5 Organisering og gjennomføring av statlig overtakelse
5.1 Innledning
Departementet har i høringsnotatet foreslått at de samme prinsippene som ble lagt til grunn ved statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene fra 1. januar 2002 (sykehusreformen), skal gjelde ved statens overtakelse av institusjoner og tjenester etter forslaget her. Det vises til Ot.prp. nr. 66 (2000-2001) Om lov om helseforetak m.m. (helseforetaksloven). Departementet legger vekt på at utgangspunktet for oppgjøret må være at fylkeskommunen i fremtiden skal være i stand til å utføre sine gjenværende oppgaver på en forsvarlig måte. Likeledes skal helseforetakene kunne overta og drive nye oppgaver på en forsvarlig måte. Svært få av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget om at disse prinsippene skal legges til grunn. Departementet antar at dette har sammenheng med at modellen for organisering og gjennomføring av statlig overtakelse av fylkeskommunale oppgaver er godt kjent gjennom sykehusreformen.
Oslo kommune uttaler imidlertid:
«Dersom Stortinget likevel beslutter at staten skal overta deler av fylkeskommunenes ansvar for tiltak for rusmiddelmisbrukere, vil Oslo kommune likevel be om å få beholde sine tiltak og ansvaret for disse, som en særordning. Om ønskelig kan dette organiseres i form av et forsøksprosjekt. Det bør vurderes om Akuttinstitusjonen Ullevål som ble overført til staten fra 01.01.2002, kan tilbakeføres til Oslo kommune.»
Departementet finner ikke å kunne anbefale en omorganisering som samtidig åpner for særordninger som betyr at store deler av tiltaksapparatet ikke berøres. Det vil være i strid med intensjonen med forslaget. Dette betyr at departementet heller ikke vil foreslå endringer med sikte på tilbakeføringer av enkeltinstitusjoner som ble flyttet som følge av sykehusreformen.
Departementet vil likevel peke på at rusmiddelmisbrukere ikke skal behøve henvisning for å ta kontakt med eller oppsøke akuttinstitusjoner. Helsedepartementet vil også sikre at rusmiddelmisbrukere ikke skal måtte betale egenandeler ved akuttkontakt med poliklinikker. Dette er ordninger som tilsvarer de som praktiseres i Oslo kommune i dag.
Departementet opprettholder forslaget om at de samme prinsippene som ble lagt til grunn ved statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene fra 1. januar 2002, skal gjelde ved statens overtakelse av institusjoner og tjenester etter forslaget i denne proposisjonen. De viktigste spørsmålene knyttet til organisering og gjennomføring av statlig overtakelse gjennomgås nedenfor.
5.2 Rettslig grunnlag for statens overtakelse av virksomhetene
De rettslige problemstillingene som særlig er aktuelle, er for det første om staten uten videre kan kreve at fylkeskommunene overdrar de formuesposisjonene som er knyttet til de institusjonene (eller deler av institusjoner) som staten skal overta. Eksempel på slike formuesposisjoner er eiendomsrett til bygninger og avtalte rettigheter og plikter knyttet til institusjonen. For det andre om fylkeskommunene kan kreve at staten gir vederlag for formuesposisjonenes eventuelle økonomiske verdi.
Departementet er kommet til at staten ved lov, og uten hinder av Grunnloven § 105, kan overta fylkeskommunens aktiva knyttet til de institusjoner og tjenester som overføres, i alle fall når den samtidig overtar den andel av fylkeskommunens gjeld og andre forpliktelser som er tilknyttet virksomheten som overføres. Dette gjelder uten hensyn til om fylkeskommunen kan påvise et økonomisk tap som følge av overtakelsen. Stortinget har vurdert dette spørsmålet i forbindelse med behandlingen av helseforetaksloven og det samme må gjelde i forhold til fylkeskommunal virksomhet som overføres i henhold til dette forslaget.
Det er en forutsetning for statlig overtakelse av de fylkeskommunale institusjonene at overtakelsen skjer ved et lovvedtak. Det må omfatte omfanget av overtakelsen av formuesposisjoner, det vil si hvilke rettigheter og plikter staten skal overta. Det vises til foreslåtte endringer i sosialtjenesteloven og overgangsbestemmelsene i romertallsvedtak III.
