4 Gjeldande lov i Noreg og i nokre andre land

4.1 Tidlegare lovgjeving i Noreg

Lov om skogvesenet av 1863

Den første lova i Noreg som omhandla korleis ein skal skjøtte og nytte skogressursane blei vedteken i 1863. Lova var eit resultat av ei sterk utnytting av skogen over lengre tid. For ein stor del hadde dette si årsak i at tømmerhandelen blei frigitt i 1836. Lova baserte seg på to skogkommisjonar som la fram sine innstillingar i 1849 og 1859. Lova var først og fremst ei vedtektslov, som gav høve til å påleggje avgrensingar i hogsten for å førebyggje rovdrift på skogen.

Alt da lova blei vedteken var det klart at ho var ufullstendig og førebels, og at ho måtte kompletterast. Den sterke avverkinga førte til at uroa om skogspørsmåla heldt fram utover i andre halvdelen av 1800-talet. Ein offentleg skogadministrasjon blei oppretta omlag på same tid som lova av 1863 blei vedteken, men trass i at både lova og skogadministrasjonen kom på plass, varte nedbygginga av skogressursane ved.

Lov om Værneskogens Bevarelse og mod Skogenes Ødelæggelse av 20. juli 1893

Det blei sett ned ein ny skogkommisjon i 1874. Kommisjonen fekk i mandat å vurdere både endringar i skogforvaltninga og lovgjevinga om skogbruk. Kommisjonen kom fram til at det blei hogd 36 % meir enn tilveksten i dei norske skogane i den tida, og kommisjonen la fram «Foreløpig utkast til lov om skogvesenet» i 1879. I tillegg til reglane i lova av 1863 omfatta utkastet føresegner som tok sikte på å regulere privatskogbruket. Forslaga inneheldt mellom anna forslag om ei plikt til skogkultur som møtte sterk motstand.

Lovutkastet frå skogkommisjonen var i utgangspunktet eit forslag til ei «gjenvekstlov» for å sikre ny skog etter hogst, og lova blei eit føredøme for seinare skogbrukslovgjeving. Eit lovforslag som bygde på kommisjonen sitt arbeid blei lagt fram i 1893, og forslaget førte til at «Lov om Værnskogens Bevarelse og mot Skogenes Ødelæggelse» blei vedteken i 1893. Denne lova fanga likevel ikkje opp skogkommisjonen sitt forslag om ei plikt til å gjennomføre skogkultur. Derfor sto jamvel lova av 1893 fram som ei vedtektslov som i hovudsak gav lokale myndigheiter høve til å fastsetje vedtekter om avgrensingar i hogsten.

Lov om vernskogens bevarelse og mot skogens ødeleggelse av 1908

Lova av 1893 blei endra i 1908 og seinare revidert fleire gonger, mellom anna med sikte på å presisere minste dimensjonar for tre som kunne hoggast, og reglar for hogst i vernskog. Generelt sto skogvern sterkt i samfunnet, og føresegnene i lova spegla behovet for å førebyggje at skogressursane blei raserte. Føresegnene om avgrensing av hogst som blei vedtekne av dei lokale styresmaktene (heradsstyret) var ofte mangelfulle. Ved endringane i lova i 1908 fekk departementet større mynde til å gripe inn der lokale styresmakter ikkje hadde nytta ut sine fullmakter. Lovendringa i 1908 gav dessutan heimel for at ein kunne vedta føresegner om å betale ei avgift til kulturarbeid i skogen etter hogst. Heimelen til denne avgifta blei sett på som ei viktig prinsipiell endring. Høvet til å sikre ny skog etter hogst på dette viset blei likevel lite nytta.

Lov om erhvervelse av skog av 1909 (skogkonsesjonslova)

Skogkonsesjonslova frå 1909 fastsette at det måtte søkjast konsesjon for kjøp av skogeigedom over ein viss storleik. Lova hadde fleire formål. Eitt formål var å hindre at utanlandske statsborgarar eller selskap kjøpte skog i Noreg. Eit anna var å hindre at avkastinga frå skogareala blei trekt ut av bygdene. Det var eit mål at skogen skulle vere knytt til jordbrukseigedom slik at avkastinga samla sett kunne gje trygge arbeidsplassar. Ved seinare lovendringar blei det lagt vekt på at lova skulle brukast til å hindre spekulasjon og pengeplassering knytt til skogeigedom. Skogkonsesjonslova var, saman med ei rekkje andre konsesjonslover (t.d. myrkonsesjonslova og fjellkonsesjonslova), forløparen til ei meir generell konsesjonslov for kjøp av fast eigedom i 1974, jf. lov 28. november 2003 som gjeld i dag.

