8 Mulighet for unntak fra forbudet

I høringsnotatet ble det foreslått at det generelle forbudet mot bruk av vannscootere skulle kunne fravikes av kommunene gjennom forskrifter som angir områder der bruk av vannscootere skal være tillatt, helt eller delvis.

I høringen kom det synspunkter fra i alt 74 instanser på forslaget om unntak fra forbudet. 56 av disse er enige i departementets forslag.

Fylkesmennene i Aust-Agder og Sør-Trøndelag, Lørenskog kommune, Norges Naturvernforbund og Friluftslivets fellesorganisasjon ønsker primært et landsomfattende totalforbud uten mulighet for kommunale unntak, av hensyn til de allmenne frilufts- og naturverninteressene. Friluftsrådenes Landsforbund stiller seg spørrende til behovet for kommunale unntak, og peker på faren for at kommersielle interesser kan tillegges for stor vekt i den kommunale saksbehandlingen. En rekke kommuner langs Oslofjorden, herunder Skien, Tønsberg, Larvik, Svelvik, Hvaler, Moss, Sarpsborg, Råde og Røyken, samt Østfold fylkeskommune, ønsker et totalforbud mot bruk av vannscooter innenfor det området som omfattes av rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden. Det samme gjør Oslofjordens friluftsråd, på bakgrunn av en gjennomført spørreundersøkelse blant 30 medlemskommuner. Tana kommune ønsker totalforbud mot bruk av vannscootere på innlandsvassdrag. Flere høringsinstanser, herunder Østfold fylkeskommune og Stange kommune, understreker ønskeligheten av interkommunalt samarbeid når det gjelder å peke ut aktuelle områder for vannscooterkjøring. Østre Toten kommune peker på at alle Mjøs-kommunene, unntatt Ringsaker, allerede har inngått et samarbeid om forbud mot vannscooterkjøring på Mjøsa, hjemlet i motorferdselloven. Flere, herunder fylkesmennene i Nordland, Hedmark og Vest-Agder og Vefsn og Larvik kommuner, påpeker at den kommunale unntaksadgangen bør koples nærmere til plan- og bygningsloven, slik at det kreves reguleringsplan før unntaksforskrift kan gis, evt. at unntaksforskrift og reguleringsplan utarbeides parallelt. Fylkesmannen i Hedmark understreker at med et landsomfattende forbud mot vannscootere vil det ikke være tilstrekkelig å avsette et areal til formål vannscooterkjøring med hjemmel i plan- og bygningsloven; en kommunal unntaksforskrift må utarbeides i tillegg.

Når det gjelder hvem som bør få myndighet til å gjøre unntak fra det landsomfattende forbudet mot bruk av vannscootere og liknende, gir fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Lørenskog kommune, Norges Naturvernforbund og Friluftslivets fellesorganisasjon uttrykk for at fylkesmannen er å foretrekke framfor kommunen. Det pekes på at unntaksmyndigheten er lagt til dette nivå i Sverige, og at dette sikrer en helhetlig vurdering av unntaksbehovet innen fylket. Justisdepartementet peker på at Miljøverndepartementets regelverksforslag ikke legger opp til noen sentral oversikt over områder der vannscooterkjøring er tillatt, og at mangel på en slik sentral oversikt kan medføre kontrollproblemer for politiets båttjeneste, som opererer langs kysten uavhengig av politidistrikts-, kommune- eller fylkesgrenser. Det pekes også på faren for at en kommune av næringspolitiske eller andre grunner vil kunne føle seg presset til å tillate vannscooterkjøring dersom en nabokommune allerede har gjort det. Begge disse svakhetene vil etter Justisdepartementets oppfatning kunne avhjelpes dersom unntaksmyndigheten legges til fylkesmannen. Justisdepartementet understreker, med henvisning til det svenske regelverket, at berørte kommuner må gi sitt samtykke før fylkesmannen evt. gjør unntak fra det generelle forbudet. Også Økokrim, på vegne av Riksadvokaten, går inn for at unntaksmyndigheten legges til fylkesmannen som regional miljømyndighet. Etter Økokrims vurdering vil det lette håndhevingen av regelverket å gjøre unntak ved enkeltvedtak framfor ved forskrift. En slik ordning vil også åpne for en formell påklaging til overordnet myndighet.

