9 Bankgaranti i visumsaker - Stortingets anmodningsvedtak nr. 282 av 17. mars 2005
9.1 Bakgrunn
Stortinget ba i anmodningsvedtak nr. 282 av 17. mars 2005 Bondevik II-regjeringen om å utrede en eventuell innføring av en bankgarantiordning ved innvilgelse av besøksvisum, jf. Inst. S. nr. 114 (2004-2005). Bakgrunnen for anmodningsvedtaket var et privat lovforslag fra Fremskrittspartiet ved Jan Simonsen, jf. Dokument 8:95 (2003-2004) som lød:
«Stortinget ber Regjeringen innføre en ordning der personer som inviterer personer fra visumpliktige land til Norge, må stille en bankgaranti på et fastsatt pengebeløp, som konfiskeres av staskassen dersom den besøkende unnlater å reise tilbake til hjemlandet innen visumtidens utløp.»
Komiteens flertall stemte for følgende anmodningsvedtak:
«Stortinget ber Regjeringen utrede en eventuell ny ordning for behandling av turistvisum i tråd med merknadene i Innst. S. nr. 114 (2004-2005).»
Det er gitt tilbakemelding til Stortinget om at utredningen vil bli forelagt sammen med Odelstingsproposisjon om endringer av utlendingsloven som følge av innføringen av et felles europeisk visumsystem (VIS), jf. St.meld. nr. 4 (2006-2007) kapittel 3.1:
«Kommunal- og regionaldepartementet uttaler i brev 9. september 2005:
«Det vil være naturlig å knytte innføringen av et eventuelt krav om bankgaranti med innføringen av det felles europeiske visumsystemet når det er operativt. Kommunal- og regionaldepartementet vil komme tilbake til Stortinget med utredningen og eventuelle forslag om et garantikrav i neste stortingssesjon.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet uttaler i brev 29. august 2006:
«Arbeidet med innføringen av et felles europeisk visumsystem (VIS) er blitt forsinket fra europeisk hold. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil komme tilbake til Stortinget med utredningen og eventuelle forslag om et garantikrav i forbindlese med innføringen av VIS.»
Som oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak, inntar derfor Arbeids- og inkluderingsdepartementet sin redegjørelse i denne proposisjonen.
9.2 Formålet med en ordning med bankgaranti
Formålet med en eventuell ordning med bankgaranti, vil være å muliggjøre en mer fleksibel og liberal visumpraksis for å besøke en referanseperson i Norge. Dersom forutsetningene for visum brytes, vil den økonomiske garantien kunne forfalle helt eller delvis til betaling.
Ved vurderingen av visumsøknader, er innvandringsregulerende hensyn et helt sentralt moment. Visuminstituttet er et virkemiddel for en regulert innvandring, og skal bidra til kontroll med hvem som får adgang til riket. Visum gir rett til innreise og begrenset opphold i Norge og normalt også andre Schengenland. Det er en forutsetning at utlendingen forlater riket eller Schengenterritoriet ved visumtidens utløp. Det følger derfor av gjeldende regelverk og ny utlendingslov at visum kan nektes dersom innvandringsregulerende hensyn tilsier det. Det sentrale i vurderingen av innvandringsregulerende hensyn er søkerens returforutsetninger, dvs. vurderingen av sannsynligheten for at søkeren vil reise hjem etter visumtidens utløp og ikke bli værende i Norge eller i annen del av Schengenområdet. En søker med svake returforutsetninger vil normalt ikke få innvilget visum til Norge. Returforutsetningen skal imidlertid veies opp mot aktuelle velferdshensyn, slik at søkere som for eksempel skal besøke sin aller nærmeste familie i Norge, ofte får innvilget visum selv om returforutsetningene er svake. For nærmere redegjørelse for begrepet innvandringsregulerende hensyn og vurderinger som gjelder dette begrepet, vises det til Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) om ny utlendingslov, kapittel 12.6.3.
