2 Bakgrunn

2.1 Tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere

2.1.1 Organisering

Sosialtjenesteloven

Lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven) understreker kommunenes ansvar for hjelpetilbud til rusmiddelmisbrukere. Loven gir sosialtjenesten et koordinerende ansvar, og ansvar for å sørge for samarbeid med andre kommunale instanser og annenlinjetjenester. Rehabilitering av rusmiddelmisbrukere skal så langt som mulig skje lokalt. Helsetjenesten har ansvar for helsetjenester til rusmiddelmisbrukere, på samme måte som den har ansvar for slike tjenester til befolkningen generelt. Sosialtjenesteloven kapittel 7 regulerer fylkeskommunens ansvar for at det finnes et institusjonstilbud. Før innleggelse i institusjon bør det foreligge et vedtak i sosialtjenesten for å sikre forsvarlig ressursutnyttelse og god oppfølging.

Finansieringsordningen følger opp vektleggingen av kommunalt ansvar for å sikre hjelp og tiltak i nærmiljøet. Opphold i institusjoner under sosialtjenesteloven finansieres derfor som en delbetalingsordning mellom kommune og fylkeskommune. Tiltak for rusmiddelmisbrukere som er hjemlet i spesialisthelsetjenesteloven, følger betalingsordningene i denne lovgivningen.

Sosialtjenesteloven har vært en viktig ramme for utvikling av hjelpe- og behandlingskapasiteten. Med grunnlag i St.meld. nr. 69 (1991-92) Tiltak for rusmiddelmisbrukere, har det vært en betydelig vekst i tildelingen av ressurser til kommuner og fylkeskommuner og program for utvikling av kommunens og sosialtjenestens arbeid med rusmiddelmisbrukere. Med St.meld. nr. 16 (1996-97) Narkotikapolitikken, ble det politiske grunnlaget lagt for legemiddelassistert rehabilitering som et landsomfattende tilbud. Meldingen la også til rette for økt bruk av behandling uten eget samtykke. Satsingen på å heve kompetansen i sosialtjenesten er blant annet styrket gjennom Handlingsplan for sosialtjenestens førstelinje - Kunnskap og brubygging, som ble avsluttet 2001.

Oppgavefordeling

Kommunen, ved sosialtjenesten, har hovedansvaret for hjelpetiltak, veiledning og langsiktig oppfølging. Sosialtjenesten har dessuten et koordineringsansvar overfor andre instanser. Den har også ansvar for å sørge for plass i egnet behandlings- eller omsorgsinstitusjon. Dersom det er behov for ytterligere tiltak, kan sosialtjenesten søke spesialiserte behandlingstiltak.

Fylkeskommunen har ansvaret for etablering og drift av døgninstitusjoner med tilknyttede spesialisttjenester. Dette omfatter institusjoner for omsorg for og behandling av rusmiddelmisbrukere. Fylkeskommunen kan selv eie og drive tiltakene, men kan også inngå avtaler med, eller kjøpe enkeltplasser i, private eller kommunale institusjoner. Tiltakene vil oftest være hjemlet i sosialtjenesteloven.

Sosialtjenestelovens plankrav til fylkeskommunene innebærer at det skal gis et variert behandlingstilbud som dekker ulike behov som avrusing, sosialpedagogisk behandling, psykiatrisk orienterte tiltak og tilbakeholdelse uten eget samtykke. De fylkeskommunale tiltakene skal forsterke og supplere kommunale tiltak mest mulig effektivt på et lavest mulig omsorgsnivå.

Om statens ansvar, se kapittel 2.2.

2.1.2 Tiltaksapparatet

Fylkeskommunene og kommunene har valgt ulike måter å organisere og lovhjemle tiltakene på. Valg av organisering og lovhjemling av tiltak reflekterer ofte tiltakenes ulike behandlingsfaglige tilnærming. Det kan også skyldes lokale forhold, eller ha sammenheng med ulike finansieringsordninger mellom helse- og sosiale tjenester.

Tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere er mangfoldig, og gjenspeiler delvis at misbrukere har ulike hjelpebehov. Kommunale tiltak kan være sosialtjenestetiltak, utekontakter, kommunale bolig- og rehabiliteringsinstitusjoner, lavterskeltiltak og aktivitetssentre. Det fylkeskommunale tiltaksapparatet dekker polikliniske og døgnbaserte tiltak. Noen institusjoner fokuserer på skole- og arbeidstreningstilbud som gårdsdrift, husholdning og verksted. Noen tiltak baserer seg på mye bruk av selvhjelpsgrupper. Legemiddelassistert rehabilitering omfatter medisinsk behandling og psykososial oppfølging på både kommunalt og fylkeskommunalt nivå.

Det er også stor variasjon i lengden på behandlingsoppleggene. Noen opplegg baseres på kortvarige institusjonsopphold på noen uker, mens andre har et langtidsperspektiv.

Tiltakene varierer også med hensyn til målgrupper. Noen behandler hovedsakelig alkohol- og legemiddelmisbruk, mens andre er rettet mot narkotikamisbruk. Flere tar i mot alle kategorier av misbruk. Tiltak kan ha spesialisering i type problemer eller andre forhold, som store sosiale fungeringsproblemer, atferdsproblemer, kombinasjon av rusmiddelmisbruk og alvorlige psykiske lidelser. Noen tar familier i behandling eller er rettet mot kun menn eller kvinner. Mange tiltak har også et tilbud til pårørende og har et ettervernsprogram. Noen institusjoner tar innleggelser etter sosialtjenesteloven §§ 6-2, 6-2a og 6-3 og lov 18. mai 2001 nr. 21 om gjennomføring av straff m.v. (straffegjennomføringsloven) § 12. Mange tiltak har et variert tilbud om hjelp og behandling, og tilbyr både omsorgs- og aktivitetspreget hjelp og både sosial- og helsefaglig behandling.

Tiltakene varierer dessuten når det gjelder medarbeidernes fagkompetanse. Blant faggruppene finnes bl.a. psykologer, sosionomer, barnevernspedagoger og sykepleiere. Det er også en del ufaglærte, og en del tiltak har tidligere misbrukere som del av personellgruppen.

I tillegg til offentlige tiltakseiere er det mange private institusjonseiere. Noen private institusjoner er livssynsbaserte og/eller drevet på ideelt grunnlag. Private institusjoners forhold til offentlige myndigheter varierer. Noen private institusjoner har et tettere samarbeid med offentlige myndigheter gjennom driftsavtaler og definert oppgaveløsning, mens andre har en mer uavhengig stilling, hvor tjenesten som ytes er mer frittstående.

Behandling som gis poliklinisk kan være psykiatriske ungdomsteam (aldersgruppen 18-30 år), tilbud ved psykiatriske poliklinikker, ruspoliklinikker og sosialmedisinske poliklinikker. Her er det oftest høy faglig kompetanse i personalgruppen.

Døgninstitusjonene har ulike betegnelser som ikke alltid er dekkende for innholdet i tjenesten. I hovedsak vil kollektiver og andre levefelleskap være fokusert på bo- og arbeidstrening og skolegang, sosial trening og mestring. Tilbudet i terapeutiske samfunn kan variere. Også her er det bo- og arbeidstrening, men større grad av behandling psykososialt. Andre behandlingsinstitusjoner varierer i tilnærming og innhold med vekt på psykososiale metoder og psykoterapi. Klinikkene, bl.a. a-klinikker, har et mer helsefaglig behandlingstilbud. Såkalte Minnesota-klinikker og 12-trinns program baserer ofte mye av behandlingen på selvhjelpsgrupper.

Innleggelser med tilbakeholdelse

Fra 1993 til 1998 fattet fylkesnemnda for sosiale saker 106 vedtak om inntak i institusjon uten eget samtykke med hjemmel i sosialtjenesteloven § 6-2. I 1999 fattet fylkesnemndene 97 vedtak i henhold til sosialtjenesteloven § 6-2 og 66 vedtak i henhold til § 6-2a. I 2000 ble det fattet 55 vedtak i henhold til § 6-2 og 29 vedtak i henhold til § 6-2a. NIDaR-rapport nr. 2/2000 opplyser at 118 klienter samtykket i inntak etter sosialtjenesteloven § 6-3 i år 1999. Ovennevnte inntak skjer i ordinære institusjoner for rusmiddelmisbrukere. Institusjonene er i henhold til sosialtjenesteloven § 6-4 spesielt utpekt til å ta i mot rusmiddelmisbrukere uten eget samtykke, men er ikke egne «tvangsinstitusjoner».

