7 Innhold i § 3a, substitusjonsplikt

7.1 Oversikt

Substitusjonsprinsippet i pkl § 3a vil forplikte enhver virksomhet som bruker produkter med innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Innholdet i regelen kan beskrives tredelt. Virksomheten må først vurdere om den bruker kjemikalier som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse i sine produkter eller tjenester, eller i egen drift. Dette vil nesten alltid være tilfelle. Dernest må virksomheten vurdere om det for samme formål fins andre kjemikalier som medfører mindre risiko for skader på helse eller miljø. Disse to vurderingsfasene vil alle måtte gjennomføre, men det kreves ikke undersøkelser i urimelig tyngende grad. Hvorvidt man er forpliktet til å gjennomføre et skifte til et mindre farlig alternativ avhenger av hvor byrdefullt det vil være. Dersom dette medfører urimelig kostnad eller ulempe, er virksomheten ikke forpliktet til å gjennomføre dette. Hva som nærmere menes med urimelig kostnad og ulempe omtales i avsnitt 7.6. Men i alle andre tilfelle skal virksomheten gå over til det bedre alternativ. Hvis man skulle komme til at det vil være bedre å gå over til en annen metode, istedenfor overgang til et annet produkt, er regelen ikke til hinder for dette, forutsatt at man oppnår samme eller større reduksjon i risiko som ved et rent bytte av kjemikalie, jf. ordet «alternativ» i lovteksten. Substitusjonsplikten har nær sammenheng med den alminnelige aktsomhetsregelen i pkl § 3, 1. ledd, og kunnskaps- eller utredningsplikten spesielt for importør og produsent i pkl § 3, 2. ledd. Hvorvidt plikt til å erstatte et kjemikalie med et bedre alternativ inntrer, må vurderes konkret. Dette skiller den nye § 3a fra begrensninger fastsatt i lov, forskrift eller konsesjonsvilkår, og som bestemmer hvilke kjemikalier eller produkter som generelt er forbudt eller tillatt.

7.2 Hvilke produkter regelen vil gjelde

Regelen vil gjelde for ethvert produkt som har «innhold av kjemisk stoff som kan medføre virkning som nevnt i § 1». Med «stoff» menes både rene kjemiske stoffer og stoffblandinger. Samlebetegnelsen «kjemikalier» benyttes ofte for begge tilfelle. Det avgjørende er om kjemikalier i produktet kan medføre «virkning som nevnt i § 1», dvs. helseskade eller miljøforstyrrelse i form av forstyrrelse i økosystemer, forurensning, avfall, eller støy og lignende. I praksis, og i teksten her, brukes også samlebetegnelsen «helse- og miljøfarlige kjemikalier». Uttrykket «kan medføre» indikerer at det må gjøres en vurdering av risiko. Hvilken risikovurdering det er snakk om omtales i avsnitt 7.4.

Regelen bygger på samme avgrensning av begrepet «produkt» som i produktkontrolloven for øvrig. Med produkt menes i § 2, 2. ledd «råvare, hjelpestoff, halvfabrikat og ferdig vare av ethvert slag». Dette gjelder produktet i alle dets stadier, inkludert avfallsstadiet (jf. Ot prp nr 51 (1974-75)). Substitusjonsregelen er avgrenset til de produkter som inneholder helse- og miljøfarlige kjemikalier, enten produktet i seg selv er et stoff eller stoffblanding, eller kjemikalier inngår som komponenter i andre produkter. Hvilken fysisk beskaffenhet kjemikaliet har er ikke av betydning, det kan være flytende, fast, i pulver- eller gassform. Det er heller ikke avgjørende om kjemikaliet endrer fysisk tilstand, f.eks. går over fra flytende til fast eller gassform. Som følge av lovens produktbegrep vil substitusjonsplikten også omfatte avfall, f.eks. avfall som brukes i behandling av annet avfall. Departementet har ikke sett grunn til å avgrense substitusjonsregelen i denne retning. Den eksakte grensen mellom produkt og avfall kan være vanskelig å trekke. Det avgjørende må være om vedkommende «avfallsprodukt» inneholder helse- eller miljøfarlige kjemikalier som tilsier at bruken av det revurderes på samme måte som for andre produkter. Men siden avfallshåndtering som oftest er uttømmende regulert av egne bestemmelser, vil regelen her få mindre praktisk betydning.

