Nytt kapittel XI-A Utbyggingsavtaler

Ny § 64. Definisjon

Med utbyggingsavtale menes en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov, og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan.

Merknader

Bestemmelsen definerer hvilke avtaler som er underlagt begrensingene i kapittel XI-A. Begrepet «utbyggingsavtale» er ikke et entydig begrep, og kan brukes på mange forskjellige typer avtaler. Definisjonen i lovforslaget snevrer inn begrepet, og tilsvarer Bygningslovutvalgets forslag til § x-1 og Planlovutvalgets forslag til § 18-2 første ledd første punktum.

Definisjonen gjelder avtale mellom en kommune og en grunneier eller utbygger. «Grunneier eller utbygger» er ment å gjelde alle som inngår utbyggingsavtale, enten grunneieren eller utbyggeren selv, eller representanter for en av disse. At det står «eller» peker på forskjellen mellom rollene som grunneier og utbygger, og er ikke ment å utelukke at kommunen inngår avtaler med begge samtidig, eller at rollene kombineres. Både private og offentlige grunneiere/utbyggere omfattes. At «grunneier eller utbygger» overhodet angis som avtalepart har sammenheng med at definisjonen gjelder avtaler om utbygging, jf. nedenfor. Departementet foreslår denne angivelsen fremfor «tiltakshaver», som ble brukt av Planlovutvalget i forslaget til § 18-2, og viser til Bygningslovutvalgets begrunnelse, jf. NOU 2003:24 s. 169.

For kommunen ligger myndigheten til å inngå avtaler til kommunestyret, men vil kunne delegeres, jf. kommentarene til § 8 ovenfor.

Definisjonen gjelder avtaler om utbygging av et område. Det siktes med dette til at avtalen gjelder grunneierens eller utbyggerens konkrete planer om utbygging, og avgrenses mot tilfellene der kommunen foretar andre disposisjoner (avtaler) for oppfølging av plan.

Reglene omfatter kun avtaler som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter plan- og bygningsloven. Uttrykket innebærer at avtalene skal være knyttet til gjennomføring av arealplan (dvs. araldel av kommuneplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan), enten ved at avtalen inngås i sammenheng med kommunens behandling av et planforslag, ofte fremmet av private etter plan- og bygningsloven § 30, eller at avtalen er knyttet til en byggesak. Sistnevnte er særlig aktuelt der avtalen gjelder oppfyllelsen av rekkefølgekrav i regulerings- eller bebyggelsesplan. Avgrensingen innebærer at reglene om utbyggingsavtaler retter seg mot avtaler der en fordel grunneier eller utbygger oppnår er knyttet til et ønsket vedtak i plan- eller byggesak. Andre avtaler, der kommunen for eksempel bare inngår avtalen i kraft av å være grunneier eller oppdragsgiver, omfattes således ikke. Både Planlovutvalgets forslag til § 18-2 og Bygningslovutvalgets forslag til § x-1 inneholder en tilsvarende begrensning. Lovforslaget innebærer ikke at enhver avtale som inneholder et element av for eksempel eiendomsoverdragelse i sin helhet unntas fra virkeområdet til reglene i kapittel XI-A. Det vises til forslaget til § 64 b tredje ledd andre punktum.

At avtalen skal gjelde gjennomføring av kommunal arealplan, er en presisering av at de utbyggingsavtalene som omfattes, er de som er knyttet til utbygging etter en konkret bindende plan. Avtalen vil for utbygger være en nærmere presisering av hvilke krav som følger av planen. For kommunen blir avtalen et verktøy for å oppnå planens formål.

Avtale inngått mellom staten og grunneier/utbygger i forbindelse med statlig reguleringsplan kan også tenkes å være et aktuelt tema for lovregulering, jf. også omtale fra Bygningslovutvalget. Departementet anser imidlertid at verken omfanget av avtaler som inngås eller potensielle problemer på dette området, tilsier et behov for å innføre begrensinger i avtalefriheten mellom statlige planmyndigheter og private nå.

For øvrig vises det til Bygningslovutvalgets kommentarer til § x-1 i NOU 2003:24 s. 169 flg.

Ny § 64 a. Forutsetninger for bruk av utbyggingsavtaler

Utbyggingsavtaler må ha grunnlag i kommunale vedtak som angir i hvilke tilfeller utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging, og som synliggjør kommunens forventninger til avtalen.

Merknader

Forutsigbarhet er et nøkkelord ved inngåelse av utbyggingsavtaler. Formålet med § 64 a er å synliggjøre kommunens forutsetninger, og gi grunneier/utbygger og andre mulighet for å ta hensyn til disse på et tidlig stadium i prosjektet. For å sikre at forutberegneligheten foreligger, vil en utbyggingsavtale ikke kunne fremforhandles før et vedtak som forutsatt i § 64 a foreligger. Formålet er å synliggjøre gjennom en offentlig tilgjengelig beslutning hvilke føringer som følger av slike vedtak, og hvordan kommunen kan tenke seg at disse følges opp. Tilsvarende vedtak fattes allerede av mange kommuner som benytter utbyggingsavtaler. Opplysning om at kommunen har fattet et vedtak i tråd med § 64 a kan gjerne gis i forbindelse med møter som innleder planarbeid eller avtaleforhandling.

Bestemmelsen legger opp til at kommunen må ha fattet et vedtak som angir kommunens forutsetninger. Departementet mener med dette ikke at beslutningen skal være et påklagbart enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2, men at det må ha blitt fattet som en formell beslutning av kommunestyret, jf. kommuneloven § 30. Vedtaket vil således kunne underlegges lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. Formålet med å stille et slikt krav er at vedtaket da følger faste rammer for varsling, saksbehandling, offentlighet mv. Kommunestyrets myndighet etter § 64 a kan ikke delegeres, jf. forslaget til endring av plan- og bygningsloven § 8.