5.3 Eierskapsovertakelse - omfanget av den statlige overtakelsen
Staten er i spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 gitt det overordnede ansvar for at befolkningen gis nødvendig spesialisthelsetjeneste. Bestemmelsen markerer at staten har det samlede sektoransvaret. De regionale helseforetakenes rolle, ansvar og oppgave er å «sørge for» at befolkningen tilbys de aktuelle helsetjenestene, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1. For å kunne drive de institusjonene og utføre de oppgavene som i denne proposisjonen foreslås overført til de regionale helseforetakene, vil foretakene få behov for et tilsvarende produksjonsapparat som fylkeskommunene har i dag. Fylkeskommunene vil bli fritatt fra tilsvarende ansvar og derved ikke ha behov for å nytte disse innsatsfaktorene tilsvarende.
Ansvaret kan også oppfylles ved at de regionale helseforetakene kjøper tjenester av andre, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1a tredje ledd, men det foreslås ikke at staten skal overta privat eiendomsrett til institusjoner eller annen virksomhet. På de områdene hvor fylkeskommunen kjøper tjenester fra private, legger departementet til grunn at de regionale helseforetakene må tre inn i de avtalene som berøres av foreslått omorganisering.
Omfanget av overtakelsen bestemmes av omfanget av de tjenestene som foreslås flyttet fra fylkeskommunen til de regionale helseforetakene, og som igjen blir bestemmende for at hele eller deler av fylkeskommunale institusjoner overføres. I utgangspunktet må de regionale helseforetakene få rett og plikt til å overta virksomheten med de rettigheter og plikter som er knyttet til den. Hvilke konkrete formuesposisjoner dette gjelder, omfang og kvalitet, vil variere, men departementet legger til grunn at virksomhetene skal overtas slik de «står og går».
Når en formuesgjenstand er knyttet til virksomheten, er det naturlig å gå ut fra at fylkeskommunen har funnet det nødvendig og hensiktsmessig å knytte den til virksomheten av hensyn til tjenesten. Disse investeringene er offentlig finansiert og foretatt med det formål å yte helsetjenester til befolkningen. Eventuelt kan private personer eller organisasjoner ha stilt midler til rådighet til helseformål. Uansett er beslutningen om å stille formuesposisjonene til rådighet for virksomhetene tatt på grunnlag av en vurdering av befolkningens behov for og ønsker om helsetjenester. Når de demokratiske myndighetene i fylkeskommunen enten konkret har vurdert at visse formuesgjenstander bør knyttes til en virksomhet innenfor sosialtjenesten (som i forslaget til omorganisering overføres til spesialisthelsetjenesten), eller har unnlatt å knytte dem til annen virksomhet, ville det ikke være riktig å overprøve denne vurderingen i forbindelse med endring i eierskapet innenfor offentlig sektor. Behovene til de som mottar tjenestene endrer seg ikke fordi om eierskapet går over til staten. Det er derfor etter departementets oppfatning ikke grunn til å foreta en ny eller annerledes vurdering av hvilke formuesgjenstander som bør knyttes til de enkelte virksomhetene, selv om det foretas et eierskifte fra et offentlig nivå til et annet.
Det vil kunne anføres at en del formuesgjenstander som er knyttet til virksomhetene har en alternativ økonomisk interesse for fylkeskommunen, at fylkeskommunen bør ha mulighet til å utnytte disse verdiene og at det ikke er rimelig at staten skal overta dem med mindre de er av vesentlig betydning for driften av virksomheten. Som eksempel kan særlig nevnes boliger for ansatte i de aktuelle virksomhetene og barnehager og fritidssteder anskaffet for de ansatte. Dette er formuesgjenstander som fylkeskommunen har investert i av personalpolitiske årsaker. De er viktige virkemidler i arbeidet med å rekruttere personell og beholde dette i fremtiden. Dersom fylkeskommunen har sett det som nødvendig å investere i slike personalpolitiske tiltak for å sikre virksomheten tilstrekkelig gode innsatsfaktorer, vil disse tiltakene etter departementets oppfatning være like nødvendige for virksomheten - og for innbyggerne som har behov for de tjenester som overføres - selv om virksomheten skifter eier. Av hensyn til de innbyggerne de regionale helseforetakene skal sørge for helsetjenester til, foreslås det derfor i overgangsbestemmelsene nr. 3 at staten ved de regionale helseforetakene overtar også slike formuesgjenstander.