Aktuelle produkter «med innhold av kjemisk stoff» vil for det første være rene kjemikalier, dvs. rene stoffer eller stoffblandinger, typisk industrikjemikalier brukt som innsatsfaktor eller hjelpemiddel. Videre vil regelen omfatte et mangfold av ferdige kjemiske blandingsprodukter, i form av flytende blandinger, pulver og lignende. Dette er produkter som stort sett markedsføres med egne produktnavn, som f.eks. vaskemidler, avfettingsmidler, trykkfarger, maling, lakk, impregnering, absorbsjonspulver, malingfjerner, overflatebehandlende midler, herdere eller lim. Regelen vil dessuten rette seg mot alle andre produkter som ikke er kjemikalier, såfremt de inneholder et helse- eller miljøfarlig stoff, f.eks. sengetøy med fargestoff, mykgjører i bitering til barn, eller drivgass i sprayboks.

Det avgjørende er om produktets innhold av kjemikalier kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse i produksjons-, bruks- eller avfallsfasen. Miljøet kan ta skade av utslipp (forurensning) til det ytre miljø fra produksjon og avfall. Akutt eller langsiktig helseskade kan oppstå ved direkte eksponering for produktet, f.eks. ved bruk, eller indirekte gjennom f.eks. forurenset luft eller drikkevann. Eksempelvis kan fargestoff trenge inn gjennom huden ved bruk av sengetøy, mykgjørere kan tas inn gjennom munnen under barnets bruk, mens drivgass i sprayboks kanskje først frigjøres i avfallsstadiet. Det må gjøres en konkret vurdering av iboende farlige kjemiske egenskaper, sammenholdt med hvor sannsynlig det er at skade kan oppstå. Faktorer som bruksområde, mengde farlig stoff i produktet, og hvordan og når skadelige kjemiske komponenter frigjøres fra produktet, vil være relevante for å vurdere sannsynlighet, se avsnitt 7.4.

7.3 Hvem regelen vil gjelde

Regelen vil gjelde for virksomhet som « bruker» produkt med innhold av helse- og miljøfarlig kjemikalie. Begrepet «bruker» innbefatter alle som anvender helse- og miljøfarlige kjemikalier i sin virksomhet. Så å si all drift innebærer i større eller mindre grad bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier. En stor gruppe brukere av kjemikalier vil dessuten være alle former for tjenesteyting. Begrepet inkluderer også produsentens bruk av kjemikalier som komponent i sluttproduktet virksomheten framstiller. Produsenter vil derfor ha det mest omfattende ansvaret, i og med at både kjemikalier til generelle driftsoppgaver, i produksjonsprosessen og som del av de produkter virksomheten framstiller, vil måtte gjennomgås.

Ordet « virksomhet» kan betegne både en aktivitet og et selvstendig rettssubjekt. I denne sammenheng menes det siste. Det tas ikke sikte på noen annen avgrensning av begrepet enn det som følger av alminnelig språkbruk og gjeldende rett. Regelen vil gjelde enhver virksomhet, offentlig og privat, og uten hensyn til organisasjonsform. Hvem som konkret skal holdes ansvarlig for at virksomheten som sådan oppfyller substitusjonsplikten, vil variere med virksomhetens organisasjonsstruktur og selskapsform. Generelle krav følger imidlertid av Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften) av 6. desember 1996, som også gjelder på produktkontrollovens område. Lovpålagte krav til helse, miljø og sikkerhet skal være kjent i de relevante ledd av organisasjonen, og virksomhetens ledelse har et særlig ansvar for å ha oversikt og tilrettelegge for en fungerende internkontroll. Forskriften gjør det klarere enn tidligere at det overordnede ansvaret for å følge lovgivningens krav påhviler virksomhetens ledelse.

