3 Ansvar for å gi et tilbud om opphold på et omsorgssenter
3.1 Gjeldende rett
Personer som søker asyl, herunder enslige mindreårige asylsøkere, skal ifølge lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) av 24. juni 1988 nr. 64 § 41a gis tilbud om innkvartering mens asylsøknaden behandles. Innkvarteringen skjer i statlige asylmottak.
Utlendingsdirektoratet har det faglige og administrative ansvaret for mottakene, og skal dermed sørge for at enslige mindreårige asylsøkere får tilfredsstillende omsorgs- og boforhold på mottakene. Mottakene drives imidlertid av private eiere, organisasjoner eller kommuner, og det er derfor disse som har det daglige omsorgsansvaret for barna. Elementer som inngår i omsorgsansvaret er basisbehov som mat, klær, husrom og helsetjenester, fellesskap, trygghet, grensesetting, skolegang og fritidsaktiviteter.
Ansvaret for, innholdet i og kvaliteten på tilbudet som gis til enslige mindreårige asylsøkere i mottakene, er i svært liten grad regulert i lov eller forskrift. Det samme gjelder den enslige mindreårige asylsøkerens rettigheter under oppholdet. Innholdet i og kvaliteten på tilbudet som gis i mottakene er imidlertid definert i styringsdokumenter, retningslinjer og rutinebeskrivelser for asylmottak, herunder Reglement for drift av statlig mottak (Driftsreglementet), Kravspesifikasjon til driftsreglement, det årlige føringsbrevet fra Utlendingsdirektoratet til mottakene, faglige retningslinjer for arbeidet med enslige mindreårige i statlige mottak, reglement for økonomisk hjelp til personer i statlige mottak samt rutinebeskrivelse for arbeidsoppgaver i ordinære mottak. I tillegg kommer de til enhver tid gjeldende rundskriv og veiledere.
Det er frivillig for asylsøkere å oppholde seg i mottak mens asylsøknaden blir behandlet. Dette gjelder også for enslige mindreårige asylsøkere. Myndighetene har imidlertid et klart ønske om at disse bor i mottaket til søknaden er ferdigbehandlet, og oppfordrer derfor sterkt til at de enslige mindreårige oppholder seg der.
Enslige mindreårige asylsøkere under 15 år ble inntil opprettelsen av Eidsvoll omsorgssenter for barn plassert på Vårli mottak i Moss. Enslige mindreårige asylsøkere over 15 år plasseres først i transittmottak for denne aldersgruppen på Hvalstad i Asker. Når asylintervju og eventuell aldersundersøkelse er gjennomført, blir de overført til ordinære mottak. Søkere som fortsatt vurderes til å være enslige mindreårige mellom 15 og 18 år, blir plassert i en av de fem opprettede avdelingene for enslige mindreårige asylsøkere i ordinære mottak forskjellige steder i landet.
En mindre gruppe enslige mindreårige asylsøkere kommer imidlertid sammen med følgepersoner som utøver omsorgen for dem i foreldrenes sted. Disse blir etter opphold i transittmottak plassert i ordinære mottak sammen med følgepersonene.
Noen enslige mindreårige asylsøkere har slekt eller venner i landet og ønsker heller opphold der enn på et mottak. I tilfeller der den mindreårige i stedet velger privat opphold, sendes det melding om dette til den kommunale barneverntjenesten der den mindreårige oppholder seg. Den kommunale barneverntjenesten har deretter ansvar for å følge opp meldingen etter reglene i barnevernloven. I tilfeller der mindreårige forsvinner fra mottak iverksettes egne prosedyrer for så snart som mulig å spore opp og ivareta dem.
3.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet et lovfestet ansvar for statlig regional barnevernmyndighet til å gi barn som har kommet til riket og søkt asyl uten foreldre eller andre med foreldreansvar, et bo- og omsorgstilbud i form av opphold på et omsorgssenter for mindreårige.
Omsorgssenteret skal ta utgangspunkt i de enslige mindreårige asylsøkernes behov og skal gi barna:
en trygg bo- og omsorgsbase
omsorg preget av forutsigbarhet og varme
behandling for traumer, savn og vanskelige opplevelser
hjelp til å tilpasse seg det norske samfunnet
samt
grunnlag for en best mulig bosetting eller retur
Omsorgssenteret skal videre gi barna et tilbud om gruppebehandling. I gruppene skal de få anledning til å snakke om temaer som blant annet omhandler å være asylsøker, å være enslig, å være på omsorgssenteret, å savne foreldre eller andre opprinnelige omsorgspersoner og å ha vært på flukt.
For å tilpasse seg det norske samfunn er det viktig med rask oppstart i skole, eventuelt barnehage. Omsorgssenteret skal besørge dette. Det skal videre utvikles et nettverk i nærmiljøet hvor barna kan få tilbud om aktiviteter og sosialisering med norske barn og voksne, blant annet gjennom kontakt med frivillige organisasjoner og idrettslag.
Omsorgssenteret skal inndeles i mindre enheter, noe som gir mulighet for fleksibilitet og differensiering i forhold til barnas alder, nasjonalitet, søsken og varierende ankomsttall. Opphold på et omsorgssenter vil gi de enslige mindreårige asylsøkerne mulighet til å bo sammen. Dette viderefører mottakenes erfaringer med at det er positivt for de fleste enslige mindreårige asylsøkere å bo sammen, da det gir følelse av trygghet og fellesskap. Samtidig vil de mindre enhetene sikre deres behov for ro og beskyttelse.
Bemanningen skal være lik bemanningen på en ordinær barneverninstitusjon. Dette skal sikre kontinuerlig og stabil omsorg og oppfølging. Det faglige fundament for senteret skal bygge på prinsipper om utviklingsstøttende omsorg og hva som hjelper barn som har opplevd traumer. Å sikre en strukturert og forutsigbar hverdag er første steg i traumebehandling. Personalet skal læres opp i utviklingspsykologi, traumepsykologi, kunnskap om hvordan man overlever som flyktning, kulturen i avgiverland, tverrkulturell kommunikasjon, norsk flyktningpolitikk og forvaltning, bruk av tolk og barnevernfaglig omsorg.
Ansvar for å gi enslige mindreårige asylsøkere tilbud om opphold på et omsorgssenter for mindreårige ble foreslått lagt til statlig regional barnevernmyndighet, dvs. Barne-, ungdoms- og familieetaten, jf. høringsnotatets forslag til § 5A–1 første ledd.
Departementet foreslo at statlig regional barnevernmyndighet skal ha ansvar for at det etableres og drives omsorgssentre for mindreårige, på tilsvarende måte som denne myndigheten allerede i dag har ansvaret for at det etableres og drives ordinær barneverninstitusjoner, jf. høringsnotatets forslag til § 5A-2.
Departementet foreslo videre lovfestet at statlig regional barnevernmyndighets ansvar for å gi enslige mindreårige asylsøkere opphold i senteret, skal inntre fra det øyeblikket den enslige mindreårige blir overført fra utlendingsmyndighetene, og vare til vedkommende blir bosatt i en kommune, eller forlater riket etter avslått søknad, jf. høringsnotatets forslag til § 5A–1 annet ledd.
Tilbudet skal i første omgang gis til de som er under 15 år. For barn over 15 år ble det derfor foreslått at bestemmelsen skal gjelde fra den tid Kongen bestemmer, jf. høringsnotatets forslag til § 5A-1 tredje ledd. Dette medfører at det må fremmes en Kongelig resolusjon før bestemmelsen også vil gjelde for barn mellom 15 og 18 år.
Den enslige mindreårige asylsøkeren kan bli overført fra politiets utlendingsenhet rett etter registrering av asylsøknaden, men kan også bli overført etter å ha oppholdt seg en periode i utlendingsmyndighetenes mottak. Eksempel på sistnevnte kan være en enslig mindreårig som blir overført til et omsorgssenter etter først å ha blitt plassert i ordinært mottak sammen med en voksen følgeperson.
Barnevernet vil på et senere tidspunkt overta omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år. I tilknytning til dette ble det foreslått at de som utlendingsmyndighetene er usikker på om er under 18 år, først skal få opphold i mottak for asylsøkere. De som utlendingsmyndighetene etter en aldersvurdering finner at sannsynligvis er under 18 år, skal så få tilbud om opphold på et omsorgssenter.
Tilbudet for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år/mellom 15 og 18 år, ble foreslått å vare frem til den enslige mindreårige asylsøkeren blir bosatt i en kommune eller forlater riket etter avslått søknad. Det ble i høringsnotatet presisert at dette medfører at også personer som fyller 15/18 år etter at de har ankommet omsorgssenteret, får bli på senteret frem til dette tidspunktet.
