utvalget i § 18-2 har slått fast at «(E)n utbyggingsavtale er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2». Det heter derfor i § 18-5 innledningsvis at «(F)or endring av en utbyggingsavtale gjelder forvaltningsrettslige regler om omgjøring». Dette viser til de alminnelige regler om omgjøring av enkeltvedtak som fremgår av forvaltningsloven § 35 (hjemmelen for kommunens egen omgjøring og overordnet organs omgjøring). Gjelder det en endring som også medfører endring av vedtatt plan, skal imidlertid reglene for endring av plan følges.

Bygningslovutvalgets forslag går ut på at omgjøringsadgangen ved utbyggingsavtaler er den samme som - og følger prosessen for - omgjøring av plan så langt omgjøringsspørsmålet «gjelder forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdel til kommuneplan, områdeplan eller detaljplan». Omgjøring av rettsdisposisjoner som den private har oppnådd i utbyggingsavtalen ut over planvedtaket og det som følger av reglene om vilkår/bestemmelser til plan, skal imidlertid følge bestemmelsene i forvaltningsloven om statlig organs adgang til å oppheve ugyldige enkeltvedtak. Etter Bygningslovutvalgets forslag er det mao. en snevrere adgang for omgjøring av avtaler som bygger på kompetansen i forslaget til § x-2 andre ledd enn for planvedtakene som ligger til grunn for den. Kommunen gis heller ikke en ensidig rett til å omgjøre slike avtaler. Bakgrunnen er i hovedsak hensynet til den private part som i prinsippet har inngått avtalen på grunnlag av sitt samtykke.

Klageadgangen er ikke regulert særskilt i Planlovutvalgets forslag. Siden dette utvalget har lagt til grunn at det er tale om enkeltvedtak, må det antas at den alminnelige klageadgangen i forvaltningsloven § 28 (jf. plan- og bygningsloven § 15) gjelder.

Bygningslovutvalget har valgt å foreslå spesifikke lovregler for klage over utbyggingsavtaler, jf. utkastet til § x-5 første ledd. Det er foreslått at «grunneier eller utbygger som er part i avtalen og andre med rettslig klageinteresse» kan påklage avgjørelse om utbyggingsavtale. At den private part i avtalen også har klagerett, er drøftet og begrunnet særskilt i særmotivene. For å unngå problemet med «dobbeltbehandling» av samme klagegrunner, foreslås klageadgangen begrenset til de delene av en utbyggingsavtale som inneholder noe mer enn det kommunen har truffet vedtak om i forbindelse med planbehandling. Klageinstansens myndighet er for øvrig foreslått begrenset til spørsmålet om å stadfeste eller oppheve hele avtalen. Dette er begrunnet med hensynet til det kommunale selvstyret, forholdet til den kommunale økonomi og rettsstillingen til den private part i avtalen.

3.2.5 Anskaffelsesreglene

Bygningslovutvalget har sett forholdet til utbyggerens konkurrenter som en av tre hovedproblemstillinger. Utvalget har derfor innhentet en særskilt utredning fra professor dr. juris Lasse Simonsen om forholdet mellom utbyggingsavtaler og regelverket for offentlige anskaffelser og EØS. På bakgrunn av dette har Bygningslovutvalget lagt til grunn at det kan hefte en viss tvil ved i hvilken grad reglene om offentlige anskaffelser setter skranker for utbyggingsavtalenes innhold. Utvalget har derfor vurdert om det burde gripe mer aktivt inn ved å foreslå regulering av de viktigste berøringspunktene mellom utbyggingsavtalene og reglene for offentlige anskaffelser i lovteksten. Et annet alternativ som utvalget har sett for seg, er å utarbeide egne anskaffelsesregler for utbyggingsavtalene særskilt. Utvalget har likevel nøyd seg med en ren henvisningsregel. Hovedgrunnen til dette er kompleksiteten i dagens regelverk for offentlige anskaffelser, i tillegg til at utvalget verken har hatt tid eller fagkompetanse til å ferdigstille emnet.