Substitusjonsprinsippet forutsetter en situasjon der det gjøres et valg mellom alternative produkter eller mellom et produkt og et annet alternativ. Dette gjør det lite aktuelt å ramme den som kun yter en tjeneste eller er ren oppdragstaker, f.eks. en transportør av kjemikalier. Men mange virksomheter utfører flere funksjoner, f.eks. både omemballering, merking og videre omsetning, slik at virksomheten må anses som en produsent, og følgelig innenfor regelens virkeområde.

Regelen retter seg ikke mot forbrukere. Informasjon til forbruker om hva produkter inneholder av kjemiske substanser er i dag for mangelfull og i mange tilfelle helt fraværende. Det er derfor lite realistisk at forbrukere vil kunne fatte beslutninger om substitusjon på grunnlag av den informasjon som tilbys. Man kan heller ikke forvente at forbrukere innhenter informasjon utover det som følger med produktet eller opplyses ved salg. Departementet ser det imidlertid som viktig å ta andre virkemidler i bruk for å bevisstgjøre forbrukerne om bruk av kjemikalier og mulighetene for substitusjon, og å bidra til bedre miljøinformasjon på produkter.

Det er derimot rimelig å forvente at den som profesjonelt, dvs. i sin virksomhet, håndterer kjemikalier med farlige egenskaper, aktivt innhenter nødvendig informasjon. Langt på vei følger krav om kunnskap om helse- og miljøfarlige egenskaper ved produkter av gjeldende regler. I denne forbindelse er aktsomhetsreglene i produktkontrolloven § 3 av særlig betydning. Aktsom atferd (pkl § 3, 1. ledd) forutsetter at man vet hvilke kjemikalier man omgås, og dette gjelder for alle som håndterer kjemikalier. Når det spesielt gjelder produsenter og importører, som er nærmest til å kjenne virkningen av sine produkter, krever produktkontrolloven at de må «skaffe seg slik kunnskap som er nødvendig for å vurdere om det kan medføre virkning som nevnt i § 1», jf. § 3, 2. ledd. Dette innebærer ikke bare en plikt til å innhente kunnskap, men også til å vurdere sine kilder, og om nødvendig selv sørge for utredning dersom eksisterende viten er utilstrekkelig. Det vises til den mer utførlige omtalen i lovens motiver, jf. Ot prp nr 51 (1974-75), spesielt s. 87-89.

Forslaget til substitusjonsregel inneholder ikke noen uttrykkelig formulering om kunnskapsinnhenting, men overholdelse forutsetter naturligvis at man har tilstrekkelig kunnskap for å kunne vurdere både de kjemikalier en bruker, og alternativer. Det vil etter substitusjonsregelen være nok at man forholder seg til eksisterende, anerkjent kunnskap, men brukeren må om nødvendig aktivt søke den informasjon som finnes. For produsenter gjelder kunnskapsplikten i pkl § 3, 2. ledd lengre og mer generelt enn den kunnskap substitusjonsplikten forutsetter, og substitusjonsregelen innfører derfor i liten grad nye forpliktelser for denne gruppen. For andre brukere vil substitusjonsregelen få selvstendig betydning i den forstand at den forsterker krav til kunnskap utover det som kan innfortolkes i aktsomhetsnormen i pkl § 3, 1. ledd. Dessuten vil substitusjonsplikten klarere enn tidligere forplikte alle brukere til kunnskap om mulige erstatningsstoffer.

En viktig informasjonskilde kan være de såkalte «HMS-datablad», som nylig er regelfestet. I henhold til forskrift om helse-, miljø- og sikkerhetsdatablad som trådte i kraft 1. januar 1998, skal produsenter, importører og omsettere utarbeide og distribuere datablad for «kjemikalier med helsefarlige, brannfarlige, eksplosive eller miljøskadelige egenskaper». Databladet skal følge leveransen ved første gangs levering til yrkesmessig bruker, og skal ajourføres til mottakere innenfor en 12 måneders periode. Det vises for øvrig til arbeidet med miljøinformasjon og myndighetenes kriterier og OBS-liste, se avsnitt 7.7.