Departementet la i høringsnotatet til grunn at alle enslige mindreårige asylsøkere som en hovedregel vil ha behov for et slikt spesialtilpasset tilbud som omsorgssenteret skal være frem til bosetting eller retur. Departementet anså det derfor verken nødvendig eller hensiktsmessig at den kommunale barneverntjenesten skal vurdere den enslige mindreåriges behov for plassering i senteret ut i fra reglene i barnevernloven kapittel 4. Departementet anså heller ikke et vedtak om plassering etter barnevernloven kapittel 4 for å være nødvendig for fullt ut å ivareta den enslige mindreåriges behov og rettssikkerhet under oppholdet på senteret. Det ble i tilknytning til dette vist til høringsnotatets forslag om at det skal treffes et oppfølgingsvedtak som skal sikre et individuelt tilpasset tilbud, forslagene om å ivareta de mindreåriges rettigheter under opphold på omsorgssenteret, samt høringsnotatets forslag om at det skal føres tilsyn både med omsorgssenteret og den enkelte mindreårige som bor der.
Departementet foreslo imidlertid at det lovfestes en plikt for omsorgssenteret til å varsle den kommunale barneverntjenesten dersom omsorgssenteret ved barnets ankomst eller senere finner at barnets behov ikke kan ivaretas på en tilfredsstillende måte ved omsorgssenteret, eller barnet ønsker opphold utenfor omsorgssenteret, jf. høringsnotatets forslag til § 5A-4 annet ledd og § 5A-6 annet ledd. Begrunnelsen for det første alternativet er at enkelte enslige mindreårige vil kunne ha et omsorgs- eller hjelpebehov som strekker seg ut over det senteret kan ivareta. Dette kan for eksempel gjelde der et barn har rusproblemer eller andre alvorlige atferdsproblemer, eller der et barn trenger ekstra omsorg på grunn av lav alder eller spesielle behov. Det samme kan gjelde dersom det oppstår mistanke om at et barn kan være utsatt for menneskehandel. I slike tilfeller bør omsorgssenteret trekke inn den kommunale barneverntjenesten slik at den kan vurdere om tiltak etter barnevernloven kapittel 4 bør iverksettes. Videre mente departementet at den kommunale barneverntjenesten, som i dag, vil måtte trekkes inn i de tilfeller en enslig mindreårig asylsøker ønsker å bo privat hos slekt eller andre i stedet for på omsorgssenteret. Dette for å få vurdert omsorgssituasjonen i det aktuelle hjemmet og behovet for eventuelle tiltak etter barnevernloven kapittel 4.
Departementet foreslo for øvrig at utgiftene forbundet med opphold i et omsorgssenter etter høringsnotatets forslag til § 5A-1, skal dekkes av statlig regional barnevernmyndighet, jf. høringsnotatets forslag til § 5A-9.
3.3 Barnevernets omsorgssentre for mindreårige
3.3.1 Høringsinstansenes syn
Flere av høringsuttalelsene gir sin eksplisitte støtte til etableringen av omsorgssentrene.
Politidirektoratet uttaler følgende:
«Politidirektoratet er enig i at barnevernet bør ha omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere i den første fasen etter ankomst til riket og understreker viktigheten av at denne gruppen barn har samme kvalitet på tilbudet som barn på barneverninstitusjoner. En styrking av tilbudet i den første fasen barna bor i landet vil, som påpekt i høringsnotatet, kunne bidra til å forebygge psykososiale problemer og kriminalitet, samt bidra til en god og trygg livssituasjon og oppvekst i Norge, eller en best mulig retur til hjemlandet. Vi tar de sterke politiske signalene om et eget omsorgssenter for denne gruppen asylsøkere, jf. høringsnotatets drøftelser, til etterretning.»
NGOU-nettverket uttaler blant annet følgende:
«Det er med stor tilfredshet at vi konstaterer at det over tid har vært arbeidet med etableringen av nye omsorgssentra for den aktuelle barnegruppen, og at det første senteret som er under ferdigstillelse på Eidsvoll etter hva vi forstår vil gi et svært godt tilbud til barna, både materielt og personalmessig, og strukturelt ved samarbeid med andre viktige instanser utenfor omsorgssenteret.
......
Det er under enhver omstendighet hensiktsmessig at statlig regional myndighet gis ansvar for å etablere omsorgssentra som sikrer plass for alle barn i målgruppen, på samme måte som staten allerede har ansvar for å tilby institusjonsplasser i barnevernet for øvrig.»
3.3.2 Departementets vurdering
Enslige mindreårige asylsøkere er i en situasjon som på flere punkter skiller seg klart fra den situasjon andre barn som ivaretas av barnevernet er i. Hvert enkelt av disse barna har selvfølgelig sine individuelle behov som må ivaretas. Samtidig utgjør de en gruppe barn som er i en helt spesiell felles situasjon:
De har alle kommet til landet uten foreldre eller andre med foreldreansvar.
Deres forhistorie og individuelle behov er vanligvis helt ukjent.
De har så godt som alle behov for å bli ivaretatt gjennom et bo- og omsorgstilbud så snart som mulig etter ankomst til landet.
De har vanligvis ingen eller svært liten kjennskap til språket og landet.
De har vanligvis ingen lokal tilknytning til en eller flere spesielle kommuner.
De er alle i landet midlertidig i påvente av at utlendingsmyndighetene skal behandle asylsøknaden deres og avgjøre om de skal få bli i landet eller ikke.
Ved å plassere de fleste av disse barna på spesialtilpassede omsorgssentre oppnår vi blant annet følgende:
At enslige mindreårige asylsøkere får bo sammen i den første fasen etter ankomst til landet. Det har vist seg at det for disse barna er positivt å få bo sammen med andre barn i samme situasjon, idet det blant annet gir følelse av trygghet og fellesskap.
At vi får samlet, styrket og videreutviklet barnevernfaglig, flyktningfaglig og psykososial kompetanse knyttet til denne spesielle gruppen barn. Dette muliggjør en god, målrettet og helhetlig ivaretakelse av disse barnas særlige behov for omsorg og oppfølging.
At det kan etableres et godt og permanent samarbeid med lokale hjelpeinstanser og tjenester og lokalsamfunnet for øvrig. Disse vil bygge opp kompetanse og erfaring ved løpende å ta imot og ivareta de enslige mindreårige som til enhver tid bor på omsorgssenteret.
At det kan etableres gode og ensartede rutiner og praksis for samarbeidet mellom Utlendingsdirektoratet, som har ansvar for asylsaken, omsorgssenteret som har omsorgsansvaret for barnet, samt Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og den enkelte kommune, som begge har ansvar for en eventuell etterfølgende bosetting.
Det er departementets klare oppfatning at de fleste av disse barna i den første fasen vil bli best ivaretatt ved så snart som mulig å bli plassert i et spesialtilpasset senter skreddersydd for denne gruppen barn.
Departementet mener at plassering på et omsorgssenter for mindreårige vil gi de aller fleste av disse barna et bedre alternativ enn å bli plassert i fosterhjem eller ordinær barneverninstitusjon, som er de alternativene som er aktuelle for andre barn som barnevernet ivaretar omsorgen for.
3.4 Tilbud om opphold i stedet for vedtak etter barnevernloven kapittel 4
3.4.1 Høringsinstansenes syn
29 av de 58 høringsuttalelsene gir sin direkte støtte til hovedlinjene i departementets lovforslag, mens åtte høringsuttalelser er negative til at det ikke skal treffes vedtak etter barnevernloven kapittel 4 som grunnlag for plassering på et omsorgssenter.
Forslaget gis blant annet støtte av Utlendingsdirektoratet, Politidirektoratet, Sosial- og helsedirektoratet, fylkesmennene i Troms, Sør-Trøndelag og Aust-Agder, HERO oppvekst, Sjøvegan mottak, Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS), kommunene Horten, Tønsberg og Larvik og Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM).
Utlendingsdirektoratet bemerker innledningsvis at de er positive til en ordning som i enda større grad sikrer enslige mindreårige asylsøkeres særskilte behov under asylsaksprosessen. Utlendingsdirektoratet er videre enig med departementet i at det ikke er nødvendig å treffe et enkeltvedtak i hver enkelt sak. De uttaler videre:
«Utgangspunktet for enslige mindreårige asylsøkere er det motsatte av det som gjelder for barn generelt, de har ingen omsorgspersoner i Norge som kan ivareta deres behov og interesser. Det forutsettes derfor at de aller fleste enslige mindreårige asylsøkere har et særskilt behov for omsorg.
I forslaget legges det opp til en lovfestet plikt for statlig regional barnevernmyndighet til å tilby enslige mindreårige asylsøkere plass på et omsorgssenter. Videre innføres det en plikt til å trekke inn den kommunale barnevernstjenesten i de tilfellene hvor barn av spesielle grunner ikke ønsker opphold på senteret, eller der barn har særlige behov utover det omsorgssenteret i utgangspunktet kan tilby. Det skal også treffes et oppfølgingsvedtak innen seks uker for alle barn som oppholder seg på senteret. Utlendingsdirektoratet mener forslaget på en god måte ivaretar hensynet til at denne gruppen barn kan ha forskjellige behov og at det er nødvendig med en tett oppfølging.»