Bestemmelsen Bygningslovutvalget har foreslått i § x-3 har derfor fått en rent informativ karakter. Den sier ikke annet enn at de begrensninger som måtte følge av reglene for offentlige anskaffelser, skal respekteres ved utformingen av utbyggingsavtalene.

Planlovutvalget har omtalt forholdet til anskaffelsesreglene og EØS i NOU 2003:14 s. 329, andre spalte. (Utvalget har her ved en glipp vist til lov av 27/11 1992 nr. 116, en lov som er avløst av lov 16/7 1999 nr. 69.) Planlovutvalget slår fast at reglene om offentlige anskaffelser «vil gjelde også for de arbeider som skal utføres som en betingelse for at et område skal utbygges». I lys av dette har også Planlovutvalget inntatt en henvisning til anskaffelsesregelverket i forslaget til § 18-1, § 18-2 og § 18-3.

3.2.6 Utbyggingsavtalene vurdert fra en økonomisk synsvinkel

Utbyggingsavtalene er ett av flere finansielle instrumenter kommunen har til rådighet for å sikre investeringer i fellesinnretninger. Spørsmålet om lovregulering av utbyggingsavtaler kan og bør derfor også vurderes i lys av økonomiske betraktninger. Aktuelle problemstillinger er bl.a. hvilke muligheter kommunen har for å finansiere forskjellige kommunale tiltak på annen måte, i hvilken grad det bør åpnes for en «brukerfinansiering» sett i lys av skattlegging og hvilke økonomiske fordelingsvirkninger avtalepraksisen har.

Disse forhold er i liten eller ingen utstrekning vurdert av Planlovutvalget. Bygningslovutvalget har i forskjellige sammenhenger kommet inn på deler av spørsmålene, bl.a. i kapittel 9.1 (innledning), kapittel 9.8 (generelt om lovforslaget), i særmotivene til § x-2 og - ikke minst - i kapittel 9.10 om «økonomiske og administrative konsekvenser».

3.3 Høringsuttalelsene

Det har kommet inn ca. 150 høringsuttalelser til innstillingene. De fleste er positive til at utbyggingsavtaler blir lovregulert, fordi lovregulering vil gi større forutberegnelighet og sikkerhet for at planer blir gjennomført.

Den største uenigheten knytter seg til i hvilket omfang avtalevilkårene skal kunne pålegge utbygger økonomiske ytelser. Her er det et forholdsvis klart skille mellom tilhengere og motstandere av streng regulering. Bransje- og eiersiden støtter i hovedsak Planlovutvalgets forslag om at bare teknisk infrastruktur kan inngå i en utbyggingsavtale. Derimot mener blant annet de fleste kommuner at det ikke bør lovfestes snevrere rammer for avtaleinngåelsen enn det som den alminnelige kontraktsretten gir. Dersom det likevel blir lovregulert, vil de støtte Bygningslovutvalgets forslag.

Argumentasjonen bærer preg av høringsinstansenes forskjellig ståsted. Motstanderne av vid avtalefrihet anser at slik praksis vil «tillate» utstrakt overføring av verdier fra private til det offentlige. Dette representerer uakseptabel privat finansiering av tilbud det er et offentlig ansvar å fremskaffe. Konsekvensene antas å være høyere boligpriser og mindre boligbygging.

Tilhengere av en friere adgang til å inngå avtaler fokuserer i hovedsak på at det mangler begrunnelse for å snevre inn dagens frie adgang, og peker på at en innskrenking vil føre til mindre boligbygging.

3.3.1 Tilhengere av streng regulering

Tilhengerne av streng regulering representerer utbyggere, utviklere, eiendomsbesittere og representanter for boligeierne.

