4 Ankebehandlingen i Trygderetten

4.1 Avvikling av ankeutvalget. Trygderettsloven §§ 6a og 14a

4.1.1 Gjeldende rett

Ankeutvalget i Trygderetten ble etablert ved endringslov 14 juni 1974 nr 43. Mønsteret var ordningen for Høyesteretts kjæremålsutvalg etter tvml § 373 tredje ledd, se Ot prp nr 59 for 1973-74 s. 8 og Innst O nr 39 for 1973-74. Bestemmelsene om ankeutvalget ble tatt inn i trygderettsloven § 6a (organisasjon) og 14a (kompetanseregler).

Etableringen av ankeutvalget var et av de tiltak som ble gjennomført for å redusere de store restansene i Trygderetten på denne tiden. Ankeutvalget er et avsilingsorgan - alle saker vurderes av ankeutvalget og går videre til ordinær behandling bare dersom vilkårene for avgjørelse i ankeutvalg ikke er til stede.

I den enkelte sak settes ankeutvalget med tre medlemmer, og alltid med en jurist som formann, se trygderettsloven § 6a andre ledd. Avgjørelse i ankeutvalget kan bare treffes dersom de tre medlemmene er enige om resultatet i den konkrete saken.

Foreligger det enstemmighet, kan ankeutvalget avvise en sak når vilkårene for dette er til stede. Avvisning kan f eks være aktuelt når en anke er for sent framsatt eller gjelder områder der Trygderetten ikke har kompetanse til å treffe avgjørelse.

En anke kan også nektes fremmet til ordinær behandling i Trygderetten dersom ankeutvalget enstemmig finner at anken ikke vil føre fram. Det er en forutsetning at avgjørelsen antas ikke å få betydning utenfor den konkrete saken, dvs ikke vil føre til justeringer av praksis på området.

Ankeutvalget kan videre omgjøre eller oppheveet vedtak om yrkesrettet attføring dersom det finner at anken helt eller delvis må imøtekommes, se trygderettsloven § 14a tredje ledd. Bakgrunnen for dette var behovet for rask behandling av attføringssakene, se Ot prp nr 59 (1973-74) s. 8. Den spesielle adgangen for ankeutvalget til å omgjøre eller oppheve vedtak om yrkesrettet attføring er i praksis nesten ikke benyttet. Derimot er behandlingen av disse sakene i ordinær rett i Trygderetten blitt spesielt prioritert, slik at behovet for ankeutvalgsbehandling ikke har vært stort.

Det er en generell forutsetning for avgjørelse i ankeutvalget at avgjørelsen antas ikke å få betydning utenfor den foreliggende sak, jf § 14a andre og tredje ledd.

Adgangen til avgjørelse i ankeutvalg innebærer at opplagte saker kan avgjøres på en enkel måte. Vesentlig i den forbindelse er at grunngivingsplikten ved ordinær ankebehandling ikke gjelder for kjennelse i ankeutvalget om at en anke nektes fremmet, se trygderettsloven § 14 a andre ledd tredje punktum. Derimot fører avgjørelsesmåten ikke til en mindre grundig vurdering av saken enn ved ordinær behandling. Kravet om enstemmighet i ankeutvalget for at saken skal kunne avgjøres på den enklere måten, er også en vesentlig rettssikkerhetsgaranti.

Ankeutvalget settes med de ordinære rettsmedlemmene etter en turnusordning. Også saksforberedere deltar i ankeutvalgsbehandlingen, eventuelt også ved at de oppnevnes som bemyndiget til å delta i avgjørelsen av sakene i medhold av trygderettsloven § 6a.

Andelen saker avgjort i ankeutvalg kan svinge betydelig, og har utgjort mellom 50 og 70 prosent av antall ferdigbehandlede saker i det enkelte år. I 1996 ble 2 735 saker påkjent i ankeutvalget, dvs. 59,5 prosent av alle avgjorte saker. I 1995 utgjorde ankeutvalgsavgjørelsene ca 67 prosent av avgjørelsene i Trygderetten.

4.1.2 Arbeidsgruppas forslag

Arbeidsgruppa foreslår i sin rapport at ankeutvalget skal utgå som eget organ i Trygderetten når den nye organisasjonsmodellen gjennomføres. Arbeidsgruppa peker på at ankeutvalget går gjennom og vurderer alle innkomne saker med sikte på å avgjøre umiddelbart de opplagte avslagssakene. De vanskeligere sakene går videre til ordinær behandling i Trygderetten. Det vil imidlertid være en tilfeldighet dersom de personer som har satt seg inn i saken i forbindelse med ankeutvalget, også får den under den videre behandling i retten. Når en sak går videre fra ankeutvalget til ordinær behandling, betyr dette regelmessig at saken starter på nytt. Selve ankeutvalgsordningen medfører derfor dobbeltarbeid. En slik ordning lar seg heller ikke enkelt forene med en ordning som plasserer saksansvaret entydig hos en og samme person fra saken kommer inn til den går ut. Videre framheves at inndelingen av Trygderetten i avdelinger vil skape ytterligere problemer i forhold til å opprettholde ankeutvalget.

Ordningen med forenklede avgjørelser bør etter arbeidsgruppas mening omdannes, slik at det heretter blir avgjørelser i vanlig rett, men med krav om at tre medlemmer skal delta og med krav om enstemmighet. Skillet mellom avgjørelser i «ankeutvalgs form» og avgjørelser etter «vanlig» behandling blir da mindre skarpt.

4.1.3 Høringsuttalelser

Det er i høringsrunden ikke kommet innvendinger mot at ankeutvalget nedlegges slik at forenklet avgjørelse av klare avslagssaker heretter blir avgjørelser i vanlig rett. Det er imidlertid divergerende oppfatninger om hvor skarpt skille det bør være mellom «forenklede kjennelser» og «ordinære kjennelser». Som allerede nevnt, er det en forutsetning at sakene skal undergis en like grundig vurdering som de øvrige sakene. Spørsmålet i denne sammenheng er hvorvidt kjennelsene i tilfelle skal gå ut på at ankemotpartens vedtak stadfestes (slik man gjør i de øvrige sakene), eller om kjennelsene i sin konklusjon skal gis en annen formulering.

Trygderetten mener at det bør gå klart fram at det fortsatt vil være et skille mellom forenklede avgjørelser og øvrige avgjørelser. Dette er etter Trygderettens oppfatning viktig av hensyn til rettens renomme og dermed også de trygdedes tillitt til institusjonen. Derfor bør formen på avgjørelsen; at anken nektes fremmet, fortsatt brukes. Det vises her til forslaget fra Trygderettens representanter i arbeidsgruppen om å innarbeide endringen i trygderettsloven § 14 a, hvor «ankeutvalget» kan erstattes med «retten».

Rikstrygdeverket sier generelt om ankeutvalgsordningen:

«Rikstrygdeverket slutter seg til forslaget om at ankeutvalget utgår som eget organ i Trygderetten. Dette organet minner noe om Høyesteretts kjæremålsutvalg, men vi kan ikke se tungtveiende grunner for å ha et slikt organ i Trygderetten. Ressursmessig er visse sider ved ordningen krevende ved at når saken etter dagens system henvises fra utvalget, er det nye dommere som må sette seg inn i saken.

