7 Utviding av verkeområdet til finansavtalelova til fullt ut å gjelde kommunal og fylkeskommunal utlånsverksemd

7.1 Forslaget i høyringsnotatet

I høyringsnotat vart det sett fram følgjande forslag:

«Justisdepartementet legger i dette høringsnotatet frem to alternative forslag som innebærer at kommunal utlånsvirksomhet helt eller delvis vil bli omfattet av finansavtaleloven. Departementet har så langt ikke tatt endelig stilling til hvilket av forslagene som er best egnet, og ber om høringsinstansenes merknader til begge forslag.

Begge forslagene innebærer at lån fra (primær)kommuner og fylkeskommuner reguleres på samme måte. Høringsinstansene bes vurdere om det helt eller delvis bør skilles mellom lån fra kommuner og lån fra fylkeskommuner. I de følgende kommentarer til forslagene benyttes 'kommune' som en fellesbetegnelse på fylkeskommuner og kommuner.

Etter det første forslaget (alternativ 1) endres finansavtaleloven § 1 slik at alle lån fra kommuner omfattes av finansavtaleloven kapittel 3. Kapittel 4 foreslås å gjelde for kausjoner for slike lån.

Det andre forslaget (alternativ 2) innebærer en mindre omfattende regulering av kommunal utlånsvirksomhet. Etter nytt fjerde ledd bokstav a i § 1 foreslås at finansavtaleloven kommer til anvendelse dersom lånet er finansiert ved lån fra institusjoner som er omfattet av finansavtaleloven § 1 første ledd, og der det følger av låneavtalen mellom en slik institusjon og den aktuelle kommunen at kommunen har plikt til å videreutlåne midlene. Et praktisk eksempel på slike avtaler er, som nevnt ovenfor, lån fra Husbanken til kommuner som skal benyttes til videreutlån til boligformål for kommunens innbyggere. Også videreutlån av midler som er lånt fra institusjoner som er angitt i forskriften, vil omfattes av dette alternativet fordi loven er gitt tilsvarende anvendelse på disse, jf. finansavtaleloven § 1 annet ledd bokstav f.

Etter nytt fjerde ledd i bokstav b i forslaget omfattes ethvert utlån fra en kommune dersom kommunen driver 'planmessig' utlånsvirksomhet. Tanken bak denne regelen er at finansavtaleloven legger relativt omfattende plikter på långiveren, og at loven som utgangspunkt ikke bør komme til anvendelse dersom kommunen bare unntaksvis låner ut midler. Planmessig utlån vil først og fremst omfatte tilfeller der kommunen benytter utlån som et generelt og kontinuerlig virkemiddel i kommunens virksomhet. Det er imidlertid tilsiktet at en kommune etter omstendighetene kan anses for å drive planmessig utlånsvirksomhet selv om den ikke på generell og kontinuerlig basis driver utlån. Et litt større antall lån som ledd i et enkeltstående prosjekt bør også medføre at kommunen anses for å drive planmessig utlånsvirksomhet. Som eksempel kan tenkes at en større kommunal eiendom er utlagt til boligfelt, og at tomtekjøperne tilbys kommunal lånefinansiering. Slik regelen er utformet, er det intet krav at det aktuelle lånet er et ledd i kommunens planmessige utlånsvirksomhet. Også mer ekstraordinære lån vil omfattes av finansavtaleloven så lenge kommunen for øvrig driver planmessig utlånsvirksomhet. Et alternativt forslag kan være at det også stilles krav om at det aktuelle lånet skal være ledd i planmessig utlånsvirksomhet fra kommunens side. Høringsinstansene bes om å vurdere dette spørsmålet.

