3 Gjeldende rett
3.1 Valutareguleringsloven 14. juli 1950 nr. 10
Innhenting av opplysninger om pengestrømmen mellom Norge og utlandet skjer i dag med hjemmel i lov 14. juli 1950 nr. 10 om valutaregulering (valutareguleringsloven). I forbindelse med en lovteknisk opprydding i bestemmelsene i penge-, kreditt- og valutalovgivningen, ble valutareguleringsloven ved lov 20. juni 2003 nr. 44 vedtatt opphevet. Bakgrunnen for dette er nærmere redegjort for i Ot. prp. nr. 81 (2002-2003). Lov 20. juni 2003 nr. 44 om endringer i sentralbankloven og finansieringsvirksomhetsloven og om opphevelse av valutareguleringsloven og penge- og kredittreguleringsloven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. De enkelte bestemmelsene i loven kan settes i kraft til ulik tid. Hjemmelsgrunnlaget for BRAVO-rapporteringene (valutareguleringsloven § 7) vil ikke bli opphevet så lenge BRAVO-rapporteringene opprettholdes.
Valutareguleringsloven er en fullmaktslov som trekker opp en ytre ramme for reguleringen, og gir ellers Finansdepartementet myndighet til å utferdige nærmere bestemmelser i forskrifter.
Det heter i valutareguleringsloven § 1 første ledd: «Vedkomande departement kan gjeva føresegner om korleis dei ymse betalingane frå Noreg til utlandet og frå utlandet til Noreg skal gå før seg». Lov om valutaregulering har ingen formålsparagraf. Det er heller ingen andre bestemmelser i loven som klart angir hvilke formål som skal forfølges. Reguleringen har bygget på et vidtrekkende fullmaktssystem som har gitt muligheter til betydelige restriksjoner på pengetransaksjoner med utlandet.
Et formål det har vært ansett viktig å ivareta er beskatning og skattekontroll, jf. NOU 1983: 54 kapittel 7.6. Ved at slike hensyn ble søkt fremmet gjennom utformingen av regelverket og ved å åpne for tilgang til de opplysninger om utenlandstransaksjoner Norges Bank satt inne med, oppsto et avhengighetsforhold mellom beskatning og valutaregulering. Etter hvert som andre hensyn tilsa avvikling av valutareguleringene, ble denne avhengigheten vurdert som uheldig. En uttalt målsetting ble derfor å løse avhengigheten ved å gi likningsmyndighetene egne kontrollhjemler, jf. Ot.prp. nr. 63 (1987-88). Denne linjen ble videreført i forbindelse med valutareguleringsreformen i 1990, jf. St. meld. nr. 2 (1989-90). En rekke skatteregler rettet spesielt mot utenlandstransaksjoner ble også etter hvert vedtatt. Også etter reformen i 1990 gjensto imidlertid enkelte valutareguleringsbestemmelser begrunnet utelukkende eller delvis i skattehensyn. Blant annet gjelder dette BRAVO-registeret som, foruten å ivareta statistikkhensyn, i nevnte stortingsmelding ble presentert som punkt 2 i daværende regjerings 10-punkts program for styrket skattekontroll.
Lov om valutaregulering gjelder i Norge overfor valutautlendinger og valutainnlendinger. Til Norge regnes i den forbindelse også oljeinstallasjoner på norsk kontinentalsokkel. Derimot gjelder ikke loven på Svalbard som geografisk område, men norske statsborgere med registrert bopel på Svalbard regnes som valutainnlendinger.
Sentralt i valutareguleringen er grensen mellom valutautlending og valutainnlending. Definisjonen av valutainnlending og -utlending er nærmere fastsatt i lovens § 8. Innlending i valutareguleringslovens forstand er staten, norsk kommune, person som bor her i landet eller vanligvis holder til her, og selskaper m.m. som har sete her i landet. Valutautlending er definert motsetningsvis som enhver «person eller institusjon som ikkje er innlending etter det som er sagt ovanfor».