En ordning med bankgaranti vil kunne veie opp for søkeres generelt svake returforutsetninger og dermed kunne føre til at flere får innvilget visum. I den grad en bankgaranti fra herboende referanseperson vil øke sannsynligheten for at visumsøkeren returnerer når visumtiden utløper, vil bankgarantien kunne være ett av flere forhold som kan tillegges vekt i vurderingen av søkerens returforutsetninger.
9.3 Dansk garantiordning
Ved en lovendring i 2004 ble det innført en hjemmel for at danske utlendingsmyndigheter kan stille økonomisk sikkerhetsstillelse som betingelse for utstedelse av visum i visse saker. Garantibeløpet er pr. 1. januar 2009 på 56 512 DK. Dersom visumsøkeren ikke overholder betingelsene for visumet, forfaller beløpet helt eller delvis til betaling, avhengig av hvor lenge utlendingen oppholder seg uten gyldig tillatelse i Danmark. Det er gjort unntak der oppholdet uten tillatelse skyldes omstendigheter som ikke kan legges utlendingen til last. Beløpet forfaller også til betaling dersom vedkommende etter innreise blir utvist, søker om oppholdstillatelse i Danmark, eller søker asyl i annet Schengenland. Det er videre gjort unntak dersom vedkommende har inngått en avtale eller fått tilbud om ansettelse innenfor et fagområde hvor det er mangel på særlig kvalifisert arbeidskraft, eller hvis humanitære hensyn taler mot at kravet inndrives.
Kravet om bankgaranti anvendes ikke overfor søkere som kommer fra land med stor asylutvandring. Det er i utgangspunktet kun land som erfaringsvis har et visst utvandringspotensial (for eksempel på grunn av økonomiske og sosiale forhold i landet) som omfattes av garantiordningen.
Det kan bare stilles økonomisk garanti for privatbesøk. Det kan ikke stilles garanti for forretningsbesøk, deltagelse i kulturelle arrangement, sportsarrangement, kongresser, tjenestereiser eller lignende. Det stilles heller ikke krav til garanti for ektefeller, samboere, mindreårige barn og foreldre, da disse som hovedregel gis visum.
For å klargjøre om en utlending som det er stilt garanti for, faktisk har returnert før visumtidens utløp, praktiserer Danmark en ordning med meldeplikt ved utenriksstasjonene slik at søkeren viser frem pass og eventuelle billetter, boarding pass eller lignende. Deretter kontakter utenriksstasjonen Udlændingeservice (dansk utlendingsdirektorat) som vurderer om garantien kan frigis. Hvis søkeren bor langt unna en dansk representasjon, kan søkeren selv sende dokumenter til Udlændingeservice.
Danmark har foreløpig ikke foretatt en evaluering av ordningen med bankgaranti.
9.4 Forholdet til Norges forpliktelser som følge av Schengensamarbeidet
Norges deltagelse i Schengensamarbeidet innebærer et mål om en harmonisert visumpraksis, jf. Schengenkonvensjonen artikkel 9 punkt 1. Som ledd i realiseringen av dette målet, er det blant annet utarbeidet en felles konsulærinstruks, og det er utarbeidet notevekslinger, direktiver og forordninger mv. som tar sikte på å samordne visumregelverket. Med utgangspunkt i dette målet, er det blant annet utarbeidet felles liste over visumpliktige land, felles regler om vilkår for reise- og sykeforsikring som vilkår for visum mv. På utenriksstasjonene foregår det et samarbeid Schenglandene i mellom med sikte på utvekslinger av erfaringer og en tilstrebelse av en samordnet visumpraksis.
En ordning med bankgaranti som vilkår for visum vil ikke være i strid med målet om en harmonisert visumpolitikk. Norske myndigheter vil fortsatt foreta en konkret vurdering av søkerens returforutsetninger slik som Schengensamarbeidet forutsetter. Det som vurderes innført er en mulighet for søkeren til å styrke sine returforutsetninger gjennom å tilby en bankgaranti. Det vises også til at Danmark allerede praktiserer en slik ordning.