Lov om skogvern av 1932 (skogvernlova)

Frå 1919 tok skogadministrasjonen til med skogregistreringar. Registreringane blei utførte av det som seinare blei kalla Landsskogtakseringa. Resultata viste at hogsten ikkje hadde vore så sterk som frykta, men at skogressursane framleis var i dårleg tilstand. Det førte til at lovgjevinga om skogbruk nok ein gong måtte endrast. Denne gongen fann ein behov for ei vanleg lov om skogbruk som kunne underbyggje utvikling av rasjonell skogskjøtsel, og som hadde mål om forynging av skogen og høgare produksjon. Eit nytt lovforslag blei lagt fram i 1931 og behandla av Stortinget i 1932. I proposisjonen til lova er det teke inn at arbeidet med lova retta seg mot å verne skogen, regulere hogsten, sikre forynging og oppmuntre til arbeid med skogkultur. Skogvernlova av 1932 blir sett på som den viktigaste hendinga i historia til norsk skogbruk. Lova gjorde ende på ein tradisjon gjennom hundre år med å drive eit haustingsskogbruk. Skogbruksdrifta blei bygd opp om ein planmessig skogproduksjon der plikta til å drive skogkultur er eit sentralt element. Til dømes skulle skogeigarane svare ei kulturavgift på 1 % av bruttoverdien på trevirke, om dei ikkje kunne dokumentera at dei hadde brukt ein tilsvarande sum til å fremme forynging etter hogst.

Lov om skogvern av 1932 blei endra ei rekkje gonger, og i 1951 sette departementet ned ein ny skogkommisjon. Kommisjonen fekk som mandat å vurdere skogpolitikken og tiltak for å nytte moglegheitene for skogproduksjon på beste måte. Kommisjonen konkluderte mellom anna med at ein stor del av skogarealet var dårleg tresett, og at produksjonsevna derfor ikkje var godt nok utnytta. Kommisjonen hevda at det var mogleg å auke tilveksten med meir enn 80 %, om ein skjøtta skogane meir rasjonelt og tok i bruk skogreising og skogkultur meir planmessig. Kommisjonen meinte at evna til investeringar, tilgang på arbeidskraft og avsetnad for skogprodukta i marknaden var sentrale for grunnlaget for den auka produksjonen.

4.2 Lov om skogbruk og skogvern av 1965 (skogbrukslova)

Med utgangspunkt i arbeidet til Skogkommisjonen av 1951 la departementet i 1962 fram forslag til ei ny lov om skogproduksjon og skogvern. Lova blei vedteken i Stortinget i 1965, og er med seinare endringar den lova som gjeld i dag. Formålet med lova var å fremme skogproduksjon, skogreising og skogvern. Formålsparagrafen frå 1965 nemner at ein mellom anna skal ha som siktemål at skogbruket gjennom rasjonell skjøtsel skal gi eit tilfredsstillande resultat for dei som driv i næringa, og sikre ei effektiv og jamn tilføring av råstoff til industrien. Dei fleste av prinsippa frå 1932-lova blei førte vidare, prinsipp som har vore særleg viktige for den vidare oppbygging av skogressursane i siste halvdel av 1900-talet. Særleg er det grunn til å nemne plikta til å svare skogavgift, som i lova frå 1965 blei ført vidare og utvikla ut frå dei erfaringane ein hadde med kulturavgift i skogbrukslovane frå 1908 og 1932. Skogavgift er knytt til eigedommen, og sikrar tilgang på eigenkapital til dei langsiktige investeringane i skogbruket. Dette har vore ein viktig mekanisme for å finansiere utviklinga av eit berekraftig skogbruk i nyare tid. Føresegnene om hogst (§ 16) og skogkultur (§ 17) har og vore viktige føresegner for å nytte og pleie skogressursane.