Lov om valutaregulering § 7 er hjemmelsgrunnlaget for å utføre valutakontroll og innsamling av grunndata til produksjon av valutastatistikk. Det heter i § 7 første ledd:
«Alle er skyldige til å gjeva departementet eller Noregs Bank eller den som har fullmakt frå ein av desse, dei opplysningane som trengst til å gjennomføra føresegner gjevne i eller med heimel i denne lova, eller som trengst til kontrollen med at slik føresegn vert etterlevd. Det same gjeld om opplysning som trengst til å få oversyn over kor stor inntekt ein innlending har i utanlandsk valuta og kor mykje han ligg inne med av slik valuta og av innanlandske verdepapir og innanlandske krav lydande på utanlandsk mynt eller både det og norske pengar, likeeins opplysning til å få oversyn over kor stor inntekt ein innlending har i innanlandsk og utanlandsk valuta eller ligg inne med av slik valuta her i landet».
Etter opplysningsplikten i § 7 er alle pliktige til å gi de opplysninger som trengs, og man kan kreve å få fremlagt alle dokumenter som kan ha vekt innenfor det geografiske område der valutareguleringsloven gjelder. De alminnelige regler i rettergangslovene om fritak for vitneplikt gjelder ikke. Etter valutaforskriften § 18 er det også bestemt at pålagt taushetsplikt i en rekke lover må vike for opplysningsplikten etter valutareguleringsloven. Dette gjelder for eksempel taushetspliktbestemmelsene i banklovene, straffeloven § 144 osv.
Ved forskrift 22. juni 1990 nr. 589 delegerte Finansdepartementet sin myndighet etter lov om valutaregulering til Norges Bank. Norges Bank har vedtatt forskrift om valutaregulering 27. juni 1990 nr. 595 med senere endringer (valutaforskriften). Forskriften inneholder bl.a. bestemmelser om hvem som kan forestå betalinger mellom Norge og utlandet. Det heter i kapittel 4: «Det er forbudt for andre enn Norges Bank og valutabanker å drive ervervsmessig betalingsformidling mellom Norge og utlandet på vegne av allmennheten». Det heter videre i § 9-1: «Det er forbudt for andre enn Norges Bank og valutabanker å drive ervervsmessig omsetning (kjøp/salg) av utenlandske betalingsmidler i Norge».
I forskriften er det inntatt bestemmelser om plikt til å rapportere betalingene til Norges Bank. Dette gjelder så vel valutabanker som forestår betalinger på vegne av andre (BRAVO-registeret), som juridiske og fysiske personer som etablerer konto i utenlandske banker og/eller som deltar i betalingssystemer med utlandet (nettingordninger, konsernbanker mv.). Det fremgår av Norges Banks kravspesifikasjon at alle transaksjoner på rapportpliktige konti skal rapporteres enkeltvis.
Forskriftens kapittel 10 pålegger meldeplikt ved innførsel og utførsel av sedler og mynt tilsvarende et beløp over NOK 25 000. Slik melding skal gis på fastsatt skjema til toll- og avgiftsetaten ved inn- eller utpasseringen. Skjemaer for deklarering av inn- og utførsel av kontanter oppbevares i en egen elektronisk løsning i Norges Bank.
Forskriftens kapittel 16 gir kortselskapene plikt til å oppfylle de rapportkrav Norges Bank måtte pålegge med hensyn til beløp for totale debiteringer foretatt av innlending i utlandet samt detaljert liste over korthavere som har brukt kortet i utlandet til enkeltbetalinger over et visst beløp. Nordmenns bruk av internasjonale betalingskort i utlandet rapporteres til Norges Bank av de enkelte kortselskaper. Det rapporteres aggregerte summer pr. kort/måned dersom det samlede forbruket overstiger NOK 20 000 pr. måned. Det rapporteres kun på papir, og rapportene oppbevares i et papirbasert arkiv i Norges Bank.
I forskriftens § 18-2 er det inntatt en dispensasjonshjemmel slik at Norges Bank i særskilte tilfeller kan gjøre unntak fra bestemmelsene i forskriften. Norges Bank og Finansdepartementet har lagt til grunn en restriktiv fortolkning av denne unntakshjemmelen når det gjelder etablering av betalingsformidlingssystemer med utlandet utenom valutabanksystemet og/eller adgang til å omsette utenlandske betalingsmidler.