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har ingen tilføyelser til de forslag som fremkom i høringsnotatet, og understreker at forslagene til regulering er et nødvendig tiltak for å sikre enslige mindreårige asylsøkere god omsorg og hensiktsmessige tiltak.
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) vurderer høringsnotatet som et godt faglig fundament og utgangspunkt for en videre utvikling av tilbudet til enslige mindreårige asylsøkere.
Kommunene Horten, Tønsberg og Larvik gir uttrykk for at lovforslaget er et langt skritt i riktig retning. Kommunene uttaler blant annet følgende:
«Vi ser at det er laget et særkapittel i barnevernloven for målgruppen em, og at det som etterlyses i enkelte fagmiljøer er en likhet med lovverk som gjelder for norske barn. Dette fremgår blant annet i NGOU «Først og fremst barn». Vi har gjennom lang tid, hatt mange diskusjoner rundt dette innad i gruppen, i forhold til likhet, sammenligningsgrunnlag og rettsikkerhet, og ser at det er mange nyanser i forhold til dette som må ivaretas. Vi mener at vi må forutsette at den kompetansen som vil være på omsorgsenteret og i statlig regional barnevernmyndighet som skal fatte vedtak vil gjøre at rettsikkerheten for denne gruppen em vil være god, og at den ikke er dårligere enn for de vedtak som fattes av den kommunale barnverntjenesten. Det vi imidlertid ser på som viktig er at den kommunale barneverntjenesten, som etter barneverntjenesteloven skal ha ansvar for oppfølging av alle barn som oppholder seg i kommunen, skal få informasjon fra dag 1 om at en em befinner seg i kommunen.»
Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM) gir blant annet uttrykk for følgende:
«Kontaktutvalgets totalinntrykk er at forslagene er godt drøftet og begrunnet. Særlig setter vi pris på jordnære, praktiske og ubyråkratiske løsninger som gjennomsyrer høringen. Forslagene viser med tydelighet at her har den mindreårige første fokus med sitt umiddelbare behov for omsorg og trygghet. Forslagene er klart løsningsorienterte, med barnets beste klart for øye.»
De høringsuttalelsene som er negative til at det ikke skal treffes vedtak etter barnevernloven kapittel 4 som grunnlag for plassering på et omsorgssenter, er avgitt av NGOU-nettverket, Barneombudet, Fylkesmannen i Buskerud, Våler overformynderi, Trondheim kommune , Landsforeningen for utekontakter (LUK) og Ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) Region Nord og Region Øst.
NGOU-nettverket uttaler følgende:
«Det er beskrevet en rekke forhold som gjør at den aktuelle barnegruppen må antas å skille seg fra «tradisjonelle barnevernsbarn» på en måte som gjør det hensiktsmessig å legge til rette for et skreddersydd opplegg tilpasset disses spesielle situasjon og særlige behov. Vi er enige i dette, og viser til at Barnekonvensjonens diskrimineringsforbud ikke innebærer noe forbud mot ulik behandling, så lenge ulikheten har en saklig begrunnelse i barnets beste. Vi er samtidig opptatt av at barnas spesielle situasjon og særlige behov ikke nødvendigvis tilsier en ulik behandling utover rekkevidden av dette hensynet.
Dette medfører en grunnleggende skepsis til departementets valg av forslag til regulering, ved at det foreslås et eget kapittel i lov om barneverntjenester for regulering av denne gruppens situasjon, der alle andre grupper av barn og behov lar seg regulere ved generelle bestemmelser som omfatter alle som berøres av loven.
Den grunnleggende forskjellen mellom forslaget, og de gjeldende regler, er at den aktuelle barnegruppen foreslås tatt under omsorg av staten, mens andre barn etter barnevernloven vil tas under omsorg av kommunen. For at en slik forskjell skal kunne aksepteres mener vi det må finnes et grunnlag for den som handler om at dette vil være en løsning som helhetlig sett vil være bedre for de aktuelle barna.
Vi ser vekten av en argumentasjon som forutsetter at alle de berørte barna vil være i behov av en plass på omsorgssenteret, uten en forutgående kommunal saksbehandling, og vi ser verdien av at den enkelte ansvarlige kommune, som det kunne være vanskelig å utpeke ved barnets ankomst, ikke skal kunne stå fritt til å velge å ikke plassere barnet på omsorgssenteret.
Samtidig er vi bekymret for den manglende avstand og «motsetningsmulighet» som vil ligge i en organisering der staten selv er både vedtaksmyndighet, plasserende myndighet, omsorgsansvarlig og omsorgstilbyder, og faktisk også tilsynsmyndighet gjennom fylkesmannsembetene. Dette vil skape et mer lukket system med større mulighet for uheldig utvikling av en kultur som i liten grad vil utfordres ved innsyn fra og meningsbryting med andre profesjonelle instanser med ansvar for det enkelte barn og dettes situasjon.
Vi aksepterer at en tradisjonell behandling i den enkelte kommune etter lovens kapittel 4 kan synes unødig omfattende, men ser samtidig at dette i realiteten handler om et valg av betraktningsmåte.
......
Hva gjelder problemet som oppstår med hvilken kommune som skal være ansvarlig så kan vi ikke se at dette er vanskeligere enn at disse kan utpekes etter et nærmere bestemt system. En slik løsning vil sikre en situasjon hvor det statlige systemet stadig er gjenstand for innsyn fra kommunalt ansatte fagpersoner, som således vil kunne utgjøre en konstruktiv stimulans og et viktig korrektiv. Det er dette som etter lovgivers regulering er situasjonen for andre barn under barnevernets omsorg, slik det følger av bl.a. lovens § 4-16, og vi kan ikke se at det er saklig grunn for å forskjellsbehandle den aktuelle barnegruppen hva gjelder dette.
For å avspeile den spesielle situasjonen vil man kunne innføre en egen bestemmelse i lovens kapittel 4, der man formulerer en egen vedtakstype for den aktuelle plasseringen, og så forutsetter et videre vedtak etter den innledende utredningen, som bør være et vedtak om omsorgsovertakelse, som vil kunne vedtas av fylkesnemnda etter en forenklet behandling av nemndsleder alene.»
Barneombudet savner et klarere rettslig grunnlag for plasseringen av barnet:
«Ombudet er enig med departementet i at omsorgssenteret antakelig vil være det beste tiltaket for de fleste av disse barna. Det er imidlertid problematisk at man plasserer barn på institusjon med en presumsjon for at det er barnets beste, uten at det foretas en konkret vurdering av det enkelte barns situasjon.
Barneombudet foreslår at det før barnet plasseres må fattes et hastevedtak som grunnlag for plasseringen etter loven § 4-6 eller en tilpasset variant. Barneombudet har forståelse for argumentasjonen om at man ikke bør lage for store byråkratiske prosesser rundt plasseringen av barna. Samtidig må man sikre at barnets rettsikkerhet ivaretas. Et hastevedtak behøver ikke å kreve veldig store ressurser. Det vil imidlertid sikre at det foreligger et rettslig fundament for plasseringen. Når regelverket også skal gjelde for barn over 15 år, vil det bli snakk om mange plasseringer - og til flere institusjoner. Da er det enda større grunn til å ha en prosess som sikrer at plasseringen skjer ut i fra barnets beste.
Normalt vil det være det kommunale barnevernet som fatter akuttvedtak når barn er i en akutt situasjon. Som nevnt tidligere bør man tilstrebe så langt som mulig at vanlige prosedyrer også skal gjelde for denne gruppen barn. Hvis man kommer til at det vil være lite hensiktsmessig at ethvert lokalt barnevern som først kommer i kontakt med barnet fatter hastevedtak om plassering, må man se nærmere på hvordan dette kan løses på en hensiktsmessig måte. Det er for eksempel viktig at tjenesten organiseres på en slik måte at man har lett tilgang på tolketjeneste.
......
Etter hastevedtaket vil det være behov for en stadfesting av plasseringen. Det synes unødvendig at fylkesnemndleder skal godkjenne akuttvedtaket innen 48 timer slik det er krav om etter 4-6 annet ledd.»
Barneombudet finner det for øvrig problematisk at man legger opp til en struktur som etter ombudets oppfatning ikke sikrer en forsvarlig rollefordeling, idet statlig regional barnevernmyndighet skal ha ansvar for at omsorgssentre etableres og drives, samtidig som den skal ha omsorgen for barna og fatte vedtak om deres oppfølging mens de oppholder seg der. Barneombudet mener det er en fare for at en slik organisering vil kunne innebære at de som skal ivareta barnets behov, blir påvirket av andre interesser, eksempelvis driften av senteret. Ombudet uttaler at en annen rollefordeling enn normalen i barnevernet, bør begrunnes i at det anses som en bedre løsning for å ivareta barnas behov, og at ombudet ikke kan se at det fremgår gode holdepunkter i departementets forslag som begrunner den foreslåtte løsningen.
