17 Endringer i straffeloven § 135 a og § 349 a

17.1 Strafferettslig vern mot rasistiske ytringer

17.1.1 Gjeldende rett

Straffeloven § 135 a lyder i dag slik:

«Med bøter eller fengsel inntil 2 år straffes den som ved uttalelse eller annen meddelelse, herunder ved bruk av symboler, som framsettes offentlig eller på annen måte spres blant allmennheten, truer, forhåner eller utsetter for hat, forfølgelse eller ringeakt en person eller en gruppe av personer på grunn av deres trosbekjennelse, rase, hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse. Tilsvarende gjelder slike krenkelser overfor en person eller en gruppe på grunn av deres homofile legning, leveform eller orientering.

På samme måte straffes den som tilskynder eller på annen måte medvirker til en handling som nevnt i første ledd.»

Paragraf 135 a kom inn i straffeloven ved lov 5. juni 1970 nr. 34. Når det gjelder den nærmere bakgrunnen for tilblivelsen og senere endringer vises til kapittel 3.5.1 om gjeldende rett. Straffeloven § 135 a setter straff for grove diskriminerende ytringer. Tre vilkår må alle være oppfylt for at straffansvar kan inntre. For det første må ytringen være fremsatt offentlig eller på annen måte spredd blant allmennheten. For det andre må ytringene diskriminere noen på grunn av deres trosbekjennelse, rase, hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse eller homofile legning. Bestemmelsen rammer altså mer enn rasisme, selv om den i dagligtale ofte kalles «rasismeparagrafen». For det tredje rammes ikke enhver diskriminerende ytring - ytringen må true, forhåne eller utsette noen for hat, forfølgelse eller ringeakt.

Paragraf 135 a rammer ytringer fremsatt ved «uttalelse eller annen meddelelse». Uttrykket «uttalelse» omfatter både muntlige og skriftlige utsagn. «[A]nnen meddelelse» dekker andre uttrykksformer, for eksempel bilder. Ved lov 10. januar 2003 nr. 2 ble presiseringen «herunder ved bruk av symboler» tatt inn i lovteksten for å tydeliggjøre at bruk av symboler kan være en meddelelse som rammes av § 135 a. Om bruken av symboler er straffbar, avhenger av om de øvrige vilkårene i bestemmelsen er oppfylt.

Uttalelsen eller meddelelsen må være fremsatt offentlig eller på annen måte spredd blant allmennheten. Hva som skal anses som en offentlig forøvet handling, er definert i straffeloven § 7 nr. 2:

«En Handling ansees forøvet offentlig, når den er forøvet ved Udgivelse af trykt Skrift eller i Overvær af et større Antal Personer eller under saadanne Omstændigheder, at den let kunde iagttages fra et offentligt Sted og er iagttaget af nogen der eller i Nærheden værende.»

Ytringer i private samtaler rammes bare dersom utsagnet også spres blant allmennheten, og spredningen må omfattes av gjerningspersonens forsett, jf. straffeloven § 40 første ledd.

I rettspraksis er straffeloven § 135 a tolket innskrenkende av hensyn til Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10, senest i plenumsavgjørelsene i Rt. 1997 s. 1821 (Kjuus) og Rt. 2002 s. 1618 (Sjølie). I avgjørelsen fra 2002 presiserer Høyesterett forholdet mellom Grunnloven § 100 og § 135 a slik:

«§ 135 a må anvendes med de begrensninger som følger av Grunnloven § 100. § 135 a rammer ytringer av kvalifisert krenkende karakter. Utsagn som oppfordrer eller gir tilslutning til integritetskrenkelser, vil kunne være av en slik karakter. Et annet moment vil være om utsagnene innebærer en grov nedvurdering av en gruppes menneskeverd. Negative utsagn og meningsytringer av typen «Norge for nordmenn» vil på den annen side være vernet av ytringsfriheten. Det er ikke noe krav om at utsagnene skal ha utsatt noen for skade.»

I etterkant av Sjølie-dommen er Grunnloven § 100 endret ved stortingsvedtak av 30. september 2004. I Innst. S. nr. 270 (2003-2004) kapittel 4.5.1 drøfter kontroll- og konstitusjonskomiteen forholdet mellom ytringsfriheten og vernet mot rasistiske og andre hatefulle ytringer, se kapittel 17.1.3.4 nedenfor. Flertallet uttaler at det etter deres oppfatning er viktig at straffeloven § 135 a setter nødvendige grenser for kvalifisert krenkende uttalelser som hetser minoritetene. Flertallet understreker i denne sammenheng at terskelen for hva som kan regnes som kvalifisert krenkende uttalelser i rettspraksis kan synes noe høy.

17.1.2 Internasjonale forpliktelser

Også rasediskriminerende og andre hatefulle ytringer er i utgangspunktet vernet av ytringsfrihetsbestemmelsen i EMK artikkel 10 nr. 1. Konvensjonspraksis viser imidlertid at vernet for slike ytringer er mindre vidtrekkende enn ellers, se NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering s. 190-193. Dette ble bekreftet senest ved EMDs avgjørelse i saken Garaudy mot Frankrike (avvisningsavgjørelse 24. juni 2003). Det svake vernet av ytringsfriheten for slike ytringer må blant annet ses i sammenheng med bestemmelsen i EMK artikkel 17. Saken Jersild mot Danmark (dom 23. september 1994) viser at massemedia, på grunn av rollen som informasjonsformidler og kontrollinstans, har en vid adgang til å videreformidle rasistiske ytringer som ledd i en løpende samfunnsdebatt.

Det må antas at ytringsfrihetsvernet etter SP artikkel 19 i hovedsak tilsvarer vernet etter EMK artikkel 10.

Etter SP artikkel 20 nr. 2 er Norge forpliktet til ved lov å forby enhver form for fremme av nasjonalhat, rasehat eller religiøst hat som tilskynder til diskriminering, fiendskap eller vold. Praksis fra FNs menneskerettskomité viser at konvensjonen antakelig forplikter statene til å forby rasediskriminerende og hatefulle ytringer som oppfordrer til diskriminering, fiendtlige handlinger eller voldelige handlinger, jf. NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering s. 188.

RDK artikkel 4 bokstav a forplikter statene til å kriminalisere i) ytringer som gir uttrykk for ideer om raseoverlegenhet, ii) ytringer som gir uttrykk for ideer om rasehat, iii) ytringer som oppfordrer til diskriminering og iv) ytringer som oppfordrer til vold mot bestemte raser eller grupper av personer med en annen hudfarge eller etnisk opprinnelse. Ytringer som faller i de to siste kategoriene reiser ikke særskilte spørsmål i forhold til ytringsfriheten, siden det er tale om ytringer som oppfordrer til ulovlige handlinger. Forpliktelsen til å straffbelegge ytringer som gir uttrykk for ideer om rasehat og raseoverlegenhet er ikke uten videre like enkle å forene med hensynet til ytringsfriheten. Å kriminalisere rene meningsytringer er et alvorlig inngrep i ytringsfriheten. Rekkevidden av RDK artikkel 4 bokstav a begrenses imidlertid av artikkel 4 første ledd, som slår fast at statene ved gjennomføringen skal ta «behørig hensyn» til de prinsipper som er kommet til uttrykk i menneskerettserklæringen og de rettigheter som er uttrykkelig oppregnet i erklæringen artikkel 5, blant annet ytringsfriheten.

Forholdet mellom oppregningen av de ulike kategoriene ytringer og «behørig hensyn»-klausulen er omstridt. Det har grovt sett utviklet seg tre tolkninger av hvilken betydning klausulen har for statenes forpliktelser etter artikkel 4. Den første tolkningen bygger på at statene ikke kan gjøre noe som begrenser rettighetene det er vist til i «behørig hensyn»-klausulen, den andre innebærer at statene ikke kan bruke beskyttelse av fundamentale friheter som begrunnelse for ikke å gjennomføre konvensjonen og den tredje går ut på at statene må veie forpliktelsene i konvensjonen mot de fundamentale frihetene som det er vist til. De ulike tolkningene av «behørig hensyn»-klausulen er nærmere redegjort for i kapittel 13.3 ovenfor.

