5 Tilleggsprotokoll av 18. desember 1997 til overføringskonvensjonen

5.1 Innholdet i protokollen

Europarådet åpnet 18. desember 1997 for undertegning av en tilleggsprotokoll til overføringskonvensjonen. Protokollen trer i kraft 1. juni 2000. Protokollen er inntatt på engelsk og i norsk oversettelse i vedlegg 2 til proposisjonen her.

Protokollen fastsetter i artikkel 2 at når en parts borger, som er ilagt en straff på en annen parts territorium, søker å unngå straffen ved å reise til den stat han eller hun er borger av, kan domsstaten be den andre parten om å overta fullbyrdingen av den strafferettslige reaksjonen. Hvis domsstaten ber om det, kan fullbyrdingsstaten pågripe og fengsle den domfelte eller eventuelt treffe andre tiltak for å sikre at vedkommende blir værende på fullbyrdingsstatens territorium. Fullbyrding av en straffedom etter denne bestemmelsen kan skje uten at den domfelte samtykker.

Bakgrunnen for denne bestemmelsen er at mange stater, herunder Norge, ikke utleverer egne statsborgere. En domfelt kan derfor, uten en bestemmelse som dette, unndra seg straff idømt i et annet land ved å flykte til den stat han eller hun er statsborger av, og nekte å samtykke til at denne staten overtar ansvaret for å fullbyrde straffen. Tilsvarende bestemmelser finnes i Schengenkonvensjonen artiklene 68 og 69.

Artikkel 3 i protokollen fastsetter at fullbyrdingsstaten på domsstatens anmodning kan overta ansvaret for fullbyrdingen av en straffedom uten at den domfelte samtykker, der den domfelte som følge av straffedommen mister oppholdstillatelsen i domsstaten. Her skal imidlertid den domfelte gis anledning til å gi uttrykk for sitt syn, se nr. 2 og 3 bokstav a. Som hovedregel skal domsstaten ikke kunne straffeforfølge den domfelte for forhold begått før han eller hun ble overført, se nr. 4. En konvensjonspart kan avgi erklæring om at den ikke vil overta fullbyrding av strafferettslige reaksjoner under de omstendigheter som er beskrevet i artikkel 3, jf. nr. 6.

Artikkel 4 nr. 1 i protokollen fastslår at den bare kan ratifiseres av stater som har tiltrådt hovedkonvensjonen, dvs. den europeiske konvensjonen av 21. mars 1983 om overføring av domfelte. Etter artikkel 4 nr. 2 trer protokollen i kraft den første dagen i måneden som følger tre måneder etter at det tredje landet har ratifisert protokollen, og dokumenter om ratifikasjon er deponert hos Europarådets generalsekretær. Protokollen trer i kraft 1. juni 2000. For stater som tiltrer protokollen etter dette tidspunktet, trer den i kraft første dag i måneden som følger tre måneder etter deponeringsdatoen, jf. artikkel 4 nr. 3.

Artikkel 6 fastslår at statene som tiltrer protokollen, samtidig kan angi at protokollen bare skal gjelde for et nærmere angitt territorium. Statene trenger altså ikke å gi protokollen virkning for alle statene som har ratifisert den. Virkeområdet kan når som helst utvides gjennom en senere erklæring.

Etter artikkel 7 gjelder protokollen ikke bare for reaksjoner som er ilagt etter at protokollen har trådt i kraft, men også for reaksjoner som er ilagt før dette tidspunktet.

Enhver konvensjonspart kan når som helst si opp protokollen gjennom en underretning til Europarådets generalsekretær. Dette følger av artikkel 8 nr. 1. Oppsigelsen får virkning første dag i måneden som følger tre måneder etter datoen da underretningen ble mottatt av generalsekretæren, jf. artikkel 8 nr. 2. Oppsigelsen får ikke virkning for overføringer etter konvensjonen og protokollen som er foretatt før dagen da en slik oppsigelse får virkning, jf. artikkel 8 nr. 3.

Oppsigelse av overføringskonvensjonen innebærer også oppsigelse av protokollen, jf. artikkel 8 nr. 4.

Etter artikkel 9 skal Europarådets generalsekretær holde statene underrettet om hvilke stater som har undertegnet protokollen, og om enhver deponering, underretning og meddelelse mv. som gjelder protokollen.

Protokollen ble utferdiget i Strasbourg 18. desember 1997 i engelsk og fransk språkutgave, begge med samme gyldighet. Den norske versjonen som er vedlagt proposisjonen her, er kun en oversettelse.

5.2 Bør Norge slutte seg til protokollen?

Overføring mot den domfeltes vilje er som regel mindre betenkelig der den domfelte ikke frivillig forblir i eller vender tilbake til domsstaten for å sone dommen. Ved relativt korte straffer og der den domfelte er statsborger av oppholdslandet, vil det ikke være aktuelt å utlevere den domfelte til domsstaten. Av kriminalpolitiske hensyn bør domfeltes manglende samtykke i slike tilfeller ikke avskjære muligheten for at oppholdsstaten fullbyrder dommen. Det minnes om at overføringskonvensjonen ikke etablerer noen plikt til å fullbyrde andre konvensjonsstaters straffedommer. Der det vil virke støtende å gjøre det uten den domfeltes samtykke, kan man nekte å gjøre det.