I den tidligere nevnte tolkingsuttalelsen om kommunal utlånsvirksomhet ble det antydet at en regulering av finansavtalelovens anvendelsesområde for kommuner burde gjøres ved forskrift. Det mest naturlige er vel i så fall å gjøre det ved å endre den eksisterende forskriften om utvidet anvendelsesområde for finansavtaleloven. Fordelen ved lovregulering ligger i at man får et mindre oppstykket og mer oversiktlig regelverk. På den annen side kan det være mer fleksibelt å benytte forskriftsformen ettersom forskrifter er enklere å endre. I forslaget nedenfor er de alternative regeltekstene utformet som nytt fjerde ledd i finansavtaleloven § 1. De foreslåtte bestemmelsene kan imidlertid med små tekniske endringer i stedet tas inn som ny § 2 i forskriften om utvidet anvendelsesområde for finansavtaleloven. Vi bemerker at forslagene nedenfor går lenger enn det anvendelsesområdet som i dag gjelder etter forskrift om utvidet anvendelsesområde § 1 ettersom forslagene medfører at hele kapittel 3 og 4 i finansavtaleloven kommer til anvendelse, mens någjeldende forskrift bare gir noen av reglene i kapittel 3 og 4 anvendelse.

(...)

Alternativ 1. Forslag til nytt fjerde ledd i finansavtaleloven § 1

(4) For lån der långiveren er en kommune eller fylkeskommune, gjelder kapittel 3 i loven. Kapittel 4 i loven gjelder for kausjoner for slike lån.

Nåværende fjerde ledd blir nytt femte ledd.

Alternativ 2. Forslag til nytt fjerde ledd i finansavtaleloven § 1

(4) Lån der långiveren er en kommune eller en fylkeskommune, omfattes av kapittel 3 i loven dersom

a) lånet er finansiert ved lån fra en institusjon som etter finansavtaleloven § 1 anses som finansinstitusjon eller lignende institusjon, og det følger av låneavtalen med denne institusjonen at kommunen eller fylkeskommunen har plikt til å videreutlåne midlene, eller

b) kommunen eller fylkeskommunen driver planmessig utlånsvirksomhet. Finansavtaleloven kapittel 4 gjelder for kausjoner for lån som nevnt i forrige punktum.

Nåværende fjerde ledd blir nytt femte ledd.»

7.2 Høyringsfråsegnene

Som nemnt ovanfor under punkt 3.2, går eit fleirtal av høyringsinstansane inn for at verkeområdet til finansavtalelova kapittel 3 og 4 blir utvida til å gjelde for alle fylkeskommunale og kommunale lån (alternativ 1 i høyringsnotatet). Barne- og familiedepartementet uttaler følgjande i sitt høyringssvar:

«Barne- og familiedepartementet vil uttrykke støtte til forslaget om å la finansavtaleloven omfatte kommunal utlånsvirksomhet. Denne virksomheten har i enkelte kommuner et stort omfang, særlig i forbindelse med de såkalte etableringslån som formidles fra Husbanken. Det er liten grunn til at en forbruker som opptar et slikt lån skal stilles i en dårligere posisjon enn ved låneopptak fra en finansinstitusjon. Departementet antar tvert i mot at den beskyttelse som finansavtaleloven gir kan være særlig viktig for personer og hushold som søker om etableringslån.

Departementet har videre en viss forståelse for de betraktninger som fremkommer på side 4 i høringsnotatet når det gjelder behovet for å la finansavtaleloven komme til anvendelse dersom kommunen bare unntaksvis driver utlånsvirksomhet. Det kan synes uforholdsmessig å pålegge en kommune som bare i liten utstrekning driver utlånsvirksomhet å tilfredsstille finansavtalelovens omfattende krav med hensyn til opplysningsplikt, frarådingsplikt mv. Departementet mener imidlertid likevel at hensynet til låntakeren her må gis gjennomslagskraft. Dette kan også begrunnes med at det vil kunne oppstå vanskelige avgrensningsspørsmål ved vurderingen av hva som er planmessig utlånsvirksomhet.»

Kommunal- og regionaldepartementet går også inn for å utvide verkeområdet til finansavtalelova:

«Kommunal- og regionaldepartementet mener at finansavtaleloven bør utvides til også å omfatte kommuner.

(...)

Når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser, merker vi oss at en endring etter alternativ 1 vil kunne føre til økte kostnader for kommunene, men ser også det poeng at kommunal utlånsvirksomhet allerede er omfattet av loven i en viss utstrekning, slik at det ikke nødvendigvis er snakk om merkostnader av betydning.