Økonomi og omfang

I 1999 brukte kommunene og fylkeskommunene 1,636 milliarder kroner på tiltak for rusmiddelmisbrukere (kilde: Sosial- og helsedepartementet: Offentlige utgifter til helse- og sosiale formål 1980-1999). I tillegg kommer utgifter som påløper i helsetjenesten. Det har for øvrig skjedd en ressursvekst på over 100 prosent fra 1990 til 1999 for tiltak for rusmiddelmisbrukere. Oslo kommune står for om lag halvparten av ressursbruken på feltet. Statens bidrag til finansieringen skjer hovedsakelig over rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner.

Av NIDaR-rapport nr. 2/2000 fremgår at vel 70 prosent av tiltakene er hjemlet i sosialtjenesteloven og 29 prosent i spesialisthelsetjenesteloven. Det framgår videre (basert på egenrapporteringer) at det var 196 døgninstitusjoner og poliklinikker i 1999, med en kapasitet på ca. 3 500 plasser for polikliniske tiltak og ca. 3 300 plasser for døgntiltak. Belegget er lavere for begge typer tiltak. Evangeliesentrene har ikke rapportert inn antall innleggelser, men står for et visst volum. Rapporten oppgir at det totalt i alle typer tiltak ble behandlet 34 456 klienter i 1999, medregnet reinnleggelser.

2.1.3 Arbeidsgruppe for å gjennomgå hjelpe- og behandlingstilbudet til rusmiddelmisbrukere

Det tidligere Sosial- og helsedepartementet nedsatte i desember 1998 en arbeidsgruppe for å gjennomgå og vurdere hjelpe- og behandlingstilbudet til rusmiddelmisbrukere (Nesvåg-gruppen). Gruppen skulle også vurdere tiltak for kvalitetssikring av hjelpe- og behandlingstilbudet, og behov for endringer i ansvarsplasserings- og finansieringssystem. Gruppen avsluttet sitt arbeid i juni 1999.

Arbeidsgruppen pekte bl.a. på følgende behov i tiltaksapparatet:

• Behovet for å styrke akutt- og avrusingstilbudet innen alle helseregioner, både innen helsetjenesten og som del av lengrevarende behandling. Gruppen skiller mellom «sosial avrusing/opptørking» og avrusing som krever medisinsk oppfølging.

• Døgnbehandlingstilbudet til rusmiddelmisbrukere med alvorlig psykiske lidelser bør styrkes i alle helseregioner innenfor det psykiske helsevernet.

• Helsetilbudet til rusmiddelmisbrukere bør styrkes generelt sett. Dette bør først og fremst skje gjennom den etablerte helsetjenesten både for akutte situasjoner og for medisinsk kontroll og oppfølging. Høringsuttalelsene ga sin støtte til dette, og uttrykte en skepsis til «særomsorgs-tankegangen» når det gjelder helsetjenester til rusmiddelmisbrukere.

• Døgntilbudet til rusmiddelmisbrukere bør ta utgangspunkt i de fem helseregionene for å utvikle et mer differensiert institusjonstilbud.

Forslagene i denne proposisjonen bygger til dels på vurderinger og anbefalinger i arbeidsgruppens innstilling.

2.2 Helsepolitisk reform

Statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten

Fra 1. januar 2002 overtok staten ansvar og eierskap for sykehus og annen spesialisthelsetjeneste, jf. lov 15. juni 2001 nr. 93 om helseforetak m.m. (helseforetaksloven). Dette er en betydelig organisatorisk reform som legger til rette for en mer helhetlig gjennomføring av helsepolitiske mål og bedre ressursutnyttelse. Det er etablert fem statlig eide regionale helseforetak med utgangspunkt i landets fem helseregioner. De regionale helseforetakene skal sørge for et tilbud av nødvendige spesialisthelsetjenester til befolkningen innen de respektive helseregionene. De regionale helseforetakene kan ikke selv drive utøvende virksomhet, men oppretter helseforetak som skal drive helsetjenestene. Helseforetak eies fullt ut av de regionale helseforetakene. Regionale helseforetak og helseforetak er egne rettssubjekter.