Forslaget til § 64 a fastsetter ikke en bestemt sakstype vedtaket må fattes i sammenheng med. Dette vil være opp til kommunen, ut fra hva den finner hensiktsmessig, men slike beslutninger bør etter departementets mening søkes truffet i forbindelse med kommunens ordinære planlegging. Departementet antar at det for eksempel kan være aktuelt å knytte kommunens forutsetninger til boligpolitiske handlingsplaner, utbyggingsprogram, separate prinsippvedtak eller i forbindelse med vedtak av kommuneplan eller kommunedelplan.

Kommunens vedtak skal for det første angi i hvilke tilfeller utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging. Dette kan gjøres i forbindelse med konkrete utbyggingsområder, der kommunen ser behov som best løses gjennom avtale. Det vil også kunne fattes vedtak som omfatter større deler av kommunen, f.eks ved å angi at detaljene rundt opparbeiding av veg, vann og avløp skal søkes løst gjennom avtale. Det sentrale er at grunneier/utbygger får en klar forståelse av at fremforhandling av en avtale med kommunen vil inngå i prosjektet. Et slikt vedtak vil dermed kunne gjelde for flere utbygginger og avtaler.

Kommunens vedtak må for det andre synliggjøre kommunens forventninger til avtalen. Grunneier/utbygger og andre skal få et inntrykk av hvilke elementer kommunen forventer at avtalen skal inneholde. Dette kan gjelde utbyggingstakt, boligpolitiske forhold, behov for infrastruktur mv. Vedtaket etter § 64 a skal gi en viss forutberegnelighet på nivået som forventes, men vil ikke være bindende føringer for utbyggingen av et område. Slike føringer gis i plan og planbestemmelser, blant annet gjennom rekkefølgekrav. Det er mao. ikke meningen at § 64 a legger opp til et løfte fra kommunen om at utbygging vil bli tillatt hvis forutsetningene i vedtaket innfris gjennom utbyggingsavtale. Kommunens planmyndighet skal ikke bindes opp gjennom vedtaket. Formålet er at utbygger/grunneier og tredjeparter skal få et forvarsel om kommunens forutsetninger før avtaleforhandlinger og en eventuell planprosess.

Formålet med bestemmelsen er videre ikke å bestemme hva en avtale skal inneholde. Kommunen vil ikke være bundet til å videreføre alle de forutsetninger som er angitt i et vedtak etter § 64 a. Det er heller ikke meningen å legge absolutte rammer for hvor langt en avtale kan gå. Disse rammene framgår av § 64 b Avtalens innhold. Det er likevel ikke utenkelig at det kan få konsekvenser hvis det under forhandlinger fremkommer krav eller forutsetninger som går lenger enn det som følger av et vedtak etter § 64 a, selv om disse ligger innenfor rammene av § 64 b. Det kan for eksempel tenkes at utbyggingsprosjektet ikke lar seg gjennomføre som følge av de utvidede kravene. Departementet anser imidlertid at det skal mye til før dette skjer.

Ny § 64 b. Avtalens innhold

En utbyggingsavtale kan gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdelen til kommuneplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan.

Avtalen kan også regulere antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til bygningers utforming der det er hensiktsmessig. Avtalen kan også regulere at kommunen eller andre skal ha fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene.

Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i et rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen.

Avtalen kan uansett gjelde forskuttering av kommunale tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak.

Merknader

Forslaget til § 64 b setter grenser for hvilke forpliktelser avtalen kan pålegge utbygger/grunneier. Utgangspunktet for departementets forslag er et ønske om å hindre uheldige utslag av utbyggingsavtaler. Det siktes da særlig til avtalevilkår som legger for stort press på økonomien i utbyggingsprosjekter, med de følger dette kan få for utbyggingsprosjektenes gjennomførbarhet, byggekostnader, tomtepriser og boligpriser. Samtidig skal reglene være fleksible, slik at kommune og grunneier/utbygger i størst mulig grad kan komme frem til avtaler som er egnet til å få gjennomført planen og utbyggingsprosjektet.

Departementets forslag innebærer ikke et absolutt forbud mot vilkår som kan forplikte utbygger/grunneier til å bidra til såkalt «sosial infrastruktur», som skoler og barnehager. Den viktigste grunnen til dette er at det er svært vanskelig å lage presise og anvendelige avgrensinger. Både konkrete forbud og angivelser av konkrete tillatte tiltak innebærer en klar fare for å utelukke tiltak som begge parter kan anse som hensiktsmessige og riktige i forhold til utbyggingsprosjektet. Reglene skal også være dynamiske, slik at de vil kunne fungere i tråd med den fremtidige utviklingen. Departementets forslag tar utgangspunkt i Bygningslovutvalgets forslag til § x-2 og elementer av Planlovutvalgets forslag til §§ 18-1 og 18-3.

Kommunen vil selvsagt uansett måtte inngå avtalen innenfor rammene av de ulovfestede reglene om myndighetsmisbruk. Forslaget til innhold i avtalen trekker imidlertid snevrere rammer enn det som følger av disse reglene.

