2 Bakgrunnen for proposisjonen

2.1 Kort om Trygderettens oppgaver, organisasjon og arbeidsopplegg

Trygderettens oppgave er å behandle anker over avgjørelser i saker om ytelser fra folketrygden, og i tillegg anker på enkelte beslektede områder. I noen tilfelle er Trygderetten første ankeinstans, men for det store flertall saker i folketrygden er det nå etablert mellomankeinstanser (fylkestrygdekontorene eller Rikstrygdeverket). Vanlige trygdesaker vil derfor ha vært gjennom klagebehandling før saken kommer til Trygderetten, og førstegangsvedtaket er tatt opp til ny prøving 4-5 ganger før saken kommer til Trygderetten. Den ankende part har mottatt skriftlige begrunnelser for vedtaket tre ganger, ved førstegangsavgjørelsen, ved klagebehandlingen og i oversendelsesbrevet til Trygderetten. En trygdesak som kommer til Trygderetten, har derfor fått en nokså grundig behandling på tidligere trinn av saksbehandlingen. I tilfellene hvor det er en mellomliggende klagebehandling, er derfor Trygderettens kompetanse begrenset, slik at retten ikke skal prøve «det faktiske grunnlaget» for vedtaket.

Behandlingen i Trygderetten har i dag en klar todeling: Behandlingen i ankeutvalget, og ordinær behandling i retten. Ankeutvalget - som er sammensatt av ordinære rettsmedlemmer etter en turnusordning - går gjennom alle innkomne saker med sikte på å avsile de opplagte sakene. 50-70 prosent av sakene avgjøres her under sterkt forenklede former. Blant annet gis ikke begrunnelse for avgjørelsene, men det skal gå fram at saken er vurdert og at ankeutvalgets 3 medlemmer er enige om resultatet. De vanskeligere sakene går videre til ordinær behandling i Trygderetten. Det vil imidlertid være en tilfeldighet dersom de personer som har satt seg inn i saken i forbindelse med ankeutvalget, også får den under den videre behandling i retten. Når en sak går videre fra ankeutvalget til ordinær behandling, betyr dette regelmessig at saken starter på nytt.

Et viktig skille går også mellom rettsmedlemmer og saksforberedere. Rettsmedlemmene er dels jurister, dels leger og attføringskyndige. Formann i den enkelte sak er alltid en jurist, mens de øvrige faggrupper blant rettsmedlemmene deltar i avgjørelsene i den utstrekning de krever den aktuelle typen ekspertise. Sammenlignet med de ordinære domstoler, er det et særtrekk ved Trygderetten at disse to gruppene sakkyndige er trukket inn som medlemmer av det kollegium som treffer avgjørelsene på linje med de juridisk kyndige medlemmene.

Saksforberederne i Trygderetten er uten unntak jurister. Kjennelsene bygger som den store hovedregel på utkast fra saksforbereder. Saksforbereder innhenter eventuelle tilleggsopplysninger, og forelegger vanligvis saken for det medisinsk- og/eller attføringskyndige rettsmedlem som skal delta i avgjørelsen til vurdering av spørsmål der disse gruppene har spesiell ekspertise. Bare unntaksvis vil rettsformannen - det juridisk kyndige medlem - engasjere seg i saksforberedelsen i betydelig utstrekning på et tidlig stadium. De ulike gruppenes rolle og arbeidsdeling er i praksis ikke klare.

Slik trygderettsloven § 7 om rettens sammensetning er utformet, framtrer behandling med legmenn som hovedregelen. Slik praksis har vært i de siste 20 årene, deltar legmenn bare i prinsippsaker og i en del saker der det kan være behov for lokalkunnskap eller andre former for særlig kyndighet. Legmenn deltar i mindre enn 1 prosent av det totale antall saker. Når det dreier seg om prinsippsaker - saker som antas å få avgjørende innflytelse på praksis - blir det alltid hentet medlemmer fra legmannsutvalgene. Den begrensede deltakelsen av legmenn må ses på bakgrunn av at det er et relativt omstendelig apparat å tilkalle legmenn, og ankebehandlingen blir mer tidkrevende. Forholdet må også ses på bakgrunn av at avgjørelsene av trygdesakene ofte krever spesielle kunnskaper, f eks når det gjelder de medisinske vilkår for uførepensjon.

Saksbehandlingen i Trygderetten er skriftlig. Det kan besluttes muntlig behandling, men denne adgangen brukes sjelden.

Utviklingen av EDB i Trygderetten er kommet relativt langt når det gjelder opprettelse av og søking i arkiv over tidligere avgjørelser av prinsipiell betydning. Trygderetten har imidlertid ikke spesielle støttesystemer for saksbehandlingen og oppfølgingen av sakene, og EDB er heller ikke tatt i bruk som styringsverktøy for ledelsen.

