6 Departementets vurderinger

Miljøverndepartementet stilte i høringsrunden spørsmål ved hvorvidt substitusjonsplikten også burde omfatte omsetningskjeden, som omfatter alt fra import, videreformidling/agentvirksomhet og grossister, til detaljhandel. Departementet pekte på at substitusjon bør praktiseres bredt. Bevissthet om produktvalgets betydning for risikoreduksjon bør innarbeides i alle ledd. Mulighetene for ønskede sidevirkninger av prinsippet øker også med utbredelsen, f.eks. bedre tilgang og kvalitet på informasjon om farlige kjemiske egenskaper ved produkter som følge av etterspørsel, et bedre marked for mindre skadelige produkter som i dag kan ha vanskelig for å slå igjennom på markedet, og bedre systemer for vurdering av kjemikaliebruk i alle typer virksomheter. Det er ofte i salgssituasjonen produktvalget gjøres, og hvor det er praktisk mulig å tilrettelegge for substitusjon gjennom varesortiment og informasjon til kunden. Det er disse betraktninger som er bakgrunnen for svenskenes vide regel. Flere av høringsinstansene støtter denne tankegang, blant annet Rogaland fylkeskommune, Justisdepartementet, Fylkesmannen i Oppland, Vestfold fylkeskommune, Vest-Agder fylkeskommune og Statens forvaltningstjeneste støttet av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Phillips Petroleum Company Norway«ser det som naturlig» at omsetterleddet tas med som et viktig ledd mellom produsent og bruker, som regelen i alle tilfelle skal omfatte. Fylkesmannen i Hedmark viser til at kunnskap i omsetterleddet erfaringsmessig ofte svikter, men at substitusjonsplikt for omsettere kan styrke ansvarsfølelsen både hos omsetter og forbruker. Basert på at regelen bør være mest mulig generell og overordnet, har Olje- og energidepartementet «heller ikke noe imot» at omsetterne inkluderes.

På den annen side deler mange de betenkeligheter som også var påpekt fra Miljøverndepartementets side. Både utforming og gjennomføring av regelen er problematisk i forhold til omsetterleddene, som omfatter importører og øvrig innenlandsk omsetning. Substitusjonsregelen i § 3a forutsetter at den som anvender kjemikalier konkret vurderer om han kan tilgodese sitt behov med et mindre farlig kjemikalie. Det er brukers vurdering som kan utløse substitusjonsplikt. Den som importerer eller selger et produkt vil normalt ikke ha forutsetning for å vurdere den enkelte kundes spesielle behov. Noe ansvar for kundens (brukerens) endelige valg kan han derfor ikke ha. Påbud om ikke å omsette bestemte varer eller å utelate bestemte produkter fra et sortiment vil i realiteten utgjøre et omsetningsforbud som ikke kan utledes av substitusjonsprinsippet slik det er foreslått her. Omsetterens ansvar vil derfor i realiteten være begrenset til å tilrettelegge for substitusjon på forskjellige måter, hovedsaklig gjennom sitt utvalg eller tilbud av produkter, og informasjon til kunden. Både Kommunal- og regionaldepartementet og Finansdepartementet fremhever dette, og at det i realiteten mer er snakk om en informasjonsplikt. Landbruksdepartementet mener regelen er vanskelig å gjennomføre for omsetterne, og at man heller må satse på andre virkemidler. Nærings- og handelsdepartementet mener at det her bør legges stor vekt på bransjens egne synspunkter, men har ellers ikke motforestillinger. Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) mener at substitusjonsprinsippet ikke bør gjelde for omsetningsleddene, og at andre virkemidler her vil være mer hensiktsmessige. Statens institutt for folkehelse peker på at regelen bør praktiseres med varsomhet, og er «skeptisk» til at den skal omfatte omsetterleddet. Prosessindustriens Landsforening (PIL) og JOTUN A/S er generelt imot at omsettere inkluderes, men gjør unntak for importørleddet, som de av konkurransehensyn mener må pålegges samme plikter som produsenter. Utenriksdepartementethar på sin side pekt på at regelens vide utstrekning kan være problematisk i forhold til handelsregler, og at man i så tilfelle må vurdere en «bør»-regel.