Arbeidsgruppa er inne på mulige modifikasjoner av dagens ordning med ankeutvalg, men forkaster dette som løsning. Rikstrygdeverket er enig.

Vi slutter oss til forslaget om at avdelingsleder fordeler sakene til rettsformenn som tar standpunkt til den videre formelle saksbehandling. Den tidligere ankeutvalgsformen blir da erstattet av en nærmest skjematisk form for kjennelse som vi mener bør avgis av tre dommere. Dette er slik arbeidsgruppa foreslår.»

Om hvorvidt anken bør bli nektet fremmet eller vedtaket stadfestet sier Rikstrygdeverket:

«Arbeidsgruppa har, så vidt vi kan se, ikke tatt standpunkt til om kjennelsen skal gå ut på at anken nektes fremmet eller om den skal gå ut på stadfestelse av det påankede vedtak. I arbeidsgruppas forslag ( punkt 4.7 andre avsnitt ) heter det at «det nå blir avgjørelse i vanlig rett». Vi antar at uttrykket er brukt for å markere klart at det ikke skal være noe ankeutvalg, men at det ikke er tatt standpunkt til det spørsmål som vi her reiser.............

Som representant for ankemotpartene, har ikke Rikstrygdeverket tungtveiende argumenter eller hensyn som taler for den ene eller den andre løsningen for å ivareta våre interesser. Mange vil anse det som svært betenkelig at en domstolslignende behandling av tvist mellom individ og stat skjer i svært forenklede former, særlig hvis begrunnelse overhodet ikke gis. Prinsippet er imidlertid i funksjon i Høyesteretts kjæremålsutvalg når saker nektes fremmet for behandling i rett. Det er Rikstrygdeverkets oppfatning at man ikke bør utvide det tilsvarende prinsipp på trygdens områder til også å gjelde behandling av saker som ikke er gjenstand for avvisning, og som derfor må oppfattes som å ha vært behandlet på vanlig måte ettersom resultatet uttrykkes som «stadfestelse». Vi foretrekker at løsningen med kjennelse for at saken nektes fremmet, blir valgt.»

Den Norske Advokatforening er enig i at ankeutvalget i sin nåværende form ikke passer inn i den foreslåtte inndeling av Trygderetten i avdelinger. Advokatforeningen er enig i arbeidsgruppas forslag om endring av ankeutvalgsinstituttet.

Advokatforeningener videre enig med Trygderettens representanter som mener det bør være et klart skille mellom avgjørelser i ankeutvalgs form og avgjørelser etter vanlig behandling. Advokatforeningen finner imidlertid det noe anstrengt at uttrykket «ankeutvalget» i § 14a erstattes med «retten», men at formen på avgjørelsen; at anken nektes fremmet blir opprettholdt. Foreningen uttaler:

«Etter forslaget skal alle sakene behandles i «retten» det skal således ikke lenger være en ordning hvor saken nektes fremmet til videre behandling. Det virker derfor unaturlig at en sak som blir behandlet på ordinær måte nektes fremmet.

Etter lovutvalgets oppfatning bør saken kunne løses ved at § 14a oppheves og § 21 blir endret slik at det går frem at kjennelse kan avsies i forenklet form.»

4.1.4 Departementets vurdering og forslag

4.1.4.1 Oppheving av ankeutvalget

Ankeutvalgsinstituttet må revurderes på bakgrunn av målene om å unngå dobbeltarbeid og sikre en klarere ansvarliggjøring for sakenes framdrift. Det må videre tas hensyn til den avdelingsinndeling som den nye organisasjonsmodellen innebærer (se kapittel 2). Departementet er enig i arbeidsgruppas og høringsinstansenes vurdering, dvs at ankeutvalget verken kan eller bør opprettholdes etter omorganiseringen. Det foreslås derfor at ankeutvalget utgår som eget organ i Trygderetten når den nye organisasjonsmodellen gjennomføres. Det vil derfor ikke være aktuelt å beholde trygderettsloven § 6a om organiseringen av ankeutvalget.

4.1.4.2 Avgjørelse av klare avslagssaker - trygderettsloven § 14a andre ledd

Av Trygderettens 5 973 avgjorte saker i 1993 ble 4 308 (dvs. ca. 72 prosent) nektet fremmet av ankeutvalget fordi utvalgets tre medlemmer enstemmig kom til at anken ikke kunne føre fram. I 1994 var den prosentvise andelen slike saker ca. 62 prosent, i 1995 ca. 67 prosent og i 1996 ca. 60 prosent. Dette innebærer for det første at ankeutvalget og avgjørelsene etter trygderettsloven § 14a andre ledd spiller en viktig rolle for Trygderettens kapasitet i vanskelige perioder med stor sakstilgang. I den forbindelse pekes på at avgjørelse i ankeutvalg ikke er obligatorisk. Det har vært opp til Trygderetten å vurdere i hvilken utstrekning adgangen til slike avgjørelser skal benyttes. Den store andel avgjørelser i ankeutvalget viser dessuten at et betydelig antall anker i trygdesaker savner reelt grunnlag. Årsakene til dette er sammensatte. Blant annet kan det ofte være vanskelig for den ankende part å avgjøre om anken faktisk har muligheter til å føre fram. En medvirkende årsak er imidlertid også at den ankende part ikke risikerer noe ved å anke, og oftest heller ikke vil ha nevneverdige utgifter ved dette.

Departementet finner på denne bakgrunn at adgangen til slike forenklede avgjørelser bør opprettholdes - dette både under hensyn til å kunne treffe avgjørelser i enkle saker på en enkel måte og fordi det gir Trygderetten betydelige muligheter til å tilpasse sin kapasitet til sakstilgangen. Avgjørelsene blir imidlertid nå avgjørelser i ordinær rett og etter ordinær behandling, og ikke i ankeutvalg etter særskilte regler. Det må i denne forbindelse tas standpunkt til hvilken form slike avgjørelser skal ha, jfr de siterte uttalelser fra Rikstrygdeverket og Trygderetten med drøfting av spørsmålet om konklusjonen i forenklede kjennelser skal være at «anken nektes fremmet» eller at ankemotpartens vedtak «stadfestes». Videre må det drøftes hvorvidt og i hvilken utstrekning slike avgjørelser skal grunngis. Det siste spørsmålet behandles i pkt 4.3 nedenfor, som gjelder grunngiving av Trygderettens kjennelser.

Departementet legger uten videre til grunn at forenklede avgjørelser bør treffes under minst like betryggende former som avgjørelsene i ankeutvalget. Avgjørelse i ankeutvalget kan i dag som nevnt bare treffes dersom de tre medlemmene er enige om resultatet i den konkrete saken. Kravet om at tre medlemmer skal delta dersom en sak skal kunne avgjøres på en enklere måte forutsettes derfor videreført. Det samme må gjelde kravet om enstemmighet blant de tre medlemmene. Det vises her til punkt 4.2 om rettens sammensetning og punkt 4.3 om grunngiving.

Når det gjelder spørsmålet om anken i formen skal nektes fremmet kontra en stadfestelse av ankemotpartens vedtak, vil departementet framheve som et overordnet mål at det går fram av avgjørelsene at saken har fått den grundige behandling som en anke til Trygderetten skal få og at Trygderetten har tatt standpunkt til realitetene i saken, dvs at hensynet til rettssikkerhet for den ankende part er ivaretatt på en tilfredsstillende måte.

