2 Bakgrunn for forslaget

Den økte bruken av kjemikalier har resultert i en rekke fremskritt for samfunnet i form av flere og bedre produkter, forenklede arbeidsprosesser etc. Imidlertid har fremskrittet også sin pris. Helse- og miljøfarlige kjemikalier kan forårsake skader på naturmiljøet og på menneskers helse. Svært mange kjemikalier har potensiale til å skade både helse og miljø. En gradvis forurensning av jord, vann og luft, og opplagring av miljøgifter i næringskjedene, representerer en alvorlig trussel mot biologisk mangfold, rent drikkevann, matproduksjon og helse. Dette er en av de mest alvorlige truslene mot livsgrunnlaget til kommende generasjoner, og derfor grunnleggende uforenlig med en bærekraftig utvikling. Arbeid for å redusere skader forårsaket av helse- og miljøfarlige kjemikalier er et hovedsatsingsområde i miljøvernpolitikken. I 1997 ble det fastsatt nye nasjonale mål for arbeidet med helse- og miljøfarlige kjemikalier. I løpet av en generasjon (25 år) skal utslipp og bruk av kjemikalier som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø, kontinuerlig reduseres i den hensikt å stanses («generasjonsmålet» i sluttdokumentet fra den fjerde nordsjøkonferansen i Esbjerg i 1995, «Esbjergdeklarasjonen»). Det er samtidig et delmål at risiko for at utslipp og bruk av kjemikalier forårsaker skade på helse og miljø skal reduseres vesentlig (jf. St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling).

Utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier fra større, stasjonære kilder, slik som industri, er som følge av strenge reguleringer i enkelttillatelser og industriens egen innsats betydelig redusert de siste ti-årene. Tross disse framskritt fortsetter helse- og miljøfarlige kjemikalier å forårsake skader på helse og miljø. Fortsatt kan feilaktig håndtering av produkter forårsake skader i et omfang som er vanskelig å overskue. Dette ble nylig illustrert ved bruken av tetningsmidler med akrylamid i Romeriksporten og den nokså parallelle saken i Hallandsåsen i Sverige. Likevel er det ikke risikoen for store ulykker som dominerer risikoscenariet som framtidens kjemikaliepolitikk må møte. Utfordringene framover er i første rekke knyttet til utslipp av et stort antall kjemikalier fra mange, spredte og diffuse kilder. Problemene er tett sammenvevd med det generelle forbruks- og produksjonsmønsteret. Vi vet dessuten for lite om stoffers iboende egenskaper, eller deres virkninger sammen med andre faktorer som påvirker helse og miljø. Kjemikalier som i dag brukes allment kan i framtiden komme til å forårsake store problemer. Nye oppdagelser, f.eks. om hormonhermende effekter av visse kjemikalier i meget små doser, viser at ubehagelige overraskelser ikke kan utelukkes i framtiden. Kjemikalier som er nyttige og effektive benyttes gjerne over et bredt spekter av produkter og bruksområder, og det kan bli svært vanskelig og ikke minst kostbart å få kontroll over kildene senere. Erfaringene med stoffer som DDT og PCB er kjente og illustrerende. Som følge av tidligere tiders omfattende bruk av DDT, såvel som plantevernmiddel som insektsmiddel i private husholdninger, gjenfinnes fortsatt DDT i forhøyede konsentrasjoner i naturmiljøet, til tross for at stoffet forlengst er forbudt i Norge og størstedelen av Europa. I Norge er PCB fortsatt, selv etter at all ny bruk av stoffet har vært forbudt siden 1980, bundet i en rekke produkter, blant annet i materialer i eksisterende bygg.

For flere kjemikaliers vedkommende utgjør de diffuse utslippene samlet sett et større problem enn industriutslippene. Det er særlig utslipp som skriver seg fra produkter som er mest problematisk, og som øker, både relativt sett og i absolutte tall. Utviklingen i utslipp av kobber til vann er illustrerende. I løpet av ti år er utslipp fra industri nesten eliminert, mens utslipp fra bunnstoff og notimpregnering i dag utgjør omlag åtti prosent av samlede utslipp. Totalt har kobberutslippene økt i perioden. Utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier skjer i alle stadier av produktstrømmen i samfunnet, og fra et stort antall produkter, både til yrkesmessig og privat bruk. Dessuten er det en tendens at bruken av kjemikalier i det enkelte produkt øker, ofte for å møte etterspørselen etter stadig mer sofistikerte egenskaper ved produktene. I 1997 var det registrert ca. 22 400 helsefarlige kjemiske produkter i Produktregisteret. Dette omfatter likevel ikke kjemikalier som inngår i faste, bearbeidede produkter som f.eks. plastprodukter, elektroniske produkter, batterier eller tekstiler. Tallene omfatter heller ikke kjemikalier som er miljøfarlige uten å være helsefarlige, eller kjemikalier som reguleres av spesiallover, som plantevernmidler, fôrmidler, næringsmidler og kosmetikk.

Den raske utviklingen og kompleksiteten i antall stoffer, produkter og bruksområder gjør at direkte reguleringer fra myndighetenes side ville blitt meget omfattende og detaljerte dersom de skulle dekke alle områder og samtidig ta berettiget hensyn til nødvendig bruk. Samtidig vil man alltid bli liggende i etterkant fordi myndighetsregulering er en tidkrevende sak. Direkte begrensninger i bruk eller produksjon i Norge gjelder kun et 40-talls stoffer eller produkter, og ofte er det kun ett av flere bruksområder eller produkter som forbys eller regulerer alle bruksområder. Stoffliste til forskrift om klassifisering og merking av farlige kjemikalier omfatter rundt 2500 stoffer, mens det totale antall rene stoffer i bruk i Norge anslås til mellom 8-10 000, og disse inngår i om lag 50 000 kjemiske produkter. I EU er det registrert i størrelsesorden 100 000 kjemiske stoffer, i et enda større antall produkter.