Med reformen er ansvaret for å sørge for tjenestene plassert hos én aktør, staten. Det reduserer muligheten for ansvarsfraskrivelse og gråsoneproblematikk. Organisering av statens ansvar for spesialisthelsetjenester i foretak skal sikre en ansvarlig og ryddig gjennomføring av statens oppgaver som politikkutformer, myndighetsutøver, eier, driftsansvarlig, finansieringsansvarlig og tilsynsmyndighet.

Tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere fra 2002

Fylkeskommunen har fortsatt ansvaret for etablering og drift av institusjoner med tilknyttede spesialisttjenester for omsorg for og behandling av rusmiddelmisbrukere etter sosialtjenesteloven. Fylkeskommunale tiltak for rusmiddelmisbrukere som var hjemlet i spesialisthelsetjenesteloven, ble omfattet av den statlige overtakelsen fra 1. januar 2002. Dette medførte at spesialiserte polikliniske tjenester (som psykiatriske ungdomsteam/rusmiddelteam), og enkelte behandlingsinstitusjoner og behandlingstilbud (avdelinger/avsnitt) ble overført til staten og organisert under regionale helseforetak. Statens klinikk for narkomane på Hov i Søndre Land kommune, er overført til Helse Øst RHF, og er organisert sammen med Sanderud sykehus, Hedmark. Med dette ble det etablert tre nivåer i tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere.

2.3 Forholdet mellom rusmiddelproblemer og helseproblemer

Om rusmiddelproblemer

Rusmiddelmisbrukere er ingen ensartet gruppe. De fleste som misbruker rusmidler klarer seg stort sett i det daglige, men kan ha behov for hjelp og oppfølging, og rehabiliteringsopphold i kortere perioder. En langt mindre gruppe, som er mye mer innsatskrevende, har store og vedvarende rusmiddelproblemer. Det er personer med stor avhengighet og store abstinensproblemer, ofte knyttet til et omfattende blandingsmisbruk av alkohol, heroin og legemidler. I tillegg har de også betydelige helsemessige og psykososiale problemer. Denne gruppen har et omfattende behov for hjelp og omsorg, og rehabiliteringsperspektivet må være langsiktig. Antallet rusmiddelmisbrukere med et intravenøst, opiatdominert misbruksmønster er anslått til å være mellom 10 000 og 14 000 ved utgangen av år 2000, omtrent en fordobling i løpet av de siste ti år. Opiater (heroin) dominerer det intravenøse misbruket, mens amfetaminmisbruk utgjør anslagsvis 10 prosent av det intravenøse misbruket.

Helseproblemer hos rusmiddelmisbrukere

I tillegg til sosiale problemer er helseproblemer ofte både årsak til og virkning av rusmiddelproblemer. For en del, og for flere enn tidligere antatt, kan ikke-diagnostiserte helselidelser, ofte psykiske eller hjerneorganiske lidelser, være en utløsende faktor for bruk av rusmidler.

Sammenhengen mellom rusmiddelproblemer og psykiske lidelser er godt dokumentert. St.meld. nr. 25 (1996-97) Åpenhet og helhet, grupperer personer som både har psykiske lidelser og misbruksproblemer i tre:

• psykiatriske pasienter som misbruker alkohol eller narkotika i perioder når de får tilgang til rusmidler

• misbrukere som plages av psykiatriske symptomer, særlig angst og depresjon

• vedvarende alvorlig misbruk i kombinasjon med alvorlig psykisk lidelse som schizofreni, affektiv sinnslidelse eller alvorlig personlighetsforstyrrelse