Da ankeutvalget etter forslaget utgår som eget organ, skal alle sakene behandles i «retten», dvs i alle henseender behandles etter de prosedyrer som trygderettsloven ordinært gir anvisning på. Som framhevet i Advokatforeningens uttalelse, virker det unaturlig at en sak som blir behandlet/vurdert på ordinær måte «nektes fremmet». Når anken faktisk er kommet inn til og er vurdert av Trygderetten, er den etter vanlig språkbruk både fremmet og behandlet. Trygderetten har i denne forbindelse pekt på at formen «nektes fremmet» brukes i avsilingsavgjørelser både i sivilprosessen og straffeprosessen. Dette er imidlertid ingen relevant sammenligning, idet det i disse tilfellene alltid finnes en annen behandlingsmåte (ankeforhandling), og eventuelt også et annet organ innen samme rettsinstans (eks Høyesteretts kjæremålsutvalg), som anken nektes fremmet til. Etter omorganiseringen av Trygderetten kan «nektes fremmet» bare bety «nektes fremmet til grunngiving», da grunngivingen vil være den eneste forskjell mellom en forenklet kjennelse og de øvrige kjennelser. Andre forskjeller i behandlingsmåte gir trygderettsloven ikke anvisning på.

Departementet vil videre peke på at de forenklede kjennelser ikke er ment å være en form for summarisk behandling (utover at grunngiving sløyfes). En sak skal ikke avgjøres ved forenklet kjennelse til den ankende parts ugunst dersom det er rimelig tvil om utfallet av saken. Ved etableringen av ordningen ble dette uttrykt dithen at det skulle være «overveiende sannsynlig» at anken ikke ville føre fram, se Ot prp nr 59 (1973-74) side 7. Retten må forsikre seg om at avgjørelsen er skjedd på grunnlag av de relevante rettsregler anvendt på korrekt måte, og at det ikke hefter mangler av betydning ved det faktiske grunnlaget for avgjørelsen. Saken må være så klar at det ikke har noen hensikt å tvinge retten til den ytterligere gjennomtenkning som utforming av en begrunnelse kan innebære.

Departementet kan på denne bakgrunn ikke slutte seg til de synspunkter som er gjort gjeldende av Trygderetten og Rikstrygdeverket på dette punkt. Formuleringen «nektes fremmet» gir inntrykk av at det finnes en annen og antakelig grundigere behandling, som man i den aktuelle saken avskjæres fra. Som det allerede er pekt på, er dette misvisende.

At ankesaken «nektes fremmet» i ankeutvalget fordi den ikke kan føre fram, innebærer i realiteten at ankemotpartens avgjørelse blir stående uforandret; anken tas ikke til følge. Etter ordinær behandling i retten skal en kjennelse da gå ut på å stadfeste det påankede vedtak. Etter departementets oppfatning bør det samme gjelde forenklede avgjørelser. Det spesielle ved de forenklede avgjørelsene vil etter dette bli særreglene om rettens sammensetning og de lempninger i plikten til å grunngi kjennelser som blir bestemt, jfr pkt 4.3.

Departementet foreslår etter dette at adgangen etter trygderettsloven nåværende § 14a andre ledd til å avgjøre opplagte avslagssaker på en enkel måte opprettholdes, men slik at behandlingen av slike saker så langt mulig integreres i den ordinære behandlingen i retten og så langt mulig følger de regler som ellers gjelder for behandling og avgjørelse i Trygderetten. Dette innebærer at bestemmelsene i § 14a andre ledd utgår, og at de nødvendige tilpasninger foretas i § 7 om rettens sammensetning og § 21 om grunngiving av kjennelser og avgjørelsenes form, jfr pkt 4.2 og pkt 4.3.

4.1.4.3 Øvrige avgjørelser etter trygderettsloven § 14a

Etter trygderettsloven § 14a første ledd kan ankutvalget avvise en anke når det enstemmig finner at vilkårene for avvisning er til stede, f.eks. når ankefristen etter § 10 er oversittet eller når avgjørelsen ikke er gjenstand for anke, jfr §§ 1 og 2. Denne bestemmelsen kan sløyfes, da ankeutvalget utgår som eget organ. Slike avgjørelser kan treffes i ordinær rett, jfr trygderettsloven § 21 siste ledd. Departementet finner heller ikke grunn til å gi særregler om avvisningssaker.

Etter § 14a tredje ledd kan et enstemmig ankeutvalg omgjøre eller oppheve et vedtak om yrkesrettet attføring uten grunngiving dersom det finner at anken helt eller delvis må imøtekommes. Forutsetningen er at avgjørelsen «antas ikke å få betydning utenfor den foreliggende sak.»

Som nevnt i punkt 4.1.1 har ankeutvalgets omgjøringsadgang nesten ikke vært benyttet. Behandlingen av de aktuelle attføringssakene har i stedet blitt spesielt prioritert av retten.

Rikstrygdeverket har framholdt at saker om yrkesrettet attføring bør avgjøres så raskt som mulig. Departementet antar at Trygderetten fortsatt kan prioritere disse sakene administrativt, slik at hensynet til å sikre en rask avgjørelse kan imøtekommes. Tatt i betraktning også at adgangen i trygderettsloven § 14a tredje ledd er svært lite benyttet i praksis, antar departementet at det ikke er tilstrekkelig grunn til å opprettholde særregler for vedtak om yrkesrettet attføring i trygderettsloven. Den aktuelle bestemmelsen kan derfor utgå.

Det vises i denne forbindelse også til drøftingen i punkt 4.3.1.4 om hensiktsmessigheten av den generelle adgangen i trygderettsloven § 21 til å unnlate grunngiving i tilfelle hvor kjennelsen imøtekommer ankepåstanden. Denne adgangen foreslås der opphevet.

4.1.4.4 Oppsummering

Departementet foreslår etter dette at trygderettsloven §§ 6a og 14a oppheves. Det vises til lovforslaget.

Når det gjelder adgangen til å avgjøre klare avslagssaker etter § 14a andre ledd, opprettholdes disse reglene i prinsippet, men foreslås innarbeidet i trygderettsloven §§ 7 og 21 om henholdsvis rettens sammensetning og grunngiving av kjennelser mv. Det vises til framstillingen i punktene 4.2 og 4.3.

4.2 Rettens sammensetning i den enkelte sak. Trygderettsloven § 7

4.2.1 Gjeldende regler

Som ved en domstol avgjøres den enkelte sak av en rett som består av de av rettens medlemmer som skal gjøre tjeneste i vedkommende sak. Antallet medlemmer som deltar varierer med sakens karakter og eventuelle betydning for praksis på vedkommende område. Det kan være to, tre, fem eller sju medlemmer i den enkelte sak. Adgangen til å sette retten med to medlemmer kan bare nyttes når resultatet «finnes utvilsomt», og er i praksis gått ut av bruk etter at ankeutvalgsordningen ble innført.

