5 Bakgrunnen for lovforslaget
5.1 Behandling av St.meld. nr. 17 (1998-1999) Skogmeldinga
5.1.1 St.meld. nr. 17 (1998-1999) Skogmeldinga
I St.meld. nr. 17 (1998-99) Verdiskaping og miljø - muligheter i skogsektoren, foreslo regjeringa at det skulle utarbeidast ei ny lov om skogbruk til erstatning for gjeldande skogbrukslov. Arbeidet skulle ha som mål at den nye lova skal innehalde klare føresegner om eit berekraftig skogbruk og om langsiktig ressursforvaltning. Ein ønskte at skogeigaren sitt ansvar for å forvalte eigne skogressursar og å ta miljøomsyn skulle stå sentralt i ei ny lov. Føresegnene om å etablere ny skog etter hogst burde sikrast ei utforming som i større grad enn i gjeldande lov sikrar at forynging skjer. I arbeidet ønskte ein både å leggje vekt på verdien av lova som eit nasjonalt verktøy for utviklinga i skogbruket, og som eit middel for å dokumentere hovudlinjene i den norske skogpolitikken utanlands.
Regjeringa foreslo å behalde skogavgiftsordninga omtrent som i dag, men ein viste til at ordninga burde få verknad også i høve til miljøtiltak og i samanheng med verdikjeda. Ein foreslo derfor å utvide ordninga ved å gi ein generell skattefordel for bruk av skogavgift til konkrete definerte miljøfremmande tiltak.
Regjeringa ønskte også å styrkje forsking og utvikling, og foreslo at det blei innført ei FoU-avgift.
I eit overordna perspektiv på verkemiddelbruken meinte regjeringa at ein måtte fokusere på dei mogelegheitene som ligg i skogbrukssektoren, og ein viste særleg til at:
Verdiskapinga frå skogbaserte næringar skulle aukast og
Skogsektoren skulle vere med på å løyse viktige miljøoppgåver.
Hovudstrategien til regjeringa for å auke den skogbaserte verdiskapinga var å utvikle ein meir heilskapleg politikk for skogbruk og skogindustri. Ein viste til at dersom verdiskapinga aukar, vil det kome distrikta til gode.
Departementet peika på at det var nødvendig med eit fortsett statleg engasjement i dei langsiktige investeringane i samband med aktiv skogkultur. Ein ønskte, i samarbeid med næringa, å styrkje rettleiing og kontroll omkring skogkultur. Departementet peika elles på at det framleis er behov for å byggje fleire kilometer nye skogsbilvegar i Noreg. Ut over dette viste ein til at regjeringa ville setje i verk eit verdiskapingsprogram for bruk og foredling av trevirke.
Regjeringa meinte at miljøprofilen i skogpolitikken må bli tydelegare. Ein la til grunn at skogbruket må ha ei aktiv haldning til miljøutfordringane. Skal ein møte desse utfordringane bør ein ha høg kompetanse, og leggje auka vekt på miljøregistrering og planlegging. Det er og nødvendig at bruken av verkemidla blir tilpassa produksjonsevna på areala og dei miljøkvalitetane som er på areala. Ut over dette tok regjeringa sikte på å fastsetje ei miljøforskrift med heimel i gjeldande skogbrukslov, og å styrkje satsinga på bioenergi.
5.1.2 Innst. S. nr. 208 (1998-1999)
Næringskomiteen meinte at lova burde vere ei næringslov som byggjer på prinsippet om fridom under ansvar, og at lova burde gi klare rammer for dei miljøomsyna skogbruket har, og som er ein viktig del av skogeigaren sitt forvaltaransvar.
Komiteen meinte at plikta til å setje av skogavgift bør oppretthaldast. Ordninga med skogavgift burde vere ein grunnpilar i finansieringa av berekraftig skogbruk. Komiteen bad departementet vurdere ei endring av beløpsgrensene i ordninga med sikte på å stimulere til auka investeringar. Komiteen bad om ei vurdering av om skattefordelen kunne utvidast, og om han kunne aukast til 50 %. Komiteen var samd i at skogavgift med skattefordel burde kunne nyttast til miljøtiltak.
Komiteen heldt fram som mål at investeringane til forsking og utvikling innafor norsk treindustri burde hevast, og stilte seg positive til ei FOU-avgift. Ressursane burde rettast mot felt som best styrkjer lønsemda i næringa. Fokuset burde endrast frå produksjons- og råvarehandtering til marknads- og brukarorientering.