Meldingen plasserer ansvaret for gruppe to innen tiltak for rusmiddelmisbrukere, mens den psykiatriske spesialisthelsetjenesten må ta et hovedansvar for behandling av den første og siste gruppen. Begrepet «dobbeltdiagnose» bør reserveres til den siste gruppen. Denne gruppen faller lett mellom og/eller utenfor tiltak både for rusmiddelmisbrukere og i psykisk helsevern, og de blir ofte gående uten et egnet behandlingstilbud. Det anslås at over 4 000 personer har kombinasjonen av ulike alvorlige psykiske lidelser og rusmiddelproblemer, som det ikke er egnede behandlingstiltak for. Videre anslås det at over 20 000 misbrukere i ulik grad har psykiske lidelser. Det påpekes at det er store mangler i behandlingstilbudet, og at det er nødvendig å utvikle varierte tilbud fra spesialisthelsetjenesten og fylkeskommunale og kommunale tiltak. Kartleggingen har vist at ca. 30 prosent var uten egen bolig, og at det også er store mangler i kommunenes oppfølgingstilbud. Statens helsetilsyn fulgte opp St.meld. nr. 25 (1996-97) med en utredning om «personer med samtidig alvorlig psykisk lidelse og omfattende rusmisbruk» (utredning nr. 10-2000, publikasjonsnummer IK-2727). Det tidligere Sosial- og helsedepartementet har fulgt opp Statens helsetilsyns utredning i rundskriv I-36/2001, som er en ramme for utvikling av tjenestetilbudet med fokus på samarbeid. Jf. også St.prp. nr. 63 (1997-98) Opptrappingsplan for psykisk helse 1999-2006.

Rusmiddelmisbruk medfører ofte alvorlige somatiske helseproblemer. Sammenhengen mellom alkoholmisbruk og helseproblemer er vel kjent, selv om den kan være undervurdert. Det følger en stor helserisiko med et intravenøst opiatdominert (her; heroin) misbruksmønster, et misbruksmønster som er svært utbredt blant tungt problembelastede rusmiddelmisbrukere i Norge.

HIV-spredning blant injiserende misbrukere er stabil og på et lavt nivå. Det smitteforebyggende arbeidet ser ut til å ha hatt god effekt. Men tilveksten av injiserende misbrukere er urovekkende med tanke på økning i HIV-smitte, og tilsier behov for å følge utviklingen nøye. Spredningen av hepatitter er urovekkende høy. Dette er lidelser som kan ha alvorlige bivirkninger. Smitten skjer hovedsakelig gjennom sprøytedeling. Gjennom lavterskel helsetiltak er det avdekket en svært alvorlig helsetilstand hos mange misbrukere. Byller og sår med utvikling til multiple infeksjoner er et annet stort problem som krever mye oppfølging for å motvirke svekket ernæringsstatus og immunforsvar. Feilernæring, underernæring og tannhelseproblemer er andre gjennomgående problemer hos gruppen. Det er stor dødelighet blant rusmiddelmisbrukere.

Det er et stort underforbruk av helsetjenester blant rusmiddelmisbrukere. Dette kan skyldes flere forhold. Nedenfor følger en gjennomgang av de viktigste årsakene.

Organisering og holdninger

Tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere er hjemlet i sosialtjenesteloven. Misbruk av avhengighetsskapende stoffer har tradisjonelt vært sett som symptom på personlige, familiemessige og sosiale problemer med derav følgende mistrivsel og mistilpasning. Loven forutsetter imidlertid et nært samarbeid med helsetjenesten, fordi komplikasjonene ved misbruk, men også avhengigheten i seg selv, ofte har helsemessige sider. Blant annet Nesvåg-gruppen peker på at denne forankringen i sosialtjenesteloven, til tross for intensjonene om et samlet ansvar, kan ha ført til at helsetjenesten ikke har fulgt opp sitt ansvar for rusmiddelmisbrukere.

Organiseringen, som innebærer ulike finansieringsordninger for tiltak under sosialtjenesteloven og tiltak under spesialisthelsetjenesteloven, kan også ha medført at fylkeskommunen velger å bruke et tiltak under sosialtjenesteloven i tilfeller hvor spesialisthelsetjenesten ville være det best egnede hjelpetiltaket.

Kunnskap

Underforbruket av helsetjenester kan også skyldes at sammenhengen mellom helseproblemer og rusmiddelproblemer ikke er tilstrekkelig kjent verken blant helsepersonell eller i tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere. Symptomer på rusmiddel- og helseproblemer kan bli oversett. I helsetjenesten er det ikke nok kunnskap om rusmiddelproblemer, og om forholdet mellom disse problemene og psykiske og somatiske lidelser. I sosialtjenesten er det på den annen side ikke tilstrekkelige kunnskaper om helseproblemer. Rusmiddelproblemer kan være varierte og sammensatte. Å fange dem opp og tilby egnet behandling handler også om en god kommunikasjon mellom de ulike tjenestene, og mellom tjenestene og den enkelte pasient.