Oppsummert mener vi at en anvendelse av finansavtaleloven for kommunal utlånsvirksomhet vil medføre:

• At det oppnås et mer oversiktlig system i loven

• De administrative belastninger for kommuner og fylkeskommuner vil antakelig være beskjedne.

• Hensynet til låntakernes (forbrukernes) interesser vil kunne ivaretas bedre.»

Oslo kommune meiner at finansavtalelova kapittel 3, men ikkje kapittel 4, bør gjelde for kommunal og fylkeskommunal utlånsverksemd. Kommunen viser til fråsegna frå Bolig- og eiendomsetaten, der det heiter:

«Bolig- og eiendomsetaten (BOE) stiller seg svært positiv til en klargjøring av rettstilstanden vedrørende kommunal utlånsvirksomhet.

Etatens lånekunder må generelt sett antas å ha særlig behov for utførlige opplysninger om lånet, hvor blant annet låneprofil og fraråding er viktig å få frem før låneopptak. Dette kommer av at en del kunder i BOEs målgruppe ofte ikke forstår omfanget og konsekvensene av å oppta et stort lån. BOE har derfor allerede tilpasset seg finansavtaleloven kapittel 3, for at våre kunders behov skal bli best mulig dekket.

(...)

Etaten er av den oppfatning at kunden bør stilles likt uansett om lånet er finansiert ved lån fra andre institusjoner som er omfattet av finansavtaleloven, uansett om kommunene driver planmessig virksomhet eller ikke. Vi finner derfor alternativ 1 som det best egnede forslaget. Når det gjelder alternativ 1, andre setning, viser vi til at det i følge retningslinjer for etableringslån fra Husbanken HB 7.B.6 pkt. 5.5.5 normalt ikke er anledning for kommunene å kreve sikkerhet i form av kausjon. Oslo kommune åpner ikke for å kreve sikkerhet i form av kausjon. Sett fra etatens ståsted bør således ikke lån der långiveren er en fylkeskommune eller kommune omfattes av finansavtalelovens kapittel 4.»

Finansieringsselskapenes Forening meiner at alternativ 1 bør veljast, fordi alternativ 2 er for komplisert for ein lovtekst som rettar seg mot ålmenta. Forbrukarombodet uttaler seg i same retning:

«Jeg har vurdert forslagene med henblikk på forbrukernes behov for informasjon og klare rettigheter i forbindelse med låneopptak. Ved å innbefatte alle lån fra kommuner, vil man unngå at det skapes tvil omkring kommunens plikter fra sak til sak.

Dersom kommuner skal drive med utlånsvirksomhet må det etter min oppfatning kunne forventes at de setter seg inn i finansavtalelovens regler. Dette uavhengig av om den enkelte kommune kun i liten utstrekning driver utlån.»

Forbrukarrådet går også inn for alternativ 1 i høyringsnotatet, dvs. at finansavtalelova kapittel 3 og 4 skal gjelde for alle kommunale lån. Forbrukarrådet er kritisk til å gjere unntak for sosiale lån, og uttaler følgjande om dette:

«Lån gitt etter lov om sosial tjenester vil inneha element av stønad, eksempelvis i form av gunstige lånebetingelser eller lempede krav til sikkerhetsstillelse. Det er etter vårt syn i seg selv ikke et argument for at låntaker ikke har behov for den forbrukerbeskyttelse som ligger i finansavtaleloven.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon / Sparebankforeningen ønskjer også ei utviding i samsvar med alternativ 1 velkomen både ut frå konkurransemessige omsyn og av omsyn til ikkje-profesjonelle kundar. Vidare legg dei vekt på at kommunar med liten kompetanse på området, vil ha høve til å kanalisere lån gjennom bankar og finansinstitusjonar som har rutinar for handtering av føresegnene i finansavtalelova.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Konkurransetilsynet stiller seg positive til forslaget om å utvide verkeområdet til finansavtalelova. Det blir vist til at dette både vil medverke til ei klargjering av rettstilstanden og til at ulike långivarar i større grad konkurrerer på like vilkår.

