9 Behovet for en formålsparagraf i loven

9.1 Gjeldende rett

Valutareguleringsloven, som hjemler dagens BRAVO-rapportering, har ingen formålsbestemmelse. Da loven ble vedtatt etter andre verdenskrig var hovedhensikten å gjennomføre valutarasjonering for å sikre valuta til prioriterte formål og hindre at det ble truffet disposisjoner som ikke var samfunnsmessig forsvarlig og som kunne få en uheldig innflytelse på Norges betalingsforhold til utlandet. Etter hvert har den tradisjonelle valutareguleringen utspilt sin rolle, reguleringen av valutamarkedet er gradvis liberalisert og nedbygget. Etter 1990 har valutareguleringslovens fullmakter hovedsakelig blitt brukt til å ivareta hensynet til valutastatistikk/utenriksregnskap og skatte- og avgiftskontroll.

9.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet er det foreslått at loven gis en formålsbestemmelse. En formålsbestemmelse vil angi rammene for lovens anvendelsesområde og kunne ha betydning for tolkningen av lovens øvrige innhold. En formålsbestemmelse vil også kunne bidra til å sikre at loven ikke misbrukes, noe som er spesielt viktig i forhold til registrering av personopplysninger. Det ble særskilt bedt om høringsinstansenes merknader til forslaget om en formålsbestemmelse.

9.3 Høringsinstansenes merknader

ØKOKRIM støtter departementets syn hva gjelder behovet for en formålsbestemmelse. ØKOKRIM fremholder at loven skal regulere et spesielt og avgrenset område, nemlig å sikre kontroll- og etterforskningsorganene fortsatt tilgang til opplysninger om pengestrømmen inn og ut av landet. En formålsangivelse vil bidra til å klargjøre lovens virkeområde og sikre at loven blir anvendt i henhold til lovens formål.

Justisdepartementet skriver:

«Justisdepartementetmener at det er uheldig å bruke begrepet «økonomisk kriminalitet» i formålsbestemmelsen. Med «økonomisk kriminalitet» menes vanligvis kriminalitet som er knyttet til næringslivet og annen organisert virksomhet i privat eller offentlig virksomhet, se for eksempel særorgansutredningen s. 104 og 105. Narkotikakriminalitet, terrorfinansiering og annen alvorlig organisert kriminalitet vil i de fleste tilfeller ikke betegnes som «økonomisk kriminalitet». Dagens ordning er ikke begrenset til slik kriminalitet, og det er ikke noe i høringsnotatet som tyder på at Finansdepartementet har ment å innsnevre ordningens anvendelsesområde. FATFs anbefalinger er heller ikke begrenset på en slik måte.

Det er mulig at betegnelsen «profittmotivert kriminalitet og annen alvorlig kriminalitet» er bedre. Både økonomisk kriminalitet, tradisjonell vinningskriminalitet og organisert kriminalitet kan betegnes som profittmotivert. «Annen alvorlig kriminalitet» vil fange opp terrorfinansiering og andre alvorlig saker hvor pengesporet kan tjene som bevis. I praksis finnes det saker hvor pengesporet har vært av stor betydning for oppklaring av alvorlige saker, for eksempel Tistedalsdrapene.»

Forsvarsdepartementet viser til at det er lagt til grunn at utlevering og videre bruk av opplysningene bare kan skje når det er begrunnet i lovens formål. Formålet med registeret er blant annet å bidra til riktig skatte- og avgiftsfastsettelse og å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet. Videre skriver Forsvarsdepartementet:

«Det kan ikke utelukkes at Etterretningstjenesten vil kunne innhente viktig informasjon fra registeret, etter vedtak av departementet, særlig i forbindelse med internasjonal terrorisme (naturligvis forutsatt at Etterretningstjenesten etter eget lovgrunnlag kan innhente opplysningene, jf. særlig at innhentingen må være begrunnet i utenlandsetterretningsformål og må ikke komme i konflikt med forbudet mot fordekt innhenting av opplysninger på norsk territorium om norske juridiske personer).

Uttalelsen i forarbeidene om at utlevering bare kan skje når det er begrunnet i denne lovs formål, dvs. i denne sammenheng «å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet», blir således problematisk. Forsvarsdepartementet antar at en så vidt snever formålsangivelse også vil være problematisk for politiet.

Forsvarsdepartementet foreslår derfor at § 1 første ledd i lovutkastet endres, slik at leddet vil lyde:

«Formålet med registeret er å bidra til riktig skatte- og avgiftsfastsettelse og å forebygge og bekjempe økonomisk og annen alvorlig kriminalitet, ved at kontroll- og etterforskningsorganene får tilgang til opplysninger om valutavekslinger og overføringer av betalingsmidler inn og ut av Norge.»»

Skattedirektoratet skriver følgende om formålsbestemmelsen:

«I følge lovutkastets § 1 er et av de tilgodesette formål å bidra til riktig skatte- og avgiftsfastsettelse. I tråd med dette er skatteetaten i § 6 angitt som tilgangsberettiget bruker av registeret. Lovens avgrensning antas å være de skatter og avgifter Skattedirektoratet har faglig eller administrativt forvaltningsansvar for og registertilgangen bør gjelde for alle som deltar i denne skatte- og avgiftsforvaltningen, eksempelvis også kommunalt ansatte skatteoppkrevere. Skatte- og avgiftsfastsettelse antas således å skulle forstås i vid betydning omfattende ikke bare saksbehandlingen frem til vedtak som konstaterer skatte- eller avgiftsplikt, men også den videre oppfølgning av slike vedtak som gjør plikten effektiv - innfordringen. For å klargjøre dette bør det overveies å innta tilføyelsen «og innfordringen» etter «avgiftsfastsettelsen» i § 1 første ledd. Dette under forutsetning av at formålsbestemmelsen opprettholdes, noe vi ikke ser stort behov for, men heller ikke vil motsette oss.»