Utgangspunktet for hva som kan avtales gis i første ledd, som bestemmer at avtalene kan gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdelen til kommuneplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Både Bygningslovutvalget og Planlovutvalget foreslår en slik regel. Regelen setter materielle rammer for hva avtalen kan gå ut på, ved at den bare kan inneholde elementer som kan vedtas og er vedtatt i bindende plan, sml. § 64 siste ledd. Dette er en snever ramme i forhold til gjeldende muligheter for utbyggingsavtaler. Bestemmelsen innebærer at avtalen ikke kan utvide kommunens planmyndighet eller legge strengere føringer for det enkelte prosjekt enn det som ligger i planen. Avtalen kan imidlertid presisere innholdet i planbestemmelser. Oppfyllelsen av forutsetninger, f.eks. i rekkefølgekrav, omfattes ikke av første ledd. Eventuelle vilkår i avtale ut over planens bestemmelser kan bare skje etter særskilt angitte hjemler, jf. andre, tredje og fjerde ledd.

Formuleringen har gitt forutsetter at planen er vedtatt før avtalen blir rettslig bindende. Avtalen kan altså ikke foregripe planvedtak. Dette følger også eksplisitt av § 64 c femte ledd. Det er imidlertid ingen ting i veien for at avtalen fremforhandles parallelt med prosessen frem mot planvedtaket.

Andre ledd gir kommunen adgang til å regulere boligpolitiske forhold og bygningers utforming i utbyggingsavtale, for eksempel krav til universell utforming. Forslaget til reglene i andre ledd ble ikke eksplisitt foreslått av Planlovutvalget eller Bygningslovutvalget, men følger for en stor del implisitt av begge utvalgenes forslag, jf. omtalen i kapittel 2.6.3.

Første punktum åpner for at avtalen kan fastsette fordeling av boligtyper og leilighetsstørrelser og sikring av minstestørrelse. Det kan videre stilles nærmere krav til bygningers utforming der det er hensiktsmessig. Med utforming siktes det til krav som går lenger enn det som kan vedtas i plan. Det kan for eksempel stilles krav om livsløpsstandard eller andre krav til tilgjengelighet og kvalitet, og krav til lokalisering og utforming av bygninger som skal bygges for eller kunne tilpasses eldre, ulike typer funksjonshemming osv.

Dagens praksis med at det henvises til de krav Husbanken stiller for å innvilge lån eller støtte (såkalt «husbankstandard») vil ikke kunne opprettholdes etter den foreslåtte bestemmelsen. I den grad avtalen skal inneholde kvalitetskrav, må disse oppgis direkte. Avtalepartene vil være tjent med at det under forhandlingene tas stilling til de konkrete kravene.

Krav til kvalitet, herunder universell utforming, kan stilles til alle typer bygninger, ikke bare boliger. Utvalgenes henvisning til styring av standard gjelder bare boliger. Departementet anser imidlertid at det er viktig at hensyn til for eksempel universell utforming også ivaretas for bygninger med andre formål, både der offentligheten skal ha alminnelig adgang og der bygningen skal tjene som arbeidsplass.

Etter andre punktum kan avtalen gi kommunen eller andre rett til å kjøpe en andel av boligene. Det forutsettes at ervervet skjer til markedspris, altså samme pris som utbygger ville fått ved ordinært salg under de samme forutsetningene. Det vil ikke være tillatt å avtale en pris eller metode for prisfastsetting som innebærer at kommunen får overta boligene billigere enn det utbygger kunne fått på det åpne markedet. Dette følger også av grensene for hva avtalen kan pålegge grunneier/utbygger å besørge eller bekoste etter tredje ledd.

Ved vurdering av markedspris kan det tas utgangspunkt i boligens utforming og formål. Prisen skal ikke nødvendigvis tilsvare det utbygger kunne oppnådd ved salg uten føringer for hvilken brukergruppe boligen er tiltenkt. At boligen gjennom plan eller avtale utformes eller er tiltenkt å dekke et spesielt behov, vil således kunne gjenspeiles i prisen. Eller andre sikter i første rekke til private eller offentlige organisasjoner med boligpolitisk formål, som skal benytte boligene til denne virksomheten.

Tredje ledd åpner for at det kan avtales at grunneier/utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som skal avhjelpe offentlige behov som skapes av utbyggingen. Departementets forslag tar utgangspunkt i Bygningslovutvalgets forslag til § x-2 annet ledd, men kriteriene «saklig sammenheng og tjene interessene i utbyggingsområdet» er tatt ut av lovteksten. Departementet mener de uansett vil være forutsetninger for at det lovfestede kriteriet nødvendige for gjennomføringen av planvedtak er oppfylt, jf. nedenfor. Dette vil gi en regel som er enklere å anvende, men det er ikke departementets intensjon å utvide rammene foreslått av Bygningslovutvalget. Det er lagt til ett tilleggskriterium om at avtalens ytelser fra grunneier/utbygger må stå i forhold til kommunens forpliktelser etter avtalen, jf. nedenfor.

Departementet har ikke funnet det hensiktsmessig å foreslå en regel med en positiv opplisting av tillatte tiltak slik Planlovutvalget gjør i sitt lovforslag. En slik regel ville etter departementets mening være for lite fleksibel, og kunne ødelegge for mulighetene for gjennomføring av utbygging i mange situasjoner.

Med formuleringen besørge eller helt eller delvisbekoste gis partene anledning til å velge om utbygger skal sørge for den fysiske gjennomføringen av det avtalte tiltaket, eller bidra økonomisk til kommunens gjennomføring av tiltaket. Regelen har særlig sammenheng med reglene om offentlige anskaffelser, jf. omtalen i kapittel 2.6.7. Det vil i mange tilfeller stride mot disse reglene at en avtale pålegger utbygger/grunneier å stå for gjennomføringen selv. Besørge dekker derfor også situasjonen der utbygger/grunneier ivaretar anskaffelsesreglene på kommunens vegne. Departementet viser for øvrig til NOU 2003:24 s. 172.