I høringsnotatet ble det foreslått at kommunen skulle kunne gjøre helt eller delvis unntak fra forbudet mot bruk av vannscootere eller liknende for nærmere avgrensede områder, der bruken ikke medfører ulempe for allmennheten ved støy eller andre forstyrrelser, og heller ikke medfører fare for nevneverdig skade på dyre- og/eller plantelivet. I Kystdirektoratets tilbakemelding til Fiskeridepartementet om den tidligere omtalte undersøkelsen av vannscooterbruken i havner og kystkommuner, framkommer det at direktoratet mener denne avgrensningen ikke er fullt ut tilstrekkelig. Kystdirektoratet ønsker at det foretas en ytterligere avgrensning av muligheten til å gjøre unntak mot situasjoner der bruk av vannscootere og liknende kan medføre fare for den alminnelige ferdselen til sjøs. Økokrim, på vegne av Riksadvokaten, mener det er vesentlig at det også gjøres en avgrensning av unntaksmulighetene mot situasjoner som medfører en fare for allmennheten. Man kan f.eks. tenke seg en situasjon der en vannscooter kjører nær en badeplass for barn og utgjør en fysisk trussel mot disse, uten at de badende barna opplever kjøringen i seg selv som noen ulempe. Statskog Finnmark framholder at det generelt bør være en høy terskel for å gjøre unntak fra det landsomfattende forbudet, ellers vil forbudet lett kunne miste sin autoritet.

Norges Båtbransjeforbund, som primært er motstander av det foreslåtte regelverket, uttaler at dersom et generelt forbud mot bruk av vannscootere og liknende skal kunne godtas, må det i lovteksten oppstilles et krav om at kommunen skal avsette spesifikke områder til vannscooterbruk, av hensyn til vannscooterkjøring som sport.

I høringsnotatet ble det foreslått en eksplisitt bestemmelse om at utkast til kommunal forskrift om unntak fra det landsomfattende forbudet mot bruk av vannscootere og liknende skulle forelegges politiet til uttalelse. Flere høringsinstanser er opptatt av at også andre organer må høres før en slik forskrift fastsettes. Norges hytteforbund mener at hytteeiere må høres. Økokrim påpeker at Kystdirektoratet, som har betydelige interesser i sikkerheten rundt båttrafikken, alltid bør uttale seg, Statens Helsetilsyn peker på plikten til å forelegge saken for de lokale helsemyndigheter. Statens forurensningstilsyn mener utkast til forskrift bør forelegges fylkesmannen av hensyn til naturmiljø- og plansaker, og Friluftsrådenes Landsforbund peker på at miljø- og friluftsorganisasjonene må høres. Fylkesmannen i Østfold og Friluftsrådenes Landsforbund mener dessuten det bør være mulig for overordnede myndigheter å fremme innsigelse mot kommunale forskriftsforslag som strider mot regionale eller nasjonale miljø- og friluftsinteresser. Vest-Agder fylkeskommune uttaler at fylkeskommunen bør få mulighet til å hindre eller sette vilkår for kommunale unntak. Fylkesmannen i Oppland mener Miljøverndepartementet må vurdere om forskriftsforslag også skal forelegges fylkeskommunen og berørte statlige fagmyndigheter til uttalelse. Justisdepartementet framholder at det er unødvendig å nevne konkrete høringsinstanser i lovteksten, fordi det følger av forvaltningsloven § 37 annet ledd at alle instanser «hvis interesser særlig berøres» skal gis anledning til å uttale seg.

I høringsnotatet ble det ikke foreslått noen generelle unntak fra forbudet mot bruk av vannscootere og liknende. Flere høringsinstanser påpeker behovet for slike generelle unntak. Norges Fiskarlag påpeker behovet for et generelt unntak for fartøy som deltar i søk- og redningstjeneste. Forsvarsdepartementet ønsker et generelt unntak som dekker tjeneste utført av politiet, Forsvaret inkludert Kystvakten, samt redningstjenesten. Justisdepartementet har, spesielt på bakgrunn av Forsvarsdepartementets ønske om generelle unntak, foreslått en generell unntaksbestemmelse som dekker politi- og redningstjeneste, samt Forsvarets virksomhet. Formuleringene her er hentet fra motorferdselloven § 4 første ledd bokstav a) og d). Justisdepartementet ber Miljøverndepartementet og Forsvarsdepartementet vurdere nærmere hvorvidt også Kystvaktens virksomhet vil inngå i den foreslåtte unntaksformuleringen.