9.5 Vurdering av bankgaranti som vilkår for visum
Departementet mener at en bankgarantiordning vil kunne åpne for en mer liberal visumpraksis for utlendinger som ellers risikerer avslag på søknaden på grunn av manglende returforutsetninger. Ordningen vil kunne være en sikkerhet mot at visuminstituttet misbrukes i denne sammenheng. Med utgangspunkt i den danske ordningen med bankgaranti, og ovennevnte vurdering, vil departementet sende på høring et forslag til forskriftsbestemmelser om bankgaranti som vilkår for visum. Reglene vil inntas i ny utlendingsforskrift som skal tre i kraft samtidig med ny utlendingslov, etter planen 1.1.2010.
Garantibeløpets størrelse vil være av betydning for i hvilken grad søkeren vil føle seg forpliktet overfor garantisten til å overholde visumforutsetningene. Dersom en ordning med bankgaranti skal fungere etter sin hensikt, bør beløpet være av en viss størrelse, slik at ikke summen er så lav at det blir ansett som en «dyr billett» til Schengenområdet. Videre kan den ikke være så høy at den ekskluderer mange fra å kunne stille en slik garanti. Departementet foreslår etter en vurdering at garantisummen settes til 50 000 kr.
For søkere som kommer fra land med stor asylutvandring, vil det i utgangspunktet ikke være slik at en økonomisk garanti i størrelsesorden 50 000 kr, vil kunne veie opp for ellers svake returforutsetninger. Mange fra disse landene er allerede villige til å betale en «dyr billett» til vesten, noe utbredelsen av menneskesmugling viser. Etter dansk praksis kan derfor ikke ordningen med bankgaranti benyttes overfor søkere fra for eksempel Afghanistan, Algerie, Irak, Iran, Pakistan, Serbia, Montenegro, Somalia, Sudan, eller for statsløse palestinere.
For søkere fra visumpliktige land som ikke har stor asylutvandring, må det kunne legges til grunn at en bankgaranti vil kunne bidra til økt sannsynlighet for at søkeren overholder visumforutsetningene, forutsatt at søkeren har et tilstrekkelig nært forhold til garantisten. Mange vil for eksempel kunne føle seg forpliktet overfor søsken, nære venner eller kjærester dersom disse stiller seg økonomisk ansvarlig for at søkeren skal returnere.
For søkere som kommer fra visumpliktige land hvor innvilgelsesprosenten på visumsøknader allerede er høy, vil imidlertid en ordning med bankgaranti kunne virke mot sin hensikt. Dette er søkere hvor det allerede er liten risiko for avhopp, og en garanti vil kunne innebære at søkere som allerede får innvilget visum, vil bli avkrevet en bankgaranti. En bankgaranti bør derfor som utgangspunkt ikke benyttes for søkere fra land hvor innvilgelsesprosenten allerede er stor. I Danmark benyttes ikke bankgaranti overfor søkere fra følgende land:
Angola, Antigua og Barbuda, Bahamas, Bahrain, Barbados, Belize, Bhutan, Bolivia, Botswana, Burkina Faso, Kambodsja, Colombia, Komorerne, Cuba, Den Sentralafrikanske Republikk, Den Dominikanske Republikk, Den Demokratiske Folkerepublikk Korea, Djibouti, Dominica, Ecuador, Fiji, De Forenede Arabiske Emirater, Gabon, Grenada, Guinea, Guinea-Bissau, Guyana, Haiti, Indonesia, Jamaica, Kap Verde, Kasakhstan, Kirgisistan, Kiribati, Kuwait, Laos, Lesotho, Liberia, Madagaskar, Malawi, Maldivene, Mali, Marshall, Mauritania, Mauritius, Mikronesia, Mosambik, Namibia, Nauru, Nepal, Nigeria Oman, Palau, Papua New Guinea, Qatar, Salomonøyene, Samoa, Sao Tomé og Principe, Saudi Arabia, Senegal, Seychellerne, St. Kitts-Nevis, St. Lucia, Saint Vincent og Grenadinene, Surinam, Swaziland, Sør Afrika, Tadsjikistan, Taiwan, Tchad, Trinidad og Tobago, Tonga, Turkmenistan, Tuvalu, Usbekistan, Vanuatu, Zambia, Zimbabwe, Ekvatorial Guinea og Øst-Timor.