2.2 Riksrevisjonens rapport 10.11 1995

I rapporten «Analyse av saksbehandlingsrutinene i Trygderetten» har Riksrevisjonen følgende hovedkonklusjon:

«Riksrevisjonens analyse viser at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden er vesentlig lengre enn det Trygderetten selv anser for å være en rimelig behandlingstid. Selv om en lovendring fra 1 januar 1994 medførte en halvering av saker som kommer inn til Trygderetten, har ikke dette ført til noen vesentlig nedgang i restansene. Antallet ubehandlede saker er fortsatt høyt.

Revisjonen har avdekket flere problemområder som kan stenge for en effektiv saksbehandling. Det kan i denne forbindelse blant annet pekes på følgende forhold:

• Mangelfull styring av saksbehandlingen, herunder:

• Tilfeldig fordeling av sakene som skal gjennomgå vanlig behandling.

• Få styringssignaler fra rettsformannen til saksforbereder.

• Tilfeldig prioritering av sakene.

• Mangelfull oppfølging av saksbehandlingen, herunder:

• Mangelfull oppfølging av sakene ved skifte av saksforbereder.

• For sen tilbakeføring av saker til ankeutvalget.

• Nedprioritering av kompliserte saker.

• Mangelfull oppfølging ved innhenting av tilleggsopplysninger.

• Sakene kan være mangelfullt opplyst når de mottas i Trygderetten.

• Mangelfull utnyttelse av edb.

Med bakgrunn i de problemområder som revisjonen har avdekket, er det nødvendig at Trygderetten foretar en gjennomgang av arbeidsopplegget med tanke på forbedringer.»

Med utgangspunkt i denne rapporten nedsatte Sosial- og helsedepartementet i desember 1995 en arbeidsgruppe til å gjennomgå arbeidsopplegget i Trygderetten med sikte på å redusere saksbehandlingstiden og å bedre arbeidsforholdene for de ansatte.

Arbeidsgruppa avga sin hovedrapport 3 juli 1996. Det ble i tillegg avgitt en delrapport i mars samme år, som ga grunnlag for visse strakstiltak, jfr St prp nr 58 for 1995-96.

2.3 Arbeidsgruppas mandat

I mandatet ble gruppas oppdrag oppsummert i følgende 8 punkter:

«1. TIDSBEGRENSETE ENGANGSTILTAK

Det skal foreslås tiltak som på kort sikt kan redusere restansene. Herunder vurderes bruk av ankeutvalg også i eldre saker - og grupper som arbeider på spesielle fagfelt under bestemte rettsformenn. Det undersøkes muligheter for å få tilført ekstra personale med tilstrekkelig fagkompetanse i en begrenset periode. Hensyn til habilitet må ivaretas.

2. TILTAK FOR Å FORBEDRE ANKEMOTPARTENES SAKSFORBEREDELSE

Det skal foreslås tiltak som sikrer bedre saksforberedelse av de viktigste ankemotparter som Arbeidsdirektoratet, fylkesarbeidskontor, Rikstrygdeverket, fylkestrygdekontor, Statens Pensjonskasse og Kommunal Landspensjonskasse. Det foreslås rutiner for å returnere dårlig forberedte saker.

3. BEGRENSNING AV SAKSTILGANGEN

Det skal vurderes begrensninger i Trygderettens prøvingsadgang, eventuelt at enkelte sakstyper ikke skal kunne påankes til Trygderetten, herunder vurderes muligheter til å gjøre Rikstrygdeverket og/eller fylkeskontorene til første klageinstans i flere saker enn i dag.

4. OMSTRUKTURERING AV TRYGDERETTEN

Styring- og ledelsesform, intern kommunikasjon, opplæring og rutiner for oppfølging gjennomgås og vurderes.

Det skal fremmes forslag om ansvar for saker fra de kommer inn til de er ferdig behandlet - herunder også ansvar for saksbehandlingstiden.

Det kan fremmes forslag om nye organisasjonsformer, og om rettens arbeidsordning og administrasjon, slik Kongen har adgang til å gi, jfr trygderettsloven § 4.

5. FORENKLING AV RETTSSAMMENSETNINGEN

Trygderettsloven § 7 vurderes med hensyn til forenkling av rettssammensetningen, og at retten i vanlige saker settes med færre dommere enn i dag. Det kan gis særregler for sykdomsrelaterte saker.

6. BEDRE STYRING OG TILRETTELEGGING AV SAKSBEHANDLINGEN

Forslag fra Trygderrettens interne utvalg som vurderer bedre tilrettelegging og effektivisering av saksbehandlingen i Trygderetten følges opp og videreføres.