Miljøverndepartementet har vurdert spørsmålet nøye, og er kommet til at det ikke ønsker å foreslå at substitusjonsplikt pålegges omsetningsleddene. Det er viktig at en rettslig forpliktende bestemmelse har et innhold og en avgrensning som er tilstrekkelig klar, og at regelen blir etterlevbar og håndhevbar. Dersom regelen om substitusjonsplikt blir gjort gjeldende for importører og omsettere vil regelen i praksis uansett ikke kunne oppfylles på annen måte enn ved å tilrettelegge for substitusjon hos kunden gjennom vareutvalg og informasjon om alternativer. Det er bare de som bruker kjemikalier i sin virksomhet som i praksis kan erstatte noen kjemikalier med andre mindre farlige kjemikalier. Miljøverndepartementet mener det er uheldig å pålegge plikter som vil ligge i utkanten av det regelen gjelder, og at nye plikter for importører og omsettere heller bør fremgå av mer direkte regler om miljøinformasjon, se nedenfor. Miljøverndepartementet mener på denne bakgrunn at substitusjonsplikten bør konsentreres til det som er dens kjerneområde, nemlig brukssituasjonen, hvor det gjøres et konkret valg om bruk av produkt til et bestemt formål. Bare i denne situasjon kan «egentlig» substitusjon utøves.

Departementet har også vurdert hvorvidt man kunne inkludere importører, men utelate andre omsettere på det norske markedet, slik PIL og JOTUN foreslår. De vansker som er beskrevet foran om utforming og innhold av en substitusjonsplikt for andre enn brukere gjør seg i samme grad gjeldende overfor importører og andre omsetningsledd. Forskjellen ligger i at importører, i likhet med produsenter, fremskaffer de produkter som går ut på det norske markedet. PIL er bekymret for at regelen, dersom den omfatter norske produsenter, men ikke importører, skaper ekstra byrder for norske produsenter og virker negativt på deres konkurransesituasjon. Departementet vil i denne sammenheng vise til at regelens nedslagsfelt er svært generelt og bredt, og omfatter profesjonelle brukere i hele det norske samfunnet, både i privat og offentlig sektor, i produksjons- og tjenesteytende virksomhet. Etterlevelse av substitusjonplikten vil medføre økt etterspørsel etter informasjon om produktenes innhold, og alternativer. Både norske produsenter og importører og andre omsettere vil bli sterkere utfordret på dette punkt. Nye krav fra det norske markedet vil således utfordre markedssituasjonen også for importører og deres utenlandske produsenter. Stilt overfor nye spørsmål og krav fra brukere over hele spekteret av det norske markedet, kan det ikke ubetinget hevdes at norske produsenter, i den grad de konkurrerer på samme område som importerte varer, skulle komme spesielt uheldig ut. For øvrig ser departementet det å etablere et skille mellom «egentlige» importører og andre omsetningsledd som uhensiktsmessig, fordi den faktiske virkelighet i omsetningslivet er svært sammensatt og mangfoldig.

Departementet ser det på den annen side ikke som riktig å gjøre produsentenes plikter svakere. Det er vesentlig at alle norske produsenter, som brukere av kjemikalier, omfattes av regelen. Produsenten er nærmest til å bære ansvaret for innholdet i de produkter han bringer på markedet. Det er særlig begrunnet når det dreier seg om spesielle komponenter som er problematiske ut fra helse- og miljørisiko, men som ikke alltid vil være utslagsgivende for kjøperens valg, eller som kjøperen kanskje ikke engang får tilgang til fordi de er bedriftshemmeligheter. Det synes lite rimelig at produsentene, som ofte rår over store utviklingsressurser og kompetansen i markedet, skal ha et mindre omfattende ansvar enn det øvrige norske næringsliv, f.eks. små og mellomstore bedrifter, som oftest vil være i kunderollen.