Lova er justert fleire gonger. I 1976 blei lova gjennomgått på breitt grunnlag for å styrke miljøprofilen. Da blei mellom anna namnet på lova endra til Lov om skogbruk og skogvern, og formålet blei utvida. I eit tillegg i formålsparagrafen blei det slått fast at skogbruket skal leggje vekt på skogen sin verdi som kjelde til rekreasjon for folket, som viktig del av landskapsbiletet, som livsmiljø for planter og dyr, og som områder for jakt og fiske. Fleire av føresegnene blei endra, og det blei gjort tillegg som gjaldt dei omsyna skogeigaren og styresmaktene må ta i høve dei ulike miljøverdiane i skogen.

4.3 Lovgjeving i andre land

Mange land har gjennom dei siste 10-15 åra gjennomført revisjonar av lovgjevinga om skogbruk for å tilpasse seg internasjonale endringar med verknad for skogpolitikken. Nokre har gjort mindre justeringar, andre fullstendige revisjonar. Endringane har, i tillegg til nasjonale strategiar, ofte hatt ein bakgrunn i utviklinga i det internasjonale samarbeidet om skogspørsmål.

I framstillinga nedanfor er nokre kommentarar utover utforminga av lovgjevinga tekne med. Skogtilhøva i Noreg, Sverige og Finland liknar mykje på einannan. Dette kjem også til uttrykk i lovgjevinga. Samstundes er det viktige skilnader i korleis dei skogpolitiske verkemidla er sett saman. Lovgjevinga i Sverige og Finland er derfor omtala særskilt under kapittel 4.4.

I nokre land som i dei seinare åra har revidert skogbrukslovgjevinga si er formål og plikter omtala i generelle vendingar. I andre land er formåla og pliktene omtala i ein konkret form. I dei fleste høve der det er brukt meir generelle formuleringar er det gitt heimlar for utforming av detaljerte føresegner og reglar, og ansvaret for handheving av lova er ofte delegert til særlege offentlege organ. Eit døme på dette er Sverige. I forbundsstatar nytter ein som regel eit landsdekkjande lovverk, med ulike opningar for regional tilpassing gjennom lovverk i delstatane. Lovgjevinga i Tyskland og Austerrike er døme på slike løysingar. Ein eigen kategori er statar som har overgangsøkonomi og statar som har prosessar for privatisering av skogbruket. I desse landa er lovgjevinga meir detaljert og omfattande. Ein finn døme på detaljerte lovføresegner om oppgåvene og pliktene til den offentlege administrasjonen, føresegner om omsetning av trevirke og føresegner med sikte på å unngå korrupsjon. Fleire av dei nye medlemslanda i EU har store skogressursar, og mange av dei er inne i slike prosessar.

I dei fleste lovene om skogbruk tek ein sikte på å oppnå ein balanse mellom den næringsmessige funksjonen skogen har, og andre funksjonar, til dømes vernskog, friluftsliv og omsynet til biologisk mangfald. Det blir lagt vekt på den langsiktige karakteren i skogbruksverksemda. I reglane om forvaltning av skogen er det i dei fleste land sentralt å trekkje klare grenser mellom lovgjeving som gjeld naturvern og skogbruk. Det blir lagt større vekt på omsynet til planter og dyr og vern av det biologiske mangfaldet enn tidlegare. Forvaltning av vilt og føresegner for jakt er vanlegvis behandla i anna lovverk, sjølv om det også er viktig i skogen, og høyrer med i eit utvida skogbruksomgrep, ikkje minst av økonomiske årsaker. Reguleringa av det næringsmessige skogbruket blir behandla på ulike vis. Her spelar ulike land sine tradisjonar ei rolle, det same gjer eigedomsstrukturen, omfanget av skog som blir eigd av private m. v. Tiltak for kontroll og reaksjonar på lovbrot varierer på same vis.

4.4 Lovgjeving i Sverige og Finland

4.4.1 Sverige

Skogpolitikken i Sverige blei lagt om i 1993. Lovgjevinga om skogbruk blei da endra vesentleg. Den reviderte lova slår fast at skogen er ein nasjonal ressurs som det er eit mål å skjøtte slik at han gir varig god avkasting, og samstundes tar vare på det biologiske mangfaldet.