For en del av de aktiva som er knyttet til virksomhetene, vil det kunne anføres at tilknytningen har skjedd mer eller mindre tilfeldig, ikke ut fra virksomhetsmessige vurderinger, men på grunn av den måten den enkelte fylkeskommunen har valgt å organisere sin totale virksomhet på. I slike tilfeller kan det være historiske årsaker for tilknytningen. Som eksempel kan nevnes at store tomtearealer i form av landbruksareal eller skog kan være knyttet til enkelte institusjoner. Dersom størrelsen på arealet langt overstiger fremtidig behov knyttet til de aktuelle tjenestene, herunder for eksempel utbyggingsbehov eller rekreasjonsbehov - inklusive behov for stillhet eller naturskjønne omgivelser - som pasientene kan tenkes å ha, ser departementet ikke bort fra at det kan være rimelig at slike aktiva, etter en skjønnsmessig vurdering, ikke overtas av staten. Dersom det i helt spesielle tilfeller vil virke åpenbart urimelig at staten overtar slike aktiva knyttet til virksomhetene, foreslås det i overgangsbestemmelsene nr. 3 annet ledd å åpne for at disse verdiene holdes utenfor ved overføringen til staten, forutsatt at det er rimelig at fylkeskommunen beholder dem.
Det vil kunne vise seg at det i konkrete tilfeller er vanskelig å avgjøre om formuesgjenstander som disponeres av fylkeskommunen er knyttet til en virksomhet som skal overføres, eller om de er knyttet til annen virksomhet. Departementet mener at følgende kriterier må legges til grunn for vurderingen av om dette er en formuesverdi som staten har rett og plikt til å overta:
om dette er en formuesgjenstand som vil få betydning for statens mulighet til å yte spesialisthelsetjeneste i samsvar med det ansvar som pålegges i lovgivningen gjennom den foreslåtte omorganiseringen,
om dette er en formuesgjenstand som vil få betydning for statens mulighet til å yte spesialisthelsetjeneste av samme omfang og kvalitet som fylkeskommunen har hatt målsetting om,
om den benyttes av fylkeskommunen i forbindelse med driften av en virksomhet som skal overføres til spesialisthelsetjenesten,
om fylkeskommunen har anskaffet den til et formål som ligger innenfor en slik virksomhets målsetting, eller
om den er overlatt det offentlige med det formål å fremme helse- og sosialformål.
Det kan også tenkes at eiendeler som er knyttet til utøvelse av de tjenestene som foreslås flyttet blir verdiløse for fylkeskommunen når ansvaret for tjenesten faller bort. Det foreslås derfor at staten ikke bare skal ha rett, men også plikt, til å overta fylkeskommunale rettigheter og plikter knyttet til virksomheten.
Etter at staten har overtatt fylkeskommunens ansvar etter dette lovforslaget, vil fylkeskommunen fremdeles ha ansvaret for andre viktige offentlige tjenester. Den statlige overtakelsen av sektoransvaret bør derfor etter departementets vurdering, ikke føre til at fylkeskommunene blir dårligere i stand til å yte disse tjenestene enn de var på forhånd. Ved vurderingen av om en formuesgjenstand er knyttet til en virksomhet som skal overføres til staten, må det også legges vekt på hensynet til at fylkeskommunens evne til å ivareta ansvar for andre lovpålagte oppgaver ikke skal svekkes som følge av statens overtakelse av sektoransvaret for oppgaver som har vært forankret i sosialtjenesteloven.
Sett fremover i tid kan en ikke se bort fra at situasjoner kan oppstå som medfører at staten ikke lenger vil ha behov for å benytte bygninger, grunnområder m.v. som nå foreslås overtatt til formål innenfor spesialisthelsetjenesten, f.eks. fordi nybygging gjør at eldre bygg tas ut av bruk. Departementet har vurdert om det bør lovfestes at fylkeskommunen i så fall har krav på å få tilbakeført eierskapet til disse formuesgjenstandene. I en slik situasjon som nevnt, kan eldre bygninger selges til alternativ bruk, dersom de egner seg til det, for å bidra til finansieringen av bygging av nye tidsmessige lokaler som kommer innbyggerne til gode. I et slikt tilfelle mener departementet at salg på de regionale helseforetakenes hånd vil være en bedre utnyttelse av offentlige ressurser til det formål de er ment for, enn at fylkeskommunen skal kunne kreve å få tilbake eierskapet. Departementet mener derfor at det ikke bør lovfestes at fylkeskommunene skal ha et tilbakeføringskrav. Ettersom staten ved de regionale helseforetakene både har rett og plikt til å overta de tilknyttede formuesposisjonene, vil det heller ikke være anledning til å etablere tilbakeføringsklausuler i enkelttilfelle for bestemte eiendommer.