I motsetning til en domstol har Trygderetten også ordinære medlemmer med medisinsk embetseksamen eller spesiell kyndighet i attføringsspørsmål. Disse medlemmene deltar i avgjørelsene på lik linje med de juridisk kyndige medlemmer. Hvorvidt attføringskyndige og/eller medisinsk kyndige medlemmer skal være med, bestemmes av den enkelte saks karakter.

På samme måte som ved domstolene kan Trygderetten settes med legmedlemmer, som deltar i avgjørelsene på lik linje med rettens faste medlemmer. Legmedlemmene blir trukket enten fra rettens alminnelige utvalg av legmedlemmer eller utpekes fra et utvalg av personer med spesiell kyndighet i spørsmål av betydning for trygdesaker, jfr trygderettsloven § 3 fjerde ledd.

Bestemmelsene om rettens sammensetning finnes i trygderettsloven § 7 første til fjerde ledd:

«I den enkelte sak settes retten etter sakens art med fem eller tre medlemmer. Et av de juridisk kyndige medlemmer skal være formann.Settes retten med fem medlemmer, skal minst to være fra legmannsutvalgene. Settes den med tre medlemmer, skal minst ett være fra legmannsutvalgene.

I saker som rettens formann finner ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål, kan retten settes med tre faste medlemmer, eventuelt med to faste medlemmer dersom utfallet av ankebehandlingen finnes utvilsomt. Viser rettsbehandlingen at det ikke er grunnlag for enstemmig kjennelse, skal saken henvises til behandling av rett som nevnt i første eller fjerde ledd.

I sak av utpreget juridisk karakter kan retten settes med tre juridisk kyndige medlemmer.

I sak hvor avgjørelsen antas å ville bli bestemmende for praksis på vedkommende felt og likeså i saker som reiser kompliserte eller særlig tvilsomme retts- eller bevisspørsmål, kan Trygderettens formann bestemme at sju medlemmer skal delta i behandlingen. Retten skal da settes med tre juridisk kyndige medlemmer, og hvis Trygderettens formann bestemmer det, ett legekyndig og/eller ett attføringskyndig medlem, og resten medlemmer fra legmannsutvalgene.»

Etter bestemmelsene framtrer rett med legmedlemmer som hovedregelen. I praksis er imidlertid adgangen til å sette rett uten legmedlemmer brukt i stigende utstrekning. I de senere år er godt under 1 prosent av det samlede saksantall avgjort med legmedlemmer. Ved behandlingen i ordinær rett er de fleste sakene avgjort med tre faste medlemmer etter bestemmelsen i § 7 andre ledd.

Det er videre gitt særregler om rettens sammensetning i trygderettsloven § 6a om ankeutvalget, jfr pkt 4.1.

4.2.2 Arbeidsgruppas forslag

Arbeidsgruppa viser generelt til at dagens regler åpner for et stort antall alternativer når det gjelder rettens sammensetning i den enkelte sak. Kriteriene for valg av alternativ er uklare og/eller overlappende, og reglene er lite oversiktlige. Arbeidsgruppa finner at det er et klart behov for forenkling av reglene, inkludert kriteriene for valg av «rettsalternativ». I tillegg bør de generelle reglene om rettssammensetningen suppleres når det gjelder forenklet avgjørelse av klare avslagssaker.

Et av hovedspørsmålene for arbeidsgruppa i denne forbindelse var hvorvidt og i hvilken utstrekning bestemmelsene skal legge opp til legmannsrepresentasjon. Det vises til at loven i dag har legmannsdeltakelse som det formelle utgangspunktet, mens realiteten er at legmedlemmer sjelden deltar i en vanlig sak for Trygderetten. Arbeidsgruppa anser det lite aktuelt å legge opp til en ordning der legmenn deltar i større utstrekning enn i dag. Dette bør også reflekteres i de nye reglene, slik at legmannsdeltakelsen begrenses til spesielle saker der deltakelsen vurderes å ha særlig verdi.

Arbeidsgruppa foreslår følgende regler:

• Som hovedregel skal retten i den enkelte sak ha to medlemmer .

• Retten skal bestå av tre medlemmer i saker der både attføringskyndig og medisinsk kyndig medlem bør delta, i forenklede avgjørelser i klare avslagssaker og i saker der rett med to medlemmer må suppleres fordi det ikke er enighet om utfallet.

• Dersom en sak reiser vanskelige retts- eller bevisspørsmål, kan rett med to eller tre medlemmer suppleres med inntil to medlemmer, som kan være faste medlemmer i Trygderetten eller komme fra det særskilte legmannsutvalget.

• Dersom en avgjørelse antas å ville bli bestemmende for praksis på vedkommende område, settes retten med sju medlemmer . Minst tre skal være faste juridisk kyndige medlemmer, som eventuelt suppleres med ett medisinsk kyndig og/eller ett attføringskyndig medlem. Resten tas fra legmannsutvalgene.

• Rettformann i den enkelte sak skal alltid være et juridisk kyndig medlem av Trygderetten.

• Avgjørelser om antall medlemmer i den enkelte sak treffes av rettsformannen, likevel slik at disse avgjørelsene i prinsippsaker treffes av Trygderettens formann.

Forslaget innebærer blant annet at avgjørelser vil kunne treffes av rett med to medlemmer i større utstrekning enn i dag. Dette vil etter arbeidsgruppas vurdering øke rettens kapasitet. Fordi de to medlemmene må være enige om utfallet, og videre må grunngi sine avgjørelser, vil ordningen likevel ivareta alle rimelige krav til rettssikkerhet.

Adgangen til å sette en rett med sju medlemmer begrenses. Etter forslaget vil sju medlemmer bare være aktuelt i de såkalte prinsippsakene, mens det i dag kan brukes sjumannsrett også når en sak reiser vanskelige retts- eller bevisspørsmål.

Arbeidsgruppas medlemmer deler seg i synet på legmedlemmenes deltakelse når det gjelder saker som foreslås satt med fire eller fem medlemmer. Flertallet mener at rett med mer enn tre medlemmer bare bør være aktuelt i prinsippsaker og saker som reiser vanskelige retts- eller bevisspørsmål. I de sistnevnte sakene bør bruk av legmenn primært ta sikte på å tilføre Trygderetten ulike former for kompetanse, dvs legmenn fra det særskilte legmannsutvalget. I slike saker synes det lite hensiktsmessig å ta sikte på et legmannselement som skal avspeile den alminnelige rettsbevissthet. Dette kan etter flertallets mening være mer nærliggende i de såkalte «prinsippsakene».

Arbeidsgruppas mindretall (medlemmene fra Trygderetten) mener at det etter omstendighetene kan være behov for å sette rett med fire eller fem medlemmer også i andre tilfelle enn i sak med vanskelige retts- eller bevisspørsmål. Det gjelder særlig når retten første gang skal ta standpunkt til et skjønnspreget rettsspørsmål. I slike saker bør legmenn kunne delta, også legmenn fra det alminnelige legmannsutvalget. Disse representanter peker også på at legmedlemsordningen ved etableringen av Trygderetten i 1967 ble betraktet som ett av hovedprinsippene i ankeordningen.

4.2.3 Høringsuttalelser

Høringsinstansene er gjennomgående positive til forslaget om forenklinger i rettssammensetningen, men synspunktene på forslaget om å tilpasse legmannsdeltakelsen til dagens praksis er noe blandet.