Deres argumentasjon baserer seg særlig på at en for vid adgang til å avtale forpliktelser for utbygger medfører skattelignende overføringer fra private til det offentlige. Argumentasjonen knyttes særlig til såkalt «sosial infrastruktur», men det fremgår av flere av uttalelsene at det sentrale poenget er å hindre avtalevilkår som går lenger enn det kommunen ensidig kan pålegge. Flere uttalelser går langt i å kalle avtalene beskatning. Eks:

Norges bygg- og eiendomsforening:

«Utbyggingsavtaler har utviklet seg fra en praktisk orientert fordeling av kostnader og oppgaver, som var omfattet av PBLs refusjonsbestemmelser, til en finansieringsløsning for presskommuner med høye tomteverdier. Systemet med utbyggingsavtaler og privat-/grunneierfinansiert utvikling av offentlig infrastruktur, innebærer i realiteten en særskatt på grunneiere.

Skatteteknisk er denne særskatten administrativt ineffektiv og den er vilkårlig i sin fordeling av byrder på private borgere. Finansiering av det offentlige, med generelle skatter og avgifter, er å foretrekke ut fra skattetekniske-, rettssikkerhets- og likebehandlingshensyn.»

Det påpekes her altså at utbyggingsavtaler kan innebære en skattebyrde for grunneiere. De fleste øvrige uttalelser forutsetter i hovedsak en økning i utbyggers utgifter gjennom avtalene, og at dette vil påvirke boligprisene.

Forbrukerrådet:

«Nå er utbyggingsavtalene i stor grad blitt avtaler som pålegger utbygger å dekke kostnadene ved infrastruktur som det er det offentliges ansvar å skaffe til veie. Denne dreiningen fører selvfølgelig også til at utbyggingen blir dyrere, og danner således et sterkt press på boligprisene. Dette er hovedårsaken til at Forbrukerrådet har engasjert seg sterkt i dette. I tillegg kommer at ytelsene som utbygger må gi, og som boligkjøperen betaler for, er ytelser som boligkjøperen allerede har betalt gjennom skatteseddelen. Det vil si en klar dobbeltbeskatning av en tilfeldig gruppe innbyggere.»

Huseiernes landsforbund:

«Huseiernes Landsforbund ser med uro på en utvikling der grensene for hva som skal betales i tillegg til de skatter og avgifter Stortinget årlig vedtar, stadig flyttes under henvisning til «dårlig økonomi». Kommuner i området utenfor Oslo er blitt kritisert for manglende vilje til å tillate nybygging, noe som øker presset på hovedstaden. Begrunnelsen er gjerne at man «ikke har råd til» nye innbyggere, idet disse i en årrekke vil være forbrukere av dyre tjenester som barnehage og skole, samtidig som skatteevnen er lav. Det må være et selvsagt krav at kommunene løpende skal sette av midler til nødvendig utbygging av boliger og næringsliv. Dette er penger de får igjen når det er gått noen år, og innflytterne er blitt netto bidragsytere til kommuneøkonomien. Det foreligger en manglende balanse der kommunene både krever dekket ekstrautgiftene i en utbyggingsfase, og skal ha skatteinntektene i ettertid.

Et forslag som åpner for krav om utgiftsdekning av tiltak som «står i saklig sammenheng med og som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak», innbyr kommunene til å lage oppfinnsomme modeller for sammenheng og nødvendighet. All erfaring tilsier at kommunene i denne forbindelse ikke vil være beskjedne.»

Sentrale argumenter er altså at å tillate avtalevilkårene vil innebære en uholdbar skattelignende overføring fra private til det offentlige. Utgiftene vil fordyre boligene, og således ha uheldige utslag for boligbyggingen.

Flere viser forståelse for at kommunene kan ha en vanskelig situasjon, med stramme budsjetter og sterkt byggepress. Dette anerkjennes som et problem som må løses. For eksempel uttrykker Byggenæringens Landsforening (BNL) forståelse for at kommuner med dårlig økonomi ser etter muligheter for finansiering. BNL mener imidlertid at det er et offentlig ansvar å sikre det offentlige tjenestetilbudet, og antyder også at dette bør prioriteres i vekstområder.

Høringsuttalelsene på «utbyggersiden» påpeker altså at problemer med finansiering av kommunal infrastruktur må løses på andre måter enn gjennom avtale. Tre løsninger skisseres.