I forslaget til overgangsbestemmelsene nr. 3 reguleres virksomhetsoverdragelsen fra fylkeskommunen til de regionale helseforetakene. Bestemmelsene medfører at eiendeler, rettigheter, herunder offentlige tillatelser og forpliktelser som er knyttet til virksomheten eller del av denne, overføres som en helhet til foretaket. Overføringen til staten skjer uten at det ytes særskilt vederlag for den enkelte formuesposisjon, men det forutsettes at staten samtidig overtar fylkeskommunens gjeld knyttet til virksomhet som overføres.
5.4 Andre formuerettslige posisjoner
Fylkeskommunenes ansvar for etablering og drift av institusjoner for rusmiddelmisbrukere innebærer ikke med nødvendighet at de selv må eie og drive institusjonene. En del av det fylkeskommunale tilbudet til rusmiddelmisbrukere gis i dag av private aktører (eller tjenesteytere) med grunnlag i avtaler med fylkeskommunen. Så vidt departementet forstår, er det inngått ulike typer avtaler. Det kan dreie seg om avtaler hvor fylkeskommunen kan fullfinansiere eller delfinansiere driften. Det kan være avtale om kjøp av plasser, enten kjøp av et fast antall plasser eller kjøp av enkeltplasser ved behov. For at staten etter en omorganisering skal kunne overta sektoransvaret fra fylkeskommunen, må den tre inn i de avtalene fylkeskommunene har med institusjoner som yter tjenester som omfattes av dette lovforslaget.
Ulike aktører har i dag avtaler med fylkeskommuner om tjenester som etter forslaget om omorganisering delvis vil dekkes av de regionale helseforetakenes sektoransvar og delvis av fylkeskommunens fortsatte ansvar. Forslaget om omorganisering vil derfor for en del avtalers vedkommende kunne bety at institusjonene i fremtiden vil kunne basere sin drift på avtaler både med fylkeskommunen og med regionale helseforetak.
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) har bl.a. pekt på at mange private institusjoner vil måtte ha driftsavtaler både med det regionale helseforetaket og fylkeskommune, og at mange i tillegg også må forholde seg til kommunene. HSH peker på at dette representerer betydelig merarbeid i form av administrasjon m.v. HSH uttaler også at avtaler som eventuelt går ut før overdragelsesdatoen må forlenges, slik at det regionale helseforetaket kan gjøre en samlet og selvstendig vurdering av behovet for videre samarbeid.
Departementet er klar over at omorganiseringen for en del institusjoner kan bety at de må basere sin drift på avtaler med flere parter, men legger til grunn at det vil være mulig å finne rasjonelle avtaleløsninger. Det vises til at det allerede i dag er slik at mange institusjoner har avtaler med flere fylkeskommuner. Departementet forutsetter at fylkeskommunen frem mot en eventuell overtakelse kun inngår avtaler som det også vil være aktuelt å inngå under forutsetning av at fylkeskommunen fortsatt skal ha det ansvaret som påhviler den etter sosialtjenesteloven slik den lyder i dag. Det vil si at det ikke blir inngått avtaler som binder staten på en uheldig måte etter overtakelsen.
Departementet foreslår derfor at staten skal få rett og plikt, både overfor fylkeskommunen og overfor tredjemann, til å tre inn i fylkeskommunens posisjon i rettsforholdet, jf. forslaget til overgangsbestemmelsene nr. 3 og 4.
5.5 Økonomisk oppgjør
Erstatning for overføring av formuesposisjoner - generelt
Det er knyttet store økonomiske verdier til de fleste av de institusjonene som foreslås overført, dersom man ser på den alternative verdien som de enkelte formuesgjenstandene isolert sett vil ha. Det ville imidlertid være vanskelig å foreta en riktig verdifastsettelse av virksomhetene fordi det ikke finnes noe marked for kjøp og salg av denne typen virksomheter.