Den Norske Advokatforening støtter forslaget om at avgjørelser skal kunne treffes av to medlemmer i større utstrekning enn i dag. Den etter foreningens oppfatning reduserte rettssikkerhetsgaranti som ligger i at de trygdede som regel ikke er representert ved advokat i trygderettssaker og at avgjørelsene så og si alltid tas basert på skriftlig behandling, blir etter advokatforeningens oppfatning rimelig oppveid ved bruk av to dommere. Advokatforeningen har ingen merknader til forslaget om at adgangen til å sette rett med syv medlemmer begrenses til prinsippsaker.

Norges Juristforbund slutter seg til arbeidsgruppas forslag om at retten i den enkelte sak, som hovedregel, skal settes med 2 rettsmedlemmer. Juristforbundetmener dette vil bidra til å øke kapasiteten i Trygderetten, samtidig som rettsikkerheten må anses tilstrekkelig ivaretatt.

Rikstrygdeverket slutter seg til arbeidsgruppas forslag og uttaler:

«Forslaget innebærer en viss forenkling av rettssammensetningen i forhold til dagens ordning. Utgangspunktet blir at rett settes med to dommere i stedet for som i dag med tre. Vi finner dette ubetenkelig i forhold til rettssikkerhetshensyn, og viser til at det alminnelige i by- og herredsrett er èn dommer i sivile saker.»

Som nevnt er det spørsmålet om bruken av legmedlemmer som vies størst oppmerksomhet blant høringsinstansene.

Rikstrygdeverket har ikke sterke synspunkter på spørsmålet om legmannsdeltakelse fra det alminnelige utvalg. Man er tilbøyelig til å slutte seg til flertallets vurdering og påpeking av at trygderett er sterkt regelstyrt og at de viktigste skjønnselementene krever særskilt kunnskap. Det pekes på at i praksis har det vist seg at legmenn svært sjelden deltar i andre saker enn der rett settes med sju medlemmer.

Den Norske Advokatforening viser til arbeidsgruppas opplysning om at godt under en prosent av det samlede saksantall i de senere år er blitt avgjort med legdommere og slutter seg derfor til flertallets forslag. Advokatforeningen er for øvrig enig i flertallets bemerkning om at restansesituasjonen i Trygderetten, som har ført til urimelig lang saksbehandlingstid, fremtrer som en større fare for rettsikkerheten enn spørsmålet om legmannsrepresentasjon.

Trygderetten, Norsk Pensjonistforbund (NPF), Norsk Tjenestemannslag (NTL), Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) og Rådet for funksjonshemmede framhever betydningen av legmannsdeltakelsen, og mener at adgangen til å bruke legmenn bør justeres noe i forhold til forslaget fra arbeidsgruppas flertall. Uttalelsene synes imidlertid til dels å bygge på feiltolkninger av forslaget.

Trygderettenmener i likhet med dens representanter i arbeidsgruppa at legmedlemmer bør kunne delta i en rett som settes med i alt fem medlemmer også i andre saker enn de som reiser «vanskelige retts- eller bevisspørsmål». Etter Trygderettens syn kan det særlig være behov for å ha med legmedlemmer når retten første gang skal ta standpunkt til et skjønnspreget rettsspørsmål. En slik sak kan etter Trygderettens mening i og for seg betegnes som «prinsippsak» og retten kunne for så vidt settes med sju medlemmer. Trygderetten peker imidlertid på at det er et relativt stort apparat å sette rett med sju medlemmer. Også derfor bør det være en mulighet for å sette rett med legmedlemmer i en fem-medlemssak om et prinsippspørsmål selv om spørsmålet i og for seg ikke er vanskelig. Trygderetten viser til de gode erfaringene med legmedlemsdeltakelse, og at slik deltakelse må anses egnet til å styrke de trygdedes tillitt til institusjonen.

NPFgir uttrykk for tilsvarende synspunkter som Trygderetten.

Rådet for funksjonshemmede gir uttrykk for at legskjønnet er viktig og styrker søkernes rettsikkerhet. Rådet mener videre at funksjonshemmedes organisasjoner, som sitter inne med betydelig kompetanse når det gjelder funksjonshemmedes behov, bør være representert blant legmedlemmene. Rådet støtter Trygderettens representanter i arbeidsgruppa som mener at legmedlemsordningen ikke bør begrenses så mye som det legges opp til.

FFO uttaler:

«Arbeidsgruppen tar til orde for å begrense bruken av legmedlemmer til tilfelle som reiser vanskelige retts- eller bevisspørsmål og til prinsippsaker. FFO antar at det ikke er et manglende behov, men antall ubehandlede saker som er hovedårsaken til at legmedlemsordningen er lite brukt i Trygderetten. Det er den alminnelige oppfatning at legmedlemsinnslaget har vært av stor verdi for Trygderettens virksomhet. Det fremgår også av lovens forarbeider at lovgiverne anså legmannsordningen som et av hovedprinsippene bak trygderettsloven. Selv om behovet for legmedlemmer er blitt mindre etter hvert som det har vokst fram en etablert praksis på mange av Trygderettens saksområder, mener FFO at det er viktig at det fortsatt skal være adgang til å sette en rett med legmedlemmer i 5-medlemssaker om skjønnspregede rettsspøsmål. FFO antar i likhet med arbeidsgruppens mindretall at behovet ikke vil være så stort at effektivitetshensyn taler mot en slik adgang.»

NTL sier følgende:

«Det legges opp til en begrensning av legmedlemsordningen i Trygderetten. I norsk rettspraksis har det vært en sterk tradisjon med legmannsrepresentasjon. Dette har bidratt til å styrke avgjørelsenes legitimitet og tillit i befolkningen. En tillit også Trygderetten er avhengig av. Selv om det har utviklet seg en praksis hvor legmennene sjelden er representert i vanlige trygdesaker, vil vi poengtere viktigheten av at disse deltar i prinsippsaker og når en sak reiser vanskelige retts- eller bevisspørsmål.»

4.2.4 Departementets vurdering og forslag

Departementet finner i likhet med arbeidsgruppa at det er et klart behov for forenkling av reglene om rettens sammensetning i den enkelte sak, herunder kriteriene for valg av «rettsalternativ». Bestemmelsene i § 7 er uklare og dessuten misvisende i forhold til praksis de siste tiår.

Høringsrunden viser at det er bred enighet om grunntrekkene i en ny § 7 i trygderettsloven som foreslått av arbeidsgruppa. Departementet slutter seg til forslaget. Når det gjelder legmannsdeltakelsen, vil departementet bemerke følgende:

Trygderettsloven har som nevnt legmannsdeltakelse som det formelle utgangspunktet. At en rett kan settes med legmedlemmer tjener to av hovedmålsettingene bak Trygderetten; det gir en rettsikkerhetsgaranti og kan i seg selv være egnet til å styrke tilliten i befolkningen til Trygderetten. Legmedlemmer fra det særskilte utvalget kan i tillegg tilføre Trygderetten ulike former for kompetanse, tilsvarende sakkyndiges funksjon ved domstolene. Prinsippet om legmannsdeltakelse bør derfor opprettholdes.