7. UTFORMING AV KJENNELSER

Arbeidsgruppen skal vurdere muligheter for en enklere utforming av Trygderettens kjennelser. Videre skal utvalget vurdere om standardkjennelsene fra Ankeutvalget kan utformes noe annerledes. Trygderettsloven § 21 vurderes med hensyn til dette.

8. EDB-UTVIKLING

Arbeidsgruppen skal vurdere utvidet bruk av informasjonsteknologi med sikte på økt effektivitet og bedre kvalitet i saksbehandlingen.»

2.4 Hovedpunkter i rapporten fra arbeidsgruppa

2.4.1 Engangstiltak for å nedbygge restansene

Arbeidsgruppa avga i mars 1996 en delrapport med forslag om midlertidige styrkingstiltak. Etter at de nødvendige tilleggsbevilgninger var gitt på grunnlag av forslag i St prp nr 58, jfr Innst S nr 283 (1995-96), er Trygderetten som et engangstiltak fram til 1 juli 1997 bl a tilført ressurser i form av arbeidskraft, herunder hospiteringsordninger. Det er i samme periode satt klare mål for restansenedbygging. Det ble gitt en tidsplan for restanseavvikling i St prp nr 1 for 1996-97 s 71.

2.4.2 Forslag til ny organisasjonsstruktur

Arbeidsgruppa foreslo følgende tiltak for å omstrukturere Trygderetten og bedre styringen og tilretteleggingen av saksbehandlingen:

• Klarere plassering av ansvar for fordeling, prioritering og behandling av saker. Rettsformennene tillegges ansvaret for tildelte sakers forberedelse, fremdrift og avgjørelse.

• Skillet mellom saksforberedelse og avgjørelse reduseres i vesentlig grad. Etter en overgangsperiode forutsettes den enkelte rettsformann selv å utforme kjennelsene. Antall saksforberederstillinger reduseres og antall rettsmedlemmer økes, blant annet ved opprettelse av en ny stillingskategori, rettsfullmektiger.

• Trygderetten inndeles i 3 eller 4 like store fagavdelinger , som hver er tilnærmet selvforsynte med de ulike faggrupper mv og får fullt fagansvar innenfor Trygderettens område. Hver avdeling ledes av en avdelingsleder (ny stillingskategori). Fagavdelingene gis resultatansvar for sine saker.

• Rettens medlemmer kan gjennom en periode hovedsakelig arbeide med en sakstype (spesialisering).

• Det opprettes en administrasjonsavdeling i tillegg til fagavdelingene, med både drifts- og stabsansvar, samt ansvar for Trygderettens administrative og tekniske fellesfunksjoner.

• Ankeutvalget nedlegges i sin nåværende form. Avgjørelse i «ankeutvalgsformer» blir avgjørelser i vanlig rett, men som i dag med krav om at 3 medlemmer skal delta og med krav om enstemmighet.

Arbeidsgruppa la opp til at den nye organisasjonsplanen ble iverksatt fra 1 april 1997.

2.4.3 Ankemotpartens saksforberedelse, sakstilgangen til Trygderetten mv

Arbeidsgruppa foreslår følgende endringer på disse områdene:

• En ensartet tilsvarsordning ved at den ankende parts merknader til ankemotpartens oversendelsesbrev alltid skal sendes ankemotparten, og ikke lenger direkte til Trygderetten som er regelen for visse saker i dag.

• Eventuelle nye opplysninger som Trygderetten anser nødvendige innhentes gjennom ankemotparten.

• Det vurderes å unnta fra anke til Trygderetten saker om medisinsk stønad etter folketrygdloven kap 5, saker etter folketrygdloven § 10-6, jfr § 10-7, om hjelpemidler til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet (unntatt anskaffelse og gjenanskaffelse av bil) og visse saker om pensjonsberegning.

• Begrensning av Trygderettens adgang til å foreta mindre skjønnsmessige endringer i det påankede vedtak.

2.4.4 Rettssammensetning og utforming av kjennelser

Arbeidsgruppa foreslo endringer i reglene om rettens sammensetning i den enkelte sak. Hovedregelen skal være at avgjørelsene treffes av rett med to medlemmer (i dag oftest tre medlemmer). Dette vil etter arbeidsgruppas vurdering øke rettens kapasitet. I tillegg ble det foreslått at loven tilpasses praksis i de siste årtier når det gjelder bruken av legmedlemmer.

Arbeidsgruppa foreslo følgende endringer når det gjelder utforming og grunngiving av Trygderettens kjennelser:

• Å standardisere kjennelsene i større grad, herunder begrense sitat av faktiske opplysninger til det helt nødvendige.

• At anførslene, særlig den ankende parts, gjengis i refererende form.

• Å oppheve trygderettsloven § 21 andre ledd andre punktum om adgang til å unnlate begrunnelse når anken imøtekommes.