For fylkeskommunene har verdien av de kapitalgjenstandene som er knyttet til institusjonene bestått i at de gjør det mulig å oppfylle det lovpålagte ansvaret for å etablere og drive institusjoner for rusmiddelmisbrukere. Virksomhetene har i utgangspunktet ingen egentlig bedriftsøkonomisk verdi. Målsettingen med det offentlige tilbudet til rusmiddelmisbrukere er ikke økonomisk inntjening og overskudd, men behandling og omsorg. Dersom institusjonene overføres til staten, vil fylkeskommunen ikke miste et produksjonsapparat som gir muligheter for driftsoverskudd og økonomisk fortjeneste. Så lenge fylkeskommunene har et lovpålagt ansvar for å sørge for rusmiddelmisbrukernes behov for disse tjenestene, kan de heller ikke realisere den verdien som ligger i institusjonenes realkapital for å bruke den realiserte verdien til et annet formål. Så lenge fylkeskommunen ikke kan velge bort oppgaven, vil den verdien som måtte ligge i institusjonene være bundet opp til offentlig ytelse av behandlings- og omsorgstjenester. Departementet mener derfor at statlig overtakelse ikke vil medføre noe fremtidig bedriftsøkonomisk tap som det er rimelig at fylkeskommunen får erstatning for.
Dersom staten overtar ansvaret for å sørge for rusmiddelmisbrukeres behov for spesialiserte helsetjenester som beskrevet i dette forslaget til lovendringer, vil staten også overta de kostnadene som er knyttet til tjenesteproduksjonen, både på drifts- og kapitalsiden. Det vil si at statens overtakelse vil medføre at fylkeskommunen fritas for omfattende årlige kostnader.
I og med at fylkeskommunene fritas for de kostnadene som er forbundet med å ha et ansvar for å drive omsorgen, og heller ikke vil lide et fremtidig bedriftsøkonomisk inntektstap, vil overføringen av institusjonene sammen med statens helhetlige sektoransvar etter departementets vurdering verken medføre et økonomisk tap for fylkeskommunene eller en økonomisk gevinst for staten.
Når staten overtar ansvaret for å sørge for spesialisthelsetjenester til rusmiddelmisbrukere i det enkelte fylket, vil overtakelsen i prinsippet ikke få betydning for befolkningens behovstilfredsstillelse, verken når det gjelder helsetjenester eller andre tjenester. Departementet legger derfor vekt på at befolkningens tjeneste- og velferdsbehov ikke tilsier et økonomisk oppgjør som gjenoppretter fylkeskommunens formuesposisjon.
Dersom fylkeskommunen skulle få erstatning for den alternative økonomiske verdien av institusjonene, ville det kunne dreie seg om store beløp. Departementet ser det ikke som samfunnsmessig fornuftig at fylkeskommunene skal kunne foreta investeringer i andre fylkeskommunale sektorer som en tilfeldig konsekvens av en omorganisering. Såvidt omfattende investeringer bør skje som en konsekvens av en nasjonalt besluttet politikk, ved at Stortinget gjennom årlig budsjett og nasjonale sektorpolitiske rammer beslutter og legger til rette for investeringene. Ellers ville et slikt erstatningsoppgjør gi en tilfeldig omfordeling mellom fylkeskommunene som ikke er politisk begrunnet. På denne bakgrunn tilsier en samlet samfunnsøkonomisk vurdering at fylkeskommunene ikke får oppgjør for anleggenes alternative verdi.
Det foreslås derfor ikke at fylkeskommunen skal få erstattet en eventuell alternativ verdi dersom virksomhetene overføres til staten.
Overtakelse av fylkeskommunens gjeldsansvar
Som omtalt foran mener departementet at det overordnede prinsippet for det økonomiske oppgjøret bør være at fylkeskommunen etter overføringen av institusjoner som skal knyttes til spesialisthelsetjenesten, skal ha tilstrekkelig økonomisk evne til å løse de øvrige oppgavene som de er pålagt.
Departementet har også kommet til at statlig overtakelse av virksomhetene ikke bør medføre en økonomisk gevinst på fylkeskommunenes hånd. Det foreslås at det økonomiske oppgjøret skal gjennomføres ved at staten overtar de økonomiske forpliktelsene som er knyttet til virksomhetene, herunder gjeldsforpliktelsene. Departementet mener at overtakelse av gjeld må ses i sammenheng med fylkeskommunenes inntektsrammer ved at redusert gjeld vil medføre reduksjon i utgifter til renter og avdrag. Det foreslås derfor ikke at nemnda som er beskrevet nedenfor i kapittel 5.6, skal behandle spørsmål om gjeldsovertakelse.