Rasediskrimineringskomiteen har i sin General Recommendation XV fra 1993 uttalt følgende om forståelsen av artikkel 4:

«In the opinion of the Committee, the prohibition of the dissemination of all ideas based upon racial superiority or hatred is compatible with the right to freedom of opinion and expression. This right is embodied in article 19 of the Universal Declaration of Human Rights and is recalled in article 5 (d) (viii) of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. Its relevance to article 4 is noted in the article itself. The citizen's exercise of this right carries special duties and responsibilities, specified in article 29, paragraph 2, of the Universal Declaration, among which the obligation not to disseminate racist ideas is of particular importance. The Committee wishes, furthermore, to draw to the attention of States parties article 20 of the International Covenant on Civil and Political Rights, according to which any advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence shall be prohibited by law.»

I komiteens konklusjon til rapporten fra Danmark i 1996 uttaler imidlertid komiteen:

«[T]he «due-regard»-clause of article 4 of the Convention requires due balancing of the right to protection from racial discrimination against the right to freedom of expression.»

Det vises til avsnitt 3 i rapporten, som er avgitt 11. mars 1996.

Etter å ha gjennomgått Norges 16. periodiske rapport, konkluderte Rasediskrimineringskomiteen i 2003 med at den strenge fortolkningen av straffeloven § 135 a som i dag er gjeldende rett, muligens ikke fullt ut oppfyller RDK artikkel 4 bokstav a. Komiteen anbefalte norske myndigheter å vurdere om § 135 bør endres.

Den europeiske kommisjonen mot rasisme og intoleranse (ECRI) avga i juni 2003 sin tredje rapport om Norge. Kommisjonen mener at den norske lovgivningen, slik den i dag er utformet og tolket, ikke gir individene en tilstrekkelig beskyttelse mot rasistiske ytringer. Det ble særlig vist til Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2002 s. 1618.

Etter departementets syn ligger straffeloven § 135 a, slik den er praktisert av Høyesterett, innenfor det handlingsrom som folkeretten overlater til nasjonale myndigheter. Det er likevel ønskelig å endre bestemmelsen slik at den gir et bedre vern mot grove rasistiske og andre diskriminerende ytringer.

17.1.3 Grunnloven § 100 om ytringsfrihet

17.1.3.1 Innledning

Ytringsfrihetskommisjonen avga 22. september 1999 sin utredning NOU 1999: 27 Ytringsfrihed bør finde Sted med forslag til ny Grunnloven § 100 om ytringsfrihet. Kommisjonens utredning ble sendt på høring med frist 10. april 2000. Stortinget ble orientert om grunnlovsforslaget i St.meld. nr. 42 (1999-2000) Om endring av Grunnloven § 100, der mulige alternative utforminger av grunnlovsbestemmelsen ble presentert. I tillegg ble det gitt en oversikt over forslagets konsekvenser for den eksisterende lovgivningen.

I St.meld. nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven § 100 gjør regjeringen rede for sitt syn på hvilket av forslagene til ny grunnlovsbestemmelse som bør vedtas. I meldingen signaliseres også at det er behov for lovendringer for å styrke ytringsfriheten på ulike områder, uavhengig av om det er nødvendig av hensyn til endringen i Grunnloven.

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité behandlet stortingsmeldingen og avga sin innstilling til Stortinget 18. juni 2004 (Innst. S. nr. 270 (2003-2004). Stortinget fattet 30. september 2004 vedtak om endring av Grunnloven § 100 om ytringsfrihet, som dermed fikk følgende ordlyd:

«Ytringsfrihed bør finde Sted.

Ingen kan holdes retslig ansvarlig på andet grundlag end Kontrakt eller andet privat Retsgrundlag, for at have meddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskab, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse. Det retslige Ansvar bør være foreskrevet i Lov.

Frimodige Ytringer om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand ere Enhver tilladte. Det kan kun sættes slige klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser.

Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler kunne ikke benyttes, medmindre det er nødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes i Værk uden i Anstalter.

Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde.

Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.»

I det følgende blir det gjort rede for Ytringsfrihetskommisjonens forslag til endringer i straffeloven § 135 a og høringsinstansenes syn. Videre gjengis kort regjeringens synspunkter i St.meld. nr. 26 (2003-2004) på forholdet mellom en ny grunnlovsbestemmelse og straffeloven § 135 a. Disse dokumentene vil - selv om bestemmelsens ordlyd ble noe endret under Stortingets behandling, sammenliknet med regjeringens tilråding - ha stor betydning for tolkningen av den nye grunnlovsbestemmelsen.

17.1.3.2 Ytringsfrihetskommisjonens forslag til endring av straffeloven § 135 a og høringsinstansenes syn

Ytringsfrihetskommisjonens forslag

Ytringsfrihetskommisjonen peker på at hatefulle ytringer representerer et av de vanskeligste og mest kontroversielle områdene i debatten om ytringsfrihetens grenser, se utredningen s. 151 flg. Problemet gjelder særlig i hvilken utstrekning det bør gripes inn mot ytringer som ikke utløser noen handling.

Kommisjonen minner om at siden ytringsfriheten brukes til å uttrykke holdninger offentlig, så luftes, renses og anstendiggjøres standpunkter gjennom samtale og kritikk. Holdninger som ikke kommer til overflaten, kan heller ikke bekjempes gjennom offentlig kritikk. «I prinsippet er altså ytringsfrihet tenkt som et vern mot slike fenomener som diskriminering», skriver kommisjonen. Den mener at det i samfunn med stor ytringsfrihet har vært mindre diskriminering enn i lukkede samfunn.

Kommisjonen viser videre til at restriksjoner på hatefulle ytringer kan føre til at slike ytringer i større utstrekning tilpasses til lovgivningen, noe som i sin tur kan lede til at de blir mer aksepterte. Konsekvensen kan da bli at fremmedfiendtlige holdninger får større utbredelse. Kommisjonen understreker imidlertid at dette er et område hvor kompliserte samfunnsprosesser gjør seg gjeldende, og at man bør unngå enkle løsninger og symbolske markeringer.

Kommisjonen mener det er grunn til å hevde at rasisme eller diskriminerende holdninger er et problem i Norge, men at det ikke uten videre er gitt hvilke motforholdsregler som bør treffes. Det kan ikke tas for gitt at offentlige korrigeringer alltid fungerer, selv om kommisjonen legger til grunn at Norge institusjonelt sett har et godt utbygget offentlig rom, som legger til rette for en relativt stor grad av ytringsfrihet. Kommisjonen erkjenner at det undertiden kan være behov for strafferettslige sanksjoner, jf. NOU 1999: 27 s. 152: «Om ikke annet, så kan det altså være gode grunner for å ha en lovbestemmelse som kan fungere som en slags beredskap overfor agitatoriske fremstøt.» Bestemmelsen bør i tilfelle ramme «mer systematisk diskriminering ved gjentatte ytringer».»

Kommisjonen mener også at det kan argumenteres for at ærekrenkelsesaspektet og «hensynet til et renslig offentlig rom der enhver kan bevege seg med frimodighet uten permanent å måtte være forberedt på å bli krenket», kan tale for en viss bruk av strafferettslige sanksjoner - selv om en legger til grunn at den korrigerende offentlighet fungerer.

Det vises videre til at debatten ofte vil dreie seg om forholdet mellom holdning, ytring og handling. I kommisjonen er det imidlertid «delte meninger om hvilken vekt man bør legge på ytring som (krenkende) handling i forhold til det klassiske ytringsfrihetsargument som «krever» at holdninger kommer til uttrykk», jf. NOU 1999: 27 s. 153.

Kommisjonen tilrår en revisjon av straffeloven § 135 a i lys av argumentene som er gjengitt ovenfor, de internasjonale forpliktelsene på området og forslaget til grunnlovsparagraf.