• For det første påpeker noen at kommunene må ha et ansvar for å budsjettere slik at fremtidig utvikling i kommunen ivaretas. Eksempel på dette er Huseiernes landsforbunds uttalelse (referert ovenfor).

• Videre viser flere til at staten gjennom tildelingene til kommunene må tilgodese presskommuner.

• For øvrig vises det til alternative modeller for utvikling av det kommunale tjenestetilbudet, særlig gjennom OPS-avtaler. I den sammenheng uttaler Næringslivets hovedorganisasjon (NHO):

Kommunene bør heller benytte andre alternative finansierings- og avtaleformer for å dekke de aktuelle behov. Vi vil i denne sammenheng særlig nevne at kommunene ikke behøver å eie slik sosial infrastruktur, og at en kombinasjon av offentlig-private samarbeidsavtaler (OPS-avtaler) og bruk av gode innkjøpsmetoder som oftest vil gi et mer priseffektivt og bedre resultat enn å knytte tiltaket opp mot et utbyggingsprosjekt.

3.3.2 Motstandere av streng regulering

Her tar argumentasjonen et annet utgangspunkt. Mange er tilhengere av at avtalebruken lovreguleres, men det er utbredt skepsis til å innskrenke hva avtalene kan gå ut på. Flere mener det mangler en overvekt av argumenter for å innskrenke dagens frie adgang til å inngå avtaler. De tar utgangspunkt i at den kommunale avtalefriheten er et viktig prinsipp, og det skal særskilte og gode grunner til for å innskrenke den. Avtalene i dag er et viktig styringsverktøy for kommunene, og en innskrenkning kan få store konsekvenser for kommunenes kontroll med utbygging. F.eks. begynner Kommunenes Sentralforbund (KS) sin høringsuttalelse på dette punktet slik:

«KS har som et utgangspunkt at lovregler som setter begrensninger i den handlefrihet en kommune har trenger en begrunnelse. Gjennomgangen utvalget gjør av praksis og problemer med utbyggingsavtaler tilsier ikke at det foreligger noen slik begrunnelse. KS er ikke av den oppfatning at utbyggere må beskyttes fra å inngå avtaler, ei heller er KS kjent med at noen kommune har oppnådd et «særlig fordelaktig vederlag» gjennom utbyggingsavtaler.»

«Kommunesiden» fokuserer på avtalene som et smidig verktøy for gjennomføring av planprosess og byggeprosjekter. F.eks. uttaler Bergen kommune:

«(Avtalene er) en pragmatisk avklaring av offentlige og private parter sine roller, ansvar, frister og fordeling av investerings- og driftskostnader for å sikre gjennomføring av prosjekter/utbygging i vedtatte reguleringsplaner.»

Norsk kommunalteknisk forening:

«Dagens bruk av utbyggingsavtaler er meget variert både hva angår innhold og tilblivelse. Felles for avtalene er at de er fremforhandlet i den hensikt å fordele utgiftene av planlagt utbygging mellom tiltakshaver og kommunen. På den måten sikrer utbyggingsavtalene en effektiv tilrettelegging for boligutbygging i pressområder, og gir kommunen mulighet for å sikre bygging av nødvendig infrastruktur samtidig som utbygger får gjennomført sitt prosjekt innenfor den ønskede tiden.»

Det fokuseres også på at avtalebruken i mange tilfeller er en nødvendig forutsetning for at bygging i pressområder overhodet skal kunne gjennomføres. Mange tar det for gitt at boligbyggingen umiddelbart vil reduseres hvis avtalefriheten innskrenkes for sterkt.

De som er for «sosial infrastruktur» som del av avtalene mener det er det mest hensiktsmessige fordi det vil fange opp bredden av tiltak som er, og kan ventes å bli, aktuelle å avtaleregulere. Hvilke typer tiltak det er behov for å regulere i avtalen, vil variere sterkt fra prosjekt til prosjekt og med samfunnsutviklingen. Mange, bl.a. Trondheim kommune, mener for eksempel at det sentrale likevel er at utbygger ikke må påta seg et ansvar som er urimelig sett i forhold til prosjektet. Balanserte avtaler fremheves som sentralt.