3.2 BRAVO-registeret
BRAVO (Bank RApport Valuta Oppgave) er et elektronisk register over utenlandstransaksjoner og administreres av Norges Bank. Rapporteringene om pengeoverføringer og andre finansielle transaksjoner til eller fra utlandet som går gjennom norsk valutabank registreres i BRAVO. Den elektroniske registreringen av utenlandstransaksjoner ble innført 1. juli 1990 og erstattet et papirbasert rapportsystem. Innlendinger skal også rapportere til Norges Bank om opplysninger om overføringer som skjer utenfor bankene, men disse opplysningene legges ikke inn i BRAVO. Norges Bank har konsesjon fra Datatilsynet til drift av BRAVO-registeret. I konsesjonen er det gitt vilkår for driften av registeret og om behandlingen av personopplysningene.
Valutabankene sender daglig BRAVO-rapporter elektronisk til Norges Bank. Foretak med konti i utlandet sender papirbaserte månedsrapporter til Norges Bank. Kortselskapene har også plikt til å rapportere transaksjoner til Norges Bank. Disse rapporteringene registreres ikke i BRAVO men oppbevares i et papirarkiv i Norges Bank. Videre registrerer Norges Bank i en egen elektronisk løsning inn- og utførsel av kontanter i samsvar med blanketter oversendt fra toll- og avgiftsetaten (inn- og utførsel av kontanter med mer enn NOK 25 000 skal meldes til toll- og avgiftsetaten).
Den elektroniske BRAVO-løsningen omfatter to kategorier transaksjoner som er benevnt kategori 1 og 2. Kategori 1 omfatter kundetransaksjoner mens kategori 2 er transaksjoner mellom banker. Kategori 2 omfatter bl.a. kjøp og salg av valuta mellom norske banker, overføring mellom norske banker av transaksjoner til/fra utlandet (selve overføringen til utenlandsk bank er kategori 1), utlendingers overføring mellom konti i norske banker, innlendingers overføring mellom konti i utenlandske banker m.m.
Alle valutabanker (forretningsbank, sparebank og Postbanken som er autorisert av Norges Bank til å drive valutavirksomhet og/eller internasjonal betalingsformidling) skal rapportere overførsel av penger til eller fra utlandet og salg av valuta. Samlet omfatter dagens rapportering til BRAVO ca. 2,2 millioner transaksjoner månedlig.
Med hjemmel i valutareguleringsloven § 7 sjette og syvende ledd jf. valutaforskriften § 18-1, kan opplysninger innhentet etter valutareguleringsloven § 7 første ledd meddeles «offentlige myndigheter som har med skattelikning, tolloppgaver og tilsyn med finansinstitusjoner å gjøre» samt ØKOKRIM. Dette foregår på den måten at etatene sender skriftlige henvendelser til Norges Bank der de oppgir hvem de ønsker opplysninger om (fullstendige identitetsopplysninger/type søk/tidsperiode). Norges Bank foretar søkene og sender opplysningene om treff i registeret tilbake. Dersom forespørselen også omfatter kortselskapenes rapporteringer, foretar Norges Banks personale manuelle søk i listene fra kortselskapene.
3.3 Nærmere om omleggingen av BRAVO-registeret
Dagens rapportsystem gir til dels mangelfull informasjon til bruk for statistikkutarbeidelsen og fyller ikke lenger de krav som må stilles til et moderne rapportsystem for statistikkformål. BRAVO er en kostbar løsning, både for rapportørene og for Norges Bank, og det er også tekniske svakheter ved systemet. Norges Bank legger derfor ned den nåværende valutastatistikken, og fra 2005 vil Statistisk sentralbyrå få hovedansvaret for innhenting av data til utenriksregnskapet.
Omleggingen er i første rekke begrunnet med kvalitetsmessige svakheter i dagens system for bank-rapportering. Systemet er etter hvert blitt lite hensiktsmessig for statistikkformål, og det er vanskelig å opprettholde kvaliteten uten betydelige kostnader. Dagens indirekte innhenting av data til statistikken (via bankene) skal i fremtiden erstattes med innhenting direkte fra de som foretar transaksjoner med utlandet, dvs. fra næringslivet, finansinstitusjoner, offentlige forvaltningsinstitusjoner og også fra husholdningene. Ved å gå direkte til kilden er det mulig å få riktigere opplysninger.