Tredje ledd stiller opp kriterier for hvilke tiltak utbygger skal kunne påta seg gjennom avtale. Etter departementets mening vil krav om tiltak som følger av plan- og bygningsloven, forskrift, vedtekt eller plan i medhold av plan- og bygningsloven uansett oppfylle disse kriteriene. For eksempel vil opparbeiding av infrastruktur i tråd med § 67 eller sikring mot fare eller vesentlig ulempe etter § 68 alltid også kunne tas inn i avtale. For tiltak ut over det kommunen ensidig kan pålegge må det vurderes om kriteriene er oppfylt.

Hovedkriteriet er at tiltaket er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak, jf. tredje ledd første punktum. For å være nødvendig må tiltaket ha saklig sammenheng med gjennomføringen av planen. Utbyggingen må være den direkte foranledningen til behovet for ytelsen, slik at det er en relevant og nær sammenheng mellom ytelsen og planens innhold. Ytelsen må tjene interessene i utbyggingsområdet (veg, barnehage, parkområde) eller avhjelpe skadevirkninger eller ulemper av den konkrete utbyggingen.

At tiltaket skal tjene interessene i utbyggingsområdet, innebærer ikke at tiltaket skal være eksklusivt til nytte for utbyggingsområdet. Det avtalte tiltaket må imidlertid fylle et behov i området, både når det gjelder art og tilgjengelighet. For den nærmere forståelsen av nødvendig, saklig sammenheng og tjene interessene vises til NOU 2003:24 s. 171. Også tiltak som ikke tjener interessene i utbyggingsområdet kan anses «nødvendig» hvis de i stedet avhjelper skadevirkninger eller ulemper av den konkrete utbyggingen. Dette kan for eksempel være støyskjerming utenfor planområdet der økt trafikk gjennom et tilgrensende område tilsier behov for dette. Adgangen til å gi pålegg om slike tiltak vil likevel i de aller fleste tilfeller følge av lovgivning, eller kunne pålegges i plan.

Av annet punktum følger at det i tillegg til et nødvendighetskrav også foreligger et krav om forholdsmessighet. Kostnaden eller omfanget av de tiltak som grunneier/utbygger lovlig kan besørge skal for det første vurderes opp mot selve utbyggingens art og omfang. Det innebærer at størrelsen på den private ytelsen vil kunne øke med størrelsen på utbyggingen, og tilsvarende at rommet for å avtale private ytelser blir snevrere jo mindre utbygging det er snakk om. Loven angir likevel ikke noe bestemt minsteomfang før det overhodet kan være tale om utbyggingsavtaler etter tredje ledd. Dette forholdsmessighetskravet vil kunne være delvis overlappende med nødvendighetskravet etter første punktum, men blir likevel framhevet spesielt. Som et eksempel på at både nødvendighetskravet og forholdsmessighetskravet kan slå inn, kan man tenke seg en boligutbygging der trafikken skal gå gjennom et etablert boligområde. Jo flere boenheter det er snakk om, desto mer nødvendig kan det være med tiltak mot trafikkstøy i det eksisterende boligområdet, og jo mer forholdsmessig vil et krav framstå for utbygger/grunneier. Det vises til NOU 2003:24 s. 171 flg.

Lovforslaget innebærer ikke et absolutt forbud mot såkalt «sosial infrastruktur», men slike vilkår kan etter departementets mening kun tenkes i spesielle tilfeller. Dette følger blant annet av at tiltaket må være nødvendig for gjennomføring av planvedtak. Selv om nye boliger, og dermed nye innbyggere, kan sies å medføre behov for flere skoleplasser, er dette alene ikke tilstrekkelig til å si at bidrag til skole er nødvendig for gjennomføring av planvedtak. Tilførsel av skoleplasser vil uansett ikke være «nødvendig» før den eksisterende og planlagte kapasiteten på stedet er sprengt eller vil bli det som følge av utbyggingen. Blant annet fordi tiltak skal stå i forhold til utbyggingens art og omfang, innebærer tredje ledd uansett at en avtale om skolekapasitet ikke kan medføre bidrag til mer enn det antall elevplasser utbyggingen konkret medfører behov for. At skolekapasiteten sprenges ved tilførselen av noen elever, slik at det blir behov for en helt ny skole, kan ikke føre til en avtale om bidrag til hele skolen.

Departementets forslag til andre punktum krever videre at utbyggers ytelse må stå i rimelig forhold til de bidrag eller byrder avtalene medfører for kommunen. Det skilles mellom kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Regelens formål er å sørge for balanserte avtaler. I kommunens bidrag til gjennomføring av planen ligger at kommunen ved egen aktivitet kan øke rommet for grunneiers/utbyggers ytelser etter avtalen. Der kommunens rolle er avgrenset til å vedta selve arealplanen vil adgangen til å stille tyngende vilkår bli mindre, slik at forholdsmessighetsvurderingen utelukkende knyttes til utbyggingens art og omfang. Her kan ytelsen eventuelt være avgrenset til forskuttering, jf. siste ledd. Der kommunen for eksempel endrer egne investeringsplaner og forserer utbyggingen av kommunal infrastruktur til fordel for utbyggingsprosjektet, vil det være rimelig at også rammene for en utbyggingsavtale utvides.

Et reguleringsvedtak kan etter forholdene innebære en stor belastning for kommunen som sådan, eller for deler av kommunens innbyggere, også i tilfeller der kommunen ikke tar aktivt økonomisk del i selve utbyggingen. For eksempel kan et klarsignal for en større utbygging medføre at tidligere verdifulle aktiviteter på utbyggingsarealet blir fortrengt, eller at naboer og eksisterende infrastruktur utsettes for økt belastning. Også når det forholder seg slik, vil det kunne være grunnlag for å utvide rammene for en utbyggingsavtale. Språklig dekkes dette neppe av formuleringen kommunens bidrag til gjennomføringen av planen, men departementet legger til grunn at slike hensyn kan tas med både i nødvendighetsvurderingen og forholdsmessighetsvurderingen.