Landsforeningen for utekontakter (LUK) gir uttrykk for følgende:
«Vi er derimot urolige for departementets forslag om at man ikke skal fatte individuelle vedtak om plassering etter barnevernloven kapittel 4, og mener at det må være mulig å utarbeide rutiner som gjør at dette vedtaksarbeidet ikke tar så lang tid at det sinker plasseringen i egnet omsorgstilbud.»
3.4.2 Departementets vurdering
Departementet har i forbindelse med overtakelsen av omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere vært grunnleggende opptatt av å ta utgangspunkt i denne gruppen barns spesielle situasjon og behov, og å etablere en løsning som både faktisk og rettslig ivaretar disse barna på en best mulig måte.
En løsning som tar utgangspunkt i individuelle vedtak etter barnevernloven kapittel 4 vil by på flere krevende utfordringer fordi bestemmelsene ikke er utarbeidet med utgangspunkt i de enslige mindreårige asylsøkernes særlige situasjon, se punkt 3.3.2 innledningsvis.
Etter barnevernloven kapittel 4 er det den enkelte kommunale barneverntjeneste der barnet oppholder seg som får ansvaret for barnet. En løsning som tar utgangspunkt i kapittel 4 vil medføre at barneverntjenester i de kommunene der enslige mindreårige asylsøkere normalt ankommer, ville fått en stor ny utfordring med å ivareta omsorgen for alle enslige mindreårige asylsøkere som ankommer deres kommune. Uansett ville behandlingen av saker for denne gruppen måtte komme i tillegg til andre barnevernsaker i allerede pressede kommuner.
Med en slik løsning vil det dessuten være opp til den enkelte kommunale barneverntjeneste å vurdere om det bør iverksettes tiltak og i så fall hvilke tiltak, for de barna som ankommer deres kommune. Staten vil således ikke kunne pålegge den enkelte barneverntjeneste å fatte eller fremme forslag om tiltak og vil heller ikke kunne instruere barneverntjenesten om hva tiltakene skal gå ut på.
NGOU-nettverket og Barneombudet tar i sine forslag til løsninger utgangspunkt i at det skal treffes vedtak etter barnevernloven kapittel 4. I tilknytning til dette foreslår imidlertid NGOU-nettverket at ansvarlig kommune kan «utpekes etter et nærmere bestemt system». Videre foreslår de at man kan «innføre en egen bestemmelse i lovens kapittel 4, der man formulerer en egen vedtakstype for den aktuelle plasseringen, og så forutsetter et videre vedtak etter den innledende utredningen, som bør være et vedtak om omsorgsovertakelse, som vil kunne vedtas av fylkesnemnda etter en forenklet behandling av nemndsleder alene». Barneombudet foreslår på sin side at det må fattes et «hastevedtak som grunnlag for plasseringen etter lovens § 4-6 eller en tilpasset variant». Ombudet tilføyer: «Hvis man kommer til at det vil være lite hensiktsmessig at ethvert lokalt barnevern som først kommer i kontakt med barnet fatter hastevedtak om plassering, må man se nærmere på hvordan dette kan løses på en hensiktsmessig måte». Ombudet uttaler videre: «Etter hastevedtaket vil det være behov for en stadfesting av plasseringen. Det synes unødvendig at fylkesnemndleder skal godkjenne akuttvedtaket innen 48 timer slik det er krav om etter 4-6 annet ledd».
Etter departementets mening illustrerer disse forslagene nettopp at vedtak etter barnevernloven kapittel 4 ikke vil gi en tilfredsstillende løsning. Forslagene synliggjør at det ikke vil kunne treffes slike vedtak som grunnlag for hver enkelt plassering på omsorgssenteret før det har vært foretatt flere særtilpasninger for denne spesielle gruppen. Forslagene synliggjør videre at uansett hvilken løsning som velges så vil det være behov for en særlig regulering for å ivareta denne spesielle gruppen barn på en best mulig måte.
Som det fremgår av punkt 3.3.2 legger departementet fortsatt til grunn at de fleste enslige mindreårige asylsøkere vil ha behov for et spesialtilpasset omsorgstilbud ved et omsorgssenter frem til bosetting eller retur. Ut i fra dette anser departementet det verken nødvendig eller hensiktsmessig at den kommunale barneverntjenesten i hvert enkelt tilfelle skal vurdere den enslige mindreåriges behov for plassering i et senter ut i fra reglene i barnevernloven kapittel 4. Departementet anser heller ikke et vedtak om plassering etter barnevernloven kapittel 4 for å være nødvendig for fullt ut å ivareta den enslige mindreåriges behov og rettssikkerhet under oppholdet på senteret.
Departementet fastholder derfor at det som en hovedregel ikke skal treffes et individuelt vedtak etter barnevernloven kapittel 4 som grunnlag for plassering på et omsorgssenter. Departementet fastholder dermed også sitt forslag til hovedløsning, som går ut på at barnevernmyndigheten på statlig nivå skal får et lovpålagt ansvar for å gi enslige mindreårige asylsøkere et bo- og omsorgstilbud ved et omsorgssenter frem til asylsaken er ferdigbehandlet og de skal bosettes eller eventuelt returneres.
Departementet finner imidlertid at enkelte enslige mindreårige vil kunne ha et omsorgs- eller hjelpebehov som strekker seg ut over det senteret kan ivareta. Dette kan for eksempel gjelde der et barn har rusproblemer eller andre alvorlige atferdsproblemer, eller der et barn trenger ekstra omsorg på grunn av lav alder eller spesielle behov. Det samme kan gjelde dersom et barn ikke ønsker opphold på omsorgssenteret, eller det oppstår mistanke om at et barn kan være utsatt for menneskehandel. I slike tilfeller foreslår departementet at omsorgssenteret skal trekke inn den kommunale barneverntjenesten slik at den kan vurdere om det bør iverksettes særlige tiltak etter barnevernloven kapittel 4.
Departementet vil derfor understreke at en regulering i et eget kapittel i barnevernloven ikke medfører en diskriminering, fordi den kommunale barneverntjenesten kan iverksette tiltak overfor enslige mindreårige asylsøkere etter kapittel 4 på samme måte som overfor andre barn.
Enkelte høringsuttalelser uttrykker bekymring for at det legges opp til en statlig løsning som ikke sikrer en forsvarlig rollefordeling. NGOU-nettverket gir for eksempel uttrykk for at de er «bekymret for den manglende avstand og «motsetningsmulighet» som vil ligge i en organisering der staten selv er både vedtaksmyndighet, plasserende myndighet, omsorgsansvarlig og omsorgstilbyder, og faktisk også tilsynsmyndighet gjennom fylkesmannsembetene.» Det hevdes at dette vil skape et mer lukket system med større mulighet for uheldig utvikling av en kultur som i liten grad vil utfordres ved innsyn fra og meningsbryting med andre profesjonelle instanser med ansvar for det enkelte barn og dets situasjon.
Forslaget til løsning innebærer at statlig regional barnevernmyndighet pålegges å gi enslige mindreårige asylsøkere et bo- og omsorgstilbud under asylsøknadsbehandlingen og frem til bosetting, eller til de forlater riket etter avslag. Statlig regional barnevernmyndighet pålegges videre å sørge for at omsorgssentrene etableres og drives, på tilsvarende måte som den har ansvaret for etablering og drift av ordinære barneverninstitusjoner. De rettslige rammene for senteret foreslås videre å være de samme som for de ordinære barneverninstitusjonene. Dette medfører at dagens bestemmelser etter barnevernloven om beboernes rettigheter, om tilsyn, om kvalitetskrav og om godkjenning av private og kommunale aktører, skal gis tilsvarende anvendelse for omsorgssenteret. I tillegg omfatter forslaget at statlig regional barnevernmyndighet skal treffe et oppfølgingsvedtak som grunnlag for oppfølging av barnet mens det oppholder seg på senteret. Vedtaket skal kunne påklages til fylkesmannen, slik at man kan få en faglig overprøving av om vedtaket ivaretar barnets individuelle behov for oppfølging og behandling.
Etter departementets syn er det ikke fare for at det etableres et lukket system med liten grad av innsyn ved at ansvaret for drift av sentrene og oppfølging av barna legges til statlig regional barnevernmyndighet og omsorgssentrene. Departementet viser til at barna og deres verger vil ha klageadgang til fylkesmannen på vedtak som statlig regional barnevernmyndighet fatter. Videre skal fylkesmannen føre tilsyn med omsorgssentrene og barna som bor der etter de samme regler som fylkesmannen fører tilsyn med ordinære barneverninstitusjoner. Dette medfører at barnet og vergen kan bringe saken inn til fylkesmannen dersom de mener barnet ikke får den oppfølging det har behov for. Barnet og vergen kan dessuten også ta opp med fylkesmannen forhold de mener måtte være kritikkverdige ved senteret. Departementet finner ikke grunn til å betvile at fylkesmannen vil utføre disse kontrolloppgavene på en selvstendig og kritisk måte selv om fylkesmannen er et statlig organ. Departementet legger til grunn at fylkesmannen, på samme måte som ved klagebehandling av kommunale vedtak og tilsyn ved ordinære barneverninstitusjoner, vil foreta en uhildet vurdering.