Innhenting av data til kontrollformål foreslås i denne proposisjonen videreført hovedsakelig gjennom rapporteringer fra finansinstitusjonene. Innhenting av data til kontroll- og etterforskningsformål og innhenting av data til statistikkutarbeidelse skal ivareta grunnleggende forskjellige formål, og er forankret i forskjellige hensyn og forskjellige nasjonale og internasjonale regelverk. Det er derfor ikke hensiktsmessig eller ønskelig å ha dette i et felles system.
Det nye datafangstsystemet som utarbeides av Statistisk sentralbyrå skal primært dekke databehovet til utenriksregnskapet. Systemet vil i tillegg fremskaffe data for å dekke andre forpliktelser Norge har vedrørende internasjonal rapportering av Norges økonomiske relasjoner med utlandet. Norge har forskjellige rapporteringsforpliktelser til IMF, OECD og Eurostat.
I Norge er det ca. 100 000 foretak som har økonomiske relasjoner med utlandet. Den statistiske informasjonen i BRAVO-systemet angir overføringer fra alle disse enhetenes transaksjoner med utlandet (tusenvis hver dag). Statistisk sentralbyrå anslår at det bare vil bli noen få tusen av disse foretakene som blir rapporteringspliktige i forbindelse med datafangst til statistikkformål. Innenfor ikke-finansiell sektor regner man med at ca. 1 000 foretak vil dekke om lag 90 % av tjeneste, kapital- og rentetransaksjonene. Fra disse enhetene vil det være nødvendig å innhente nokså detaljert informasjon direkte. For å få en tilfredsstillende statistikk (utenriksregnskap) vil det i tillegg være nødvendig å innhente data fra et utvalg av den store massen av mindre enheter som også har økonomisk aktivitet i utlandet. Spesielt i forhold til denne delen av datafangsten vil det nye valutaregisteret kunne bidra vesentlig til å begrense rapporteringsbehovet. Statistisk sentralbyrå vil, på grunn av det nye valutaregisteret, kunne greie seg med vesentlig mindre utvalg, mindre hyppige og mindre detaljerte undersøkelser. Små og mellomstore foretak betyr hver for seg relativt lite for utenriksregnskapet, og et lite utvalg av disse vil sammen med opplysninger fra valutaregisteret gi tilstrekkelig grunnlag for å beregne en rekke nødvendige tallstørrelser. På den måten oppnår man at vesentlig færre foretak blir rapporteringspliktige til Statistisk sentralbyrå.
3.4 Forholdet til forordning (EF) 2560/2001 om grensekryssende betalinger i euro
19. desember 2001 vedtok Europaparlamentet og Rådet forordning (EF) 2560/2001 om grensekryssende betaling i euro. Forordningen har til hovedformål å sikre at gebyrene for grensekryssende betaling i euro er de samme som for betaling i euro innenfor en medlemsstat (innenlands betaling). For å gjøre det enklere for institusjonene å utføre grensekryssende betaling, inneholder forordningen en bestemmelse som pålegger medlemsstatene å oppheve nasjonale pålegg om rapporteringsplikt til betalingsbalansestatistikken, jf. fortalen til forordningen punkt 12.
Etter forordningen artikkel 6 nr. 1 skal medlemsstatene med virkning senest fra 1. juli 2003 fjerne nasjonale rapporteringskrav for grensekryssende betaling inntil 12 500 euro for betalingsstatistikk.
Forordningen er vedtatt innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning 7. november 2003.
Departementet legger til grunn at forordningen artikkel 6 nr. 1 ikke gjelder nasjonale krav om rapportering av grensekryssende betaling der hovedhensikten er å fremme andre formål enn en god betalingsbalansestatistikk. Etter departementets vurdering vil det ikke være i strid med kommende EØS-regler som svarer til forordningen å kreve rapportering av grensekryssende betaling etter lovforslaget her under grensen på 12 500 euro. Departementet har ved denne vurderingen lagt vekt på at hensikten med rapporteringsplikten etter de lovreglene som foreslås i proposisjonen her, er å sikre kontroll med valutatransaksjoner og pengeoverføring ut og inn av landet for å hindre og avdekke kriminalitet og skatte- og avgiftsunndragelser. Etter departementets vurdering gjelder dette selv om innrapporterte data er tenkt å kunne nyttes også til utarbeidelse av offisiell statistikk.