Med betegnelsen kommunens forpliktelser etter avtalen siktes det til ytelser fra kommunen av rendyrket privatrettslig karakter. Avtalen kan for eksempel også gjelde overdragelse av fast eiendom fra kommunen til grunneier/utbygger eller samarbeid om opparbeiding av infrastruktur. Rene avtaler om overdragelse av fast eiendom reguleres ikke av reglene i forslaget til kapittel XI-A, jf. merknadene til § 64. Det samme vil gjelde andre avtaler om salg eller tjenester. At en avtale som ellers omfattes av kapittel XI-A også gjelder en eiendomsoverdragelse eller lignende kan imidlertid ikke innebære at hele avtalen er unntatt. Dette ville kunne føre til omgåelse av reglene. Samtidig kan ikke en slik kombinert avtale medføre at kommunen ikke får verdifastsatt sine ytelser etter vanlige prinsipper. Dette ville innebære en sterk inngripen i kommunens autonomi og handlefrihet, og ligge utenfor formålet med kapittel XI-A. Private motytelser for slike forpliktelser for kommunen blir dermed ikke underlagt begrensingene i § 64 b tredje ledd. Regelen kan skape kompliserte og vanskelige vurderinger av om en kommunal forpliktelse har en slik «privat» karakter at den ikke er underlagt begrensinger mht. utbyggers motytelser. Departementet kan imidlertid ikke se at vurderingene ville bli enklere hvis den i stedet gikk ut på om kommunens ytelser faller innenfor eller utenfor virkeområdet til kapittel XI-A.

Der avtalen inneholder slike privatrettslige element, må partene velge om de vil dele avtalen i to: en rent privatrettslig avtale, der kommunens rolle som planmyndighet ikke er knyttet til avtalen, og en utbyggingsavtale i lovforslagets forstand. Partene kan ellers velge å inngå en kombinert avtale, der anvendelsen av kriteriene i bestemmelsen blir mer relative, sett i forhold til de økonomiske ytelsene.

Tredje ledd inneholder ikke et uttalt forbud mot gaver, slik Planlovutvalget foreslår i § 18-1 andre ledd. Gaver vil etter departementets mening måtte vurderes etter kriteriene i tredje ledd, og uforholdsmessige ytelser vil uavhengig av betegnelse være ulovlige.

I fjerde ledd foreslås en regel om forskuttering. En slik regel er ikke foreslått av noen av utvalgene, men kan tenkes å ligge innenfor utvalgenes forslag etter en konkret vurdering. Utbygger kan etter forslaget uansett påta seg å forskuttere kommunens utgifter for et aktuelt tiltak. Kommunen skal da etter en nærmere avtalt plan betale tilbake utgiftene. Der utbygger besørger oppføringen er det en forutsetning at tiltaket som forskutteres skal overtas av kommunen. Tidspunktet må avtales, men bør i utgangspunktet fremgå av kommunalt utbyggingsprogram e.l., jf. § 64 a. Forskuttering kan i utgangspunktet skje for alle kommunale tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Tiltaket skal være en følge av utbyggingsprosjektet. Vurderingen av hva som anses nødvendig vil tilsvare vurderingen etter samme kriterium i tredje ledd. Vilkår om forskuttering i en utbyggingsavtale kan altså bare gjelde tiltak som for eksempel ut fra rekkefølgekrav anses nødvendige for gjennomføringen av det aktuelle planvedtaket. Der tiltaket ikke har slik sammenheng med gjennomføring av plan, er det etter departementets mening mer hensiktsmessig at avtalen inngås separat, for eksempel som en OPS-avtale.

Størrelsen på det tiltaket utbygger/grunneier forskutterer kan imidlertid være større enn det behovet som utløses av utbyggingen. Utbyggingen kan for eksempel utløse et anslått behov for femti skoleplasser. Hvis dette medfører at det må bygges en helt ny skole, vil avtale om forskuttering kunne gjelde hele skolen.

En avtale om forskuttering innebærer at kommunen skal refundere utbyggers utgifter. I avtalen kan kommunen kompenseres for utgifter eller ulemper som følger av utbyggingen, som rentekostnader, men ikke ordinære utgifter til drift og vedlikehold. Utbyggers ekstra belastning ved forskutteringen må vurderes i forhold til tredje ledd.

Avtale om forskuttering etter fjerde ledd vil også i andre tilfeller ligge nær opp til OPS-avtaler. Departementet anser at det i flere tilfeller kan tenkes at OPS-avtaler vil være et bedre alternativ for partene enn forskuttering. Hvilken avtaleform som skal benyttes bør derfor vurderes nøye, og det kan etter departementets syn være en svakhet ved avtalens tilblivelse hvis OPS-avtale overhodet ikke er vurdert.

Ny § 64 c. Saksbehandling og offentlighet

Kommunen skal kunngjøre oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtale. Kommunen skal legge til rette for medvirkning av berørte grupper og interesser.

Dersom fremforhandlet forslag til utbyggingsavtale bygger på kompetansen i § 64 b annet eller tredje ledd, skal forslaget legges ut til offentlig ettersyn med 30 dagers frist for merknader.

Når utbyggingsavtale er inngått, skal denne kunngjøres.

Reglene i første til tredje ledd gjelder tilsvarende ved eventuelle endringer i utbyggingsavtalen.