3.5 Grunnlag for opphold dersom barnet motsetter seg det
3.5.1 Høringsinstansenes syn
Trondheim kommune, Våler overformynderi og Høgskolen i Østfold er opptatt av det rettslige grunnlaget for oppholdet på omsorgssenteret dersom barnet ikke ønsker å motta tilbudet. Trondheim kommune peker på at det etter forslaget skal gis tilbud om plass, men ikke fattes vedtak om plassering og stiller spørsmål ved fremgangsmåten og rettssikkerheten hvis barnet ikke ønsker å motta tilbudet. Våler overformynderi stiller spørsmål ved om forslaget innebærer at dersom barnet ønsker å bosette seg hos andre, og omsorgssenteret mener at det er bedre for barnet å bo på omsorgssenteret, så vil barnet likevel kunne velge å bo hos andre.
Høgskolen i Østfold uttaler blant annet følgende:
«Det fremgår av forslagets § 5A-1 at opphold på omsorgsenteret skal være et tilbud til asylsøkere under 15 år ved søknadstidspunktet, og at det ikke skal fattes vedtak om plassering, men et vedtak om oppfølging, jf § 5A-5. Vi tolker dette slik at å ta imot tilbud om opphold skal være frivillig, uten at dette fremgår av lovteksten. Samtidig vil ikke oppholdet være hjemlet i vedtak etter barnevernlovens kap. 4, hvor hovedregelen er at det er foreldrene som samtykker til plassering som hjelpetiltak når barnet er under 15 år. Spørsmålet om det er nødvendig med formelt samtykke som grunnlag for oppholdet virker derfor uavklart i kap. 5A.
Vi mener dette er problematisk mht. de situasjonene hvor barnet av ulike grunner ikke skulle ønske å motta tilbudet eller fortsette oppholdet ved omsorgssenteret, og det ikke foreligger et akseptabelt alternativ utenfor barnevernet. Skal barnets ønske her være det avgjørende, eller bør det være en ordning som tilsvarer det som gjelder ved plasseringer av barn under 15 år etter barnevernloven § 4-4, 5. ledd, hvor det er foreldrenes samtykke som avgjør om plasseringen skal etableres og opprettholdes?»
3.5.2 Departementets vurdering
Etter forslaget skal enslige mindreårige asylsøkere gis tilbud om opphold på et omsorgssenter. Grunnlaget for barnets opphold på omsorgssenteret er således at barnet selv og vergen ikke motsetter seg oppholdet. Dette medfører at dersom barnet ikke lenger ønsker å oppholde seg på omsorgssenteret, så vil omsorgssenteret i samarbeid med vergen måtte forsøke å motivere barnet til å endre syn. Dersom barnet opprettholder sitt syn eller rømmer, foreligger det en situasjon som etter forslaget pålegger omsorgssenteret å varsle barneverntjenesten for vurdering av om det bør iverksettes tiltak etter barnevernloven kapittel 4. Barneverntjenesten vil så, på samme måte som overfor andre barn, måtte vurdere barnets situasjon og behov for iverksettelse av tiltak. Departementet kan ut i fra dette ikke se at et formelt samtykke fra barnets verge vil kunne ha noen sentral funksjon.
3.6 Manglende grunnlag for klage på rett til opphold
3.6.1 Høringsinstansenes syn
Barneombudet og Fylkesmannen i Buskerud mener at det må treffes et plasseringsvedtak slik at det kan klages på innvilgelse eller avslag på opphold på omsorgssenteret.
3.6.2 Departementets vurdering
Departementet er ikke enig med Barneombudet og Fylkesmannen i Buskerud i at det må treffes et plasseringsvedtak slik at det skal kunne klages på innvilgelse eller avslag på opphold på omsorgssenteret. Utgangspunktet er at alle barn som kommer til riket og søker asyl uten foreldre eller andre med foreldreansvar skal få tilbudet. Så lenge oppholdet bygger på at barnet og vergen ønsker det, har departementet vanskelig for å se hva en eventuell klage på innvilgelse skulle gå ut på. Når det etter hvert etableres flere omsorgssentre kan det selvfølgelig oppstå en situasjon der barnet og vergen ønsker opphold på et spesifikt senter. Departementet mener imidlertid at dette må søkes løst gjennom en dialog mellom omsorgssentrene, barnet og vergen. Sentrene må så langt som mulig, ut i fra barnets beste og hensynet til en forsvarlig drift, imøtekomme ønsket.
3.7 Vurdering av alder som grunnlag for tilbud om opphold på et omsorgssenter
3.7.1 Høringsinstansenes syn
Utlendingsdirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) er opptatt av vurderingen av om den enslige mindreårige asylsøkeren er under eller over 15 år. Utlendingsdirektoratet uttaler følgende:
«Det legges opp til at alle som oppgir å være under 15 år ved ankomst skal plasseres direkte i omsorgssenteret. Utlendingsdirektoratet savner en vurdering av hvordan man har tenkt å håndtere de barna som oppgir å være eldre enn 15 år, men som man antar er yngre enn 15 år. Utlendingsdirektoratet har erfart at det har kommet barn til Norge som oppgir å være eldre enn det de faktisk er. Det kan være barn som har blitt sendt hit av menneskesmuglere, altså en gruppe man bør være særlig oppmerksom på. Utlendingsdirektoratet mener bestemmelsen bør formuleres slik at den gir rom for en individuell vurdering av om barnet skal overflyttes.»
3.7.2 Departementets vurdering
Etter forslaget gjelder tilbudet om opphold på et omsorgssenter i første omgang barn som er under 15 år når asylsøknaden fremmes. Det er utlendingsmyndighetene som vil måtte foreta vurderingen av om barnet antas å være under 15 år når barnet søker asyl. Dersom det oppstår tilfeller der barn først plasseres i utlendingsmyndighetenes mottak fordi de selv oppgir å være over 15 år, vil barna kunne videreføres til omsorgssenteret dersom de etter utlendingsmyndighetenes vurdering må ansees å være under 15 år.
I høringsnotatet ble det videre lagt til grunn at når barnevernet overtar omsorgsansvaret for gruppen mellom 15 og 18 år, skal de av disse som utlendingsmyndighetene er usikker på om er under 18 år, først få opphold i mottak for asylsøkere. De som utlendingsmyndighetene etter en aldersvurdering antar er under 18 år, skal deretter få tilbud om opphold på et omsorgssenter.
Departementet har imidlertid foretatt en ny vurdering av hvilken løsning som bør legges til grunn for denne gruppen umiddelbart etter ankomst. For en stor andel av disse asylsøkerne vil det være usikkert om alderen er over eller under 18 år.
Departementet har i samråd med utlendingsmyndighetene kommet til at det vil være uhensiktsmessig å etablere forskjellige løsninger for barna i denne gruppen, avhengig av om utlendingsmyndighetene ved ankomsten finner alderen usikker eller ikke. Det bør derfor i stedet etableres en løsning som går ut på at alle i denne gruppen først overføres til utlendingsmyndighetenes transittmottak for helseundersøkelse og asylintervju.
De barna som utlendingsmyndighetene etter dette finner kan overføres til barnevernmyndighetene uten nærmere aldersvurdering, bør umiddelbart få tilbud om opphold på ett av de planlagte omsorgssentrene. Departementet forutsetter at saksbehandlingen og vurderingene prioriteres av utlendingsmyndighetene, slik at tiden på transittmottak for disse barna blir så kort som mulig og ikke overstiger fire uker.
De ungdommene som utlendingsmyndighetene etter en nærmere aldersvurdering antar er under 18 år, bør etter departementets oppfatning få tilbud om opphold i et omsorgssenter så snart aldersvurderingen er gjennomført. De ungdommene som utlendingsmyndighetene antar er over 18 år, skal få tilbud om opphold i asylmottak.
Dersom det imidlertid i ettertid blir kjent at en person som har mottatt tilbud om opphold på et omsorgssenter var eldre enn 18 år, bør personen overføres til ordinært mottak for voksne. Grunnen til dette er at omsorgssenterets hovedoppgave skal være å ivareta omsorgen for barn, det vil si mindreårige. Denne oppgaven blir vanskeliggjort dersom omsorgssenteret også må ivareta omsorg for personer som ikke er mindreårige.
Når det gjelder personer som fyller 18 år etter at de har ankommet omsorgssenteret, er departementet fortsatt av den oppfatning at disse skal få bli på senteret frem til de blir bosatt i en kommune eller forlater riket etter avslått søknad. Omsorgssenterets hovedoppgave skal imidlertid, som ovenfor nevnt, være å ivareta omsorgen for barn, det vil si mindreårige. For de som får innvilget sin søknad må derfor arbeidet med bosetting gis høy prioritet så snart søknaden er ferdigbehandlet.