For det første fremheves det at den noe tilfeldige oppregningen av forskjellige typer av kjennetegn bør endres. Som retningslinje bør en holde seg til medfødte biologiske eller kulturelt nedarvede sosio-kulturelle karakteristika. Kommisjonen ser ingen grunn til at Norge, med en våken offentlighet, skulle gå lenger i retning av strafferettslige sanksjoner ved diskriminerende ytringer enn det som er et allment godtatt internasjonalt minimum. Diskriminering på grunn av særtrekk man ikke kan «skjule» i offentligheten (hudfarge, språk), kan etter kommisjonens syn føre til en særlig belastende form for diskriminering.

Kommisjonen mener videre at uttrykkene «trosbekjennelse» og «ringeakt» bør vurderes på nytt. «Trosbekjennelse» inneholder et element av valg eller vilje. Det gir dessuten assosiasjoner til protestantismen. Viktigst for kommisjonen er imidlertid at bestemmelsen ikke må kunne forstås slik at den kan svekke retten til fri og åpen religions- og kulturkritikk. Når det gjelder alternativet «ringeakt» understreker kommisjonen at bestemmelsen ikke bør være til hinder for gjensidig og åpen kritikk av atferd og holdninger.

Kommisjonen mener også det bør sies i forarbeidene at § 135 a må tolkes innskrenkende av hensyn til ytringfriheten.

Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser har hatt synspunkter på denne delen av Ytringsfrihetskommisjonens forslag.

Enkelte uttrykker generell støtte til kommisjonens forslag. Dette gjelder TV2, Den Norske Fagpresses Forening og Vefsn kommune. Andre høringsinstanser uttrykker generell skepsis mot å svekke det vernet mot rasistiske og hatefulle ytringer som straffeloven gir. Dette gjelder blant annet Kirkerådet, Borg bispedømme, Tunsberg bispedømmeråd, Møre bispedømerådog Møre biskop.

Også Utenriksdepartementet uttrykker en viss skepsis overfor kommisjonens forslag til revisjon av straffeloven § 135 a. Det pekes på at kommisjonen foreslår at bestemmelsen ikke bør rekke videre enn det som er akseptert som et internasjonalt minimum, men at den ikke redegjør tilstrekkelig for hva dette minimumet utgjør. Utenriksdepartementet påpeker også at Norge har blitt kritisert av FNs rasediskrimineringskomité for at straffeloven § 135 a ikke gir godt nok vern. Etter Utenriksdepartementets syn vil det være uheldig og kunne gi et feil signal internasjonalt om Norge skulle begrense rekkevidden av § 135 a i tråd med kommisjonens anbefaling.

Flere av høringsinstansene peker på at § 135 a i dag praktiseres strengt og anvendes sjelden, og at det derfor er uheldig og unødvendig å gi signaler om en enda mer forsiktig bruk. Antirasistisk Senter uttaler at det henlegges store mengder anmeldelser av rasistisk propaganda og at det forut for Kjuus-dommen var svært lenge siden Høyesterett sist hadde en sak om § 135 a til behandling. Senteret mener bestemmelsen har en viktig funksjon, og at den bør brukes oftere enn i dag. Senter mot etnisk diskriminering (SMED) gir uttrykk for tilsvarende synspunkter, og kan ikke se at

«ytringsfriheten i Norge i realiteten har vært begrenset som følge av straffelovens ordlyd. Tvert om. Vi erfarer at samfunnet ikke reagerer godt nok på diskriminerende ord og uttrykk som kommer til uttrykk i det offentlige rom.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) uttaler at det vil gi en negativ signaleffekt overfor minoritetsgrupper som i dag opplever manglende reelt rettslig vern mot diskriminerende ytringer, om det gis inntrykk av at § 135 a skal praktiseres enda mer varsomt enn i dag. Også Sametinget er skeptisk til å gi slike signaler.

Riksadvokaten, Politiembetsmennenes Landsforening og Oslo politidistrikt mener at § 135 a rent juridisk er vanskelig å håndtere, og at dette kan ha bidratt til at det føres få saker for domstolene. Dette kan igjen ha ført til den oppfatning blant minoritetsgrupper at anmeldelsene i slike saker ikke blir tilstrekkelig etterforsket eller blir uriktig avgjort. Oppfatningen om at sakene ikke skulle være tilstrekkelig etterforsket ble imidlertid avkreftet i en undersøkelse som Riksadvokaten foretok midt på 1990-tallet. Det tas likevel til orde for å opprettholde et straffansvar for visse kvalifisert krenkende ytringer, siden en straffebestemmelse om dette vil gi uttrykk for en norm som kan ha betydning i den alminnelige holdningsdannelse og på den måten påvirke den generelle oppfatning av hva som er akseptabelt. Det fremheves at symboleffekten av at handlingen er gjort straffbar, ikke må undervurderes.

Riksadvokaten og Politiembetsmennenes Landsforening er i likhet med flere andre høringsinstanser skeptiske til at «den offentlige og anstendiggjørende samtale» er et godt nok virkemiddel for å bekjempe diskriminerende ytringer. Svært mange av dem som rammes av slike ytringer, vil av flere grunner være avskåret fra å delta i debatten i «det offentlige rom». SMED mener at det er viktig å være klar over ubalansen i maktforholdene mellom dem som deltar på den offentlige arena, og dem som rammes av rasistiske eller diskriminerende ytringer. KIM er inne på liknende synspunkter i sin uttalelse. Sametinget sier det slik:

«Statens ansvar i forhold til infrastrukturkravet fra kommisjonen henger også sammen med en endring av «rasismeparagrafen». Dersom det blir lettere å bruke rasistisk og hatefull retorikk offentlig, må utsatte grupper gis tilsvarende bedre anledning til å forsvare seg.»

Både Kristeleg kringkastingslag, Hålogaland Bispedømme, SMED, Kirkerådetog Utenriksdepartementet går imot at «trosbekjennelse» skal fjernes fra bestemmelsen. Kristeleg kringkastingslag mener kommisjonen tar feil når den sier at trosbekjennelsen innebærer et element av personlig valg eller vilje. Laget peker på at de fleste mennesker er født inn i et samfunn hvor en bestemt religion er en del av kulturen og en del av innbyggernes identitet. Hålogaland Bispedømme mener kommisjonen bygger på en forenklet forståelse av hvordan «trosbekjennelse» oppfattes og fungerer i andre religioner og kulturer, og uttaler:

««Trosbekjennelse» er fortsatt for mange så tett innvevd i ens kultur at det fortsatt eksplisitt bør beskyttes på samme måte som rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse, fra uttalelser m.m. som truer, forhåner eller utsetter disse for hat, forfølgelse eller ringeakt.»

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om kommisjonens forslag om å fjerne «ringeakt» fra § 135 a.

17.1.3.3 St.meld. nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven § 100

I stortingsmeldingen slutter Justisdepartementet seg i hovedsak til kommisjonens prinsipielle synspunkter når det gjelder å straffbelegge hatefulle og diskriminerende ytringer. Utgangspunktet bør være at diskriminerende holdninger bekjempes ved at de uønskede ytringene kommer til uttrykk offentlig og imøtegås. En innser imidlertid at denne renselsesprosessen har sine begrensninger i praksis. På den annen side har også bruk av straff sine begrensninger. Lovskravet i strafferetten og prinsippet om at enhver rimelig tvil skal komme tiltalte til gode, vil dessuten kunne føre til at frifinnelser med urette oppfattes som aksept for de hatefulle ytringer saken gjelder.