Utenriksdepartementet skriver:

«Med basis i dagens BRAVO-register, som nå er under avvikling, utføres i dag bl.a. kontrolloppgaver i forbindelse med oppfølgningen av internasjonalt vedtatte sanksjoner mot enkeltland. FNs sanksjonsregimer gjennomføres i norsk rett ved forskrift gitt med hjemmel i lov av 7. juni 1968 nr. 4 til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd. Internasjonale økonomiske tiltak kan også gjennomføres i forskrift gitt med hjemmel i særlov eller lov om iverksetjing av internasjonale, ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomisk eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler av 27. april 2001 nr. 14 - tiltaksloven.» Utenriksdepartementet er tilfreds med den formuleringen som er valgt i § 1 om lovens formål, forutsatt at begrepet «økonomisk kriminalitet» også dekker handlinger som rammes av norsk sanksjonslovgivning.»

Statistisk sentralbyrå skriver at det er viktig at SSB får tilgang til opplysningene i det nye registeret, slik det er omtalt under merknadene til de enkelte bestemmelsene (§ 1 Formål).

Norges Bank har pekt på at begrepet «valutaveksling» er brukt i formålsbestemmelsen § 1 i lovutkastet. Begrepet defineres ikke, men Norges Bank antar at dette er kjøp og salg av utenlandske sedler og mynter til publikum, jf. ordlyden i lovutkastet § 5. Norges Bank foreslår at en definisjon av hva loven mener med valutaveksling tas inn i § 2 om definisjoner.

Ligningsutvalget oppfatter det som en fordel å ta inn en formålsbestemmelse i lovens § 1.

9.4 Departementets vurdering

På grunnlag av høringsinstansenes uttalelser opprettholder departementet forslaget om at loven skal ha en egen formålsbestemmelse. På grunnlag av innspillene fra Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet, foreslår Finansdepartementet at betegnelsen «profittmotivert kriminalitet og annen alvorlig kriminalitet» brukes i stedet for «økonomisk kriminalitet». Økonomisk kriminalitet er et paraplybegrep for en rekke forskjellige typer kriminalitet, og betegner - generelt sett - den kriminaliteten som er knyttet til næringslivet og annen organisert virksomhet i privat og offentlig sektor. Det er profittmotiverte, lovstridige handlinger som ofte begås innenfor eller med utspring i økonomisk virksomhet som i seg selv er - eller gir seg ut for å være - lovlig. Skatte- og avgiftskriminalitet, konkurransekriminalitet, internasjonale bedragerier, korrupsjon, verdipapirkriminalitet, hvitvasking og konkurskriminalitet er alle former for økonomisk kriminalitet.

Behovet for et valutaregister som sporsted er imidlertid til stede for all kriminell virksomhet som genererer utbytte, som for eksempel narkotikakriminalitet og alvorlige vinningsforbrytelser. Formålsangivelsen bør derfor omfatte både økonomisk kriminalitet i tradisjonell forstand, og andre alvorlige saker hvor pengesporet kan tjene som bevis.

Opplysningene i registeret vil også kunne brukes av Norges Bank i forbindelse med bankens oppgaver etter sentralbankloven. Dette foreslås presisert i § 1 da det faller utenfor lovens primære formål. Norges Bank utarbeider i samarbeid med Statistisk sentralbyrå blant annet utenlandsbetalingsstatistikk. Statistisk sentralbyrå vil ha tilgang til opplysningene i registeret i medhold av statistikkloven § 3-2 (1). Ved at opplysningene også kan brukes av Norges Bank og Statistisk sentralbyrå, økes kvaliteten på statistikken, og det unngås at de rapporteringspliktige må rapportere de samme opplysningene flere steder.

Utenriksdepartementet har i enkelte tilfeller brukt BRAVO-registeret i forbindelse med oppfølgning og kontroll av internasjonalt vedtatte sanksjoner mot enkeltland, jf. lov 7. juni 1968 nr. 4 om gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd. Finansdepartementet foreslår at denne ordningen videreføres, slik at Utenriksdepartementet fortsatt kan innhente nødvendige opplysninger for å kontrollere internasjonalt vedtatte sanksjoner mot andre land. Det presiseres derfor i § 1 at registeret kan brukes til dette formålet.

Skattedirektoratet har fremholdt at begrepet «skatte- og avgiftsfastsettelse» i formålsbestemmelsen må forstås i vid betydning slik at det også omfatter innfordringen av skatt og avgifter. Direktoratet skriver at det bør overveies å innta en tilføyelse i formålsbestemmelsen om «innfordring».

Formålet med registeret vil blant annet være å forebygge og bekjempe profittmotivert kriminalitet og annen alvorlig kriminalitet, herunder skatte- og avgiftskriminalitet. Departementet legger til grunn at unndragelser av skatter og avgifter i forbindelse med innkreving vil være å anse som skatte- og avgiftskriminalitet. Departementet foreslår å bruke betegnelsen «skatte- og avgiftsbetalingen» da dette er et videre og bedre dekkende begrep. Når det gjelder spørsmålet om skatteoppkrevernes tilgang til registeret, vises til omtale i punkt 7.4.

Generelt legger departementet til grunn at lovens formål ikke bare omfatter innsyn i valutatransaksjoner som i seg selv kan innebære regelbrudd, men at formålet også omfatter fullt legale transaksjoner, ut fra de sporingsmuligheter til andre regelbrudd som kjennskap til slike transaksjoner vil gi.