Kommunenes sentralforbund og Kommunalansattes fellesorganisasjon ønskjer inga utviding av verkeområdet for finansavtalelova kapittel 3 og 4, og målber argument som går igjen hos dei kommunane som har uttalt at dei ikkje ønskjer ei lovendring. Vi gjengir følgjande frå høyringssvaret til Kommunenes sentralforbund:

«Kommunenes Sentralforbund vil innledningsvis peke på at kommuner og fylkeskommuner i stadig økende grad blir underlagt detaljregulering og saksbehandlingsregler som krever store ressurser for å kunne etterleves. I en situasjon hvor kommunenes økonomi er meget sterkt presset, vil de ikke uten videre kunne utvide sin administrative kapasitet. Nye og kapasitetskrevende saksbehandlingsregler vil derfor gå på bekostning av tjenesteproduksjonen. Det må derfor i hvert enkelt tilfelle vurderes nøye om behovet for nye ressurskrevende saksbehandlingsregler er sterkt nok til å forsvare en reduksjon i tjenesteproduksjonen. Vi viser i den forbindelse til arbeidet med fornyelse av offentlig sektor og regelverksforenklingsprosjektet.

Så vidt vi kan se, er Justisdepartementets viktigste grunn for framlegget at kommunenes utlånsvirksomhet i stor grad består i videreutlån av husbankmidler, og at departementet anser det som lite rimelig at en låntakers rettsstilling avhenge av om midlene er kanalisert via en kommune. Dette argumentet mener KS må tillegges relativt liten vekt. Vi vil legge større vekt på et annet moment som er trukket fram av departementet, nemlig at det kan spørres om kommunal utlånsvirksomhet har et så omfattende og profesjonelt preg at låntakere bør ha den beskyttelse som ligger i å komme inn under finansavtalelovens regler. Vi peker i den forbindelse på at kommunale lån i hovedsak har sosiale formål og at det ikke tas sikte på økonomiske gevinst.

Prinsipalt mener KS, som vi tidligere har framholdt overfor Kommunal- og regionaldepartementet, at Husbanken bør stå som långiver i alle tilfeller hvor det gis lån av husbankmidler, eventuelt slik at kommunene i visse saker utfører den forberedende saksbehandlingen på vegne av banken.(...) Subsidiært går vi inn for departementets mindre omfattende framlegg i alternativ 2.»

Dei fleste kommunane er skeptiske til å la finansavtalelova kapittel 3 og 4 gjelde for sosiallån etter lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. § 5-1, jf. § 5-4, medan dei synest å vere noko mindre avvisande til at vidarelån frå Husbanken og lån frå næringsfond skal vere omfatta.

Det er verdt å merke seg at Grong kommune, som går imot ei endring, er inne på at dei administrative byrdene ikkje treng bli så store, sjølv for små kommunar. I si innstilling til Grong formannskap skriv rådmannen følgjande om dette:

«De mindre kommunene vil ofte ikke ha kompetanse til å forvalte utlånsvirksomheten, men med bistand fra bank går det nok rimelig greit. Det er fullt mulig å legge opp til rutiner som i størst mulig grad følger finansavtalelovens bestemmelser, uten at en kan risikere å bli «arrestert» i mindre avvik, jfr. bl.a. den diskusjon som har pågått sist vinter om bankenes varslingsplikt/frister ved renteberegning.»

Lunner kommune ber departementet særskilt om å vurdere korleis føresegna om frårådingsplikt i finansavtalelova § 47 skal praktiserast i forhold til lånsøkjarar som allereie er avvist av andre kredittinstitusjonar pga. dårleg låneevne. Også Kommunalansattes Fellesorganisasjon, Bamble kommune og Sortland kommune har merknader knytt til praktiseringa av denne føresegna i relasjon til kommunale lån. I høyringsfråsegna frå Sortland kommune heiter det:

«Det vil bli spesielt vanskelig å forholde seg til lovens paragraf 47 Plikt til å frarå. De kommunale formidlingslån gis med til dels dårlig sikkerhet både med hensyn til realsikkerhet og betalingsdyktighet. Da det i tillegg er til dels sterkt nasjonalt påtrykk om å øke utlån av formidlingslån, vil utlåner (kommunen) få store problemer med å forholde seg til bestemmelsen. Enda vanskeligere blir det å forholde seg til denne paragraf når det gjelder sosiale lån. Både å frarå lån og de konsekvenser det kan medføre dersom dette ikke gjøres i henhold til § 47, vil kunne medføre at kommunene blir mer forsiktig med å innvilge formidlingslån.»