Overføring uten den domfeltes samtykke fremstår heller ikke som like betenkelig der den domfelte uansett måtte ha forlatt domslandet etter at straffen er sonet. En sentral begrunnelse for å overføre domfelte, er at rehabilitering av den domfelte under soningen har større sjanse for å være vellykket hvis soningen foregår i det land den domfelte skal leve i etter soningen. Selv om Norge slutter seg til protokollen, oppstår det for øvrig ingen plikt til å overføre domfelte i slike situasjoner.

Protokollen er til nå 1 undertegnet av Belgia, Danmark, Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia, Estland, Finland, Frankrike, Georgia, Hellas, Island, Kypros, Latvia, Malta, Nederland, Polen, Romania, Sverige, Ungarn og Tyskland. Den er ratifisert av Estland, Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia og Polen. Protokollen trer i kraft 1. juni 2000.

Av praktiske grunner har det ikke vært mulig for Norge å undertegne protokollen før fremleggelsen av denne proposisjonen.

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot at Norge slutter seg til protokollen.

Etter departementets syn bør Norge undertegne og ratifisere protokollen.

5.3 Behovet for lovendring

Overføringsloven fastsetter at overføring etter overføringskonvensjonen krever samtykke fra den som overføres, se § 3, jf. konvensjonen artikkel 3 nr. 1 bokstav d. Protokollen kan derfor ikke gjennomføres i norsk rett uten en lovendring som gjør det klart at det kan gjøres unntak fra samtykkekravet i de tilfellene som er omhandlet i protokollen.

Protokollen fastsetter at fullbyrdingsstaten kan varetektsfengsle den domfelte i påvente av at alle formaliteter er ordnet, se artikkel 2 nr. 2. En tilsvarende bestemmelse finnes i Schengenkonvensjonen artikkel 68 nr. 2. I overføringsloven § 15 fastsettes det at hvis saken gjelder fullbyrding av en utenlandsk avgjørelse på frihetsstraff eller annen strafferettslig følge av frihetsberøvende karakter, kan varetektsfengsling foretas i medhold av overføringskonvensjonen artikkel 11 nr. 2 og artikkel 16 nr. 5 eller gyldighetskonvensjonen artiklene 13 og 32 og for øvrig i medhold av straffeprosesslovens bestemmelser. Det fremgår av Ot. prp. nr. 47 (1990-91) s. 10 at bestemmelsen utelukkende er en henvisningsbestemmelse som er tatt med av informasjonshensyn, og at den ikke selv gir noen egen hjemmel for fengsling.

Bestemmelsen i overføringskonvensjonen artikkel 11 nr. 2 gjelder fengsling i forbindelse med omgjøring av den strafferettslige reaksjonen. Overføringskonvensjonen artikkel 16 nr. 5 og gyldighetskonvensjonen artikkel 13 gjelder for transitt. Ingen av disse bestemmelsene gir hjemmel for varetekt i de tilfellene som er omhandlet i tilleggsprotokollen artikkel 2. Gyldighetskonvensjonen artikkel 32 gir en hjemmel for å fengsle domfelte når fullbyrdingsstatens lovgivning gir hjemmel for å fengsle i tilsvarende tilfeller, og det er fare for flukt. Bestemmelsen dekker innholdsmessig de situasjonene det tas sikte på i artikkel 2 i tilleggsprotokollen til overføringskonvensjonen. Det er imidlertid tvilsomt om den kan anvendes der det ikke er aktuelt med overføring i medhold av gyldighetskonvensjonen. Det er derfor behov for å presisere i overføringsloven at det kan skje varetektsfengsling i de tilfellene som er omhandlet i artikkel 2 nr. 2 til tilleggsprotokollen til overføringskonvensjonen.

Lov 15. november 1963 om fullbyrding av nordiske dommer på straff m.v. inneholder ingen hjemmel for fengsling i tilfeller hvor overføring av straffullbyrdingen er aktuelt fordi den domfelte har unndratt seg straffen i et nordisk land ved å flykte til et annet. Loven er kommet til i nordisk samarbeid, og det har vært drøftet mellom de nordiske statene på embetsnivå om en tilsvarende hjemmel bør tas inn i den nordiske loven. Man er blitt enige om at det er ønskelig, blant annet som følge av Schengenkonvensjonen artikkel 68 nr. 2. I Sverige er en slik bestemmelse sendt på høring, se Ds 1999: 23. Justisdepartementet har i brev 8. november 1999 til det svenske justisdepartementet opplyst at det tas sikte på å foreslå en tilsvarende endring i den norske loven, men at den lovtekniske utformingen og innholdet på enkelte punkter vil avvike fra den svenske teksten grunnet ulikheter i lovtekniske tradisjoner og i reglene om varetektsfengsling. Når det gjelder den nærmere utformingen, vises det til lovforslaget og motivene i kapittel 7 nedenfor.