Den svenske skogpolitikken definerer to mål for skogpolitikken; eit produksjonsmål, og eit miljømål. Ved behandlinga av skogpolitikken vedtok Riksdagen at produksjonsmålet og miljømålet skulle likestillast. Likestillinga er ikkje konkretisert nærare i lova, men følgjer av dei vedtaka som Riksdagen treffer om skogpolitiske saker og budsjett. Ansvaret for iverksetjinga av dei skogpolitiske vedtaka som Riksdagen og regjeringa treffer, er delegert til «Skogsvårdsorganisationen». Dette er ein statleg organisasjon. Organisasjonen er bygd opp av regionale «Skogvårdsstyrelser» med eigne styrer, og med Skogsstyrelsen som det landsomfattande overordna organet. Skogsstyrelsen har budsjettansvar og rett til å instruere dei regionvise organa i ei rekkje saker.

Endringa av måla for skogpolitikken i Sverige blei følgd opp med vesentlege endringar i bruk av politiske verktøy. Lovverket blei forenkla. Mellom anna blei fleire detaljerte lovføresegner oppheva. Døme på dette er kravet til lågaste alder på bestand før slutthogst og plikt til rydding og tynning. Plikt til å ha ein skogbruksplan for skogeigedommen blei avløyst av krav om ein «skogs- och miljøredovisning» for alle skogeigedommar. Endringane blei sett i verk frå 2002. Statlege tilskot til skogbruk blei reduserte og opphøyrde heilt i nokre tilfelle. Ressursane til skogstyresmaktene blei reduserte, og statlege middel blei ikkje lenger brukt til å betale registreringar for private skogeigedommar. Oppbygginga av skogstyresmakta var som før, med Skogsstyrelsen som sektorstyresmakt under Næringsdepartementet. Regionalt er det også i dag regionale skogvårdsstyrelser med eigne styrer og tilsette i distrikta.

Omlegginga av skogpolitikken førte i prinsippet med seg auka fridom og ansvar til skogeigarane. Forenklingane i lovverket førte til at nokre interessegrupper var tvilande til om lovverket ville vere eit tilstrekkeleg verktøy til å nå dei skogpolitiske måla. Dersom ein skal nå måla ved omlegginga meiner styresmaktene det er nødvendig å tilby rådgjeving, og å byggje opp kompetanse hos skogeigarar og tilsette i skogbruket. Dei fleste føresegnene i lova gir heimel til å utforme forskrifter. Lova gir heimel for meldeplikt for tiltak i skogen til skogstyresmakta på distriktsnivå. Meldeplikta legg tilhøva til rette for effektiv rådgjeving før tiltaka startar, og for effektivt tilsyn og kontroll med at tiltak som er i strid med lova og forskrifter ikkje blir sett i verk.

Etter vedtak i Riksdagen er det gjennomført to evalueringar av verknadene av den nye skogpolitikken; ein i 1997-98 og ein i 2001-02.

I den første evalueringa konkluderte ein samla sett med at mykje sto att før produksjonsmålet og miljømålet blei oppfylt. Evalueringa førte likevel ikkje til endring av innrettinga i skogpolitikken. I etterkant av evalueringa blei føresegnene i lova og forskriftene skjerpa noko, det same gjaldt tilsynet med praktiseringa av dei. Det blei også lagt auka vekt på utdanning og rådgjeving frå skogsvårdsorganisationen, og ei auka vekt på løyvingar til varig vern av skogreservat.

Hovudkonklusjonen i den andre evalueringa var at mål og innretting av skogpolitikken skulle liggje fast. Ein tilrådde heller ikkje endringar i lova. Evalueringa viste ein negativ trend i høve til produksjonsmålet og ein positiv trend i høve til miljømålet. Det blei konstatert at både forynging og skjøtsel av ungskog viste ei lite tilfredsstillande utvikling. Dette kunne gjere dei langsiktige måla for hogstkvanta i Sverige urealistiske. Ein fann det likevel ikkje aktuelt å gjeninnføre plikt til å rydde foryngingsfelt. Resultata gav elles grunn til å intensivere arbeidet med å redusere omfanget av beiteskadar av vilt. På miljøsida konkluderte evalueringa med at det framleis fanst eit behov for å auke omfanget av biotopvern, for å leggje auka vekt på avtaler om naturvern med enkeltskogeigarar og for å ta meir omsyn til fortidsminne i skog. Evalueringa legg stor vekt på å følgje opp utviklinga av skogtilstanden og gjennomføre resultatkontroll. Ein føresetnad for dette er auka ressursar til tilsyn og kontroll med at skoglovgjevinga blir overhalde.