7.4 Vurdere om kjemikalie kan forårsake virkning som nevnt i § 1

Formuleringen «virkning som nevnt i § 1» viser til de skadevirkninger produktkontrolloven skal forebygge, som er helseskade eller «miljøforstyrrelse» i form av forstyrrelser i økosystemer, forurensning, avfall, eller støy og lignende. Substitusjonsplikten kommer inn der denne type skadevirkning kan forårsakes av kjemikalier. Substitusjonsplikten gjelder ikke i forhold til andre skadelige egenskaper ved produkt, slik som fysisk skadepotensiale. Støy og lignende vil dessuten være lite relevante skadevirkninger av kjemikalier. Men denne typen produktkrav kan følge av særskilte forskrifter etter produktkontrolloven, eller av annen lovgivning, og må naturligvis også iakttas. Andre egenskaper ved produkter som kan være relevante for helse og miljø, slik som f.eks. energiforbruk, transportetapper, bruk av emballasje eller reparasjonsmuligheter, vil heller ikke være hensyn som utløser substitusjonsplikt.

Virksomheten skal vurdere om produkt med innhold av kjemisk stoff som den bruker «kan medføre» helseskade eller miljøforstyrrelse. Det som skal vurderes er om kjemikaliet i produksjonsfasen, bruksfasen eller avfallsfasen kan forårsake skade. Det betyr at all bruk av kjemikalier i virksomheten skal vurderes, både intern drift, produksjonsprosess eller tjenesteyting, og komponent i sluttprodukt. Virksomheten må altså vurdere risikoen både i eget ledd, og hva som skjer med produktet i senere faser av dets livsløp. En produsent vil måtte vurdere både faren for skade i sin egen produksjonsvirksomhet (f.eks. faren for forurensende utslipp), og om kjemikaliene i sluttprodukteter av en art som kan forårsake helse- eller miljøskade ved vanlig og påregnelig bruk av produktet, eller når produktet ender som avfall. Dette er likevel mer begrenset enn en livsløpsvurdering, som gjelder mer omfattende hensyn og produktet i alle stadier av sitt livsløp.

Utgangspunktet må tas i kjemikalienes iboende egenskaper, det vil si hvor alvorlige skader de kan gi. I tillegg skal det gjøres en vurdering av hvor sannsynlig det er at skade kan oppstå i bruks-, produksjons- eller avfallsfasen. Summen av skadepotensiale og sannsynlighet for eksponering er det som i alminnelighet menes med risiko.

Kjemikalier kan forårsake alvorlige helseskader slik som kreft, hormonforstyrrelser eller svekkelse av immunforsvar. De mer alvorlige miljøskader er forstyrrelser i økosystemer, manglende evne til forplantning hos dyr og fugler, trusler mot truede arter, og i sin alminnelighet forurensning av luft, jord og vann. Mange kjemikalier har både helse- og miljøskadelige egenskaper. Særlig alvorlig for det ytre miljø er kjemikalier som lagres og oppkonsentreres i næringskjeder (bioakkumulering), og som har lang levetid i miljøet. Konsekvensene kan være vanskelige å overskue, fordi sammenhengene er meget komplekse og skader først viser seg etter lengre tid. Ikke sjelden er kjemikaliers effekter på helse eller det ytre miljø ikke fullstendig dokumentert eller vitenskapelig bevist, det gjøres løpende nye oppdagelser. Dette er særlig problematisk der ny kunnskap gir grunn til mistanke om svært alvorlige skadevirkninger, slik som hormonhermende effekter eller kreftfare. I slike situasjoner må føre var-prinsippet legges til grunn. Stilt overfor de mest alvorlige effekter, må en vitenskapelig begrunnet mistanke være tilstrekkelig til å utløse handling.