Kommunen kan ikke inngå bindende utbyggingsavtale om et område før arealplanen for området er vedtatt.

Merknader

Forslag til § 64 c inneholder regler som skal sørge for gjennomsiktighet og en god prosess. Forslaget følger i hovedsak Bygningslovutvalgets § x-4, men inneholder også en rekke elementer fra Planlovutvalgets forslag til § 18-4. En viktig side av utbyggingsavtaler er at kommunens rolle som forhandlingspart er knyttet til rollen som plan- og bygningsmyndighet. Tilbud om ytelser fra utbygger kan tenkes å påvirke kommunen til å fatte vedtak i tråd med grunneiers/utbyggers ønsker, og føre til at andre hensyn som skal ivaretas i en forsvarlig planprosess kommer under press. Det kan oppstå mistanke om at andre hensyn ikke tillegges tilstrekkelig vekt.

Etter første ledd første punktum skal oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtale kunngjøres. Dette vil bidra til at tredjeparter blir oppmerksomme på forhandlingene. De kan således følge med på planleggingsprosessen og avtaleprosessen, og reagere der de mener deres interesser påvirkes. Der utlegging av plan til offentlig ettersyn og oppstart av avtaleforhandlinger skjer samtidig, kan prosessene kunngjøres samlet. Det kan også tenkes at kunngjøringen tas sammen med andre kunngjøringer som gjelder utbyggingen, for eksempel ved konsekvensutredning, anbudsinnbydelse etter regelverk om offentlige anskaffelser osv. Ellers blir det behov for separate kunngjøringer. Det vises for øvrig til Bygningslovutvalgets merknader til § x-4 første ledd. Andre punktum tilsvarer Planlovutvalgets forslag til § 18-4 første ledd andre punktum. Bestemmelsen trekker opp generelle føringer for kommunens forhandlinger, ved å presisere kommunens plikt til å innhente synspunkter fra berørte og legge til rette for deltagelse. Omfanget og opplegget for slik medvirkning må stå i rimelig forhold til hva avtalen forventes å omfatte. Det vises til omtalen av dette punktet i NOU 2003:14 s. 341.

Andre ledd regulerer tilfellene der avtaler går ut over det kommunen ensidig kan pålegge gjennom plan. I slike tilfeller skal avtalen legges ut til eget ettersyn, slik at berørte tredjeparter gjøres kjent med avtalen. Ettersynet vil gi berørte anledning til å se avtalen og planen den relaterer seg til i sammenheng, og gi dem mulighet for å komme med innvendinger. Det vises til Bygningslovutvalgets merknader til § x-4 andre ledd.

Når utbyggingsavtalen er inngått, skal den kunngjøres etter bestemmelsen i tredje ledd. Lovens regler om offentlighet er utformet slik at dersom en utbyggingsavtale fremforhandles parallelt med utarbeidelse av ny arealplan, kan kunngjøringen tidligst skje samtidig med kunngjøring av den nye arealplanen. Kunngjøringen vil være viktig for å synliggjøre hvordan planen gjennomføres, og hvilke hensyn som har blitt vektlagt i prosessen. Det vises for øvrig til Bygningslovutvalgets merknader til § x-4 tredje ledd.

Fjerde ledd fanger opp tilfeller der partene i ettertid blir enige om at det er ønskelig med endringer i allerede inngått utbyggingsavtale. At avtalen reforhandles kan innebære at gjennomføringen av plan endres, og de samme hensyn som gjelder for kunngjøring av oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtale gjør seg gjeldende her. Det vises til merknadene til Bygningslovutvalgets forslag til § x-4 fjerde ledd.

Femte ledd bestemmer at kommunen ikke kan inngå bindende utbyggingsavtale før arealplan er vedtatt. Forhandlinger kan skje parallelt med behandlingen av plan, før plan er vedtatt, mens endelig avtale må avvente planvedtaket. Formålet er å unngå en forhåndsbinding av kommunens planmyndighet, herunder å sikre at planprosessen etter loven er fullført før avtalen formaliseres. Det er ikke noe i veien for at avtalen inngås i samme kommunestyremøte som planen vedtas dersom prosessene har gått parallelt. Den private part kan forplikte seg før plan er vedtatt, og dersom planen endres av kommunestyret etter dette tidspunkt, kan den private part eventuelt påberope seg bristende forutsetninger.

Regelen om kunngjøring innebærer at alle utbyggingsavtaler skal kunngjøres, selv om hoveddelen av avtalen er av utelukkende privatrettslig karakter, og at innslaget av myndighetsutøvelse er lite. I slike tilfeller kan kommunen velge å dele avtalen i to, slik som nevnt under merknaden til § 64 b. Den privatrettslige avtalen trenger da ikke kunngjøres etter § 64 c. Dersom partene velger en kombinasjonsavtale der både økonomiske ytelser og forvaltningsmyndighet inngår i kommunens forpliktelser, må avtalen kunngjøres.

Ny § 64 d. Klage

Utbyggingsavtaler kan ikke påklages.

Utbygger eller grunneier må reise søksmål om gyldigheten av en utbyggingsavtale før kommunen har gitt rammetillatelse for det tiltaket avtalen gjelder.

Merknader

Departementet har vurdert spørsmålet om klagerett prinsipielt og praktisk, og foreslår en lovbestemmelse som slår fast at avtalene ikke kan påklages. Resultatet blir at eventuelle uoverensstemmelser avgjøres av domstolene. Departementets forslag avviker således fra både Planlovutvalgets og Bygningslovutvalgets forslag. Hvorvidt utbyggingsavtaler bør kunne påklages er et komplisert og prinsipielt viktig spørsmål. Avtalene ligger i grenseland mellom privat rett der partene innenfor vide rammer kan binde seg gjennom eget samtykke, og offentlig rett der det gjelder til dels stramme rammer for beslutningenes tilblivelse og innhold. Departementet viser til rundskriv H-5/02 og redegjørelsen i NOU 2003:24 kapittel 9.4.2, s. 148 flg.