Arbeidsgruppas flertall har tatt utgangspunkt i en vurdering av hvordan legmannselementet kan bidra til å sikre riktige avgjørelser i trygdesaker, og har i den forbindelse reist spørsmål om legmannsdeltakelse som er ment å representere «den alminnelige rettsbevissthet» overhodet kan antas å ha noen reelle funksjoner. Det vises her til at avgjørelsene i trygdesaker dels er sterkt regelstyrt, dels bygger på skjønn som krever spesialkunnskaper. Arbeidsgruppa ser klart behovet for å tilføre Trygderetten spesialkunnskaper fra det såkalte særskilte legmannsutvalget, men mener at dette bør begrenses til saker som reiser vanskelige retts- eller bevisspørsmål og til prinsippsaker.

Departementet finner at det bør legges stor vekt på å videreføre og sikre de verdifulle impulser som legmannsdeltakelsen kan gi. Det bør foretas visse justeringer i forhold til arbeidsgruppas forslag for å klarlegge bestemmelsenes innhold og for å legge forholdene til rette for at dagens bruk av legmenn kan videreføres. Som flere av brukerinstansene har pekt på, bør behovet for spesiell kyndighet av betydning for avgjørelsene sikres gjennom det særskilte legmannsutvalget. «Spesiell kyndighet» bør heller ikke defineres så snevert som en del av høringsuttalelsene synes å legge til grunn. Det synes f eks nokså selvsagt at en person med godt kjennskap til funksjonshemmedes behov, jfr uttalelsen fra Rådet for funksjonshemmede, bør være aktuell for det særskilte legmannsutvalget. Det kan eventuelt være spørsmål om å revurdere sammensetningen av det særskilte legmannsutvalget for å sikre at man ikke definerer «særlig kyndighet» for snevert, f eks slik at det kreves formelle kvafikasjoner som eksamener el.

Trygderetten har gjort gjeldende at det kan være grunn til deltakelse av legmenn (eventuelt uten kunnskaper av særlig betydning for saken) når det gjelder prinsippsaker som ikke uten videre er av en slik betydning at de bør behandles i sjumannsrett, og som heller ikke har særlig vanskelighetsgrad. Disse sakene er nærmere definert som førstegangsbehandling i Trygderetten av et utpreget skjønnsspørsmål.

Departementet vil ikke uten videre se bort fra at det kan forekomme saker av en slik karakter som beskrevet av Trygderetten. Under forutsetning av at det med prinsippsaker menes saker av betydning for den videre praksis på området, er imidlertid departementet tilbøyelig til å mene at man da bør benytte sjumannsrett for å sikre en betryggende behandling. Forskjellen mellom en rett på fem og en rett på sju medlemmer synes heller ikke stor arbeidsmessig og på annen måte, spesielt ikke når det i begge tilfelle forutsettes innkalt medlemmer utenfra. Departementet vil derfor tilrå at Trygderetten anvender den mest betryggende behandlingsmåte for prinsippsakene, som forutsetningsvis ikke vil utgjøre et stort antall i løpet av et år. Derigjennom sikres også deltakelse fra legmannsutvalgene.

Dersom praksis i Trygderetten viser at en slik arbeidsmåte har klare ulemper, mener departementet at man fortrinnsvis bør løsne på kravene til antall deltakere i prinsippavgjørelser, f eks slik at det skal delta minst fem og maksimalt sju personer i en slik avgjørelse. Dette synes å være en bedre løsning enn å introdusere nok en sakskategori som skal være bestemmende for rettens sammensetning. Man vil da bringe tilbake en del av de uklarheter ved dagens regler som arbeidsgruppas forslag tar sikte på å fjerne.

Som det vil gå fram de siterte uttalelsene, går ingen av høringsinstansene - heller ikke høringsinstansene på brukersiden - inn for at legmannsdeltakelse skal være en hovedregel ved ankebehandlingen i Trygderetten. FFO antar således at det vil dreie seg om et lite antall saker pr år der legmenn bør delta. Departementet er enig i denne vurderingen.

Departementet foreslår etter dette følgende regler om rettens sammensetning:

Hovedreglen skal være at retten settes med tomedlemmer, med en jurist som formann. Det andre medlemmet kan, etter sakens art, være enten et juridisk kyndig, et medisinsk kyndig eller et attføringskyndig medlem av Trygderetten.

Retten settes med tre medlemmer i saker hvor både et attføringskyndig og et medisinsk kyndig medlem bør delta og i saker der rett med to medlemmer må suppleres fordi det ikke er enighet om resultatet. Videre skal en rett settes med tre medlemmer når det er aktuelt å bruke reglene om forenklet avgjørelse i klare avslagssaker, jfr pkt 4.1 og pkt 4.3.2.

Rett med to eller tre medlemmer kan suppleres med inntil to medlemmer fra det særskilte legmannsutvalget og/eller med faste medlemmer av Trygderetten når en sak reiser vanskelige retts- eller bevisspørsmål. Arbeidsgruppas forslag her ville imidlertid medført at man kunne få rett med fire medlemmer og mulighet for stemmelikhet ved avgjørelsen. For å unngå dette foreslås at slik utvidet rett settes enten med tre eller fem medlemmer. Dette gir også en viss fleksibilitet i forhold til sakenes vanskelighetsgrad. Deltakelsen av legmenn fra det særskilte legmannsutvalget tar sikte på å styrke Trygderettens kompetanse på det aktuelle området. I tremannssaker bør ett legmedlem kunne delta, mens to medlemmer kan hentes fra legmannsutvalget i femmannssakene. Utvidet rett vil etter forslaget også kunne settes bare med faste medlemmer av Trygderetten.

Retten settes med sju medlemmer i saker som antas å ville bli bestemmende for praksis på vedkommende område (prinsippsaker). Som i dag skal minst tre juridisk kyndige medlemmer av Trygderetten delta, og alt etter sakens art også et medisinsk kyndig og/eller et attføringskyndig medlem av Trygderetten. Resten hentes fra legmannsutvalgene.

Rettsformannen i den enkelte sak bestemmer antall rettsmedlemmer og rettens sammensetning når det gjelder de ulike grupper sakkkyndige. Når det gjelder prinsippsaker, treffes disse avgjørelsene likevel av Trygderettens formann.

Det er av stor betydning for rettssikkerheten at sammensetningen av retten i den enkelte sak så langt mulig skjer tilfeldig med hensyn til hvilke personer som skal delta, f eks at sammensetningen følger automatisk etter en turnusordning. Dette gjelder både rettsformannen og de øvrige medlemmer. Unntak vil imidlertid være aktuelt i forhold til rettsfullmektigene, jfr pkt 4.4. Det er ikke gitt formelle regler på dette området i Trygderetten. Departementet vil vurdere om det bør gis slike regler i tilknytning til omorganiseringen.

Det vises ellers til forslaget til endringer i trygderettsloven § 7.

