2 Bakgrunnen for forslaget

2.1 Innledning

Merverdiavgiften er en forbruksavgift som skal betales ved innenlands omsetning av varer og tjenester i alle omsetningsledd. Lov om merverdiavgift av 19. juni 1969 omfatter omsetning av alle varer, men bare nærmere angitte tjenester, jf lovens § 13.

Kjøp av avgiftsfrie varer og tjenester fra utlandet kan redusere statens inntekter fra merverdiavgiften og medføre konkurranseulempe for norske merverdiavgiftspliktige virksomheter. Av denne grunn må merverdiavgiftssystemet ha regler om at det skal betales merverdiavgift også ved innførsel av varer og tjenester fra utlandet.

Merverdiavgiftsloven fastsetter derfor generell plikt til å betale avgift ved innførsel av varer, jf lovens § 62. Det er derimot ikke tilsvarende generell plikt til å betale avgift ved innførsel av tjenester. Finansdepartementet er imidlertid, i merverdiavgiftsloven § 65 a, gitt kompetanse til å kunne pålegge visse kjøpere av avgiftspliktige tjenester å betale avgift av vederlaget når tjenesten er kjøpt i utlandet. Plikten til å betale avgift er betinget av at Finansdepartementet fastsetter nærmere bestemmelse om dette i forskrift. Dette er hittil ikke gjort på noe tjenesteområde. Det er således ikke plikt til å betale avgift ved innførsel av noen tjenester til Norge. At slike forskrifter ikke er fastsatt har sammenheng med at de tjenestene som i dag er avgiftspliktige, jf merverdiavgiftsloven § 13 annet ledd, i liten grad har vært ansett egnet for levering fra utlandet. Dette er imidlertid i ferd med å endre seg, ikke minst som følge av den tekniske utviklingen og liberaliseringen av blant annet kapital- og telekommunikasjonsmarkedene. Disse markedsendringene er bakgrunnen for de forslagene til endringer som legges fram i proposisjonen. Da det er situasjonen på telemarkedet som mest åpenbart tilsier at det bør gjennomføres endringer i loven, vil det i proposisjonen fokuseres på situasjonen i dette markedet.

2.2 Nærmere om utviklingen på telemarkedene

Både nasjonalt og internasjonalt er telemarkedene i sterk endring og vekst. Dette henger primært sammen med tre forhold:

• telekommunikasjonens internasjonale preg

• den teknologiske utvikling

• utstrakt deregulering på verdensbasis.

Telemarkedene preges av økt konkurranse på stadig flere områder og kjennetegnes i dag ved et økt antall tilbydere av teletjenester og utvikling av nye tjenester.

Den teknologiske utviklingen har ført til utvidelse av tjenestespekteret over landegrensene. Et eksempel er såkalte call-back-tjenester som enkelte utenlandske selskaper tilbyr norske abonnenter. Ordningen går ut på at en call-back-abonnent ringer en call-back-leverandør i utlandet. Denne vil ved hjelp av datautstyr registrere hvem som har ringt. Sentralen ringer så anroper tilbake, eller «snur» samtalen uten tilbakeringing, og gir anroper tilgang til en telelinje (summetone) i det land sentralen ligger. En norsk abonnent kan på denne måten for eksempel ringe Tyskland ved å benytte samband via USA. Samtalen vil bli fakturert etter amerikanske takster.

Et fellestrekk i utviklingen på telekommunikasjonsområdet i ulike land er deregulering av landenes nasjonale markeder. Dette innebærer avvikling av eneretter og innføring av nytt regelverk.

2.3 Telereguleringen i Norge

I Norge ble det vedtatt ny lov om telekommunikasjon i 1995 til erstatning for telegrafloven av 1899 og andre eldre lover på området. Målet ved innføringen av de nye lovbestemmelsene var at disse skulle gi en ny og mer hensiktsmessig regulering av vår tids telekommunikasjon. Loven endret ikke grensedragningen mellom enerett og konkurranse, men ga nødvendig rettslig hjemmelsgrunnlag for eventuelle senere endringer.

Fra slutten av 80-tallet er flere områder på telesektoren åpnet for konkurranse. Eneretten omfatter i dag mindre enn en tredjedel av telemarkedet målt etter omsetning. På bakgrunn av forslag i St prp nr 70 (1995-96) Om avvikling av resterende eneretter i telesektoren, vedtok Stortinget å deregulere alternativ teleinfrastruktur fra 1. november 1996 og å åpne hele telemarkedet for konkurranse fra 1. januar 1998. Dette innebærer at Telenors resterende enerett til nettinfrastruktur, det faste telenettet for framføring av taletelefoni som tilbys allmennheten, og Telenors enerett til offentlig taletelefoni i det faste nettet, avvikles.

2.4 Telereguleringen innen EU og EØS

Telekommunikasjon omfattes av EØS-avtalen.