Kommunal- og regionaldepartementet, Oslo kommune, Forbrukarrådet, Finansnæringens Hovedorganisasjon / Sparebankforeningen meiner at lovendringane bør omfatte både kommunar og fylkeskommunar. Kommunal- og regionaldepartementet uttaler at dei ikkje kan sjå nokon grunn til at det bør skiljast mellom lån frå kommunar og lån frå fylkeskommunar.

I høyringsnotatet var det reist spørsmål om ei utviding av finansavtalelova til å gjelde kommunal utlånsverksemd bør skje ved lov- eller forskriftsendring. Oslo kommune uttaler dette:

«Forslagene er utformet som nytt fjerde ledd i finansavtaleloven § 1. De foreslåtte bestemmelsene kan imidlertid med små tekniske endringer i stedet tas inn som ny § 2 i forskriften om utvidet anvendelsesområde for finansavtaleloven. Bolig- og eiendomsetaten mener forslaget bør inntas som et nytt fjerde ledd i finansavtaleloven § 1, da vi legger vekt på å få et oversiktlig regelverk..»

Oslo kommune har også merknader til spørsmålet om det kan skape problem at både forvaltningslova og finansavtalelova skal gjelde for kommunale lån:

«I likhet med Justisdepartementet, ser Bolig- og eiendomsetaten ingen store problemer ved at både forvaltningsloven og finansavtaleloven kommer til anvendelse på kommunale lån ettersom utlånsvirksomheten har preg av både privatrettslige avtaler og at man i en viss grad utøver offentlig myndighet.»

7.3 Departementets vurderingar

Justisdepartementet har på grunnlag av høyringsrunden kome til at finansavtalelova kapittel 3 om låneavtalar og kapittel 4 om kausjon bør gjelde fullt ut når ein kommune eller ein fylkeskommune er långivar eller kausjonskreditor. Ei slik endring vil innebere både ei betre varetaking av forbrukarinteressene og ei klargjering av rettstilstanden.

Justisdepartementet legg særleg vekt på at ei utviding av verkeområdet til finansavtalelova vil medføre eit kvalitativt styrka forbrukarvern. Departementet meiner det er vanskeleg å forsvare at forbrukarane skal ha eit svakare vern dersom långivaren er ein kommune, enn dersom långivaren er ein vanleg bank. For forbrukarane er det i alle høve tale om å ta på seg skyldnader som kan ha store konsekvensar for deira personlege økonomi.

Framlegget frå Justisdepartementet inneber ei styrking av forbrukarvernet på to punkt: For det første vil alle kommunale og fylkeskommunale utlån bli omfatta av finansavtalelova kapittel 3 og 4. For det andre vil alle føresegnene i kapittel 3 og 4 gjelde for slike lån. Dette omfattar også dei føresegnene som ikkje er nemnde i § 1 i forskrifta om utvida verkeområde, m.a. § 45 som set forbod mot overdraging av lånekrav til andre enn finansinstitusjonar utan samtykke frå skyldnaren, § 47 om plikt til å rå frå låneopptak i visse tilfelle og § 52 om tilbakebetaling før avtalt forfallstid. Vidare inneber forslaget at finansavtalelova kapittel 4 om kausjon skal gjelde for kommunale lån.

Justisdepartementet legg også vekt på at dei låntakarane som får lån av kommunar, ofte har eit særleg behov for informasjon og forbrukarvern. Dette gjeld ikkje minst ved yting av sosiallån. Fleire av høyringsinstansane har trekt fram dette momentet. Oslo kommune er den av høyringsinstansane som har framheva dette sterkast.