De relevante iboende egenskaper vil måtte tillegges større vekt jo mer alvorlige skadevirkninger det er snakk om. Det er viktig å være klar over at de mest helse- og miljøfarlige kjemikaliene kan forårsake alvorlig skade selv i små mengder. Myndighetenes kriterier for uønskede egenskaper vil være av de egenskaper som må tillegges betydelig vekt. Dette er egenskaper som ut fra en faglig vurdering under de fleste forhold må anses som spesielt helse- og miljøfarlige og i utgangspunktet uønskede. Det er også de egenskaper som myndighetene prioriterer høyest ved iverksetting av virkemidler og kontroll. Stoffer som faller inn under kriteriene vil danne et kjerneområde for substitusjonsplikten. Myndighetenes kriterier for uønskede egenskaper sendes på bred høring våren 1999, og vil bli fastlagt i løpet av første halvår 1999.

Vurderingen av sannsynlighet for eksponering trenger ikke nødvendigvis være komplisert. Aktuelle faktorer er bruksområde, bruksmåte og ellers momenter som sier noe om sannsynligheten for at helse og/eller miljø blir utsatt for skadelig påvirkning. Hvor omfattende vurderingen vil være vil derfor variere med bruksområde og type kjemikalie eller produkt. I begrepet risiko ligger at det må gjøres en samlet vurdering av farlige egenskaper kombinert med sannsynligheten for eksponering. Det er summen av dette som er viktig, og ett moment kan veie opp et annet. Har man med alvorlige faremomenter å gjøre, skal det mindre eksponeringsgrad til før man vil si at det foreligger en risiko for skade. Omvendt kan også et mindre farlig kjemikalie utgjøre en stor risiko dersom det brukes i et bredt register av produkter, brukes i store volum, finnes i produkter til alminnelige forbrukere, og brukes på en måte som lett fører kjemikaliene ut i miljøet, osv. Et eksempel kan være alkylfenoler i vaskemidler. I dette tilfellet har man både et alvorlig stoff (hormonhermende effekt), en bruk som sprer stoffet til mange (tilsetning i alminnelige forbruksprodukter som såper o.l.), og en bruk som lett fører stoffet ut i miljøet (skylles ut i avløp og direkte i vannkilder og -resipienter ved bruk). Alle disse elementene summerer seg opp til en betydelig risiko. Det er likevel viktig å påpeke at substitusjonsplikten ikkekrever at risikoen i utgangspunktet skal være betydelig, vesentlig, eller av en viss størrelse. Den gjelder generelt også ved lavere risikonivåer.

Det vil variere hvor omfattende risikovurderingen behøver å være. Mindre virksomheter med et begrenset antall produkter i bruk, kan forholdsvis enkelt skaffe seg oversikt over egen bruk og aktuelle alternativer, og trenger ikke store og omfattende utredninger. Større virksomheter må derimot sette vurderingene inn i et mer organisert system som sikrer oversikt og dokumentasjon. Substitusjonsregelen er en type lovpålagt krav som vil måtte inngå i virksomhetens arbeid med internkontroll. Den nye forskriften om internkontroll får, i motsetning til tidligere, klarere fram at innsatsen skal dimensjoneres riktig i forhold til virksomhetens størrelse, kompleksitet og typiske risiko. Dette gjelder også kravene til dokumentasjon.