Innen EU ble de første bindende rettsakter med regulering av telekommunikasjonstjenester vedtatt i 1990, jf vedlegg 2 til St prp nr 70 (1995-96). EU vedtok da et direktiv om opprettelse av et indre marked for teletjenester ved gjennomføring av tilgang til åpne telenett. Videre ble det vedtatt et direktiv om konkurranse på markedene for teletjenester som åpner for flere aktører på markedet for andre tjenester enn taletelefoni, som for eksempel dataoverføring og verdiøkende tjenester. Det vil si tjenester som omfatter mer enn ren overføring av materiale. Anvendelsesområdet til direktivet er senere blitt utvidet til også å omfatte teleks, mobilkommunikasjon eller satelittkommunikasjon og overføring av konkurransetjenester i alternative nett (nett som eies av eksempelvis E-verk og jernbaneselskap).

I 1993 vedtok Rådet en resolusjon der medlemslandene ble enige om at deregulering av alle offentlige taletelefonitjenester, samtidig som pålagte landsdekkende tjenester sikres, er et hovedmål for Fellesskapets telekommunikasjonspolitikk. 1. januar 1998 ble nevnt som måldato. I en Rådsresolusjon av 1994 anerkjente Rådet som generelt prinsipp at tilbud av telekommunikasjonsinfrastruktur skal dereguleres fra 1. januar 1998. Resolusjonene innebar enighet om å arbeide for konkurranse på alle deler av telemarkedet innen 1. januar 1998. Dette blir nå gjennomført innen EU. Enkelte land har imidlertid fått en viss utsettelse med gjennomføringen på enkelte områder.

2.5 Telereguleringen i Verdens handelsorganisasjon (WTO)

Gjennom Generalavtalen om handel med tjenester (GATS), som ble forhandlet fram under Uruguay-runden i GATT (General Agreement on Tariffs and Trade, nå WTO), ble det for første gang innført et omfattende multilateralt regelverk for internasjonal handel med tjenester. Avtalen gjelder alle tjenester med unntak av dem som ytes under utøvelse av statsmyndighet. Ikke alle områder ble ferdigforhandlet i Uruguay-runden. I et eget vedlegg til avtalen ble det lagt forutsetninger for videre forhandlinger på de områder som ikke ble ferdigforhandlet, blant annet grunnleggende teletjenester.

I Verdens handelsorganisasjon (WTO) ble det 30. april 1996 vedtatt ny protokoll som skal vedlegges GATS; Fjerde protokoll vedrørende grunnleggende teletjenester. Til protokollen er det vedlagt bindingslister for hvert enkelt av de WTO-medlemmer, blant annet Norge, som har gitt tilsagn om å slutte seg til protokollen. De av medlemslandene i WTO som har underskrevet Fjerde protokoll, forpliktes til å gi alle medlemsland samme behandling med mindre annet er anført i bindingslistene. Dette medfører at medlemmene ikke kan innføre tiltak som vil gi tjenestetilbydere fra et medlemsland mindre gunstige vilkår for handel med grunnleggende teletjenester enn tilbydere fra andre land. Norge har derfor i sin bindingsliste lagt opp til å gi land innenfor WTO markedsadgang og nasjonal behandling på samme måte som avtalt innenfor EØS. Den norske bindingslisten inkluderer alle grunnleggende teletjenester, som omfatter retten til å anlegge, drive og eie infrastruktur, samt tilby taletelefoni. EU-landene tilbyr samme markedsadgang for land utenfor EØS som de tilbyr til land innenfor EØS-området. Unntaket er Portugal, som har fått en viss tidsmessig utsettelse for visse tjenesters vedkommende, og Hellas, som har søkt om slik utsettelse.

Forhandlingsresultatet i WTO er forelagt Stortinget i St prp nr 55 (1996-97) Om resultatet av forhandlingene om grunnleggende teletjenester i Verdens handelsorganisasjon (WTO) og om samtykke til undertegning av Fjerde protokoll til Generalavtalen om handel med tjenester (GATS). Stortinget har, jf Innst S nr 210 (1996-97), gitt samtykke til undertegning av Fjerde protokoll.

Til sammen 69 land sluttet seg til resultatet av forhandlingene. Disse landene representerer i overkant av 90 prosent av verdens telekommunikasjonsmarked målt etter omsetning.

Protokollen fastsetter ikrafttredelsestidspunktet til 1. januar 1998. Avtalens ikrafttredelse vil derfor falle sammen med tidspunktet som er fastsatt for avvikling av resterende eneretter innen telesektoren innen EØS-området, jf ovenfor.

2.6 Utviklingen på telemarkedene - følger for merverdiavgiftsregelverket

Merverdiavgiftsregelverket, både i Norge og innen EU, er utformet i en tid hvor telekommunikasjonstjenester ble tilbudt av statlige selskaper med enerett til å levere telekommunikasjonstjenester innenfor det enkelte lands territorium. Regelverket er derfor i liten grad utformet med tanke på å fange opp forbruket av telekommunikasjonstjenester kjøpt fra utlandet.

Utviklingen på telemarkedene gjør at omsetningen av telekommunikasjonstjenester i stor grad finner sted på et globalt marked. Merverdiavgiften kan her virke som en konkurransevridende faktor mellom aktører hjemmehørende i ulike land. Den endrede markedssituasjonen aktualiserer derfor spørsmålet om hvor internasjonale telekommunikasjonstjenester skal avgiftsbelegges.