Rusmiddelmisbrukerne selv

At ikke rusmiddelmisbrukere får den helsehjelp de trenger, skyldes også at mange misbrukere ikke er i stand til å benytte seg av ordinære helsetjenester. De mangler også ofte kunnskap om kropp og helseproblemer. I ruset tilstand er de heller ikke vare for tegn på sykdom hos seg selv. Andre, som ikke har tunge og synlige rusmiddelproblemer, kan ofte ønske å skjule for helsepersonell at de har et problem.

Med de mangeartede og omfattende problemer rusmiddelmisbruk medfører for den enkelte og samfunnet, mener departementet at det er nødvendig å stille spørsmål ved hvordan ressursene brukes målt opp mot innsats og resultater. I internasjonal sammenheng er Norge i verdenstoppen når det gjelder antall institusjonsplasser. Likevel vet vi at ikke alle rusmiddelmisbrukere får den hjelp eller behandling de trenger. Vi vet også at mange som får behandling faller tilbake til sitt gamle misbruksmønster. Dette kan skyldes manglende behandlingstilbud på fylkeskommunal plan, at det ikke er foretatt en god utredning av behov og egnet hjelpetiltak og behandling på forhånd, den lokale daglige og langsiktige oppfølgingen o.s.v. Det kan være lange ventelister for opphold i en behandlingsinstitusjon og ledig kapasitet i en annen. I mangel av lokale oppfølgingstiltak legges klienter inn på institusjon.

Det er derfor nødvendig å rette innsatsen slik at personer med et rusmiddelproblem får hjelp og behandling som i større grad er tilpasset den enkeltes behov. I denne sammenhengen vil et bedret helsetilbud til gruppen være av stor betydning.

2.4 Et bedre tiltaksapparat

Det overordnete målet med å reformere tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere er å få bedre tjenester og bedre behandlingsresultater. For å nå målet er det nødvendig å klargjøre ansvar, utnytte ressursene bedre, styrke den tverrfaglige innsatsen og samarbeidet mellom ulike tjenester og fremfor alt videreutvikle kvaliteten i hjelpe- og behandlingstilbudet.

Klargjøring av spesialisthelsetjenestens ansvar

Rusmiddelmisbrukere som har omfattende helseproblemer, somatiske og psykiatriske, må få de helsetjenestene som er nødvendige. For å styrke helsetjenestetilbudet er det nødvendig å klargjøre hvilke fylkeskommunale tiltak som skal defineres som spesialiserte helsetjenester. Med dette ønsker departementet å presisere et ansvar spesialisthelsetjenesten allerede har, ved å plassere ansvaret for tjenester som naturlig hører hjemme i spesialisthelsetjenesten hos de regionale helseforetak. Med det kommer tiltak som yter likeartede tjenester på samme forvaltningsnivå.

Hensynet til effektiv ressursutnyttelse, samordning og kvalitetsutvikling

Rusmiddelmisbrukere med sammensatte problemer trenger bistand fra flere instanser, ofte samtidig. Det skal legges til rette for en organisatorisk ramme, som fremmer helhetlige og individuelt baserte tilnærminger, der både sosial- og helseperspektivet vektlegges. Tverrfaglig samarbeid og samhandling i tiltakskjeden skal få større plass. Ulike hjelpe- og behandlingsinnsatser fra forskjellige instanser bør koordineres i en tiltaksplan.

Bedre resultater og tjenester og riktig tjeneste til rett person, er avhengig av bedre ressursutnyttelse. Det gjøres en stor innsats i ulike deler av hjelpeapparatet, og samfunnet bruker relativt store ressurser på å hjelpe rusmiddelmisbrukere. Alle, og ikke minst den hjelpetrengende, har krav på at innsatsen gir best mulige resultater. Med bedre ressursutnyttelse kan ventelisteproblematikken reduseres, behandlingsresultatene bedres og det kan oppnås et mer likeverdig tilbud mellom regionene. En bedre organisering av tiltaksapparatet vil klargjøre sammenhengen mellom mål og virkemiddelvalg i behandling av rusmiddelmisbruk.