Hvorvidt utbyggingsavtaler bør kunne påklages er vurdert forskjellig i forhold til hvem som kan tenkes å ha interesse av å påklage kommunens beslutninger i forbindelse med utbyggingsavtale. For grunneiers/utbyggers del finner departementet liten grunn til å klagerett. Etter lovforslaget § 64 b trekkes stramme rammer for hvor langt avtalen kan gå i å pålegge plikter. Gjennomføring av plan gjennom avtale må være basert på lovlig vedtatt plan, jf. § 64 b første ledd, og omfattes således av de prosesser for sikring av deres interesser som gjelder plan. Øvrige elementer i avtalen vil i mange tilfeller ikke gå lenger enn det kommunen uansett kunne pålegge med hjemmel i plan- og bygningsloven, og det er for øvrig strenge rammer for hvor langt avtalen kan gå.

Ved siden av dette legger lovforslaget opp til forbedret forutsigbarhet for grunneier/utbygger, jf. særlig § 64 a, og en god og åpen forhandlingsprosess, jf. § 64 c. Også innenfor disse rammene kan grunneier/utbygger uansett ikke pålegges mer gjennom avtale enn det som følger av eget eksplisitt samtykke. Departementet innser at det kan forekomme tilfeller der grunneier/utbygger opplever et sterkt press til å påta seg forpliktelser, og at en henvisning til domstolsbehandling i slike tilfeller kan være tyngende. Hensynet til slike tilfeller må imidlertid veies mot at muligheten for en avtalepart til å klage vil kunne gi en skjevhet i balansen mellom partene. Departementet er også bekymret for omkamper, blant annet der forutsetningene for utbyggingsprosjektet endres. Slike prosesser bør forutses og innarbeides i avtalen, og eventuelt håndteres gjennom reforhandling av avtalen.

Når det gjelder tredjepartsinteresser som berøres av utbyggingen, har departementet funnet større grunn til å vurdere klagerett. Disse partene er som oftest ikke direkte representert ved forhandlingene om utbyggingsavtale, og interessene kan være i strid med de interessene som ligger til grunn for avtalen. Når departementet ikke foreslår klagerett for disse partene, har dette sammenheng med at det ikke er avtalen, men de offentlige vedtak avtalen knytter til, som er avgjørende for tredjepartsinteressene. Der avtalen er direkte knyttet til gjennomføring av plan, kan avtalen ikke gå lenger enn det som er lovlig vedtatt, jf. § 64 b første ledd. Også der det hevdes av de «fordeler» kommunen oppnår gjennom avtalen har ført til at andre hensyn har blitt skadelidende, er det ikke avtalen selv som legger direkte føringer for tredjemannsinteressene, men plan eller eventuelt byggetillatelse. Disse offentlige beslutningene kan påvirkes eller eventuelt påklages etter reglene som gjelder for dem. En utbyggingsavtale vil være en faktisk forutsetning som må tas i betraktning ved vurdering av planen, og en ugyldig avtale vil kunne tillegges betydelig vekt der avtalen er en viktig forutsetning for utformingen av planinnholdet og vedtagelsen av planen. Departementet anser for øvrig at hensynet til tredjemannsinteressene styrkes betydelig gjennom forslaget til saksbehandlingsregler i § 64 c, ved at kunnskap om avtalene vil gjøre muligheten for reell deltagelse i debatten mulig.

Departementet antar for øvrig at utbyggingsavtale kan tenkes å måtte vurderes i klagesak, der avtalen er en forutsetning for lovligheten av byggetiltaket. Det siktes da særlig til tilfeller der rekkefølgekrav i plan oppfylles gjennom avtale. I slike tilfeller kan det tenkes at tredjeparter klager med påstand om at byggetillatelse er ulovlig fordi planens forutsetninger ikke er oppfylt, og klageinstansen må da vurdere dette. Dette vil ikke være en vurdering av utbyggingsavtalens lovlighet, men om den oppfyller planens krav.

Etter andre ledd har utbygger/grunneier frist for å gå til søksmål om gyldigheten av hele eller deler av avtalen. Fristen er satt til det tidspunkt det gis rammetillatelse for det byggeprosjektet avtalen gjelder. Grunnen til at grensen settes her er at departementet ellers ser en fare for at en kommune i god tro baserer planvedtak og eventuelle forpliktelser på forventede ytelser etter avtalen. Hvis disse ytelsene faller bort etter at rammetillatelse er gitt, vil kommunen ikke kunne endre planen, noe som kan gi uheldige konsekvenser for kommunen. Det kan innvendes at en slik regel ikke bare legger en tidsmessig begrensing på adgangen til å gå til søksmål, men i realiteten setter en mulig sperre for søksmål. Dette fordi utbygger/grunneier nødig vil går til søksmål hvis kommunen svarer med å nedlegge midlertidig bygge- og deleforbud eller truer med dette. Bygge- og deleforbud er imidlertid et enkeltvedtak som kan påklages, og hvis det nedlegges for å hindre overprøving av en ulovlig avtale, vil vedtaket ikke være gyldig.