Dersom man velger å utforme praksis noenlunde slik som i Danmark, vil ordningen i første rekke få anvendelse i forhold til land hvor man vet at det er et visst utvandringspotensial, men som vi likevel ikke mottar mange asylsøkere fra. I Danmark kan ordningen anvendes i forhold til følgende land: Albania, Armenia, Aserbajdsjan, Bangladesh, Benin, Bosnia-Hercegovina, Burma, Burundi, Den Demokratiske Republikk Kongo, Egypt, Elfenbenskysten, Eritrea, Etiopia, Filippinene, Gambia, Georgia, Ghana, Hvitrusland (Belarus), India, Jordan, Kamerun, Kenya, Kina, Kongo (Brazzaville), Libanon, Libya, Makedonia, Marokko, Moldova, Mongolia, Niger, Peru, Russland, Rwanda, Sierra Leone, Sri Lanka, Syria, Tanzania, Thailand, Togo, Tunisia, Tyrkia, Uganda, Ukraina, Vietnam og Yemen.
Det bør overlates til Utlendingsdirektoratet å gi de nærmere retningslinjene for når en bankgaranti kan kreves, og hvordan slik økonomisk sikkerhet skal stilles.
I tilknytning til forskriftsarbeidet vil departementet vurdere i hvilken grad bankgarantiordningen skal begrenses til å gjelde i forhold til bestemte persongrupper, jf. den danske modellen med at ordningen bare gjelder i forhold til privatbesøk og at den ikke gjelder ved besøk hos nærmeste familiemedlemmer. I forhold til det siste bemerkes det at i de tilfeller det allerede er tvil om returforutsetningene i en sak, ville ikke det forhold at for eksempel en ektefelle eller en forelder er villig til å stille en økonomisk garanti på 50 000 kr, innebære noen større sikkerhet for at søkeren vil returnere. For øvrig vil det være klare betenkeligheter knyttet til å kreve at noen stiller økonomisk garanti for sine nærmeste familiemedlemmer. Den som anmodes om å stille slik garanti vil komme under et betydelig press.
Det vil bli foreslått at en bankgaranti skal kunne inndrives helt eller delvis hvis utlendingen oppholder seg i Norge eller et annet Schengenland uten nødvendig tillatelse ut over ut over det tidsrom som er angitt i visumet, eller hvis utlendingen utvises fra riket eller søker beskyttelse (asyl) i Norge eller annet Schengenland. Det vil foreslås at beløpet ikke forfaller til betaling dersom utlendingen godtgjør at oversittelsen av visumtiden skyldes omstendigheter som ikke kan legges vedkommende til last. Det vil også foreslås unntak for enkelte andre grupper søkere som har rett til å fremme en søknad om oppholdstillatelse fra Norge (for eksempel søknad om arbeidstillatelse for fagutdannede og spesialister). Kravet skal forøvrig kunne frafalles der en innløsning vil virke åpenbart urimelig.
Ordningen vil innebære et behov for returkontroll i de sakene hvor det er stilt garanti. Departementet vil foreslå at Utlendingsdirektoratet gir nærmere retningslinjer for dokumentasjon på at utlendingen har forlatt Norge og Schengenområdet i tråd med visumforutsetningene. Utlendingsdirektoratet vil blant annet kunne stille krav til meldeplikt ved utenriksstasjonene eller annet egnet sted.