Miljøverndepartementet foreslår at kommunene skal kunne fravike forbudet gjennom lokale forskrifter der det angis områder for bruk av vannscootere og liknende. Bruk av denne type fartøy skal kunne tillates for nærmere angitte områder der dette ikke medfører fare eller ulempe for andre interesser. At kommunene ved forskrifter kan bestemme hvor vannscootere og liknende skal kunne brukes, er i samsvar med prinsippene som ligger til grunn for satsningen på Lokal Agenda 21 i kommunene. Et totalforbud uten mulighet for unntak ville forhindre all bruk av vannscootere og liknende, herunder vannscooterkjøring i sports- og konkurransesammenheng. Dette ville etter Miljøverndepartementets syn innebære en urimelig streng regulering av aktiviteter som allerede foregår, og som det istedenfor å forby fullstendig bør være mulig å styre bruken av. Kommunene har mulighet til å begrense bruken ved å være restriktive med å gi unntaksforskrifter. Et totalforbud innenfor det området som omfattes av rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden, slik det er foreslått bl.a. fra en rekke av kommunene langs fjorden, ser ikke Miljøverndepartementet det som aktuelt å ta inn i de nye reglene. De rikspolitiske retningslinjene for Oslofjorden vil likevel gi de berørte kommunene grunnlag for å praktisere vannscooterforbudet strengt, dvs. være tilbakeholdne med å gi unntaksforskrifter. Det vises her til de kriterier som skal vurderes før unntak gjøres, jf nedenfor under kommentarene til § 39 annet ledd. Det er sterkt ønskelig at den kommunale unntaksadgangen koples til plan- og bygningsloven; enten ved at det utarbeides reguleringsplan før unntaksforskrift gis, eller ved at unntaksforskrift og reguleringsplan utarbeides parallelt.

Etter forslaget vil kommunen kunne fastsette forskrifter om bruk av vannscootere og liknende uten stadfesting av overordnet myndighet. En mellomløsning for å sikre overordnet kontroll med at forskrifter ikke gis til skade for miljøinteressene, kunne være å kreve fylkesmannens stadfesting av de kommunale forskriftene, eller å innføre en innsigelsesordning etter mønster av plan- og bygningsloven. Til sammenlikning kan opplyses at slike ordninger er innført når det gjelder fastsetting av kommunale forskrifter etter motorferdselloven om bruk av motorfartøyer og landing og start med luftfartøyer. Miljøverndepartementet har imidlertid kommet til at det ikke er grunnlag for overprøving av kommunale vurderinger knyttet til bruk av vannscootere og liknende. Miljøverndepartementet mener det bør være et kommunalt ansvar å ta stilling til de arealkonflikter slik bruk utløser. Det er ikke naturlig å gi et statlig organ myndighet til å overprøve kommunens vurderinger her. Av samme grunn finner departementet det ikke ønskelig å gi fylkesmannen myndighet til å dispensere fra forbudet ved enkeltvedtak, slik Økokrim tar til orde for.

Når det gjelder saksbehandlingen for slike forskrifter, vil forvaltningslovens regler i kapittel VII om forskrifter gjelde. Lovens § 37 oppstiller bl.a. krav om høring av berørte interesser. Miljøverndepartementet slutter seg til Justisdepartementets vurdering av at det derfor ikke er nødvendig å fastsette uttrykkelige krav om hvilke parter som skal høres. Hvor bred høring det skal legges opp til i det enkelte tilfellet blir det opp til kommunen å vurdere. Normalt må det forutsettes at forskriftsutkastet forelegges politiet, lokale havnemyndigheter (evt. Kystdirektoratet), lokale helsemyndigheter, fylkesmannen, fylkeskommunen samt andre kommuner som berøres direkte eller indirekte av de unntak som foreslås. Hvorvidt bolig- eller hytteeiere skal høres, vil måtte bero på en konkret vurdering. Tilsvarende når det gjelder hvorvidt forskriftsutkastet skal forelegges andre statlige fagmyndigheter eller miljø- og friluftslivsorganisasjoner.

I høringsnotatet ble det ikke foreslått noen generelle unntak fra forbudet mot bruk av vannscootere og liknende. Miljøverndepartementet slutter seg til høringsinstansenes påpeking av behovet for å innarbeide enkelte slike unntak. I tillegg til formuleringer overensstemmende med motorferdselloven § 4 første ledd bokstav a) og d), er det etter departementets vurdering behov for unntak for bruk knyttet til marinarkeologiske og andre vitenskapelige undersøkelser. Kystvaktens virksomhet vil inngå i de foreslåtte unntaksformuleringene. Det foreslås også en generell bestemmelse om at Kongen ved forskrift kan unnta fra forbudet bruk av vannscootere eller liknende også til andre transportformål, dersom slike behov skulle oppstå senere.