Komiteen slutta seg til regjeringa sin hovudstrategi om å auke verdiskapinga gjennom ein meir heilskapleg politikk for skogbruk og skogindustri. Komiteen understreka at potensialet for auka verdiskaping og sysselsetjing er størst innafor foredling. Måla for skogpolitikken som regjeringa hadde stilt opp fanga etter komiteen sitt syn hovudperspektiva i dei utfordringane skogsektoren står overfor. Komiteen peika på at verdiskaping i skogbruket kan ha distriktsmessige konsekvensar, og la til grunn at:
«... det er et mål at skogbruket kan spille en sentral rolle for bosetting og sysselsetting i distriktene. Forutsetningen er at det er lønnsomt og attraktivt å arbeide med skogbasert verdiskaping.»
Komiteen slutta seg til at det er viktig å ivareta omsynet til komande generasjonar gjennom aktiv og målretta skogkultur. Eit fleirtal i komiteen sa seg også samd i at det var eit for lågt investeringsnivå og for låg aktivitet i skogkulturen i høve til eit slikt mål, slik at investeringane i skogbruk bør aukast.
Komiteen understreka verdien av at skogbruksverksemda skjer på ein planmessig måte, som femner både skogfaglege vurderingar og omsyn til miljø.
Komiteen var samd med departementet i at skogsvegane er vesentlege for verdiskapinga, og at det framleis er behov for å byggje ut og ruste opp slike vegar. På same tid peika komiteen på at det i rutinane for saksbehandlings- og planleggingsprosessane må leggjast vekt på miljøaspektet ved vegbygginga.
Komiteen meinte at arbeidet med sertifisering vil vere viktig framover, og at det kan fremme skogbruksmessige og miljømessige tilpassingar. Komiteen såg det som ein fordel om skogbruksmyndigheitene sitt regelverk som femner alle skogeigarane, kan leggjast direkte til grunn for sertifisering. Eit fleirtal i komiteen bad departementet utforme forskrifter som kan setje standardar for eit sertifiseringssystem. Komiteen vurderte samarbeidsprosjektet Levende skog som ein konstruktiv dialog om skogspørsmål. Ut frå drøftingar mellom komiteen og ulike partar innafor skogbruket meinte komiteen at det kunne undergrave denne dialogen dersom det blei fastsett ei miljøforskrift. Eit fleirtal av komiteen meinte likevel at ein i samband med utarbeidinga av ny skogbrukslov burde vurdere spørsmålet om miljøforskrift på nytt.
5.2 Økonomiske premissar og endringar i skogpolitiske verkemiddel
Trass i auka tilvekst og volum av tømmer i Noreg, har aktiviteten innafor tradisjonelt skogbruk vorte stadig lågare frå starten av 90-talet fram til i dag. Fleire tilhøve, særleg fallande tømmerpris og aukande krav om naturvern og omsyn til friluftsinteresser, har medverka til at vesentlege delar av skogarealet i dag ikkje blir nytta til tradisjonelt skogbruk. Tømmerprisane varierer med tilhøva på verdsmarknaden og har vist ein markant negativ trend. Lågare tømmerprisar og lågare avverking gjer at bruttoverdien av skogsavverkinga er halvert dei siste 10 åra. Skogeigarar hentar i aukande grad delar av inntekta si frå verksemd utanfor eigedommen. Nyare undersøkingar tyder til dømes på at berre 5 % av skogeigarane hentar meir enn 50 % av inntekta frå tradisjonelt skogbruk.
Andre skogrelaterte verksemder og produksjon ut over tømmer, og omfanget av utmarksnæring basert på jakt, fiske, turisme og anna er derimot aukande.
Med redusert lønsemd i skognæringa er det ei stadig større utfordring å sikre ein tilfredsstillande innsats innafor skogkultur, miljøtiltak, vegar med vidare i eit langsiktig og samfunnsretta perspektiv. Med grunnlag i dei offentlege resultatkontrollane ser vi til dømes at forynginga på delar av skogarealet ikkje er tilfredsstillande.
Intensjonane i lov om skogbruk og skogvern (1965) er i stor grad nådd gjennom aktiv bruk av informasjon, rettleiing og økonomiske verkemiddel. Ei aktiv offentleg rettleiingsteneste med eit sett av økonomiske instrument har stimulert til eit aktivt skogbruk.