Departementet vil presisere at det foreslås at det overordnede prinsippet for det økonomiske oppgjøret skal være at fylkeskommunen etter overføring av institusjoner som skal knyttes til spesialisthelsetjenesten, skal ha tilstrekkelig økonomisk evne til å løse de øvrige oppgavene de er pålagt. Dette vil bli tatt opp i forbindelse med det generelle økonomiske opplegget for kommunesektoren.
Det foreslås å lovfeste i overgangsbestemmelsene nr. 3 at staten skal overta ansvaret for gjeld knyttet til virksomhetene, samtidig som staten overtar ansvaret for institusjonene, selv om det kan være vanskelig å avgjøre hvilke konkrete gjeldsforpliktelser som vil være knyttet til virksomhetene.
Videre foreslås det i overgangsbestemmelsene nr. 5 at overføring av gjeld eller andre forpliktelser er frigjørende for fylkeskommunen, og at kreditor og andre rettighetshavere ikke kan motsette seg overføringen eller gjøre gjeldende at den utgjør en bortfallsgrunn for et rettsforhold.
5.6 Gjennomføringen av overtakelsen av virksomhetene og det økonomiske oppgjøret
Det er en forutsetning for statlig overtakelse av de fylkeskommunale institusjonene at overtakelsen skjer ved et lovvedtak. Det må omfatte omfanget av overtakelsen av formuesposisjoner, det vil si hvilke rettigheter og plikter staten skal overta. Overføringene skjer ved at de foreslåtte endringer i sosialtjenesteloven og overgangsbestemmelsene i lovforslaget trer i kraft. Ettersom overføringen skjer i og med ikrafttredelse av loven, er det ikke behov for vedtak eller disposisjoner av noen art for å utløse overføringen.
Det vil være behov for konkretisering, både av hvilke formuesgjenstander og hvilke øvrige formuesposisjoner staten skal overta, herunder hvilke gjeldsforpliktelser staten skal tre inn i, jf. forslaget til overgangsbestemmelsene nr. 3. Dette arbeidet dreier seg ikke om å treffe beslutninger i formell forstand, men i prinsippet om å foreta lovtolkning. Forvaltningsorganer kan ikke overprøve Stortingets beslutninger. Det vil derfor ikke være anledning til å avtale eller på annen måte komme fram til løsninger som ikke følger av lovvedtaket. I realiteten vil sakene imidlertid få et preg av beslutninger om hva staten skal overta.
Gjennomføringen av den foreslåtte overtakelsen og oppgjøret vil forutsette et tett samarbeid mellom departement og fylkeskommuner, som i fellesskap må komme fram til en oversikt over de formuerettslige posisjoner som er knyttet til driften av virksomhetene som skal overtas, herunder også fylkeskommunenes avtaleforpliktelser med private institusjoner.
Dersom departement og fylkeskommuner ikke kommer til enighet om hva staten har rett og plikt til å overta, oppstår spørsmålet om hvem som skal treffe de endelige beslutningene. Selv om lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) ikke er til hinder for at departementet treffer beslutningene, har formålet med forvaltningslovens habilitetsbestemmelser relevans i denne saken. Formålet med habilitetsbestemmelsene er å skape tillit til forvaltningens saksbehandling ved å hindre at partsinteresser får betydning for utfallet. Den situasjon at fylkeskommunen i overtakelsesprosessen treffer departementet i flere roller, kan medføre at fylkeskommunen ikke får tillit til at vurderingene er riktige og rettferdige.
På bakgrunn av behovet for at staten og fylkeskommunene er likeverdige parter i sakene, og at departementet ikke bør være ensidig beslutningstaker i saker i forbindelse med overtakelsen, har departementet kommet til at det vil være riktig å legge opp til en prosess som imøtekommer dette behovet, og at det vil være riktig å oppnevne en uavhengig nemnd som treffer endelig avgjørelse. I en slik nemnd vil begge parter kunne sørge for og kontrollere at deres synspunkter blir brakt frem og vektlagt. Dessuten vil begge parter få innsikt i avgjørelsesprosessen og samme grad av påvirkningsmulighet. På den måten kan man oppnå at avgjørelsen får legitimitet og lettere oppfattes som riktig og rettferdig i den enkelte fylkeskommune. For å likestille partene i prosessen bør nemnda foruten å være uavhengig, være partssammensatt med en uhildet person som leder. De øvrige medlemmene bør være høyt kvalifiserte når det gjelder fylkeskommunale og økonomiske spørsmål.
