1 Sammendrag

Regjeringen har gjennom Stortingsmelding nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, og det videre arbeid med denne, satt nye mål og lagt grunnlaget for en styrket politikk for å redusere skadene fra helse- og miljøfarlige kjemikalier. For å nå miljømålene er det nødvendig med en bredere og mer sammensatt virkemiddelbruk fra myndighetenes side, samtidig som næringslivet må ta et større ansvar for å forebygge skadevirkninger fra helse- og miljøfarlige kjemikalier i sine produkter. Regjeringen har spesielt understreket at en miljøvernpolitikk som skal løse framtidige utfordringer, i større grad må fokusere på produktenes bidrag til miljøproblemer, ikke minst som utslippskilde. Myndighetenes arbeid med begrensninger og forbud mot de aller farligste stoffene må suppleres med tiltak som begrenser skadevirkninger fra bruk av alle farlige kjemikalier i samfunnet. Substitusjonsprinsippet innebærer helt generelt at den som har med farlige kjemikalier å gjøre, skal vurdere om han kan nå sitt mål like godt med et mindre farlig kjemikalie, uten bruk av kjemikalier, eller med en annen metode. FNs handlingsplan for det 21. århundre, Agenda 21, fremhever substitusjon som en klassisk metode for risikoreduksjon. Når det gjelder teknologi og metoder er den samme tankegang nedfelt nasjonalt og internasjonalt gjennom prinsippet om best tilgjengelige teknologi (forurensningsloven § 2 nr 3) eller det noe videre begrepet best tilgjengelige teknikker (BAT), som legges til grunn ved utferdigelse av konsesjon til forurensende aktivitet, og i EUs direktiv om integrert forurensningskontroll (IPPC) som Norge er forpliktet til gjennom EØS-avtalen. Det er et rimelig krav at også tilgang på mindre helse- og miljøfarlige kjemikalier, på lik linje med andre tiltak, skal utnyttes for å forebygge skader på helse og miljø.

Utgangspunktet etter gjeldende rett er at forurenseren har ansvar for å forebygge forurensning og fare for forurensning fra kjemikaliebruk, og å utvise aktsomhet i omgang med produkter som inneholder kjemikalier. Næringslivet har her et særlig ansvar, og produsenter og importører har i tillegg en særlig plikt til å skaffe seg tilstrekkelig kunnskap om hvilke skadevirkninger som kan oppstå ved produktene de sender ut i markedet. EUs omfattende systemregelverk bygger på at ansvaret for risikovurderinger, klassifisering, notifisering og merking av eksisterende og nye stoffer, tilligger næringslivet. Prinsippet er nedfelt i EUs 5. miljøhandlingsprogram, regelfestet i biociddirektivet, og på vei inn i andre deler av EUs miljølovgivning. I norsk rett har prinsippet vært lovfestet på arbeidsmiljøområdet siden den tidligere arbeidervernloven, og legges til grunn for godkjenning av plantevernmidler gjennom forskrift om plantevernmidler. Bortsett fra for plantevernmidler er prinsippet ikke lovfestet i regler som angår det ytre miljø, men kan i enkelte tilfelle følge som en tolkning av alminnelige regler om forebygging av forurensning og alminnelige aktsomhetsnormer. Det er ønskelig at substitusjonsprinsippet, som en generell forebyggende strategi for å redusere risikoen forbundet med den brede og alminnelige bruken av kjemikalier i samfunnet, på en klarere måte fremgår av lovverket. Det foreslås derfor en ny § 3a i lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester av 11. juni 1976 nr 79 (produktkontrolloven).

Lovfesting av substitusjonsprinsippet i produktkontrolloven vil gjøre prinsippet gjeldende også i forhold til skadevirkninger på det ytre miljø. Dette vil et stykke på vei være en presisering av gjeldende aktsomhetsbestemmelse i pkl § 3, 1. ledd, men i all hovedsak innebærer den et nytt selvstendig element i loven. Den nye og selvstendige betydning er særlig at den som fremstiller produkter med innhold av farlige kjemikalier, også skal vurdere hvorvidt produktet, på grunn av sitt innhold av farlig kjemikalie, kan medføre fare for skade i senere ledd, dvs. under bruk eller i avfallsstadiet. Dessuten vil alle som yrkesmessig bruker kjemikalier, i alle sektorer i samfunnet, få en plikt til å vurdere sin kjemikaliebruk med det klare formål å redusere den risiko som med rimelighet kan reduseres innenfor den aktivitet som bedrives. Regelen skal bidra til å redusere den unødige risiko ved bruk av farlige kjemikalier. Den nye § 3a er en norm som skal anvendes konkret i en valgsituasjon, til forskjell fra begrensninger fastsatt i lov, forskrift eller konsesjonsvilkår, som trekker grensen for hvilke kjemikalier eller produkter som generelt er forbudt eller tillatt.

Regelen vil bli gjort gjeldende for produkter som inneholder kjemikalier, eller som i seg selv er rene stoffer eller stoffblandinger. Rekkevidden av regelen er følgelig begrenset til å vurdere skadevirkninger fra produktenes farlige kjemiske egenskaper, ikke andre sider ved produktene. Regelen foreslås gjort gjeldende for virksomheter, ikke for forbrukere. Med «bruker» menes også produsenter, hvor bruk av kjemikalier ofte inngår både i produksjonsprosessen og som komponent i sluttproduktet.

Substitusjonsprinsippet vil innebære at den enkelte virksomhet må vurdere sin kjemikaliebruk, og der det er mulig redusere sin risiko gjennom å gå over til mindre skadelige alternativer. Regelen medfører at det å velge bort et farlig kjemikalie skal være en metode for risikoreduksjon der dette er mulig. Det skal foretas en vurdering av farepotensialet ved kjemikaliet eller produktet, dvs. en vurdering av farlige iboende egenskaper. Deretter må man med utgangspunkt i kunnskap om bruken av produktet, og dets videre livsløp, gjøre en vurdering av sannsynligheten for at skade kan oppstå, dvs. hvilken sannsynlighet det er for at helse eller miljø blir utsatt for skadelig eksponering ved bruk eller i avfallsfasen. Den samlede vurdering av iboende farlige kjemiske egenskaper, dvs. hvor alvorlige skadevirkninger kjemikaliet kan forårsake, sammenholdt med sannsynligheten for eksponering, er den vurdering av risiko som regelen krever. Hvis man skulle komme til at det vil være bedre å gå over til en annen metode, istedenfor overgang til et annet produkt, er regelen ikke til hinder for dette, forutsatt at man oppnår samme eller større reduksjon i risiko som ved et rent bytte av kjemikalie. Det forutsetter at man også har tilstrekkelig kunnskap om alternativet. En forutsetning er at alternativ er tilgjengelig på markedet, og at et skifte ikke påfører urimelig store kostnader eller urimelig tekniske ulemper. Det gjøres ingen endring i produktkontrollovens øvrige bestemmelser, dvs. at de alminnelige bestemmelser om tilsyn og reaksjonsmåter gjelder.