4.4.2 Finland

Finland reviderte både skogbrukslovgjevinga og naturvernlovgjevinga i slutten av 1990-åra. Den nye skogbrukslova tok til å gjelde i 1997. Samstundes blei det vedteke ei eiga lov om finansiering av eit berekraftig skogbruk. Finland har elles frå 1995 innført ei eiga lov om oppbygging og organisering av skogstyresmakta, og ei særskilt landsomfattande utviklingsverksemd - Tapio - som har som oppgåve å arbeide med ulike utviklings- og kvalitetssikringsoppgåver knytt til skogpolitikken og drift av skogressursane i Finland. Finland har og ei lov frå 1999 om skogeigarsamvirke.

Formålet i skogbrukslova er å fremme ei økonomisk, økologisk og sosialt berekraftig skogforvaltning. Lova inneheld ei meldeplikt som gjeld alle skogbrukstiltak. Han eller ho som set tiltaka i verk er ansvarleg for å oppfylle meldeplikta.

Dei viktigaste naturtypane, sett frå ein økologisk synsvinkel, er definerte og lista opp i lova. Lova vernar eigenskapane til desse naturtypane, og det skal visast omsyn til dei ved hogst og skogkulturtiltak. Dersom restriksjonane er økonomisk tyngande, kan det, for å ivareta skjøtselen av naturtypane som er lista opp i lova, bli gitt statstilskot i form av naturstønad eller erstatning.

Regionale skogsentralar har etter lova ansvar for å utarbeide rullerande regionale målprogram for skogsektoren. Målprogramma blir utarbeidd i samarbeid mellom ulike myndigheiter og organisasjonar. Målprogramma skal vise status, visjonar og planar for utvikling av skogsektoren i regionen.

Oppgåvene med tilsyn og kontroll av om skogbrukslovgjevinga blir etterlevd er lagt til 13 regionale skogsentralar. Skogsentralane fungerer som regionale kompetansesentra, og har omfattande offentlege oppgåver knytt til gjennomføringa av skogpolitikken. Skogsentralane har også eigne styre, og er underlagt Jord- og Skogbruksministeriet, m. a. gjennom budsjett. Dei spelar ei viktig rolle når det gjeld å kontrollere om skogbrukslovgjevinga saman med andre verkemiddel fungerer i gjennomføringa av skogpolitikken. Skogsentralane har dessutan ansvar for forvaltning av økonomiske verkemiddel, styring av prosjekt og tilsyn med verksemda i skogeigarsamvirke; særleg det forvaltningsansvaret samvirket er tillagt, og bruken av den lovheimla skogvårdsavgifta. Verksemda i skogeigarsamvirke er regulert i ei eiga lov (Lag om skogscentraler och Skogsbrukets Utvecklingscentral TAPIO), og samvirket har eit eige styre.

Lova om finansiering av eit berekraftig skogbruk omhandlar dei økonomiske verkemidla i finsk skogpolitikk. Måla i skogbrukslova gir finansieringslova grunnlag for eit breiare spekter av statlege tilskot enn dei hadde tidlegare i Finland. Målet er å sikre produksjon av virke til skogindustrien, å oppretthalde mangfaldet i skogen og å gjennomføre prosjekt som er viktige av omsyn til naturen som eit heile. Integrering av miljømåla er ei viktig side i lovgjevinga. Naturvernlova blei endra på same tid som skogbrukslova og finansieringslova. Desse lovene er godt tilpassa kvarandre.

Den nye lova om skogeigarforeiningar kom i 1999. Lova tek sikte på at samvirke skal sikre tilstrekkeleg rådgjeving og gi ulike tilbod innafor ei rekkje tenester. I saker som gjeld utdrift og sal av virke skal samvirke berre gi fagleg hjelp og bistand til den som sel virke, ikkje til kjøparen. Lova set også forbod mot at samvirke kan vere medlem eller deleigar i selskap som driv med handel av skogsvirke. Forbodet har samanheng med «skogvårdsavgifta» som skogeigarane betaler inn, og som er den viktigaste finansieringskjelda for verksemda i samvirket. Innbetaling av skogvårdsavgifta gir skogeigaren rett til råd og tilbod om tenester.