Justisdepartementet gir likevel uttrykk for at det bør være rom for skjerping av vernet mot diskriminerende og hatefulle ytringer, og at det grunnlovsforslaget regjeringen går inn for, ikke vil være til hinder for det. I meldingens kapittel 4.5.7 drøftes de ulike forslagene til endringer i straffeloven § 135 a opp mot hensynet til ytringsfrihet. Det legges til grunn at det under en ny grunnlovsbestemmelse bør være straffbart å utsette andre for kvalifisert krenkende ytringer selv om bare et fåtall personer er til stede. Det sies at forslaget til en ny grunnlovsbestemmelse gir rom for en viss justering av de tolkningsprinsipper som følger av Rt. 2002 s. 1618. Videre gir grunnlovsforslaget mulighet til å justere skyldkravet i straffeloven § 135 a fra forsett til grov uaktsomhet. Grunnlovsbestemmelsen vil heller ikke være til hinder for at det kan gripes inn mot rasistiske ytringer så langt dette følger av konvensjoner som Norge i dag er bundet av, jf. St.meld. nr. 26 (2003-2004) s. 185. Departementet varsler ikke noen senking av terskelen for innholdet i de ytringene som skal være forbudt, men går i stedet inn for at bestemmelsens virkeområde justeres slik at den fanger opp situasjoner som er like straffverdige som dem som i dag rammes, jf. meldingen s. 73. Det understrekes at skillet mellom det private og offentlige rom er grunnleggende, og at straffeloven § 135 a fortsatt bør bygge på dette skillet.

17.1.3.4 Stortingets behandling av forslaget om å endre Grunnloven § 100

I Innst. S. nr. 270 (2003-2004) uttaler flertallet (medlemmene fra Høyre, SV og KrF) i kontroll- og konstitusjonskomiteen blant annet følgende om forholdet mellom ytringsfrihet og rasistiske ytringer (jf. innstillingen s. 20):

«Flertallet har merket seg at den såkalte rasismeparagrafen, jf straffeloven § 135 a, fra politisk hold har blitt lagt til grunn som et viktig vern mot kvalifisert hatefulle og truende uttalelser overfor minoriteter. Flertallet har imidlertid merket seg at anvendelsen av denne i rettspraksis ikke nødvendigvis har samsvart med det Stortinget i sin tid forutsatte. Flertallet er av den oppfatning at det i utgangspunktet fortsatt bør være slik at diskriminerende holdninger så langt det er mulig bør bekjempes ved at de uønskede holdningene kommer til uttrykk offentlig og imøtegås. Flertallet viser til at det kan eksistere en ubalanse i maktforhold mellom dem som deltar på den offentlige arena og dem som rammes av rasistiske uttalelser. Flertallet viser videre til at flere av de som rammes har liten reell adgang til offentligheten. Flertallet viser i denne sammenheng eksempelvis til debatten om tiltak innen utdanning og helse overfor samer, kvener, sigøynere og reisende som i stor grad foregikk uten at gruppene selv kom til orde i mediene. Flertallet viser til at den offentlige debatt den gang ikke fungerte som et vern mot det samfunnet i dag har erkjent var alvorlige overgrep. Flertallet er av den oppfatning at dette gir grunn til ettertanke. Flertallet viser i denne sammenheng til at det i dagens Norge er betydelige utfordringer knyttet til det faktum at barn og unge med minoritetsbakgrunn rammes ekstra hardt av rasistiske ytringer. Tilsvarende gjelder for unge homofile og for unge religiøst troende. Flertallet viser i denne sammenheng blant annet til NOVA Rapport 1/99 «Levekår og livskvalitet blant lesbiske kvinner og homofile menn» som viste at nærmere 25 % av de homofile som deltok i undersøkelsen gikk med selvmordstanker eller også forsøkte å ta sitt eget liv.

En offentlig debatt er etter flertallets mening heller ikke egnet til å reparere en skade som er påført et enkeltmenneske eller en gruppe av mennesker. Flertallet har merket seg at grensene for hva folk tillater seg å si har endret seg i den senere tid. Kampen for likeverd overskygges eksempelvis langt på vei av fokus på økt innvandring og integreringsutfordringer. Flertallet viser videre til at mange religiøst troende utsettes for krenkende uttalelser om deres tro og verdivalg, samt at det fortsatt er slik at enkelte grupperinger i samfunnet hetser homofiles livsførsel. I dette klimaet er det etter flertallets oppfatning viktig at straffeloven § 135 a setter nødvendige grenser for kvalifisert krenkende uttalelser som hetser minoritetene. Flertallet understreker i denne sammenheng at terskelen for hva som kan regnes som kvalifisert krenkende uttalelser i rettspraksis kan synes noe høy.

Etter flertallets oppfatning er det på denne bakgrunn positivt at departementet foreslår en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet som gir rom for en viss skjerping av vernet mot diskriminerende og hatefulle ytringer, samt varsler konkrete forslag til ny utforming av straffeloven § 135 a hvor bl.a. skyldkravet skjerpes med sikte på mer effektivt vern av rasistiske ytringer. Flertallet imøteser departementets konkrete forslag til ny utforming av straffeloven § 135 a, og slutter seg til det som sies i meldingen om hvordan den nye bestemmelsen tenkes utformet.»

Mindretallet i komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet, gikk inn for å revidere straffeloven § 135 a i tråd med forslaget fra Ytringsfrihetskommisjonen.

På grunnlag av innstillingen vedtok Stortinget 30. september 2004 en ny § 100 om ytringsfrihet i Grunnloven.

17.1.4 Forslag til endringer i § 135 a i NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering

Holgersenutvalget foreslår flere endringer i straffeloven § 135 a, jf. utredningen s. 206 flg. Utvalget mener at bestemmelsen i dag har en uklar rekkevidde, både når det gjelder bestemmelsens objektive gjerningsinnhold og når det gjelder skyldkravet.

Utvalget foreslår å utvide anvendelsesområdet for bestemmelsen slik at også uttalelser eller andre meddelelser som fremsettes i andres nærvær, bør kunne rammes med straff selv om ytringene ikke fremsettes offentlig eller på annen måte spres blant allmennheten, jf. utredningen s. 207. Etter forslaget vil det være tilstrekkelig at et mindre antall personer er til stede (gjerningspersonen, den krenkede og noen andre), men rene topartsforhold omfattes ikke (utvalget forutsetter at forhold der As ytring bare retter seg mot og høres av B kan rammes av ærekrenkelsesreglene, jf. straffeloven §§ 246 og 247). Utvalgets forslag fører til at også ytringer som settes fram i «en privat sammenkomst med 5-6 tilstedeværende» vil rammes, og utvalget skiller ikke mellom ytringer som settes fram i hhv. det private og offentlige rom. Utvalget begrunner sitt vidtrekkende forslag med at det vil gjøre bestemmelsen mer effektiv, og med at krenkende ytringer vil kunne ramme like hardt i private som i offentlige sammenhenger, jf. utredningen s. 207. Utvalget understreker at bestemmelsen fremdeles må anvendes med varsomhet i forhold til politiske meningsytringer, jf. utredningen s. 209.

Utvalget fremholder at § 135 a fremdeles skal tolkes i lys av Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10, og at det derfor bare vil være de kvalifisert krenkende ytringene som rammes.

Utvalget foreslår videre at uttrykket «utsette noen for hat, forfølgelse eller ringeakt» erstattes med «fremmer hat, forfølgelse eller ringeakt». Det bør være uten betydning for straffbarheten om ytringen rammer en eller flere bestemte personer.

I tråd med ordbruken i forslaget til lov mot etnisk diskriminering, foreslår utvalget at «trosbekjennelse» byttes ut med «religion».

Videre går utvalget inn for at uttrykket «rase» går ut av oppregningen i § 135 a. Begrunnelsen er særlig at uttrykket «rase» er belastet og bør unngås i lovgivningen, jf. utredningen s. 209. Dernest foreslår utvalget at uttrykket «trosbekjennelse» erstattes med «religion».

Skyldkravet for å ilegge straff etter § 135 a er forsett. Utvalget foreslår at også grovt uaktsomme overtredelser bør kunne straffes. Begrunnelsen er at dette vil kunne gi et mer effektivt vern mot rasistiske ytringer. Det pekes på at det i praksis kan være vanskelig å bevise at forsettet dekker alle elementene i gjerningsbeskrivelsen.