Ein har dei siste åra gjennomført store endringar knytt til dei økonomiske verkemidla i skogpolitikken. Mellom anna blei ordninga med skogavgift styrkt, og det statlege tilskotet til skogkultur blei teke bort i 2003. Samstundes er arbeidet med verdiskaping, foredling og nyskaping styrkt gjennom verdiskapingsprogrammet for bruk og foredling av trevirke (Treprogrammet). Saman med endringane i konsesjonslova, satsingane på bioenergi, reiseliv og auka næringsverksemd i utmark går desse endringane inn i ei samla landbrukspolitisk satsing for auka verdiskaping og vitalitet i distrikta. Mynde knytt til gjennomføring av skogpolitikken er i stor grad overført til kommunalt nivå. Kommunane må prioritere dei skogrelaterte oppgåvene opp mot andre oppgåver. Dette har truleg ført til mindre ressursar til rettleiing og oppfølging av skogeigarane.
Med bakgrunn i dei endra økonomiske premissane for skognæringa, endringane i dei økonomiske verkemidla og reduksjonane i ressursar til rettleiing og oppfølging meiner Landbruks- og matdepartementet det er nødvendig å leggje større vekt på styring gjennom lova. Etter departementet si vurdering vil ei ny lov gi ei betre heilskapleg tilnærming til dei skogpolitiske utfordringane, setje klarare rammer for skogeigarane sitt forvaltningsansvar og vere eit betre verktøy for skogbruksstyresmakta. Samstundes er det lagt avgjerande vekt på at den nye lova ikkje skal auke dei administrative kostnadene knytt til næringsverksemd og verdiskaping i skogsektoren.
5.3 Tydelegare reglar knytt til miljø
Krava til skogbruket om å ta betre omsyn til miljø er blitt meir omfattande. Dette femner miljøregistreringar og betre oversikt over miljøverdiar, behov for meir målretta og miljøtilpassa tiltak i skogbruket, og generelt auka etterspørsel etter god dokumentasjon på at skogprodukta kjem frå eit berekraftig skogbruk. Ulike ordningar for dokumentasjon og sertifisering som har vakse fram på 1990-talet, fører med seg nye krav til den enkelte skogeigaren både når det gjeld hogst og skjøtsel av skogen. Skogbruket og skogindustrien sitt samarbeid i prosjektet Levende Skog om standardar for berekraftig skogbruk og etablering av sertifisering ut frå desse er eit eksempel på dette. Sertifiseringa fører m.a. med seg etter måten grundige kontrollrutinar som skal gi betre dokumentasjon på korleis skogen blir forvalta.
Ei god integrering av miljøomsyn er eit viktig element for høg internasjonal og nasjonal tillit til at lovverket sikrar eit berekraftig skogbruk. Samstundes er miljøomsyn viktige av omsyn til skogen som økosystem. Gjeldande lov om skogbruk og skogvern blei revidert i 1976, med sikte på betre integrering av miljøomsyna. Styresmaktene regionalt og lokalt kjem likevel oftare og oftare opp i situasjonar der det er vanskeleg å tolke kor langt gjeldande lov rekk og der det må trekkast grenser i høve til miljøomsyn. Det er også eit mål å få meir miljønytte ut av skogen og skogprodukta. Ei ny lov - og dei forskriftene som blir fastsett med heimel i lova - vil etter departementet si vurdering gi eit betre grunnlag for arbeidet med miljøomsyn og høgare miljønytte, jf. også omtalen av miljø knytt til formålet i den nye lova og til skogeigaren sitt forvaltaransvar, sjå kapittel 6.1.3 og 6.4.3.
5.4 Forenkling og modernisering
Lovstrukturutvalget tilrådde i NOU 1992:32 at ein vurderer å samle dei lovene som gjeld den direkte utnyttinga av landbruksareala, i ei lov. Utvalet viste særleg til jordlova, konsesjonslova, forpaktingslova, skogbrukslova, beitelova og grannegjerdelova. Landbruksdepartementet konkluderte i St.meld. nr. 43 (1992-93) side 6 med at ei samordning av landbrukslovgjevinga bør vere eit mål, men at ressurssituasjonen på det tidspunktet ikkje gav rom for ei samordning. Seinare er det fastsett ny jordlov og ny konsesjonslov utan at det er teke steg som fører til ei samordning av landbrukslovgjevinga. I forarbeida til lovene er det likevel gjenteke at landbrukslovgjevinga bør samordnast på sikt.