Høringsuttalelsene fra kommunesiden kommenterer i liten grad den direkte virkningen avtalene kan ha på bolig- og tomtepriser. Et ikke ukjent synspunkt i den sammenhengen fremkommer imidlertid i standarddokumentet skrevet av Forum for kommunale planleggere for bruk av kommuner og andre ved skriving av høringsuttalelser:

«Det er videre ikke alltid tilfelle at merkostnaden som følger av utbyggingsavtaler blir veltet over på boligkjøperne. Omfattende utbyggingsavtaler blir som oftest brukt der det er stort utbyggingspress og der boligprisene bestemmes av etterspørselen mer enn produksjonsprisen på boliger. En kan med like stor rett si at kostnadene helt eller delvis blir veltet over på fortjenestemarginene til utbyggerne.»

3.3.3 Andre tema

Offentlige anskaffelser

Mange er opptatt av temaet, og behovet for klare regler fremheves av mange. Temaet er gitt særskilt omtale under kap. 2.6.7.

Boligpolitisk styring

Få høringsinstanser berører temaet boligsosiale avtalevilkår direkte. I sin høringsuttalelse til NOU 2003:24 sier Sandefjord kommune:

«Det må i utbyggingsavtaler være mulig å innarbeide nødvendige vilkår som sikrer gjennomføringen av de næringspolitiske og boligpolitiske målsettinger som er vedtatt i kommuneplanen.»

Rådmannens innstilling sier blant annet om dette:

«Det har i denne sammenheng bl.a. vært enighet om at områdene skal tildeles søkere til en akseptabel pris, som eksempelvis for boligområdene muliggjorde husbankfinansiering. Det har også vært bred enighet om at en stor del av tomtene ikke skal kunne selges uten spesielle klausuler. Disse forutsetninger fra kommunens side har vært ivaretatt i de avtalene som er inngått med grunneierne. (...) Etter rådmannens vurdering bør kommunen fortsatt ha anledning til å inngå avtale om gjennomføring av en utbygging av arealer som ivaretar boligpolitiske og næringspolitiske mål. Det kan imidlertid være et vilkår at slike mål skal være forankret i kommuneplanen.»

Ullensaker kommune sier:

«For kommunen er det viktig å ha mulighet til å påvirke boligbyggingen i en viss retning, slik at kommunen kan tilby akseptable boliger til egne innbyggere i etableringsfasen. Dette gjelder ungdomsboliger så vel som boliger med livsløpsstandard. Ingen av utvalgene har i tilstrekkelig grad reflektert over dette forhold. I planbestemmelsene til reguleringsplanen er ikke dette hensyn godt nok ivaretatt for å erstatte tema fra utbyggingsavtalen.»

Også Oslo kommune påpeker at boligpolitiske forhold bør kunne tas opp i forhandlinger om utbyggingsavtaler, for eksempel krav til en viss andel rimelige boliger i prosjektet. Kun NSB oppgir å være negativ til boligpolitisk styring gjennom avtale, og sier:

«Det er dog positivt at det i kommentaren til paragrafen sies at bestemmelser om sosial boligprofil, kommunal leie- eller tildelingsrett, evt. til fastsatt pris, faller utenfor det som kan avtales.»

Saksbehandling og offentlighet

De fleste er opptatt av at det må være gode saksbehandlingsregler og at allmennheten må sikres tilstrekkelig gjennom høringer og kunngjøringer. Beskyttelse av tredjemenn og god prosess fremstår som viktig for både tilhengere og motstandere av vide avtalevilkår.

Det er både positive og negative holdninger til klagereglene. Enkelte hevder reglene bryter med prinsippet om at utbyggingsavtaler er å anse som privatrettslige. De er inngått på frivillig grunnlag, og de er fremforhandlet mellom likeverdige parter.