Den helt konkrete risiko kan man kun vurdere i eget ledd. Substitusjonsprinsippet krever en selvstendig vurdering av risikoen ved bruk av kjemikalier, ikke en vurdering av samlet risiko ved virksomheten etter at alle mulige sikkerhetstiltak er satt i verk. Men her er det en sammenheng mellom krav som gjelder bruk og produksjon av kjemiske produkter og andre av lovgivningens krav til forebyggelse av forurensning. Generelle krav for å forebygge forurensning vil i alminnelighet fordre en bredere og mer omfattende vurdering av den samlede risiko ved en virksomhet. Plikt til å forebygge forurensende utslipp fra enhver virksomhet følger direkte av forurensningsloven (jf. § 7), eventuelt også av konsesjonsvilkår med hjemmel i forurensningsloven § 11 jf. § 16, og av den alminnelige aktsomhetsregelen i produktkontrolloven § 3, 1. ledd. Mange typer stasjonær virksomhet er konsesjonspliktig, og krav til risikovurderinger kan være nærmere presisert i konsesjonsvilkårene. Substitusjonsregelen innebærer i denne sammenhengen et krav om at forsiktighet i produktvalget skal være en metode for risikoreduksjon. Men selv om man har oppfylt sin plikt til substitusjon, og oppnådd en reduksjon i faren for kjemiske skadevirkninger, kan det fortsatt være risiko forbundet ved kjemikaliebruken, og nødvendig med forebyggende tiltak mot forurensning og forurensningsfare. Substitusjonsprinsippet vil redusere den unødige risiko ved bruk av kjemiske stoffer, men ikke all risiko. Konsesjon etter forurensningsloven er dessuten konsentrert om forurensning fra den stasjonære virksomheten, ikke virkningen av de varer som produseres, f.eks. ved senere bruk. Faktisk sett er det ofte en nær sammenheng mellom valg av teknologi og valg av kjemikalier. Det fremgår blant annet av EUs IPPC-direktiv, hvor bruk av «less hazardous substances», sammen med «principles of precaution and prevention» skal tas i betraktning ved fastsettelse av best anvendelige teknikker (jf. artikkel 2 nr 11, jf. vedlegg IV).

Vurdering av risiko i andre ledd enn eget dreier seg mer om å vurdere en typisk eller påregnelig risiko. For eksempel vil et vaskemiddel når det brukes skylles ut i avløpet, og derved føre kjemikalier med seg direkte ut i vann og vannresipienter. Vannbasert maling kan skylles av pensler og utstyr med vann etter bruk, og er et påregnelig utslipp, selv om malingen fortrinnsvis skal på veggen. Et kjemikalie som hverken medfører risiko i produksjonsfasen eller i bruksfasen kan utgjøre en risiko i siste fase av livet, ettersom materialet brytes ned under de trykk- og temperaturforhold som hersker i et deponi. Det er ikke noen unnskyldning her å vise til at det finnes et system for spesialavfall. I seg selv er det et miljøproblem at håndtering av farlige kjemikalier forskyves til avfallsfasen, og det er derfor i seg selv et miljømål å minimere innholdet farlige kjemikalier i avfallet og mengden som må tas hånd om som spesialavfall (jf. St prp nr 1 (1998-99) Miljøverndepartementet, resultatområde 6, avsnitt 2.6.3). Denne type risiko er særlig et produsentansvar, men også en bruker må vurdere om han i unødig grad bidrar til mengden spesialavfall. Det ligger i sakens natur at man ikke trenger å ta hensyn til åpenbart misbruk av produktet.

7.5 Velge det mindre farlige alternativ

Dersom man kan oppnå sitt formål med et « alternativ» som innebærer « mindre risiko», skal man velge dette. I begrepet «alternativ» ligger å finne en erstatning for eksisterende bruk av kjemikalier som tjener samme formål. Man er altså ikke forpliktet til å legge om sin virksomhet eller produsere et annet produkt. Men det må tilføyes at regelen må anvendes med en viss fleksibilitet når det gjelder teknisk tilpasning. Overgang til et annet kjemikalie i en produksjons- eller arbeidsprosess kan kreve justeringer eller endring av rutiner, slik som hyppigere vask, mer ettersyn, mer nøyaktige driftsoperasjoner, og liknende. Det kan ikke forutsettes at man skal kunne operere helt identisk. Spillerommet her kan avhenge av i hvilken grad det dreier seg om høyt spesialisert produkt eller ytelse.

I utgangspunktet skal man vurdere om det finnes et annet kjemikalie med mindre risiko, dette vil være det primære. Men et tiltak kan også være å gå over fra kjemisk til annen fremgangsmåte som innebærer mindre eller ingen bruk av det farlige kjemikaliet. Et alternativ til kjemisk malingfjerning kan f.eks. være sandblåsing eller varm damp. Kjemikalievask kan erstattes av enzymvask. Produktutvikling kan også skje på annen måte enn ved å bytte en enkelt kjemisk komponent. Det er ikke ønskelig å stenge for at man velger en annen metode, forutsatt at man reduserer risikoen minst like mye som ved bytte av produkt. Ordet «alternativ» i lovteksten er derfor valgt for å åpne for dette. Rettslig sett pålegges man altså ikke å ta i bruk et annet produkt. Men det man pålegges er å redusere risikoen ved å gå bort fra det mer miljø- og helseskadelige produktet som var utgangspunktet, når dette er mulig.