Regjeringa lanserte hausten 1999 Prosjektet Et enklere Norge. Prosjektet er sidan ført vidare, og det gjeld nær sagt alle saksfelt. Det har også innverknad på skogbrukspolitikken. Eit mål i prosjektet er at gjeldande regelverk til alle tider skal vere oppdatert, og at reglane gir uttrykk for reelle behov. Eit anna mål er å redusere næringslivet sine byrder knytt til rapporteringsplikter, og å leggje til rette for ein næringsvennleg offentleg sektor mellom anna ved å vurdere auka bruk av fristar for saksbehandlinga i det offentlege.
St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå, legg til grunn at kommunen skal få mynde til å avgjere alle delings- og konsesjonssaker, og saker etter skogbrukslova som ikkje gjeld vernskog. Grunnleggjande mål og prinsipp for satsinga var å gi auka ansvar til kommunane, invitere kommunane som ein aktiv landbrukspolitisk aktør, og sikre regionalt og lokalt tilpassa politikk. Endringa blei gjennomført pr. 1. januar 2004, og er ein grunnleggjande premiss for arbeidet med forenklingar i ny skogbrukslov.
Eit viktig mål med lovarbeidet her er etter dette å få til forenklingar både når det gjeld innhaldet i dei ulike føresegnene og rutinane for behandling av saker etter lova. Føresegner som ikkje lenger er aktuelle bør opphevast, og ein bør korte ned talet på instansar som skal behandle ulike saker. Ordningar som det er ønskeleg å halde fast ved må kome tydeleg fram i lova. Reglane bør utformast slik at skogbruksstyresmakta kan administrere regelverket på ein effektiv måte, med enkle rutinar som tar omsyn til at skogeigaren sjølv har ansvaret for drift og forvaltning av skogen.
5.5 Internasjonale politiske rammevilkår
Skogprosessen i FN - Skogforumet og den handlingsplanen som forumet har vedteke - er ei drivkraft for å sikre berekraftig skogforvaltning globalt, og Landbruks- og matdepartementet vurderer resultata frå prosessen som viktig i samband med utforminga av ny lov om skogbruk. Departementet meiner også at vedtak frå dei pan-europeiske Ministerkonferansane for trygging av skogane i Europa, samt det utvida arbeidsprogrammet for biologisk mangfald i skog, har vesentleg relevans for skogbrukslovgjevinga.
Det er internasjonal semje om at dei nasjonale styresmaktene skal føre ein skogpolitikk som fremmer berekraftig forvaltning av skogressursane. Dette inneber å verne om og utvikle - på ein balansert måte - både dei økonomiske, miljøretta, sosiale og kulturelle verdiane som skog har for samfunnet. I Ministerkonferansane for trygging av skogane i Europa har Noreg og dei andre europeiske landa blitt samde om ein definisjon av omgrepet berekraftig skogforvaltning. Det er dessutan vedteke retningslinjer som er førande for korleis landa skal praktisere berekraftig skogforvaltning (Resolution H1, 1993).
I dei internasjonale skogprosessane har eit av fokusområda vore å bevare skogressursane for framtidige generasjonar. I dei siste ti åra har ein oppnådd internasjonal semje om ei rekkje handlingsforslag knytt til dette. Ikkje alle forslaga er adresserte til land i vår del av verda, men Landbruks- og matdepartementet meiner at prinsipielt viktige og for Noreg relevante tiltak bør reflekterast i lova.
Bevaring av det biologiske mangfaldet i skogen som eit element i berekraftig skogforvaltning, har dei seinare åra fått stadig sterkare internasjonal forankring. Når det gjeld omsynet til bevaring av skogen som økosystem er konvensjonen for biologisk mangfald retningsgivande for skogpolitikken. Samstundes er det internasjonalt lagt aukande vekt på verdien av skogane i samband med rekreasjon, friluftsliv og kulturhistorie.
Etter departementet si vurdering bør dette føre til at særleg følgjande prinsipp og vedtak blir lagt til grunn for ny lov om skogbruk:
Retningslinjene for berekraftig forvaltning av skog bør liggje til grunn både for formålet og innhaldet i ei ny norsk skogbrukslov.
Det er behov for klare pålegg i lova som kan sikre ny forynging av skog etter hogst, hindre skadar på og øydelegging av skog, og tiltak for å bøte på skade.
Lovgjevinga bør reflektere det internasjonale fokuset på bevaring av biologisk mangfald som eit element i berekraftig forvaltning, og på same tid fremme viktige miljøverdiar og sosiale og kulturelle verdiar i skogen i Noreg.