Når det gjelder den foreløpige aldersvurderingen utlendingsmyndighetene i dag foretar, er det knyttet usikkerhet til denne. Aldersvurderingen legges til grunn for om unge asylsøkere plasseres i egne mottaksenheter for enslige mindreårige asylsøkere under 18 år eller i ordinære mottak for voksne. Denne usikkerheten vil også være knyttet til den foreløpige aldersvurderingen som skal legges til grunn ved overføring til et omsorgssenter. Utlendingsmyndighetene må imidlertid fortsette med å legge samme vurdering til grunn som den de i dag legger til grunn for hvor de plasserer unge asylsøkere. Dette medfører at de asylsøkerne som utlendingsmyndighetene etter en aldersvurdering kommer til at sannsynligvis er under 15 år/18 år skal få tilbud om opphold på et omsorgssenter.
3.8 Plassering av søskengrupper der enkelte er over 15 år
3.8.1 Høringsinstansenes syn
Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) region øst tar opp problemstillingen der søsken kommer sammen, og noen av dem er over 15 år:
«Det er foreslått i ny § 5A-1 at barnevernets omsorgsansvar og tilbud om plassering i omsorgsenter skal gjelde for enslige asylsøkere som er under 18 år når asylsøknaden fremmes. I første omgang skal imidlertid barnevernets omsorgsansvar og tilbud om plassering i omsorgsenter bare gjelde for barn som er under 15 år når asylsøknaden fremmes.
Dette innebærer at dersom det kommer to eller flere mindreårige søsken til landet for å søke asyl, og hvor ett eller flere av barna er under 15 år og andre er over 15 år, vil de i henhold til det fremlagte forslaget bli plassert atskilt fra hverandre. Dette kan være svært uheldig for begge barna, og det bør derfor åpnes for at søsken kan plasseres sammen, i de tilfellene der det vurderes som det beste for dem samlet sett. I tilfeller der to eller flere mindreårige søsken kommer sammen til landet og søker asyl, bør det derfor gis tilbud om opphold på omsorgssenter for hele søskenflokken slik at de kan få bo sammen i den første fasen etter ankomsten.
Det bør også vurderes å åpne for at også søsken som er eldre enn 18 år når asylsøknaden fremmes kan få opphold på omsorgsenter sammen med yngre søsken som har søkt asyl, dersom dette vurderes til det beste for søsknene. Av hensyn til å kunne gi denne sårbare gruppen barn en så trygg og god start på oppholdet her i landet som mulig, bør det utvises stor fleksibilitet med hensyn til å kunne plassere søsken sammen. »
3.8.2 Departementets vurdering
Når det gjelder søsken som kommer sammen der enkelte er over 15 år, er departementet enig med Barne-, ungdoms- og familieetaten region øst. Det må legges til grunn at det vil være best for søsken å få bo sammen i den første fasen etter ankomst til Norge. Det er derfor departementets oppfatning at det bør utvises fleksibilitet med hensyn til å tilby opphold til søsken over 15 år på omsorgssenteret, der dette må anses å være det beste for søsknene samlet sett.
3.9 Når barn ønsker å bo privat hos slekt eller andre
3.9.1 Høringsinstansenes syn
Barneombudet og Utlendingsdirektoratet er blant høringsinstansene som har kommentert situasjonen når en enslig mindreårig asylsøker ønsker å bo privat hos slekt eller andre.
Barneombudet understreker betydningen av at det foretas en reell sjekk av den private plasseringen, og at kontrollen har de samme standarder som annen fosterhjemsplassering:
«Den lokale barneverntjenesten skal også trekkes inn blant annet dersom en enslig mindreårig asylsøker ønsker å bo privat hos slekt eller andre. Departementet legger opp til at omsorgssenteret skal forsøke å oppmuntre barnet til å bli boende på senteret dersom de mener det er best for barnet. I tillegg får senteret en plikt til å varsle barneverntjenesten dersom barnet likevel flytter. Barneombudet har inntrykk av at det per i dag ikke alltid gjøres en grundig nok undersøkelse for å sikre at det er det beste for det konkrete barnet å bo hos private. Ombudet er bekymret for at barn kan følge med enkeltpersoner som gir seg ut for å være familie/bekjent eller som faktisk er det, men som ikke tar godt være på barnet. Barneombudet vil understreke betydningen av at barnevernet foretar en reell sjekk av den private plasseringen og at kontrollen har de samme standarder som annen fosterhjemsplassering, jf. barnevernloven § 4-7...»
Utlendingsdirektoratet er opptatt av at enslige mindreårige asylsøkere skal plasseres på et omsorgssenter inntil den faktiske omsorgssituasjonen er avklart:
«Utlendingsdirektoratet kan ikke se at forslaget tar høyde for at enkelte barn ikke ønsker å bo på omsorgssenteret fordi det allerede befinner seg en omsorgsperson i Norge. Utlendingsdirektoratet mener det er viktig at alle enslige mindreårige under 15 år som kommer til Norge uten følgepersoner sendes til omsorgssenteret. For at en antatt slektning eller annen nær relasjon skal kunne få ta over omsorgen for en enslig mindreårig asylsøker, bør barnet først plasseres på omsorgssenteret inntil den faktiske omsorgssituasjonen er avklart. Utlendingsdirektoratet ser det som svært viktig at ingen barn blir «levert ut» til personer som allerede er i Norge før etter en nærmere vurdering av deres reelle relasjon til barnet samt omsorgsevne.»
3.9.2 Departementets vurdering
I tilfeller der slekt eller andre kan tilby en enslig mindreårige asylsøker trygge rammer, ut i fra blant annet kjennskap til barnet og felles språk og kultur, vil det å bo privat kunne være til den enslige mindreåriges beste. Departementet er imidlertid av den oppfatning at det for de fleste vil være best å bli boende på omsorgssenteret. Her har barnevernmyndighetene en helt annen mulighet til å påse at de innenfor regulerte rammer får en trygg og god omsorgssituasjon med den oppfølging og behandling de har behov for. Dersom omsorgssenteret finner at det vil være bedre for et barn å bli boende der, mener departementet at omsorgssenteret bør søke å oppmuntre barnet til å bli på senteret.
Departementet er enig med Utlendingsdirektoratet i at enslige mindreårige asylsøkere ikke bør flytte til slekt eller andre før den kommunale barneverntjenesten har fått vurdert omsorgssituasjonen i det aktuelle hjemmet og behovet for eventuelle tiltak etter barnevernloven. Departementet mener derfor at politiet og utlendingsmyndighetene må gjøre det som er mulig for å sørge for at enslige mindreårige asylsøkere ikke flytter direkte til slekt eller andre. Dersom barnet likevel insisterer på å bo privat, må den kommunale barneverntjenesten varsles for vurdering av tiltak etter barnevernloven kapittel 4.
Departementet er også enig med Barneombudet i at den kommunale barneverntjenesten må foreta en reell vurdering av omsorgssituasjonen i det aktuelle hjemmet. Det er departementets oppfatning at dersom enslige mindreårige asylsøkere skal kunne bo privat i stedet for på omsorgssenteret, bør hjemmet være godkjent som fosterhjem etter de alminnelige reglene i barnevernloven. Dette medfører at det må fattes vedtak om plassering av barnet i fosterhjem etter bestemmelsene i barnevernloven kapittel 4. At hjemmet godkjennes som fosterhjem innebærer blant annet at det underlegges regler om barnevernets oppfølging, om kontroll av barnets situasjon og om tilsyn. Dersom det skal ytes fosterhjemsgodtgjøring, skal dette avtales særskilt og nedfelles i fosterhjemsavtalen.
Departementet vil for øvrig vise til departementets retningslinjer for fosterhjem av 15. juli 2004 punkt 6.6 om fosterhjemsplassering i barnets familie eller nære nettverk. Der heter det blant annet følgende: «Anser barneverntjenesten at det er en mulighet for at barnets familie eller nære nettverk vil kunne bli godkjent som fosterforeldre, må utredningen av deres egnethet gis samme omfang som for andre potensielle fosterforeldre. Også barnets familie eller nære nettverk må i utgangspunktet oppfylle de generelle kravene som stilles til fosterforeldre i fosterhjemsforskriften § 3. Disse kravene må imidlertid kunne fravikes noe dersom det utvilsomt er til barnets beste å bli plassert nettopp i familien eller nettverket. Ved plassering av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger hos slektninger vil slektningene på grunn av sin situasjon som flyktning i Norge ikke alltid oppfylle kravene til god økonomi, stor nok bolig, sosialt nettverk osv. Barneverntjenesten bør imidlertid sikre seg at slektningene er positive til integrasjon i det norske samfunnet og at de vil tillate barnet tilknytning til dette samfunnet.»
Dersom hjemmet ikke blir godkjent som fosterhjem, og den enslige mindreårige asylsøkeren ikke ønsker å bo på omsorgssenteret, må den kommunale barneverntjenesten vurdere behovet for annen plassering etter barnevernloven kapittel 4.