4.3 Grunngiving av Trygderettens kjennelser. Trygderettsloven § 21, jfr § 14a

4.3.1 Grunngiving i vanlige saker

4.3.1.1 Gjeldende rett. Bakgrunn.

Etter trygderettsloven § 21 første ledd skal rettens avgjørelse treffes ved alminnelig flertall i «grunngitt kjennelse». Loven gir ikke retningslinjer for grunngivingens innhold og omfang. I Ot prp nr 5 for 1966-67 viste departementet til Ankelovutvalgets innstilling (s. 42), hvor utvalget synes å ha forutsatt forholdsvis strenge krav, også av formell art, til grunngivingen. Utvalget pekte på at omfanget av grunngivingen ville variere fra sak til sak. Utvalget fant det lite hensiktsmessig å trekke opp bestemte regler. Det ble imidlertid antatt at de prinsipper som forvaltningslovutkastet §§ 24 og 25 bygde på, burde være retningsgivende også for Trygderetten. Spørsmålet må også sees i lys av departementets uttalelse i Ot prp nr 5 for 1966-67 (s.20) om at ankesystemet bør ligge så nært opp til rettspleiens prinsipper som mulig.

I tvml § 144 nr 4 heter det om domsgrunnene at «de må bestemt og uttømmende angi det saksforhold, som retten bygger sin avgjørelse på». Dette innebærer for det første at retten må gi en klar og entydig beskrivelse av hvilke faktiske kjensgjerninger retten finner bevist, og som den derfor bygger på. I prinsippet skal beskrivelsen av faktum være så utførlig at en overordnet domstol kan prøve om rettsanvendelsen er riktig. Dette vil særlig ha betydning når rettsanvendelsen beror på en skjønnsmessig vurdering. Det kreves derimot ikke at retten gjør rede for bevisbedømmelsen, altså hvorforden bygger på et bestemt faktum. Selv om det ikke er nevnt i tvml § 144, må det videre antas at dommen også skal opplyse om den rettsanvendelse som er lagt til grunn. Dette vil i alle fall måtte kreves dersom rettsanvendelsen ikke framstår som åpenbar på grunnlag av det beskrevne faktum.

Tvml § 149 har regler om domsgrunner i ankeinstansen. Hvis ankedomstolen er enig i underinstansens avgjørelse, kan den tiltre begrunnelsen i den påankede dom og nøye seg med å begrunne de punkter hvor den har en annen oppfatning.

Forvaltningsloven § 25 foreskriver at begrunnelsen skal inneholde opplysninger om de reglervedtaket bygger på, og videre «nevne» de faktiske forhold vedtaket bygger på. Det kreves ikke at man skal si noe om hvordan reglene er tolket eller hva det er lagt vekt på under tolkingen. Tolkningsresultatet vil imidlertid ofte framgå indirekte. Er rettsgrunnlaget uklart og omtvistet kan det også etter forholdene være nødvendig å presisere nærmere hvorledes en har forstått og tolket vedkommende regler. Endelig bestemmer fvl § 25 tredje ledd at «de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmesig skjønn, bør nevnes».

Etter forslag fra en arbeidsgruppe ble det i 1972 gjennomført begrensninger i Trygderettens plikt til å grunngi sine kjennelser (Ot prp nr 38 for 1971-72). Begrensningene ble tatt inn i trygderettsloven § 21 andre ledd. I den utstrekning rettens grunngiving faller sammen med den som er gitt i ankemotpartens oversendelsesbrev, er det etter lovendringen tilstrekkelig å henvise til denne. Departementet pekte på at det her ikke var spørsmål om å svekke kravet til grunngiving, men en forenkling av teknisk art, som ville lette Trygderettens arbeid og medvirke til at ankebehandlingen kunne gå raskere. Videre ble det åpnet adgang til å unnlate grunngiving i tilfelle hvor kjennelsen imøtekommer ankepåstanden og grunngiving antas ikke å få betydning ut over den konkrete ankesak, se § 21 andre ledd andre punktum. Det framgår av proposisjonen at unntaket blant annet tok sikte på tilfelle hvor avgjørelsen beror på skjønn. Departementet viste til at det ofte vil ha liten praktisk betydning å søke å grunngi hvorfor retten har kommet til et annet resultat enn ankemotparten.

Grunngiving kan også unnlates når den ikke kan gis uten å røpe opplysning som en part etter trygderettsloven § 17 nr 2 - 4 ikke har rett til å gjøre seg kjent med av hensyn til egen eller andres helse etc (§ 21 andre ledd).

4.3.1.2 Arbeidsgruppas forslag

Arbeidsgruppa foreslår ulike tiltak som gjelder den konkrete utformingen av Trygderettens kjennelser, dvs tiltak som ikke krever lovendring. F eks gås det inn for økt standardisering av kjennelsene og å begrense sitatav faktiske opplysninger til det nødvendige. På den annen side mener arbeidsgruppa at retten med fordel kan gi klarere uttrykk for hvordan retten har anvendt rettsreglene på de foreliggende fakta. Dette er praktiske tiltak som vurderes/vil bli vurdert i tilknytning til gjennomføringsprosjektet for omorganisering av Trygderetten.

I tråd med dette foreslår arbeidsgruppa dessuten at adgangen i trygderettsloven § 21 til å unnlate grunngiving når kjennelsen imøtekommer ankepåstanden oppheves. Arbeidsgruppa mener det er uheldig at Trygderetten kan omgjøre uten å gi begrunnelse. Forutsetningen for slike vedtak er riktignok at saken antas ikke å få betydning for praksis. Erfaring viser imidlertid at omgjøring uten at det opplyses om årsaken til dette, i svært mange tilfelle skaper tvil hos ankemotparten om hvorvidt praksis bør justeres. Omgjøring uten grunngiving har derfor lite hensiktsmessige virkninger. Arbeidsgruppa framhever at begrunnede vedtak gir veiledning for trygdeforvaltningen til støtte ved avgjørelsen av senere saker.

4.3.1.3 Høringsuttalelser

Rikstrygdeverkethar som eneste instans gått nærmere inn på de generelle tiltak arbeidsgruppa skisserer for å forenkle/forbedre Trygderettens kjennelser:

«Det kan hevdes at for mange av Trygderettens kjennelser består av uforholdsmessig mye direkte gjengivelse av lovbestemmelser og sitat fra partenes anførsler og også uttalelser/erklæringer ........... Begrunnelsen er imidlertid i en del tilfeller svært knapp og drøfter i liten grad det stoffet som er presentert.

..........................................

Trygderetten omgjør idag svært ofte med begrunnelsen «etter en helhetsvurdering», «finner holdepunkter for», «kommer til» uten at det angis hvilke momenter og skjønn som har vært avgjørende eller hvilken lovforståelse og bevisvurdering som er lagt til grunn. Således gir ikke slike kjennelser noen god veiledning for trygdemyndighetene. Når omgjøringene i et ikke uvesentlig antall saker skjer etter en «individuell og konkret vurdering av det enkelte tilfellet», er det en stor mulighet for at det foreligger en forskjell i rettsoppfatningen mellom Trygderetten og ankemotparten. Trygdeetatens funksjonærer og Trygderettens dommere har som profesjon å praktisere trygdelovgivningen. Vi legger til grunn at trygdedommerne gjennomgående har den beste kompetansen, men begge parter skal anvende de samme rettsregler på det samme faktum. En forskjell i rettsoppfatningen vil lettere kunne avdekkes ved en utvidet begrunnelsesplikt for Trygderetten.»