Utvalget har vurdert om en overtredelse av § 135 a begått i utlandet av norsk statsborger eller noen i Norge hjemmehørende person, bør være straffbar etter norsk rett. Etter utvalgets syn vil slike overtredelser bare være straffbare etter gjeldende rett dersom handlingen likevel kan anses for å være begått i Norge, jf. straffeloven § 12 annet ledd. Utvalget fant imidlertid ikke grunn til å foreslå noen slik utvidelse, blant annet under henvisning til at bevissituasjonen kan være vanskelig i slike saker.

Utvalget foreslår at den som i samvirke med andre eller gjennom organisert rasistisk virksomhet tilskynder eller medvirker til overtredelse av § 135 a, skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil 3 år. Straffskjerpelsen er foreslått plassert i § 21 i utkastet til lov mot etnisk diskriminering.

17.1.5 Høringsinstansenes syn

Utenriksdepartementet, Senter mot etnisk diskriminering (SMED), Oslo kommune, Utlendingsdirektoratet (UDI), Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene, Sametinget, Sentraladministrasjonens Tjenestemannslag, Utdanningsgruppens hovedorganisasjon, Antirasistisk Senter, Den norske Helsingforskomité og JURK gir generell støtte til utvalgets forslag til endring av § 135 a.

Institusjonen Fritt Ord mener utvalgets forslag vil skjerpe § 135 a vesentlig og støtter ikke den begrensningen i ytringsfriheten som det vil føre til. Institusjonen mener endringsforslaget bør behandles som ledd i oppfølgingen av Ytringsfrihetskommisjonens utredning. Norsk Redaktørforening og Norsk Presseforbund gir i sin felles høringsuttalelse uttrykk for tilsvarende synspunkter, og fremhever at en endring av § 135 a ikke bør foretas uten at det samtidig foretas en grundig og prinsipiell drøftelse av ytringsfrihetens grenser. SMED peker på at det bør foretas en grundigere vurdering av hvilke ytringer staten er forpliktet til å straffesanksjonere etter RDK og av begrunnelsen for vernet mot rasistiske ytringer.

Antirasistisk Senter mener det er Grunnloven § 100 som må endres for at § 135 a skal kunne praktiseres annerledes enn i dag, og viser til dommen i Rt. 2002 s. 1618.

Hordaland statsadvokatembeter og SMED støtter forslaget om å utvide rekkevidden av straffeloven § 135 a, slik at også ytringer fremsatt i andres nærvær vil kunne omfattes av bestemmelsen. Riksadvokaten er derimot skeptisk til forslaget, og peker blant annet på at de andre endringene som er foreslått, reduserer behovet for denne utvidelsen. Riksadvokaten viser også til at forslaget vil endre bestemmelsens karakter fra å være en bestemmelse som skal «verne «det offentlige klima» mot rasediskriminerende ytringer til [å bli] en bestemmelse som i større grad verner den enkelte mot å bli utsatt for nedvurderende uttalelser om den etniske gruppe vedkommende tilhører». Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD)kan ikke se at å innta vilkåret «i andres nærvær» i § 135 a umiddelbart vil gjøre bestemmelsen mer effektiv.

Riksadvokaten og Hordaland statsadvokatembeter støtter utvalgets forslag om å endre ordlyden slik at ordene «utsetter for» erstattes med «fremmer». Det er ellers uenighet blant høringsinstansene om hvor store konsekvenser en utvidelse vil lede til. SMED er skeptisk til om forslaget vil gi bestemmelsen noen større rekkevidde. Norsk Journalistlag og Norsk Presseforbund mener på sin side at forslaget ut fra en streng språklig fortolkning kan medføre en «dramatisk endring» når det gjelder hvilke ytringer som rammes av § 135 a.

SMED støtter utvalgets forslag om å fjerne uttrykket «rase» fra lovteksten.

Riksadvokaten, OMOD og Antirasistisk Senter går imot utvalgets forslag om å fjerne «rase» fra oppregningen i straffeloven § 135 a. Riksadvokaten og OMOD mener at «rase» bør beholdes blant annet fordi uttrykket er brukt i RDK artikkel 4 bokstav a.

Riksadvokaten, SMED, Human-Etisk Forbund, OMOD og Antirasistisk Senter støtter forslaget fra utvalget om å erstatte «trosbekjennelse» med «religion».

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om Ytringsfrihetskommisjonens forslag om å fjerne ordet «ringeakt» fra § 135 a.

Riksadvokaten, SMED og Antirasistisk Senter støtter forslaget om å endre skyldkravet fra forsett til grov uaktsomhet, og viser til at endringen vil gjøre bestemmelsen mer effektiv.

Hordaland statsadvokatembeter støtter ikke forslaget om å senke skyldkravet til grov uaktsomhet, og mener at det «knytter seg sterke betenkeligheter til rekkevidden det vil få å senke skyldkravet».

Riksadvokaten og Oslo politidistrikt er uenig i vurderingen om at lovens stedlige virkeområde ikke bør utvides. Det pekes på at § 135 a er uttrykk for en internasjonal standard, og at gjerningspersonen bør kunne straffeforfølges i Norge når han kommer tilbake hit. Bevis vil ofte være sikret ved at de rasistiske ytringene foreligger i trykt skrift eller på et annet lagringsmedium.

Riksadvokaten støtter utvalgets forslag om å utvide strafferammen, men mener at bestemmelsen om straffskjerpelse bør fremgå direkte av § 135 a. Hordaland statsadvokatembeter gir for sin del uttrykk for at den foreslåtte strafferammen er unødig høy.

17.1.6 Departementets vurdering

17.1.6.1 Generelt

Departementet er enig med høringsinstansene som har understreket at forslaget om å endre § 135 a må vurderes i lys av forholdet til ytringsfriheten. Det vises til Justisdepartementets vurderinger i St.meld. nr. 26 (2003-2004) som det er gjort rede for foran. Departementet er videre enig med Holgersenutvalget i at det er behov for å endre § 135 a slik at bestemmelsen gir et mer effektivt og mer omfattende vern mot grove, diskriminerende ytringer enn i dag. Departementet kommer tilbake til de enkelte endringsforslagene nedenfor. Stikkordsmessig går departementet inn for å gi bestemmelsen en større rekkevidde, senke skyldkravet til også å omfatte grov uaktsomhet og heve den øvre strafferammen til fengsel i 3 år.

Etter departementets syn er det ikke behov for noen ytterligere utredning av forholdet til ytringsfriheten og våre folkerettslige forpliktelser etter RDK. NOU 1999: 27, NOU 2002: 12, St.meld. nr. 26 (2003-2004) og proposisjonen her gir samlet sett et dekkende bilde av rettstilstanden og av de prinsipielle avveiningene som må foretas.

For at straffebestemmelsene mot rasisme og etnisk diskriminering skal gi et effektivt vern, er det viktig at bestemmelsene også håndheves effektivt i praksis. Straffbare handlinger som synes å være rasistisk motivert, skal behandles raskt og grundig med en streng og konsekvent strafforfølgning. Det er oppnevnt en statsadvokat i hver statsadvokatregion som har ansvar for samordning mellom politiet og påtalemyndigheten i saker om etnisk diskriminering og rasistisk motivert trakassering eller vold. I slike saker skal det være en særlig nær og aktiv påtalemessig ledelse. Riksadvokaten har i 2004 arrangert et fagseminar/kontaktseminar for disse statsadvokatene. Videre har Riksadvokaten bestemt at saker om rasistisk motiverte legemskrenkelser og skadeverk skal forelegges statsadvokaten selv om påtalekompetansen i slike saker etter 1. april 2004 ligger til påtalemyndigheten i politiet. Både Riksadvokaten og statsadvokatene vil følge slike saker nøye.