3.10 Departementets oppsummerende vurdering til punktene 3.4 - 3.9
Departementet opprettholder etter dette høringsnotatets forslag om at det lovfestes en plikt for statlig regional barnevernmyndighet til å gi asylsøkende barn som har kommet til riket og søkt asyl uten foreldre eller andre med foreldreansvar, et tilbud om opphold på et omsorgssenter for mindreårige. Tilbudet skal gjelde fra den enslige mindreårige blir overført fra utlendingsmyndighetene, og vare til barnet blir bosatt i en kommune eller forlater riket. Plikten til å gi et tilbud skal i første omgang gjelde for barn som er under 15 år når asylsøknaden fremmes og skal gjelde for barn over 15 år fra den tid Kongen bestemmer, jf. utkastet til § 5A-1.
Departementet opprettholder videre høringsnotatets forslag om at det lovfestes en plikt for omsorgssenteret til å varsle den kommunale barneverntjenesten for vurdering av om det bør iverksettes særlige tiltak etter barnevernloven kapittel 4, dersom omsorgssenteret ved barnets ankomst eller senere finner at barnets behov ikke kan ivaretas på en tilfredsstillende måte ved omsorgssenteret, eller barnet ønsker opphold utenfor omsorgssenteret, jf. utkastet til § 5A-3 annet ledd og § 5A-5 annet ledd.
Departementet opprettholder også høringsnotatets forslag om at statlig regional barnevernmyndighet skal ha ansvar for at det etableres og drives omsorgssentre for mindreårige, jf. utkastet til § 5A-8, samt forslaget om at utgiftene forbundet med oppholdet i omsorgssenteret skal dekkes av statlig regional barnevernmyndighet, jf. utkastet til § 5A-9. Det var for øvrig ingen høringsinstanser som hadde innvendinger til høringsnotatets forslag til §§ 5A-8 og 5A-9.
3.11 Særlig om enslige mindreårige asylsøkere med følgepersoner og om barn som etterlates i asylmottak
3.11.1 Innledning
Enslige mindreårige asylsøkere som kommer til landet i følge med voksne som utøver omsorgen for dem, blir i dag plassert i ordinære mottak sammen med følgepersonene. Avgjørende for om de skal plasseres i ordinære mottak sammen med følgepersonene, er om det er en reell tilknytning mellom de mindreårige og følgepersonene, og om følgepersonene faktisk utøver, og fortsatt ønsker å utøve, omsorgen for de mindreårige. Departementet foreslo i høringsnotatet at denne praksisen skal videreføres.
Det forekommer også at barn etterlates av sine foreldre mens de er i asylmottak. Departementet foreslo i høringsnotatet at disse barna som en hovedregel bør overføres til omsorgssenteret i påvente av utlendingsmyndighetenes oppsporing av foreldrene eller eventuelle bosetting eller retur.
3.11.2 Høringsinstansenes syn
Når det gjelder enslige mindreårige asylsøkere som kommer med følgepersoner mener Utlendingsdirektoratet at dagens praksis ikke gir god nok sikkerhet for barna. Utlendingsdirektoratet mener erfaring viser at det kommunale barnevernet ofte vegrer seg mot å gå inn i saker på mottakene, da det kan kreve mye ressurser og bli kostbart. Utlendingsdirektoratet ønsker derfor at barnevernet skal utrede omsorgssituasjonen for hver enkelt enslig mindreårig med følgeperson og fatte vedtak om godkjenning av følgepersonen som omsorgsgiver, støttetiltak ved behov, eller plassering i omsorgssenter.
Sjøvegan mottak uttaler at de finner det uheldig å videreføre dagens praksis uten at man vurderer å kvalitetssikre omsorgskompetansen til følgepersonen. Etter deres syn bør enslige mindreårige asylsøkere med følgepersoner plasseres på omsorgssenter slik at følgepersonen også kan vurderes/utredes. De viser til at omsorgssenteret kan gjøre kartleggingsarbeidet og vurdere videre boforhold, og at alternativet er at det lokale barnevernet får overført ressurser til slikt arbeid. De peker for øvrig på at det lokale barnevernet har dette ansvaret i dag, men at oppgavene sjelden blir utført.
Norsk sykepleierforbund uttaler imidlertid følgende:
«Fra barnets perspektiv vil det for de fleste sannsynligvis oppleves tryggest å fortsatt få bo sammen med biologisk familie eller andre nære personer, fremfor å bli plassert på et offentlig omsorgssenter. Det fordrer selvfølgelig at omsorgssenteret/barnevernet ivaretar tett oppfølging av barnet og iverksetter eventuelle tiltak om omsorgen som gis, ikke er god nok for barnet.»
Når det gjelder barn som etterlates i asylmottak av sine foreldre, uttaler Organisasjonen for Private Barneverntiltak at den ikke støtter departementets uttalelse om at disse barna som hovedregel bør overføres til omsorgssenteret i påvente av eventuell oppsporing av foreldre eller bosetting eller retur til hjemlandet. Den uttaler:
«Barn som etterlates av sine foreldre i mottak foreslås overført omsorgssenteret. Dette er en situasjon som gjerne oppstår dersom en familie får avslag på sin asylsøknad. Dette forslaget støttes ikke. Disse barna er i en helt annen situasjon enn EMA og har andre behov. Deres følelsesmessige opplevelse i det å være forlatt, trolig kommunikasjon med og kanskje møter med foreldre som har gått i dekning på ukjent adresse, vil prege deres hverdag på en slik måte at et bofellesskap med EMA blir vanskelig å håndtere både for dem og de andre barna.»
NGOU-nettverket uttaler om denne problemstillingen:
«Departementets forslag behandler videre situasjonen der barn lever i mottak sammen med voksne omsorgspersoner, som så etterlater barnet alene, eller på annen måte ikke evner å ivareta omsorgen for barnet. Denne situasjonen vil på vanlig måte måtte vurderes av den kommunale barneverntjenesten opp mot lovens §§ 4-6 og 4-12, og en riktig saksbehandling av dette vil danne grunnlag for vedtak som kan plassere barnet i omsorgssenteret der dette finnes å være det riktige plasseringsalternativet for det enkelte barnet i den konkrete situasjonen. Vi kan ikke se at det er saklig grunn til at den omsorgssvikten disse barna utsettes for skal vurderes annerledes enn tilsvarende omsorgssvikt for ethvert annet barn.»
3.11.3 Departementets vurdering
Etter departementets oppfatning vil det oftest være uheldig for enslige mindreårige asylsøkere å bli skilt fra voksne personer som de har tilknytning til. Det er derfor departementet syn at der det er reell tilknytning mellom barnet og følgeperson, og følgepersonen utøver og fortsatt ønsker å utøve tilfredsstillende omsorg for den enslige mindreårige asylsøkeren, bør barnet og følgepersonen få bo sammen på asylmottak.
Departementet tiltrer ikke Salangen kommunes vurdering av at enslige mindreårige asylsøkere med følgepersoner skal plassers på omsorgssenteret for utredning. Departementet anser det verken naturlig eller hensiktsmessig å la voksne følgepersoner bo på omsorgssentrene, eller å pålegge omsorgssentrene en slik utredningsoppgave. Dersom omsorgssentrene skal klare sin hovedoppgave, som er å ivareta omsorgen for enslige mindreårige asylsøkere, er det viktig at omsorgssentrene ikke tillegges andre ressurskrevende oppgaver som tar fokus vekk fra hovedoppgaven.
I de tilfeller enslige mindreårige asylsøkere og følgepersoner blir plassert sammen på asylmottak, er departementet imidlertid enig med Utlendingsdirektoratet i at den kommunale barneverntjenesten bør foreta en vurdering av barnets omsorgssituasjon. Etter departementets syn bør mottaket umiddelbart etter barnet og følgepersonens ankomst, varsle den kommunale barneverntjenesten.
Ut i fra den omstendighet at barnet har kommet i følge med andre enn sine foreldre, bør barneverntjenesten foreta en undersøkelse av barnets omsorgssituasjon, jf. barnevernloven §§ 4-2 og 4-3. Barneverntjenesten bør vurdere om det er reell tilknytning mellom barnet og følgepersonen, og om det er mangler ved barnets omsorgssituasjon som tilsier at det bør flyttes til et omsorgssenter eller annet egnet plasseringssted.
Det er imidlertid også viktig at utlendingsmyndighetene allerede i forbindelse med at asylsøknaden fremmes og registreres, foretar en vurdering av forholdet mellom barnet og følgepersonen. Dersom det etter utlendingsmyndighetenes vurdering ikke foreligger en reell tilknytning mellom barnet og følgepersonen, eller følgepersonen etter utlendingsmyndighetenes vurdering ikke vil komme til å utøve den daglige omsorgen for barnet, må utlendingsmyndighetene følge barnet til omsorgssenteret. Skulle følgepersonen eller barnet motsette seg dette, må utlendingsmyndighetene varsle ansvarlig barnevernmyndighet for vurdering av om det umiddelbart bør iverksettes tiltak etter barnevernloven kapittel 4.