Justisdepartementet meiner vidare at ei regelendring er ønskeleg for å klargjere rettstilstanden. Etter dagens reglar gjeld enkelte av føresegnene i kapittel 3 dersom ein kommune driv med ervervsmessig låneverksemd overfor forbrukarar, eller dersom ei kommunal pensjonskasse yter lån. I praksis er det ofte vanskeleg å avgjere om ein kommune driv med ervervsmessig låneverksemd overfor forbrukarar. Etter departementet sitt syn er verken kommunane eller forbrukarane tente med eit regelverk som er eigna til å skape stor grad av rettsuvisse hos begge partar. Slik Justisdepartementet ser det, talar omsynet til eit klart og lett tilgjengeleg regelverk for ei uttrykkjeleg regulering av i kva grad kommunal og fylkeskommunal utlånsverksemd skal vere omfatta av finansavtalelova.

Nokre av høyringsinstansane har peikt på at konkurranseomsyn kan tale for at finansavtalelova kapittel 3 og 4 bør gjelde fullt ut for kommunale lån. I den grad kommunane opptrer i konkurranse med andre långivarar kan ein gjennom eit felles regelverk leggje til rette for reell konkurranse. Sosiale lån er det ikkje interessant for kommersielle aktørar å tilby, fordi desse blir ytt på svært gunstige vilkår sett i forhold til risikoen knytt til lånet. Konkurranseargumentet slår derfor ikkje til i forhold til denne typen lån. Formidlingslån frå Husbanken og lån til næringsformål blir ytt innanfor den same tenestemarknaden som kommersielt finansinstitusjonar opererer i. Sjølv om det også kan ligge kommersielle vurderingar bak lånetilsegner innanfor desse gruppene, er formidlingslån og lån til næringsformål likevel primært eit sosial- og næringspolitisk verkemiddel. Justisdepartementet meiner ut frå dette at konkurranseomsyn ikkje i seg sjølv kan forsvare ei utviding av verkeområdet til finansavtalelova.

Eit sentralt spørsmål er om fordelane ved eit styrka forbrukarvern står i forhold til eit eventuelt meirarbeid hos kommunane. Ved denne vurderinga må det leggjast vekt på at kommunal utlånsverksemd allereie i dag er omfatta av finansavtalelova i ein viss mon. Langt på veg er det tale om å innføre standardiserte rutinar, som neppe vil vere særleg arbeidskrevjande etter at rutinane er komne på plass. Fleire av høyringsinstansane har dessutan vist til at sakshandsaminga kan setjast ut til private finansinstitusjonar dersom ein kommune ikkje ser seg tent med å administrere låna på eiga hand. Slik departementet ser det, skulle det vere mogleg - sjølv for mindre kommunar - å drive utlånsverksemd etter finansavtalelova kapittel 3 og 4 utan at kostnadene ved dette blir uforholdsmessig høge. Departementet viser i denne samanhengen til høyringsfråsegna frå Grong kommune.

Ved vurderinga av om ein skal utvide verkeområdet til finansavtalelova kapittel 3 og 4, må det også takast omsyn til i kva grad føresegnene i desse kapitla passar ved kommunal utlånsverksemd. Nokre av høyringsinstansane som representerer kommunane, har gitt uttrykk for at føresegna om frårådingsplikt i finansavtalelova § 47 kan skape problem. Det blir hevda at føresegna kan vere problematisk i tilknyting til sosiallån. Justisdepartementet kan ikkje sjå at føresegna skaper nemnande problem ved yting av kommunale lån. For det første er føresegna i hovudsak ei kodifisering av det som elles vil følgje av dei allmenne reglane i avtalelova §§ 30, 33 og 36 og av ulovfesta reglar om lojalitetsplikt i kontraktsforhold, jf. NOU 1994: 19 Finansavtaler og finansoppdrag s. 54 andre spalte. Kommunane har såleis allereie i dag ei viss frårådingsplikt etter allmenne avtalerettslege reglar. For det andre må det takast omsyn til at det i forarbeida til finansavtalelova er gitt uttrykk for at frårådingsplikta først og fremst vil gjelde i tilfelle der långivaren må gå ut frå at låntakaren ikkje vil ha økonomisk evne til å tilbakebetale lånet i samsvar med låneavtalen, sjølv om frårådingsplikta i særskilde tilfelle kan gå litt vidare enn dette, jf. NOU 1994: 19 s. 55 første spalte. Dersom forbrukaren er i ein slik situasjon, er utgangspunktet at sosiallån ikkje skal ytast. Departementet viser i denne samanhengen til at sosiallån berre kan ytast dersom ein har vurdert «om stønadsmottakeren vil bli i stand til å tilbakebetale lånet», jf. sosialtenestelova § 5-4 andre ledd. For det tredje meiner Justisdepartementet at også forbrukarar som tek opp lån hos kommunar, personar som til dels kan vere økonomisk vanskelegstilte, bør ha det vernet som føresegna om frårådingsplikt gir. Ofte vil personar som ikkje kan få dekt lånebehovet sitt på den vanlege lånemarknaden, ha behov for ei meir omfattande rådgjeving og ei fråråding i dei tilfella der § 47 krev det. Justisdepartementet meiner på denne bakgrunn at føresegna om frårådingsplikt ikkje vil skape nemnande problem ved yting av kommunale lån. Departementet kan heller ikkje sjå at det er andre føresegner i kapittel 3 og 4 som ikkje passar ved kommunal utlånsverksemd.