• Å opprettholde gjeldende ordning om ikke å gi begrunnelse ved forenklet behandling av anker som åpenbart ikke vil føre fram («ankeutvalgs form»). Et mindretall foreslo at også slike avgjørelser gis en summarisk begrunnelse.

2.4.5 Ny EDB- løsning

Arbeidsgruppa peker på behovet for å ta EDB i bruk som hjelpemiddel for saksbehandlingen og som styringsverktøy for ledelsen med bakgrunn i en analyse av Trygderettens EDB-behov.

2.5 Høringen

Arbeidsgruppas rapport ble sendt på høring 10 juli 1996 med frist 30 august 1996 til følgende adressater (instanser merket * har ikke avgitt uttalelse):

• Berørte departementer

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening*

• Norsk Pensjonistforbund

• Kommunal Landspensjonskasse*

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• SAFO (Samarbeidsforum for Funksjonshemmedes Organisasjoner v/ Norges Handikapforbund)

• Rådet for funksjonshemmede

• Trygderetten

• Rikstrygdeverket

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Landsorganisasjonen i Norge

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Akademikernes Fellesorganisasjon

Høringsinstansene er generelt positivt innstilt til at det nå legges fram forslag med sikte på å redusere behandlingstiden i Trygderetten. Omorganiseringen av Trygderetten får bred tilslutning. Synspunkter på enkeltforslag blir omtalt i forbindelse med behandlingen av de enkelte spørsmålene.

Høringsuttalelsene følger som utrykt vedlegg til proposisjonen.

2.6 Restansesituasjonen

Tabell 1.1 viser utviklingen når det gjelder tilgang, avgang og restanser i Trygderetten i årene 1992 - 1996. Begynnelsen av denne perioden var som tidligere nevnt en periode med sterk økning i sakstilgangen. Toppen ble nådd i 1993 med 6 835 saker inn til Trygderetten. I de etterfølgende årene er sakstilgangen gått ned til under 4 000 saker pr år. Hovedårsaken til dette er etableringen av en mellomliggende klageinstans i trygdeetaten. Det har i praksis vist seg at bare et mindretall ønsker å gå videre til Trygderetten etter å ha fått klageinstansens avgjørelse med begrunnelse.

Tabellen viser videre at man som følge av de tiltak som er iverksatt i 1994-96 har kommet inn i en gunstigere utvikling. Beholdningen av saker til behandling er sunket fra 5 739 ved utgangen av 1993 til 3 188 ved utgangen av 1996. Den reduserte sakstilgangen er en vesentlig årsak. De iverksatte styrkingstiltakene har også hatt virkning. Det må samtidig konstateres at man fortsatt har et betydelig restanseproblem.

Tabell 1.2 viser restansenedarbeidingen i 1996 når man tar hensyn også til sakenes alder. Tallene bekrefter at man er på riktig vei også når det gjelder avviklingsprofilen. men at det fortsatt er klart rom for forbedringer. En gjennomsnittlig saksalder på 1.17 år er for høy. ikke minst når man tar i betraktning at saksbehandlingen i trygdeetaten kommer i tillegg.

Selv om utviklingen er positiv, ligger man likevel etter de mål for restanseavviklingen som ble skissert av arbeidsgruppa og i St prp nr 1 for 1996-97. Til en viss grad kan dette forklares med at iverksatte tiltak er forsinket i forhold til planen. Blant annet har man i praksis ikke klart å få bemanningsstyrkingen på plass innenfor de planlagte frister. Den opprinnelige tidsplanen for restanseavvikling må derfor forlenges noe. I departementets budsjett-tildelingsbrev til Trygderetten 3 februar 1997 legges det til grunn følgende mål for virksomheten i 1997:

• Alle saker innkommet før 1994 skal være avviklet pr 1 mars.

• Alle saker innkommet i 1994 og 1995 skal være behandlet pr 1 juli.

• Saker innkommet i 1996 og en vesentlig del av sakene innkommet i året skal være behandlet innen 31.12.

De endrede målene må også ses på bakgrunn av den omstillingsprosess som er i gang i Trygderetten, og som legger beslag på ressurser hos nøkkelpersoner og i retten generelt.

2.7 Kort om omorganiseringen

Som tidligere nevnt, er den praktiske gjennomføringen av omorganiseringen lagt til et gjennomføringsprosjekt forankret i Trygderetten, men med ekstern bistand, og med nær kontakt med departementet. Som når det gjelder restanseavviklingen, vil omorganiseringen ta noe lengre tid enn opprinnelig forutsatt. I departementets budsjett-tildelingsbrev til Trygderetten 3 februar 1997 legges til grunn at den nye organisasjonsstruktur skal være etablert og bemannet pr 1 september 1997. Et nytt EDB-system skal være implementert innen utgangen av 1997.