Når det gjelder barn som blir forlatt av sine foreldre mens familien oppholder seg i asylmottak, vil deres situasjon variere. Noen vil ha vært i Norge lenge og ha blitt integrert i lokalsamfunnet der mottaket ligger gjennom skole, nettverk med videre, mens andre har vært kort tid i landet. For førstnevnte gruppe vil det kunne være uheldig å bli flyttet til et omsorgssenter utenfor lokalmiljøet. For de som har vært her kort tid, vil omsorgssenteret, uavhengig av beliggenhet, i enkelte tilfeller kunne være et egnet tilbud. Det følger av dagens retningslinjer at asylmottaket skal varsle barneverntjenesten i slike tilfeller, og barneverntjenesten vil som NGOU-nettverket foreslår, måtte foreta en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle av om det bør fattes vedtak etter barnevernloven kapittel 4. Løsningen kan da bli at barnet bør flyttes til et omsorgssenter eller annet egnet plasseringssted.
3.12 Særlig om menneskehandel
3.12.1 Innledning
Hvert år blir tusenvis av mennesker, herunder barn, ofre for menneskehandel. Også i Norge har vi avdekket menneskehandel og erfart at Norge blir benyttet som transittland for handel med barn.
Barn som er ofre for menneskehandel har særskilt behov for beskyttelse og bistand og skal sikres tilrettelagt oppfølging. Både utlendingsmyndighetene, politiet, den kommunale barneverntjenesten og andre hjelpetjenester har ansvar for å sikre at mindreårige som er eller antas å være ofre for menneskehandel blir tatt hånd om på en forsvarlig måte.
Barne- og likestillingsdepartementet utga i 2006 Rundskriv Q-11/2006 B som omhandler barnevernets ansvar for mindreårige som er utsatt for menneskehandel samt barnevernets samarbeid med andre etater i slike tilfeller.
Departementet påpekte i høringsnotatet at senteret må være særlig oppmerksom på forhold som kan tyde på at barnet er eller kan komme til å bli offer for menneskehandel. Dersom det foreligger opplysninger som peker i den retning, må både den kommunale barneverntjenesten og politiet varsles, slik at barnets risikosituasjon og behovet for tiltak kan bli vurdert.
3.12.2 Høringsinstansenes syn
Asker kommune uttaler følgende:
«Det anses videre viktig at det utarbeides retningslinjer for hvordan en håndterer saker hvor menneskehandel og barnas sikkerhet er en risiko. Menneskehandel er i dag et økende problem, og er blitt verdens nest største industri. Det bør ikke være opp til hvert enkelt omsorgssenter eller hver kommune å løse de problemene som oppstår i slike saker. Når det gjelder den kvaliteten som stilles til omsorgssentrene, forutsetter Asker barneverntjeneste således at kompetansen vil være tilpasset den aktuelle målgruppen, slik at nettopp menneskehandelproblematikk og behovet for særlige sikkerhetsrutiner blir ivaretatt på en kvalitativ god måte. Et forpliktende samarbeid med politiet må sikres i menneskehandelsaker. Det bør muligens vurderes eget senter/institusjon for de som trenger særlig beskyttelse av sikkerhetsmessige grunner.»
Politidirektoratet gir blant annet uttrykk for følgende:
«Erfaring viser at mange mindreårige som fremmer søknad om asyl i Norge ikke har Norge som endelig destinasjonsland. Som kjent har det de siste årene kommet flere kinesiske ungdommer til landet, hvorav flere har forsvunnet etter kort tid og hvor det har foreligget opplysninger som tilsier at de kan være utsatt for menneskehandel. For å hindre at barn forsvinner fra omsorgssenteret, bør det etableres klare rutiner for omsorgssenterets individuelle oppfølgingsplikt overfor hvert enkelt barn, vurdering av barnets risikosituasjon og behov for tiltak i så måte.»
3.12.3 Departementets vurdering
Departementet mener det er svært viktig at de ansatte ved omsorgssentrene har særlig kjennskap til problematikken knyttet til menneskehandel, da barn som kommer alene til Norge er særlig sårbare for slik utnyttelse. Det er videre en forutsetning at de ansatte i forhold til hvert enkelte barn er spesielt oppmerksom på forhold som kan indikere at det er utsatt for menneskehandel.
Ved mistanke om at en enslig mindreårig asylsøker kan være utsatt for menneskehandel må omsorgssenteret straks varsle både det lokale politiet og den kommunale barneverntjenesten for å få vurdert barnets risikosituasjon og behovet for å iverksette nødvendige tiltak. I tillegg må det gis orientering til utlendingsmyndighetene. I slike saker er det spesielt viktig å handle raskt for å forhindre at barnet forsvinner og/eller blir utsatt for overgrep. Det vises i tilknytning til dette til ovenfor nevnte rundskriv Q-11/2006 B fra Barne- og likestillingsdepartementet.
3.13 Særlig om omsorgssenterets ansvar for praktiske oppgaver
Når en enslig mindreårig asylsøker kommer til landet må det utføres en rekke praktiske oppgaver. Det er i dag utlendingsmyndighetene og mottakene som utfører disse. Det er fortsatt utlendingsmyndighetene som skal behandle og avgjøre spørsmålet om den enslige mindreårige asylsøkeren skal få opphold i Norge eller ikke, og som herunder skal vurdere asylsøkerens identitet og alder og om foreldre eller andre omsorgspersoner skal forsøkes oppsporet. En del av de praktiske oppgavene er nært knyttet opp mot utlendingsmyndighetenes behandling av asylsaken og bør av den grunn også fremover utføres av utlendingsmyndighetene. Dette gjelder blant annet oppnevningen av asyladvokaten og gjennomføringen av asylintervjuet.
Andre oppgaver bør av praktiske grunner overtas av omsorgssenteret. Etter departementets syn bør omsorgssenteret overta ansvaret for følgende oppgaver:
Oppgaver knyttet til varsling av andre myndigheter
Varsle overformynderiet for å få oppnevnt verge
Varsle skole, lokalt politi og den kommunale barneverntjenesten
Sørge for at det blir gitt varsel til helsemyndighetene, herunder tannhelsetjenesten, og foretatt nødvendig helsekontroll, i de tilfeller hvor det ikke allerede er gjort
Varsle aktuelle myndigheter dersom barn forsvinner
Oppgaver knyttet til barnet som asylsøker
Legge forholdene til rette for at Utlendingsdirektoratet kan foreta asylintervjuet, i de tilfeller hvor det ikke allerede er gjort
Gi barn over 7 år, og yngre barn som vil ha forståelse ut i fra sin alder og modenhet, innledende og løpende tilpasset informasjon om sin situasjon som enslig mindreårig asylsøker
Oppgaver knyttet til bosetting eller retur
Forberede barnet på og bistå barnet ved bosetting
Samarbeide med og bistå Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og kommunen ved bosetting
Forberede barnet på og bistå barnet ved eventuell retur
Etter departementets syn er det ikke behov for å regulere disse oppgavene i lov eller forskrift. Det bør imidlertid utarbeides retningslinjer som klargjør hva oppgavene består av og hvordan de skal utføres.
Det pekes i flere av høringsuttalelsene på behovet for dialog, samarbeid og utveksling av opplysninger mellom omsorgssenteret og andre instanser og tjenester som har ansvar og oppgaver knyttet til barna, herunder kommunale tjenester og i enkelte tilfeller det lokale politiet, fylkesmannen og utlendingsmyndighetene.
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) uttaler blant annet at:
«...den kommunen senteret er plassert i har ansvaret for flere av de tjenester beboere vil ha behov for, eks: skole, fritidstiltak og evt. kommunalt barnevern. Det vil derfor være en nødvendig forutsetning for et godt samarbeid at det er en god og løpende dialog mellom det statlige regionale barnevernet og den aktuelle kommunen. Nærhet og et godt samarbeid med barne- og ungdomspsykiatrien vil også være en avgjørende forutsetning for et godt tilbud til beboerne på omsorgssenteret.»
Departementet er enig i at det er av sentral betydning å sikre en god dialog og et godt samarbeid mellom omsorgssentrene og de andre instanser og tjenester som også har oppgaver og ansvar overfor barna. Det er videre viktig å sørge for utveksling av nødvendige opplysninger innenfor de rammer som følger av taushetsplikten, se punkt 11. Dette bør derfor vektlegges ved utforming av retningslinjer for samarbeidet mellom omsorgssentrene og andre instanser og tjenester.
I tilknytning til enkelte spørsmål peker noen av høringsuttalelsene på barnets rett til å bli hørt. Departementet vil bemerke at det følger av barnekonvensjonen artikkel 12 at barn har rett til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, samt at barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Barnets rett til å bli hørt skal således ivaretas i alle relevante sammenhenger i tilknytning til omsorgssenterets ivaretakelse og oppfølging av barnet.