Regjeringen fokuserer også på tillitskapende tiltak. Politidirektoratet har i Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) fått i oppdrag å følge opp de tiltakene som gjelder politiets ansvarsområde. Det er opprettet et sentralt dialogforum i regi av direktoratet, og de fleste politidistrikter har opprettet lokale kontaktfora. Politidirektoratets håndbok Kriminalitet knyttet til serveringssteder ble distribuert til alle politidistriktene tidlig i 2004. I håndboken fokuseres det blant annet på behovet for samarbeid mellom bevillingsmyndigheten og politiet i saker som gjelder etnisk diskriminering ved utesteder, bruk av godkjente dørvakter og aktiv bruk av hjemmelen i serveringsloven som gir mulighet til å tilbakekalle bevillingen.

Politietaten har vært kritisert for mangel på oversikt over klager og anmeldelser i rasisme- og diskrimineringssaker. Rådet for elektronisk straffesaksbehandling i politi og høyere påtalemyndighet (RESP) er gitt i oppdrag å finne fram til tilfredsstillende, sentrale løsninger for å registrere rasistisk motiverte handlinger. Inntil dette foreligger er politidistriktene instruert om å etablere lokale rutiner for raskt å kunne fremskaffe statistiske opplysninger og oversikter om behandling og resultater av klagesakene.

For en mer fullstendig oversikt over ikke-rettslige tiltak innenfor justissektoren for å bekjempe rasisme og diskriminering vises til St.prp. nr. 1 (2004-2005) kapittel 1.6.2.

17.1.6.2 Bør § 135 a endres slik at bestemmelsen får en utvidet rekkevidde?

Departementet er enig med utvalget i at det er grunn til å utvide bestemmelsens rekkevidde slik at den gir et mer omfattende vern mot diskriminerende og hatefulle ytringer.

Departementet slutter seg samtidig til de høringsinstansene som har fremhevet at bestemmelsen fortsatt må bygge på skillet mellom det private og det offentlige rom. Endringsforslagene er utformet i samsvar med dette og de prinsipielle vurderingene av forholdet til ytringsfriheten i St.meld. nr. 26 (2003-2004). Departementet går derfor ikke like langt i å foreslå utvidelser av det saklige virkeområdet til § 135 a som Holgersenutvalget. Utvalget foreslo å kriminalisere enhver grovt diskriminerende ytring som fremsettes i nærvær av andre. Etter departementets syn vil en slik utvidelse rekke for vidt. Straffeloven § 135 a bør ikke ramme ytringer som fremsettes i rent private sammenhenger, dersom ytringen ikke oppfattes av andre og heller ikke er egnet til det. Innenfor privatsfæren - for eksempel under en fortrolig samtale mellom venner eller i et privat selskap - må hensynet til ytringsfriheten tillegges større vekt enn hensynet til allmennhetens interesse i å unngå diskriminerende ytringer. Men straffelovens regler om ærekrenkelser vil kunne få anvendelse også her.

Departementet går inn for å utvide bestemmelsens virkeområde slik at straffeloven § 135 a også rammer den som fremsetter en grovt krenkende ytring under slike forhold at den var egnet til å nå et større antall personer, selv om ytringen (tilfeldigvis) ikke ble oppfattet av andre. Bestemmelsen vil for eksempel kunne omfatte budskap som settes fram i radio, fjernsyn, over åpne internettsider og ved oppslag, uavhengig av om budskapet faktisk når et større antall personer. Også budskap som settes fram i private lag kan omfattes dersom budskapet gjentas så ofte at det av den grunn er egnet til å nå et større antall personer, men hensynet til å beskytte ytringsfriheten i det private rom kan få betydning for hvor mange personer som utgjør et «større antall» i lovens forstand. Også slike handlinger krenker samfunnets kollektive interesse i å unngå hatefulle og diskriminerende ytringer i det offentlige rom. Det må imidlertid kreves at ytringen kunne ha blitt oppfattet av andre. Først da er handlingen så straffverdig at hensynet til ytringsfriheten bør vike. I den forbindelse vil det måtte legges vekt på hvor, når og på hvilken måte ytringen ble satt fram.

Departementet har også vurdert om det er behov for en ytterligere utvidelse av bestemmelsens virkeområde, knyttet til situasjoner der ytringen settes fram på et offentlig sted, slik at det på offentlig sted ikke skal være krav om at ytringen må være egnet til å nå et «større antall personer». Som det ble fremhevet i St.meld. nr. 26 (2003-2004) s. 72, bør det være straffbart å sette fram ytringer som nevnt i § 135 a på et offentlig sted, selv om bare et fåtall personer er til stede. Selv om regelen er noe vanskelig tilgjengelig, følger det allerede av definisjonen i straffeloven § 7 nr. 2 at dette er straffbart dersom ytringen lett kunne oppfattes og faktisk ble oppfattet av noen som befant seg på et offentlig sted. Det er således i disse tilfellene et vilkår at ytringen må ha blitt oppfattet av noen. Det er tilstrekkelig at ytringen lett kan bli og faktisk blir oppfattet på åpen gate, på skoler, i parker, på idrettsplasser, i kjøpesentre og på andre offentlige steder, uavhengig av om det var så mange til stede at ytringen av den grunn kan sies å være fremsatt offentlig. Det er videre tilstrekkelig at «nogen» andre enn ytreren oppfatter det; én tilhører er med andre ord nok. Også i slike tilfeller krenkes offentlige interesser. Departementet har vurdert om § 135 a bør endres slik at det presiseres at dette er straffbart, eventuelt at rekkevidden utvides ytterligere slik at det heller ikke her er noe vilkår at ytringen rent faktisk har blitt oppfattet, men har kommet til at det ikke er noe stort behov for en slik endring. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet som ledd i arbeidet med en spesiell del i en ny straffelov.

Departementet har vurdert om bestemmelsen også bør ramme ytringer som er fremsatt og kan oppfattes på andre steder enn et offentlig sted, for eksempel i trappeoppganger eller i bakgårder som er stengt for alminnelig ferdsel. Også steder som dette kan være arenaer for hverdagsrasisme, men det forhold at stedene ikke er tilgjengelige for allmennheten, gjør at det er mindre naturlig enn ellers å se det slik at ytringen først og fremst krenker offentlige interesser. Slike utsagn vil etter omstendighetene kunne rammes av bestemmelser som verner enkeltindivider, for eksempel straffelovens regler om ærekrenkelser, jf. §§ 246 og 247. En slik utvidelse ville dessuten kreve at det ble trukket en grense mellom steder som er tilgjengelig for en begrenset krets av personer på den ene siden og private hjem på den andre. En slik avgrensning ville gjøre bestemmelsen mindre presis. Uklar rekkevidde har vært et av ankepunktene mot bestemmelsen slik den er utformet i dag. Departementet har derfor valgt å ikke foreslå noen slik regel.

17.1.6.3 Forslaget om endringer i ordlyden «utsetter for hat, forfølgelse eller ringeakt»

Etter departementets syn vil ikke den foreslåtte endringen innebære noen vesentlig utvidelse av området for det straffbare. De forhold som lovutvalget ønsker å ramme, vil langt på vei være rammet allerede gjennom straffelovens regler om forsøk. Når departementet likevel går inn for at § 135 a bør endres i samsvar med utvalgets lovforslag, henger det særlig sammen med at uttrykket «fremmer» i større utstrekning bidrar til å flytte fokus vekk fra ytringens eventuelle skadevirkninger, som ikke er noe vilkår for straff, jf. Rt. 1997 s. 821 og Rt. 2002 s. 1618. En slik justering av bestemmelsen kan i sin tur lede til at bestemmelsen blir lettere å håndtere i praksis.

17.1.6.4 Forslaget om endringer i ordlyden om «rase», «trosbekjennelse» og «ringeakt»

Etter departementets syn bør begrepet rase tas ut av straffeloven § 135 a i samsvar med utvalgets forslag, og departementet kan i det vesentlige slutte seg til utvalgets begrunnelse. At man gjennom en slik endring fjerner seg noe fra ordlyden i RDK, skaper neppe spesielle problemer så lenge det er klart at konvensjonen også på dette punktet er tilstrekkelig gjennomført i norsk rett.