Det er særlig produsentens ansvar som «bruker» av kjemikalier i de produkter som produseres for salg, som har vært trukket fram som spesielt vanskelig. Når det gjelder substitusjon av komponenter i sluttprodukt, er regelen ikke slik at den gjelder absolutt og uavhengig av situasjonen i markedet og etterspørselen fra sluttbrukere. Norske produsenter pålegges ikke å «substituere seg ut av» sin posisjon i markedet, eller innskrenke sin produksjon og markedsføring til varer det ikke fins avsetning for. Produsenten vil som før kunne tilby varer til et bredt spekter av bruksbehov. Departementet ser at perspektivene vil kunne være forskjellige hos den enkelte sluttbruker, som definerer sitt behov i forhold til en gitt situasjon, og ved produktutvikling hos produsenten. Men substitusjonsplikten vil nettopp utfordre dagens praksis blant de mange sluttbrukerne som kjøper produkter i handelen. Sluttbrukerne må kritisk gjennomgå dagens produktvalg og endre sitt forbruk. Det er her i det brede lag av sluttbrukere regelen har sitt hovednedslagsfelt. Substitusjonsprinsippets fremste kvalitet er derfor at den er egnet til å redusere den unødige risiko ved den brede og alminnelige bruken av kjemikalier i samfunnet, og vil virke som et kontinuerlig insitament til forbedring. Dette er bakgrunnen for at Miljøverndepartementet er opptatt av en klart avgrenset og rendyrket regel rettet inn på den som bruker kjemikalier. Men det er samtidig viktig at det finnes produkter som gjør substitusjon faktisk mulig hos sluttbrukeren. Det er her et nært samvirke mellom tilbud og etterspørsel. Over tid vil etterspørselen dreie, og følgelig øke markedet for alternative produkter og lønnsomheten i å utvikle alternativer som det i dag kan synes vanskelig å finne avsetning for.

Det vises også til lovteksten og den begrensning som ligger i at ingen pålegges tiltak som medfører «urimelig kostnad eller ulempe». Dette skal også forstås slik at det ikke er plikt til å gjennomføre substitusjon som blir urimelig tyngende for virksomhetens totale økonomi, se avsnitt 7.6. Dette forbeholdet er en garanti mot urimelige utslag av regelen som en uforbeholden lovtekst ellers ville kunne medført.

Departementet mener imidlertid at informasjon om alternativer og vareutvalg i omsetningsleddet er viktige forutsetninger for å øke mulighetene for at substitusjon faktisk blir vurdert og gjennomført, og at også de som omsetter produktene må gjøres ansvarlig for sitt utvalg og helse- og miljøinformasjon. Hva som skal til er et spørsmål om hensiktsmessig virkemiddelbruk fra myndighetenes side. I første omgang vil det være viktig å understreke de krav som allerede i dag følger av produktkontrolloven, om å utvise aktsomhet og ha tilstrekkelig kunnskap om de produkter som bringes på markedet. Ytterligere virkemidler kan ikke utelukkes, men departementet anser at det er mer hensiktsmessig å utforme virkemidler direkte med sikte på å klargjøre næringslivets ansvar for miljøinformasjon, framfor at det fremgår f.eks. ved en tolkning av substitusjonsprinsippet. Aktuelle virkemidler kan være plikt til å gi informasjon, etablering av informasjonssystemer som miljøvaredeklarasjoner, m.v. Arbeidet for bedre miljøinformasjon, herunder bedre produktinformasjon, er ett av satsningsområdene i arbeidet med helse- og miljøfarlige kjemikalier. Det er også et tema for miljøinformasjonsutvalget som startet sitt arbeid høsten 1998.

Miljøverndepartementet ser det som ønskelig at substitusjonsregelen ikke bryter med intensjonene i loven om å være en generell lov for helse- og miljøfare ved produkter, og er glad for at mange høringsinstanser uttaler støtte til at regelen bør gjelde generelt, på samme måte som aktsomhetsregelen i pkl § 3. Departementet opprettholder derfor forslaget slik det fremsto i høringsnotatet, og foreslår følgelig ingen begrensninger i regelens virkeområde. Det innebærer at substitusjonsplikten vil gjelde også på produktområder hvor det er særlovgivning. Særlovgivningens regler gjelder side om side med produktkontrolloven, og må iakttas på lik linje. I tilfelle av konflikt vil særlovgivningens mer spesielle regler gå foran så langt de rekker. Omfattende særregulering vil derfor redusere den praktiske betydningen av substitusjonsprinsippet på spesialregulerte områder. Det vises ellers til avsnitt 8.

Miljøverndepartementet foreslår på denne bakgrunn lovfestet en regel som samsvarer med høringsnotatets alternativ 1, men oppdelt i to setninger for bedre klarhet. Departementet har ikke funnet grunnlag for å ta til følge andre forslag til endringer i lovteksten.