Ansvaret for den generelle og stadige risikoreduksjon må i hovedsak ligge hos næringslivet. Myndighetenes oppgave må være å fastlegge generelle regler for klassifisering og merking av stoffer, begrense bruken av særlig farlige kjemikalier, samt å stille nærmere krav til næringslivets eget risikoreduserende arbeid. I EUs kjemikalieregelverk er det tatt konsekvensen av dette med omfattende systemregelverk som baseres på at næringslivet selv har ansvaret for risikovurderinger, klassifisering, merking, m.m. Dette systemregelverket er i sin helhet innført i Norge som følge av EØS-avtalen. Næringslivet er med andre ord tillagt et klart ansvar for å vurdere risiko ved sin kjemikaliebruk. Det er imidlertid forskjell på arbeidet under det generelle programmet for å vurdere kjemikalier under EUs kjemikaliesystem, og arbeid med konkret risikoreduksjon i egen virksomhet og i egne produkter.

En følge av det rike utvalget av produkter og mengden kjemikalier på markedet er nettopp valgmuligheten. I mange situasjoner kan ulike kjemikalier anvendes alternativt. Når det gjelder teknologi og fremgangsmåte, er prinsippet om best anvendelig teknologi, eller best anvendelige teknikker (BAT), forlengst innarbeidet i internasjonalt og nasjonalt regelverk. Prinsippet om best anvendelig teknologi gjelder som en generell retningslinje etter forurensningsloven § 2 nr 3, hvor det heter at vedtak etter loven skal ta «utgangspunkt i den teknologi som ut fra en samlet vurdering av nåværende og fremtidig bruk av miljøet og av økonomiske forhold, gir de beste resultater». EUs direktiv om integrert forurensningskontroll (IPPC) som Norge er forpliktet til gjennom EØS-avtalen, bygger på en generell og bred forståelse av hva som regnes som best anvendelige teknikker. For å redusere skadevirkninger på det ytre miljø, er det et rimelig krav at man tar i bruk de muligheter som den teknologiske utviklingen frembyr. Det er ingen grunn til at en tilsvarende plikt til å velge «beste tilgjengelige kjemikalie» ikke skulle gjelde tilsvarende. Som utslag av denne tankegang er «substitusjonsprinsippet» formulert. Den som bruker produkt som inneholder farlige kjemikalier skal bedømme om han kan nå sitt formål med et produkt som er mindre farlig, helt ufarlig eller på en annen måte. Prinsippet understreker produktvalgets betydning for forebygging av skade. Det handler om å overveie hvilket produkt som best tjener formålet når man tar hensyn til at det ut fra helse- og miljøfarer skal velges beste løsning. På samme måte som BAT-prinsippet er dynamisk, vil substitusjonsprinsippet fremme en kontinuerlig forbedringsprosess ettersom nye og bedre produkter utvikles.

• Formålet med substitusjonsregelen er sammenfatningsvis:

  • å ansvarliggjøre den som bruker produkter med innhold av helse- og miljøfarlig kjemikalie

  • å bevisstgjøre bruker av kjemikalier om produktvalgets betydning for å forebygge skader på helse og miljø

  • å forplikte brukeren til systematisk å overveie muligheter for substitusjon

  • å faktisk få i stand substitusjon

FNs handlingsplan for det 21. århundre, Agenda 21, beskriver substitusjon som en klassisk metode for risikoreduksjon. Nylig er prinsippet nedfelt i en protokoll om tungmetaller til ECE-konvensjonen fra 1979 om langtransporterte luftforurensninger (LRTAP). Derved har et nytt folkerettslig instrument slått fast at produkttiltak, herunder substitusjon, er relevante strategier også for å redusere tilførslene av metaller fra langtransportert luftforurensning.

Substitusjonsprinsippet er ett av de ledende prinsipper («guiding principles») i kjemikaliestrategien under OSPAR (vedtatt på det siste miljøvernministermøtet for Oslo-Paris-konvensjonen, Sintra, 22. - 23. juli 1998).

Svensk lovgivning, som på kjemikalieomådet har mange paralleller til den norske produktkontrolloven, har hatt prinsippet uttrykkelig lovfestet siden 1990 (se avsnitt 4). Den svenske regjeringen presenterte i mai i år en «proposition» for Riksdagen om grunnlaget for de neste års miljøpolitikk, «Svenska miljømål. Miljøpolitik for ett hållbart Sverige.». Her understrekes at substitusjonsprinsippet er en forutsetning for at Esbjergdeklarasjonens mål skal nås i Sverige. Svenske myndigheter legger stor vekt på substitusjonsprinsippet også internasjonalt, ved siden av føre var-prinsippet, og er innen EU en pådriver for at prinsippet skal integreres sterkere i fellesskapets miljølovgivning.

I norsk rett har prinsippet vært en del av både eldre og nyere lovgivning til vern om arbeidstakeres helse. Det legges også til grunn ved godkjenning av plantevernmidler. Prinsippet er til nå ikke lovfestet med hensyn på skader i det ytre miljø eller helseskader generelt. Miljøverndepartementet mener denne mangelen i norsk miljølovgivning bør utbedres, og foreslår at prinsippet lovfestes gjennom et tillegg til lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester av 11. juni 1976 nr 79 (produktkontrolloven).