Departementet stiller seg bak utvalgets forslag. Uttrykket «religion» vil gjøre det klart at også trosretninger hvor trosbekjennelsen har en mindre sentral plass enn den har i protestantismen, omfattes. I tillegg bør «livssyn» føyes til i oppregningen. Det vises her til de argumentene som er fremført ovenfor i kapittel 10.1.8.8 som taler for å gjøre livssyn til en del av diskrimineringsgrunnlaget i en ny diskrimineringslov. Tilføyelsen innebærer at også sekulære livssyn vernes av § 135 a.

Departementet går ikke inn for å fjerne uttrykket «ringeakt», slik Ytringsfrihetskommisjonen foreslår. Departementet kan ikke se at dette alternativet står i veien for en fri religions- eller kulturdebatt, og viser til at bestemmelsen utelukkende rammer kvalifisert krenkende ytringer.

17.1.6.5 Skyldkravet

Etter departementets syn bør også grovt uaktsomme overtredelser av straffeloven § 135 a kunne straffes. En slik endring vil bidra til å styrke det vern som bestemmelsen tar sikte på å gi, først og fremst ved at bevissituasjonen blir enklere. Mens et krav om forsett innebærer at retten må ta stilling til forhold som knytter seg til den siktedes tankeprosess på gjerningstidspunktet, vil vurderingen av om den siktede har utvist grov uaktsomhet, i større utstrekning knyttes til selve handlingen. Det skal imidlertid mye til før det foreligger grov uaktsomhet i lovens forstand, og det er neppe grunn til å tro at endringen vil innebære noen vesentlig begrensning i den enkeltes ytringsfrihet. Forslaget må for øvrig ses i sammenheng med at en ikke foreslår noen senking av terskelen i ordlyden i § 135 a for hvilke ytringer som innholdsmessig sett rammes av bestemmelsen, jf. kapittel 17.1.6.9 nedenfor. På denne bakgrunn kan departementet ikke se at den bekymring som Hordaland statsadvokatembeter gir uttrykk for utgjør noe avgjørende argument mot å senke skyldkravet.

17.1.6.6 Bestemmelsens stedlige virkeområde

Departementet vil innledningsvis presisere at straffelovens virkeområde er videre enn det utvalget ser ut til å ha lagt til grunn. Det går fram av straffeloven § 12 første ledd nr. 3 bokstav c at loven får anvendelse på handlinger som er begått i utlandet, og som er straffbare også etter vedkommende lands interne rett. Dette innebærer at en ytring som isolert sett rammes av straffeloven § 135 a, og som er fremsatt i utlandet av en norsk statsborger eller noen i Norge hjemmehørende person, vil kunne straffes i Norge dersom ytringen også er straffbar i det landet den er fremsatt i. Dette vil ofte være tilfelle i land som har sluttet seg til RDK.

Departementet foreslår på denne bakgrunn ikke noen utvidelse av straffelovens stedlige virkeområde.

17.1.6.7 Strafferammen

Departementet er enig med utvalget i at det kan være grunn til å skjerpe straffen for overtredelser av straffeloven § 135 a. Især hensynet til forholdsmessighet mellom lovbrudd og straff taler for det, også om handlingen ikke er begått av flere i samvirke eller av en organisert kriminell gruppe. Etter departementets syn bør derfor strafferammen i normaltilfellene heves til fengsel i 3 år.

Departementet er også enig med utvalget i at straffverdigheten er større dersom krenkelsene begås av flere i fellesskap. Departementet viser til kapittel 13 hvor straff for diskriminering i fellesskap med andre er drøftet. Det foreslås der at grove overtredelser av lovens diskrimineringsforbud begått i fellesskap av flere personer skal kunne straffes med fengsel inntil 3 år. Hovedbegrunnelsen er at en anser at diskriminering som foregår i samvirke mellom flere personer, enten i løse grupper eller i mer organiserte former, er særlig skadelig. Rasisme og intoleranse som støttes av et fellesskap og/eller settes i system har større skadepotensial enn enkeltvise utslag av samme handlinger. Der rasismen blir organisert i fastere former, vil også ideologisk tankegods bygget på rasisme, nasjonalsosialisme osv. kunne næres og utbres. Videre er det et overordnet mål å oppfylle Norges forpliktelser etter RDK. Det vises til kapittel 4.2.2 og kapittel 13.3 for en nærmere redegjørelse for konvensjonens forpliktelser når det gjelder å straffe organisert rasistisk virksomhet. Departementet er enig med utvalget i at det ikke bør innføres et organisasjonsforbud i Norge, men at en bør innføre reaksjonsmuligheter som rammer mer direkte former for diskriminering knyttet til organisert virksomhet, og dessuten også andre former for diskriminering i fellesskap med andre. Departementet foreslår at strafferammen i straffeloven § 135 a økes fra fengsel inntil 2 år til fengsel inntil 3 år. Det betyr at de samvirke-/medvirkningshandlinger til § 135 a som utvalget ønsket å ramme, kan straffes med samme strafferamme som handlinger som omfattes av diskrimineringsloven. Videre vil en økning av strafferammen til 3 år medføre at bestemmelsene i straffeloven §§ 60 a og 162 c om organisert kriminalitet kommer til anvendelse ved brudd på straffeloven § 135 a, når overtredelsen er utøvet som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe.

17.1.6.8 Tolkning av ytringer som kan omfattes av § 135 a

Paragraf 135 a skiller seg ut ved å sette straff for rene meningsytringer. For å bestemme meningsinnholdet i en ytring som skal holdes opp mot gjerningsbeskrivelsen i § 135 a, må ytringen tolkes. Det er lagt til grunn i rettspraksis at utgangspunktet for denne tolkningen må være hvordan den alminnelige leser eller tilhører vil oppfatte utsagnet. En person kan bare straffes for det han eller hun har uttalt, og ikke for hva vedkommende kunne tenkes å ha uttalt. Ingen skal risikere strafferettslig ansvar ved at utsagn tillegges et meningsinnhold som ikke er uttrykkelig uttalt, dersom dette ikke med rimelig stor sikkerhet kan utledes av sammenhengen.

Dette innebærer likevel ikke at det kan foretas en ren ordfortolkning av utsagnet. Utgangspunktet må være den alminnelige lesers eller tilhørers oppfatning av utsagnet. Sammenhengen utsagnet er fremført i kan med andre ord ha betydning for tolkningen. Det betyr at teksten rundt et diskriminerende utsagn kan ha innvirkning på hvordan det tolkes, om utsagnet er fremført i en debatt eller som slagord i en demonstrasjon kan ha betydning osv. Kravet til skyld hos ytreren med hensyn til gjerningsinnholdet i § 135 a gir ytreren et visst vern mot å bli straffet på grunnlag av et annet meningsinnhold enn hva han har ansett (eller måtte ha forstått) som en naturlig forståelse for leseren/tilhøreren.

Enkelte av endringene i § 135 a som nylig er gjort eller foreslås i denne proposisjonen, understreker at tolkningen av ytringen må ta hensyn til den konteksten det er fremsatt i. Det gjelder for det første presiseringen av at symbolbruk omfattes av bestemmelsen, som trådte i kraft 10. januar 2003. Bruk av symboler kan være den eneste formen for ytring, men vil ofte også være en del av den konteksten som andre ytringer fremkommer i og som bidrar til hvordan ytringen oppfattes av en tilhører/leser. Videre vil bruk av symboler også kunne ha en innvirkning på gjerningspersonens subjektive skyld - hvordan han eller hun oppfattet (eller måtte ha oppfattet) at ytringen virket inn på tilhørerne. Også forslaget i kapittel 17.1.6.5 om å endre skyldkravet i § 135 a slik at også grov uaktsomhet omfattes, fremhever betydningen av en kontekstuell tolkning. Etter forslaget er det ikke bare det gjerningspersonen har forstått han kan straffes for, men også det han måtte ha forstått. Dette bidrar, sammen med forslaget om å endre «utsette for» til «fremme», til at en kontekstuell tolkning må legges til grunn for anvendelsen av § 135 a.