Ved valet mellom alternativ 1 og 2 i høyringsnotatet går Justisdepartementet inn for alternativ 1, som inneber at finansavtalelova kapittel 3 og 4 skal gjelde for alle kommunale lån. Departementet legg avgjerande vekt på at dette alternativet gir det beste forbrukarvernet og den klaraste rettstilstanden. Kommunane slepp å operere med ulike rutinar frå sak til sak, og låntakarane kan halde seg til finansavtalelova utan å måtte undersøkje i kvart einskild tilfelle om deira lån er omfatta. Ei ulempe ved alternativ 2 er nettopp at det i mange tilfelle ville vere vanskeleg for forbrukaren å finne ut om reglane i finansavtalelova gjeld for lånet. Også for kommunane kunne dette alternativet skape ei viss uvisse om kor langt lova gjeld for deira utlånsverksemd. Sidan lovarbeidet har utspring i eit ønskje om å klargjere rettstilstanden, meiner Justisdepartementet at det er særleg grunn til å leggje stor vekt på omsynet til klare og lett praktikable reglar, ikkje minst når dette også er dei reglane som gir det beste forbrukarvernet.

I høyringsnotatet vart det reist spørsmål om lån frå kommunar og fylkeskommunar bør regulerast på same måte. Justisdepartementet har kome til at det ikkje bør skiljast mellom lån frå kommunar og fylkeskommunar. Det er mellom anna lagt vekt på at brukarane vil ha det same behovet for vern enten det er ein kommune eller ein fylkeskommune som yter lånet. Den fylkeskommunale utlånsverksemda er i dag svært avgrensa. Departementet kan likevel ikkje sjå at dette er noka avgjerande innvending mot å la reglane omfatte også fylkeskommunal utlånsverksemd. Ein fordel ved å la lova omfatte både kommunal- og fylkeskommunal utlånsverksemd, er at det vil gjere lova meir robust i forhold til eventuelle framtidige endringar i oppgåvefordelinga.

I høyringsnotatet vart høyringsinstansane bedne om å kommentere om endringane burde skje i lovs eller forskrifts form. Av høyringsinstansane er det berre Oslo kommune som har merknader til dette spørsmålet. Kommunen går inn for at endringane skal innarbeidast i finansavtalelova, fordi dette vil gi det mest oversiktlege regelverket.

Justisdepartementet gjer framlegg om at endringane blir fastsett i finansavtalelova, og ikkje i forskrift. Departementet legg særleg vekt på at spørsmålet om å utvide finansavtalelova sitt verkeområde i forhold til kommunal utlånsverksemd er såpass viktig for kommunane og forbrukarane at saka bør gå gjennom den politiske prosessen som ei stortingshandsaming inneber. Ein fordel ved lovregulering er også at regelverket blir meir oversiktleg og mindre oppstykka. Dette er viktig, ikkje minst fordi lova rettar seg mot forbrukarar.