Man skal vurdere om alternativet kan medføre «mindre risiko». Risikoen ved erstatningskjemikaliet må vurderes på samme måte som beskrevet i avsnitt 7.4. Det er derfor en forutsetning at man også har tilstrekkelig kunnskap om alternativet og dets risiko for kjemiske skadevirkninger. Det vil ikke være riktig å skifte ut et kjemikalie med kjent risiko med et annet med manglende dokumentasjon. Hvorvidt alternativet medfører mindre risiko kan i enkelte tilfelle være vanskelig å vurdere, men dette må løses konkret. Men heller ikke alternativet skal vurderes med henblikk på alle mulige miljøhensyn, det er de kjemisk farlige egenskapene og risikoen for dette som er det avgjørende. Det er ikke noe krav om vesentlig risikoreduksjon. Ubetydelige forskjeller kan man imidlertid se bort fra.

7.6 Unntak for urimelig kostnad eller ulempe

Plikt til å utrede alternativer, eller å gjennomføre substitusjon, gjelder ikke dersom det innebærer «urimelig kostnad eller ulempe».

Dersom det er en merkostnad forbundet med overgangen til et mindre risikofylt alternativ, må denne svares med mindre den påfører virksomheten en urimelig byrde. En rimelig kostnad forutsetter et rimelig samsvar mellom kostnaden og det som oppnås i miljøforbedring. En slik forholdsmessighetsbetraktning innebærer også at det bør kunne kreves mer der det opprinnelige stoffet medfører høy helse- og miljørisiko enn der hvor man starter på et lavere risikonivå og forbedringen blir marginal. Problemet er at det ofte er svært vanskelig å sette en pris på miljøgevinsten ved å velge bort et skadelig produkt, samtidig som det er umulig å anslå presist de økonomiske merkostnadene. Spørsmålet vil da være om miljøgevinstene kan antas å være minst like store som kostnadene. Dersom miljøgevinstene med rimelig grad av sikkerhet kan anslås å være større eller lik kostnadene, skal substitusjon foretas. Man behøver altså ikke kvantifisere miljøgevinstene direkte, men bare vurdere dem opp mot merkostnadene forbundet med det alternative produktet. Aktørene behøver ikke ta stilling til hvor mye miljøgevinstene eventuelt avviker fra kostnadene.

Konsekvensene av dette vil være at substitusjonsplikten lettest blir utløst for alternativer der miljøgevinstene er store eller der merkostnadene ved alternativet er små. Dersom miljøgevinstene ved substitusjon vil være svært store, vil det kreves tilsvarende kostnader forbundet med alternativet for å kunne fortsette med det opprinnelige produktet. Dersom alternativet er veldig dyrt, vil ikke substitusjon være påkrevet før alternativet synker i pris, eller det utvikles andre billigere alternativer. Om alternativet derimot er like billig som det opprinnelige produktet, er det nok å sannsynligjøre at miljøgevinstene er positive for at substitusjonsplikten utløses.

Et generelt forbehold gjelder imidlertid der overgang til et alternativ blir uforholdsmessig tyngende for den enkelte virksomhet som sådan. Den enkelte virksomhets økonomiske bæreevne kan altså utgjøre en begrensning selv om kostnaden ved alternativet isolert sett ikke er uforholdsmessig i forhold til miljøgevinsten. Men disse forholdene kan endre seg over tid, og substitusjon derved utløses på et senere tidspunkt for virksomheten.