17.1.6.9 Bør bestemmelsen endres slik at den kodifiserer dagens innskrenkende tolkning av hensyn til Grunnloven § 100?

Departementet har vurdert om det kan være grunn til å legge inn i ordlyden i § 135 a den oppfatning som er fastslått i rettspraksis, at bestemmelsen tolkes innskrenkende av hensyn til Grunnloven § 100. For bestemmelser som setter straff for en handling er det et særskilt hensyn at det går klarest mulig fram av ordlyden hvilke handlinger som rammes. Rettspraksis viser at bare kvalifisert krenkende ytringer rammes. Dette er også sagt uttrykkelig i Ot.prp. nr. 29 (1980-81) Om lov om endringer i straffeloven § 135 a og § 349 a (forbud mot diskriminering av homofile). I proposisjonens kapittel 3 diskuteres forholdet til ytringsfriheten noe mer enn det ble gjort i de opprinnelige forarbeidene (Ot.prp. nr. 48 (1969-70)) til disse bestemmelsene:

«Slik § 135 a er tolket og anvendt i praksis, vil inngrepet i ytringsfriheten bli beskjedent med den foreslåtte utvidingen. Det er ikke tilstrekkelig for å rammes av § 135 a at det settes fram en ytring som kan frambringe hat, ringeakt m m. Det er bare ytringer av kvalifisert krenkende karakter som vil bli rammet.»

Som vist i kapittel 17.1.1 om gjeldende rett, er dette fulgt opp av Høyesterett. For departementet har spørsmålet vært om ordlyden i straffeloven § 135 a bør endres slik at den bedre gjenspeiler dagens rettspraksis som sier at kun kvalifisert krenkende ytringer rammes. Dette kan for eksempel gjennomføres ved å bruke formuleringen « grovt diskriminerende eller hatefull ytring». Formålet med en slik endring ville utelukkende være å kodifisere dagens rettstilstand og gi et tydelig signal til rettsanvenderne om at bestemmelsen, som i dag, må tolkes innskrenkende av hensyn til ytringsfriheten (jf. de prinsipielle drøftelsene i St.meld. nr. 26 (2003-2004) kapittel 4.5.7 jf. kapittel 4.5.4, s. 72-74 jf. s. 69-70). Departementet foreslår verken å høyne eller senke terskelen i bestemmelsens ordlyd for hvilke ytringer som skal rammes.

Når departementet ikke går inn for å presisere i lovteksten at det bare er de kvalifisert krenkende uttalelsene som rammes, skyldes det for det første at det ikke er noe stort behov for en slik presisering. Høyesterett har gjennom sin praksis klargjort rettstilstanden også på dette punktet. Det er dessuten en viss fare for at en ved å ta inn kvalifikasjonen «grovt» i lovteksten kan komme i skade for å snevre inn området for det straffbare mer enn dagens rettstilstand gir grunnlag for, eller gi inntrykk av at diskriminerende ytringer er fullt legitime så lenge de ikke betyr en grov krenkelse. Hvor kvalifisert krenkende ytringen må være for å rammes av § 135 a, vil dessuten variere en del alt ettersom hvilken sammenheng ytringen inngår i. Selv om også et grovhetskrav kan være relativt, kan det ikke utelukkes at det oppstiller en for homogen norm for bruk av straff. Normen for hva som er straffbart, bør dessuten kunne fortsette å utvikle seg i rettspraksis, blant annet i lys av signalene som er gitt i Innst. S. nr. 270 (2003-2004) s. 20 flg., hvor flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen understreker at terskelen for hva som kan regnes som kvalifisert krenkende uttalelser i rettspraksis kan synes noe høy. Også av den grunn er det fare for at et generelt lovfestet krav om at ytringen må være grov, blir for rigid og setter snevrere rammer for den videre rettsutviklingen på området enn ønskelig er.

17.2 Strafferettslig vern mot diskriminerende handlinger - straffeloven § 349 a

17.2.1 Gjeldende rett

Straffeloven § 349 a setter straff for den som i ervervsmessig eller liknende virksomhet nekter en person varer eller tjenester på de vilkår som gjelder for andre. Forskjellsbehandlingen er straffbar hvis grunnen for nektelsen er personens trosbekjennelse, rase, hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse eller homofile legning, leveform eller orientering. Straffen er bøter eller fengsel inntil 6 måneder. Det er videre straffbart å nekte en person adgang til offentlig forestilling eller oppvisning eller annen offentlig sammenkomst på de vilkår som gjelder for andre, dersom nektelsen er begrunnet i de forhold som er nevnt over. Også tilskyndelse og medvirkning til slik diskriminering er straffbart.

Bestemmelsen kom inn i straffeloven ved samme endringslov som § 135 a og med samme bakgrunn og begrunnelse. Utvidelsen av den vernede personkrets til også å omfatte homofile skjedde i 1981, samtidig med den tilsvarende endringen i § 135 a.

Det foreligger kun en avgjørelse av Høyesterett om anvendelse av straffeloven § 349 a. I Rt. 1999 s. 1192 ble en kvinne frifunnet for overtredelse av straffeloven § 349 a. Kvinnen formidlet mot betaling en liste for utleie av boliger. I listen var det mulig for utleieren å gi uttrykk for sine ønsker overfor mulige leietakere, og det ble funnet bevist at enkelte utleiere hadde gitt uttrykk for at bare norske personer i fast arbeid var aktuelle som leietakere. Høyesterett fant ikke støtte i bestemmelsens ordlyd eller forarbeider for at straffeloven § 349 a også omfatter de tjenester som den private utleier tilbyr, i de tilfelle tjenestene formidles av en ervervsdrivende. Det finnes heller ikke mange avgjørelser om § 349 a fra tingrettene eller lagmannsrettene. I en dom fra Oslo tingrett 12. november 2002 (sak nr. 02-00300 M/72) ble to dørvakter ved et utested i Oslo dømt til bøter for overtredelse av straffeloven § 349 a. Retten fant det bevist at dørvaktene hadde nektet bestemte personer adgang til utestedet på grunn av deres hudfarge eller etniske eller nasjonale opprinnelse. Saken mot foretaket ble avvist fordi foretaket var tvangsoppløst og bobehandlingen innstilt. Retten uttalte likevel at ettersom det var funnet bevist at dørvaktene handlet etter instruks fra ledelsen når de avviste gutter/menn på grunn av hudfarge eller etnisk opprinnelse, ville foretaket normalt kunne og burde straffes etter straffeloven § 349 a.

17.2.2 Utvalgets forslag

Utvalgets forslag til ny lov mot etnisk diskriminering vil i stor grad dekke de samme forhold som i dag kan straffes etter straffeloven § 349 a. Utvalget har likevel kommet til at det kan være behov for en strafferettslig sikkerhetsventil ved siden av de sivilrettslige reaksjoner som er foreslått i diskrimineringsloven. Tilrådningen er derfor at straffeloven § 349 a blir stående innholdsmessig uendret. På samme måte som for straffeloven § 135 a foreslår imidlertid utvalget enkelte justeringer i ordlyden i første ledd, slik at «trosbekjennelse» endres til «religion». Videre foreslås det at «rase» tas ut av oppregningen. Se begrunnelsen for dette i kapittel 17.1.4 ovenfor.

17.2.3 Høringsinstansene syn

SMED støtter forslaget om å fjerne «rase» fra § 349 a, jf. samme argumentasjon i forhold til § 135 a. OMOD går imot forslaget.

Forslaget om å erstatte «trosbekjennelse» med «religion» støttes av SMED og OMOD.

17.2.4 Departementets vurdering

Departementet går inn for at utvalgets forslag følges opp. I tillegg foreslår departementet at «livssyn» føyes til alternativet «religion». Det er ingen grunn til at § 135 a og § 349 a skal ha forskjellig ordlyd her. Det vises til vurderingene i kapittel 17.1.6.4.