Departementet har funnet det naturlig å foreslå samme nemndsløsning som i helseforetaksloven.
Departementet foreslår også at adgangen til å få saken avgjort av en nemnd må nyttes før spørsmål om rettigheter og plikter etter overgangsbestemmelsene nr. 3 første og annet ledd og nr. 4 kan bringes inn for de alminnelige domstoler, jf. overgangsbestemmelsene nr. 8. I nr. 9 foreslås det at klage over beslutningene ikke gir oppsettende virkning for statens rettigheter og plikter.
5.7 Andre overgangsbestemmelser
Departementet legger til grunn at omorganiseringen kan nødvendiggjøre behov for nærmere overgangsbestemmelser og foreslår derfor i overgangsbestemmelsene nr. 2 at Kongen gis kompetanse til å gi slike bestemmelser.
Gjennomføringen av omorganiseringen vil kreve at staten gis innsyn i og tilgang til fylkeskommunenes virksomheter. Det foreslås derfor i overgangsbestemmelsene nr. 10 at det kan skje.
5.8 Personalets rettsstilling ved overføring av virksomheter
Forslaget medfører at arbeidsgiveransvaret for personalet som i dag er ansatt ved fylkeskommunale institusjoner, overføres til statlig eide foretak (de regionale helseforetakene og helseforetakene). Overføringen skjer etter reglene i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. (arbeidsmiljøloven) om virksomhetsoverdragelse, jf. lovens kapittel XII A. Det betyr at alle ansatte ved fylkeskommunale virksomheter som overføres til helseforetakene, får overført sitt ansettelsesforhold til de nye foretakene innenfor rammene av de ansattes arbeidsavtaler.
Fylkesrådmannen i Troms sier i sin høringsuttalelse:
«For de ansatte i fylkeskommunens sentraladministrasjon sies det, for øvrig på samme måte som når det gjaldt spesialisthelsetjenesten, ikke noe. På samme måte som det til slutt ble resultatet når det gjaldt spesialisthelsetjenesten, forutsetter fylkesrådmannen at Staten også må overta ansvaret for de ansatte i sentraladministrasjonen som evt. blir overtallige som følge av reformen.»
Departementet vil bemerke at staten vil arbeide ut fra at reglene i arbeidsmiljøloven kapittel XII A om virksomhetsoverdragelse legges til grunn for overdragelse av ansatte og de rettigheter de ansatte har. Eventuelle omstillingstiltak/avtaler vil bli vurdert i forhold til og tilpasset denne omorganiseringen.
Arbeidsmiljøloven regulerer hva som skjer med tariffavtalene ved eierskifte. De individuelle rettigheter etter tariffavtale og arbeidsforhold videreføres inntil avtalene utløper eller avløses av nye. Lov 5. mai 1927 nr. 1 om arbeidstvister (arbeidstvistloven) og arbeidsmiljøloven vil gjelde fullt ut for foretakene.
Pensjonsforhold faller utenfor arbeidsmiljølovens bestemmelser om virksomhetsoverdragelse. Med hjemmel i helseforetaksloven er det ved kongelig resolusjon 31. august 2001 fastsatt vedtekter for de enkelte regionale helseforetakene. Her fremkommer det at ansatte i foretakene skal omfattes av offentlig tjenestepensjon, såkalte bruttopensjoner med tilsvarende ytelsesnivå som i Statens Pensjonskasse. For spesialisthelsetjenesten er det besluttet at nåværende pensjonsleverandører videreføres, men at hvem som skal være fremtidig pensjonsleverandør utredes. AFP-ordningen er tariffestet, og betingelsene videreføres så lenge nåværende tariffavtaler gjelder. Etter dette tidspunktet blir det opp til partene å avtale dette i ny tariffavtale. Videre fremgår det av vedtektene at foretakene skal være medlemmer av Arbeidsgiverforeningen NAVO.