7.7 Tilsyn, sanksjon og gjennomføring

Tilsynet med virksomheter er i stor grad en systemkontroll basert på kravet til internkontroll i forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften) av 6. desember 1996. Forskriften gjelder også krav hjemlet i produktkontrolloven. De krav til virksomheten som følger av substitusjonsprinsippet må derfor innarbeides i virksomhetens internkontroll. Hvor mye som kreves vil naturligvis variere, og må dimensjoneres etter virksomhetens art og omfang, i henhold til retningslinjene i internkontrollforskriften. Tilsynsetatene under internkontrollforskriften har etablerte rutiner for samordning av tilsynspraksis.

Tilsyn med substitusjonsplikten vil fortrinnsvis skje som del av systemrevisjoner og inspeksjoner. Etter substitusjonsregelen vil det være et minimumskrav at virksomheten har gjennomgått eksisterende kjemikaliebruk, at alternativer er vurdert, og at den har etablert rutiner for systematisk vurdering av substitusjon med visse mellomrom og/eller i situasjoner hvor det tas valg av betydning for kjemikaliebruken i virksomheten, f.eks. endret produksjon eller investeringer. Myndighetene vil også kontrollere virksomhetens valg, eller mangel på valg, av alternativer. Dette vil bli vurdert konkret, og på vanlig måte vil det legges vekt på dialog med virksomheten i forbindelse med og som oppfølging av kontroll. Det kan også være aktuelt med en bredere dialog med bransjer hvor det er et potensiale for substitusjon. Myndighetene er innforstått med at regelen trenger noe tid for å innarbeides, og informasjon i tilsynssituasjonen vil være særlig viktig i startfasen. I tillegg til informasjon og supplerende virkemidler fra myndighetenes side, vil det i samarbeid med næringslivet bli utviklet verktøy for substitusjon.

Som ledd i ny kjemikaliepolitikk ønsker miljøvernmyndighetene å gi klare signaler om hvilke egenskaper ved kjemikalier som anses som de mest helse- og miljøfarlige. Statens forurensningstilsyn har hatt på høring et sett kriterier for uønskede egenskaper ved kjemikalier, som blant annet omfatter alvorlige iboende egenskaper som bioakkumulerbarhet, langlivethet, kreftfare og hormonforstyrrende effekt. Kriteriene vil bli endelig fastlagt i løpet av første halvår 1999, og vil legges til grunn for myndighetenes prioriteringer i det nasjonale og internasjonale arbeidet med kjemikalier. Det vil også være en forventning om at virksomheter tillegger disse kriteriene spesiell vekt i forbindelse med substitusjon, selv om regelen også gjelder stoffer med mindre skadepotensiale enn dette.

Som supplement til de overordnede kriteriene ønsker myndighetene å gi mer konkret informasjon om produkter og stoffer som bør unngås der det er mulig. Statens forurensningstilsyn har under utarbeidelse en liste over kjemikalier man bør være spesielt oppmerksom på - «OBS-listen». Tilsvarende lister har i flere år vært i bruk i Sverige og Danmark. Listen vil inneholde et begrenset utvalg kjemikalier som inneholder uønskede egenskaper i henhold til myndighetenes kriterier som nevnt. Listen vil ikke uttømmende angi alle stoffer med iboende uønskede egenskaper. Men OBS-listen skal gi brukerne mer konkret informasjon om hvilke kjemikalier man bør redusere eller eliminere bruken av så langt som mulig, enten ved substitusjon eller på andre måter. I forbindelse med substitusjonsregelen vil listen være et godt utgangspunkt for virksomhetens gjennomgang av sin kjemikaliebruk, i tillegg til kriteriene. Listen vil også gi en pekepinn om hvilke kjemikalier det ikke vil være lurt å bytte til, dersom man vil innrette seg langsiktig. OBS-listen vil imidlertid ikke være noen forbudsliste og ikke rettslig bindende. Det vil derfor ikke rettslig være noe til hinder for at virksomheten bytter til et kjemikalie som står på OBS-listen, så lenge det ikke strider mot andre regler. I et konkret tilfelle, eventuelt på kortere sikt, kan det likevel bety en forbedring.

Det gjøres ingen endring i produktkontrollovens øvrige bestemmelser. Dette innebærer blant annet at forsettlig eller uaktsom overtredelse av substitusjonsregelen kan straffes etter pkl § 12.