Ved et søksmål kan retten komme til at en del av avtalen vedrørende utbyggers/grunneiers forpliktelser er ugyldig. Dette får ikke konsekvenser for gyldigheten av planvedtak fattet i forbindelse med avtalen, selv om avtalen var en forutsetning for kommunestyrets vedtagelse av planen. Planen blir stående inntil kommunen eventuelt endrer den. Utbyggingsavtalen, eller gyldigheten av den, kan imidlertid heller ikke få den konsekvens at kommunen mister eller får begrenset adgangen til å endre planen eller fatte vedtak om bygge- og deleforbud etter plan- og bygningsloven § 33. Departementet kan ikke se at en utbyggingsavtale lovlig kan innebære at kommunen har fraskrevet seg sin myndighet etter reglene i plan- og bygningsloven. Om en endring av planvedtak (som ligger til grunn for avtalen) kan få konsekvenser for kommunen må vurderes ut fra avtalen, med de begrensinger som følger av den ulovfestede læren om forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet.

Ny § 64 e. Forskrifter

Departementet kan gi ytterligere regler om krav til avtaleinngåelsen, typer av tiltak som kan omfattes, og hvordan avtalevilkårene skal gjennomføres.

Merknader

Forslaget til lovregulering av utbyggingsavtaler gjelder et komplisert samfunnsområde, og det inngås mange forskjellige typer avtaler. Det er videre usikkert hvordan praksis vil utvikle seg, både når det gjelder avtalene selv, og forhold utenfor som påvirker dem, for eksempel annen lovgivning. Lovforslaget åpner videre for mange forskjellige løsninger, og kan innebære flere uavklarte spørsmål. Det vil etter departementets mening være hensiktsmessig med en mulighet for å trekke grenser og foreta presiseringer innefor de rammene lovforslaget trekker opp, uten å gå veien om lovendring. Det bør også være mulig å foreta justeringer i forhold til hvilke tiltak som omfattes av bestemmelsene, for eksempel ved at bestemte typer ikke omfattes. Det kan eventuelt utarbeides nærmere regler for saksbehandling. Det kan også bli hensiktsmessig å regulere nærmere i hvilke tilfeller unntaksregelen i § 64 f annet ledd kan benyttes. Departementet foreslår derfor en særskilt forkriftshjemmel for lovens kapittel XI-A Utbyggingsavtaler.

Det er etter departementets vurdering behov for en slik forskriftshjemmel selv om den generelle forskriftshjemmelen i lovens § 6 i og for seg dekker hele loven. Dette er også gjort i andre tilfeller, jf. for eksempel § 89 annet ledd.

Ny § 64 f. Dispensasjon. Samtykke til å fravike reglene

Det kan ikke gis dispensasjon i medhold av § 7 fra bestemmelsene i dette kapitlet.

Departementet kan etter søknad gi samtykke til å fravike reglene i kapittel XI-A der samfunnsmessige interesser tilsier det.

Merknader

I og med at reglene om utbyggingsavtaler setter rammer for kommunens avtaler i plan- og byggesaker, er det etter departementets mening klart at kommunene ikke bør kunne dispensere fra reglene. Departementet antar at dispensasjon uansett ikke vil være mulig, men foreslår i første ledd allikevel en regel for å presisere dette.

I andre ledd åpnes det for at departementet under visse omstendigheter kan samtykke til at reglene i plan- og bygningslovens nye kapittel XI-A fravikes for konkrete utbyggingsprosjekter. Bruken av utbyggingsavtaler gjelder mange forskjellige typer tiltak, og det kan etter departementets mening tenkes tilfeller der prosjektet omfattes av reglene, selv om det ikke er av en slik art at det ligger innenfor det lovforslaget er ment å regulere. For eksempel kan det forekomme at noen ønsker å gi en gave til kommunen i form av et museum, et bibliotek, et idrettsanlegg e.l., uten motytelser, men med ønsker om plassering, utforming e.l. I slike tilfeller kan også spørsmål om tiltakets plassering mv. inngå i en avtale, slik at den oppfattes å ligge innenfor reglene. Spesielle arrangementer, for eksempel idrettsarrangementer som OL, vil også innebære bruk av avtaler om utbygging, der de foreslåtte reglene om utbyggingsavtaler vil være lite hensiktsmessige. Det samme kan gjelde utbygging av store industrianlegg. Departementet mener at det heller ikke kan utelukkes at det kan forekomme mindre utbygginger der reglene om utbyggingsavtaler er lite egnet.

Forslaget åpner for at det kan inngås avtaler for konkrete utbyggingsprosjekter uten at reglene i kapittel XI-A kommer inn. Regelen åpner ikke for at departementet unntar geografiske (hele eller deler av kommuner) eller tematiske (avtaletyper) områder fra reglene. Slike generelle unntak bør eventuelt følge av forskrift.

Departementet vil vurdere om myndigheten etter § 64 f bør delegeres til fylkesmennene.

Ikrafttreden. Overgangsordninger

Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Lovens bestemmelser kommer ikke til anvendelse på avtaler som er inngått før lovens ikrafttredelse.

Merknader

Forslaget gir en oversiktlig og enkel regel. Aktiviteten mht. utbyggingsavtaler med «urimelige» vilkår later til å være relativt lav. Det er grunn til å anta at både kommuner og utbyggere avventer en lovregulering, og vil innrette seg etter reglene også før de trer i kraft. Det antas dermed at det ikke er nødvendig med overgangsregler.

For å sikre at overgangen til lovregulering ikke gir uheldige utslag for pågående forhandlinger, der partene allerede har kommet langt i forhandlinger med utgangspunkt i gjeldende rett, bør det være en viss periode fra endringslovens vedtagelse til den trer i kraft. Departementet anslår at et halv år etter vedtagelse burde være tilstrekkelig, og anser det som hensiktsmessig at regjeringen vedtar ikrafttreden en passende periode etter vedtagelsen.