Det Rikstrygdeverket her kommenterer, er mangler ved de kjennelser der det faktisk gis en grunngiving fra Trygderetten. Når det gjelder de tilfelle der Trygderetten har adgang til å omgjøre uten grunngiving, slutter Rikstrygdeverket seg derfor til forslaget om å fjerne denne adgangen. Det anføres i denne forbindelse:

«Det er svært lite tilfredsstillende for ankemotparten å ikke få en begrunnelse for hvorfor et vedtak omgjøres i Trygderetten. Vilkåret for ikke å gi begrunnelse er at grunngiving antas å ikke få betydning ut over den enkelte sak. Ankemotparten har et klart behov for å vite hvorfor dette er tilfelle i saken. Det fremgår ofte ikke uten videre av problemstillingen.

Ettersom det er enighet i gruppa om å oppheve bestemmelsen, og Rikstrygdeverket anser dette som åpenbart riktig, finner vi ikke grunn til ytterligere drøftelse.»

Ingen av de øvrige høringsinstansene har merknader til arbeidsgruppas vurderinger når det gjelder den konkrete utformingen av kjennelser eller til forslaget om å fjerne adgangen til å unnlate begrunnelse når anken imøtekommes.

4.3.1.4 Departementets vurdering og forslag

Hensynet til den ankende part tilsier normalt ingen nærmere grunngiving når ankepåstanden imøtekommes. I Innst O nr 46 for 1971-72 uttales det:

«Hensikten med den foreslåtte adgang for retten til å unnlate å grunngi kjennelse som imøtekommer ankepåstanden, er å spare retten for særlig tidkrevende grunngiving i tilfelle hvor den vil ha liten eller ingen praktisk betydning fordi det etter sakens art går tilstrekkelig klart fram at avgjørelsen bygger på et skjønn. Det siktes her ikke minst til skjønn i vanskelige medisinske spørsmål, hvor løsningen i en konkret ankesak ikke gir noe naturlig grunnlag for nærmere utgreiing i kjennelsen.»

I den aktuelle bestemmelsen i trygderettsloven § 21 andre ledd er ankemotpartensbehov for veiledning søkt ivaretatt med regelen om at omgjøring uten grunngiving bare kan skje når avgjørelsen antas å være uten betydning for praksis. Når Rikstrygdeverket så sterkt fremholder behovet for begrunnelse i omgjøringssaker, er det på grunn av erfaringer de har høstet med dagens regler. Et større eller mindre antall omgjøringer uten grunngiving, som hver for seg ikke skulle ha betydning for praksis på saksfeltet, har vist seg å skape usikkerhet omkring praktiseringen av reglene. Departementet mener derfor at trygdeetaten har et klart behov for begrunnelse for omgjøringer i Trygderetten for å kunne ivareta sitt forvaltningsansvar på en forsvarlig måte.

Departementet vil også peke på at det etter forvaltningsloven gjelder en ubetingetog samtidig grunngivingsplikt i klagesaker, dvs. at klageavgjørelser skal begrunnes uansett om parten har fått medhold, se fvl § 24 andre ledd første punktum. I Ot prp nr 38 (1964-65) motiveres dette slik ( s. 82): « Selv om en part får medhold i klageinstansen, kan begrunnelsen ha informativ betydning, særlig i forhold til den underordnete instans - omsynet til arbeidsbyrden gjør det neppe betenkelig å stille et slikt krav for disse saker.» I Ot prp nr 3 for 1976-77 om revisjon av fvl. ble ordningen opprettholdt. Det ble her (s. 87) vist til at også underinstansen trenger informasjon om avgjørelsesgrunnlaget. Det ble dessuten pekt på at grunngivingsplikten også kan øke presedensvirkningen av klageinstansens avgjørelser.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at § 21 andre ledd andre punktum om å unnlate grunngiving når kjennelsen imøtekommer ankepåstanden, oppheves. Det vises til lovforslaget.

Når det gjelder begrunnelsens innhold skal bemerkes:

Rikstrygdeverket anfører at Trygderetten i dag ofte omgjør med begrunnelsen «etter en helhetsvurdering», «kommer til» uten at det angis hvilke momenter og skjønn som har vært avgjørende eller hvilken lovforståelse og bevisvurdering som er lagt til grunn. I noen slike tilfelle vil rettens motivasjon for omgjøringen indirekte gå fram av sammenhengen, men det kan også tenkes saker der man vil konkludere med at ingen reell begrunnelse er gitt. Veiledningen til ankemotparten kan derfor tenkes å være lik null selv i saker som tilsynelatende er grunngitt.

Det må antas at klare signaler fra Trygderetten har stor betydning i forhold til å redusere ankefrekvensen. Trygdeetaten vil da lettere og raskere kunne justere sin praksis i tråd med rettens signaler, og trygdeetaten kan grunngi sine avgjørelser blant annet med henvisning til Trygderettens praksis. Som Rikstrygdeverket peker på, er en uklar rettstilstand i seg selv fremmende på ankefrekvensen. I tråd med dette, og i samsvar med arbeidsgruppas vurderinger, mener departementet at det i framtida bør være et vesentlig hensyn ved utformingen av grunngiving at den skal gi trygdeetaten klare signaler om rettens vurderinger.

Når det gjelder grunngiving i form av henvisning til oversendelsesbrevet, har Trygderetten nå og ved en rekke tidligere anledninger gjort gjeldende at man ofte finner det vanskelig å gi slik grunngiving. Man kan ha reservasjoner mot enkelte formuleringer/vurderinger i oversendelsesbrevet. Dette kan føre til at denne muligheten til forenkling brukes i mindre utstrekning enn det isolert sett kunne være grunnlag for. Etter departementets oppfatning bør slike reservasjoner kunne ivaretas ved å legge inn forbehold ved henvisning, f eks at man «i hovedsak» slutter seg til begrunnelsen i oversendelsesbrevet.

Dersom Trygderettens reservasjoner mot oversendelsesbrevet er betydelige, vil det måtte bero på omstendighetene i hvilken utstrekning forholdet bør omtales nærmere i kjennelsen. Dersom uenigheten kan tenkes å få betydning for praksis - men ikke nødvendigvis for resultatet i den konkrete saken - bør rettesnoren være at Trygderetten omtaler forholdet. En eventuell henvisning til oversendelsesbrevet bør derfor suppleres i slike tilfelle.

Departementet antar forøvrig at adgangen til å grunngi ved å henvise til oversendelsesbrevet omfatter både framstillingen av sakens fakta og de rettslige vurderingene.

Tilsvarende spørsmål som når det gjelder grunngiving ved henvisning, oppstår der rettens medlemmer er enige om utfallet av en sak, men ikke om hvorfor saken må avgjøres på denne måten. Det vil bero på omstendighetene og betydningen av uenigheten utenfor den foreliggende sak hvorvidt og i hvilken utstrekning uenigheten bør komme fram i kjennelsen, eventuelt om uenigheten har en slik rekkevidde at den bør avgjøres i utvidet rett, eventuelt i sjumannsrett som prinsippsak.

I forbindelse med omorganiseringsprosjektet vil det bli nærmere vurdert om det eventuelt kan være hensiktsmessig at det gis nærmere regler om ulike sider ved grunngivingsplikten. I tilknytning til prosjektet arbeides det forøvrig med spørsmålet om forenkling/forbedring av grunngivingen og kjennelsenes utforming generelt.

4.3.2 Avgjørelse i ankeutvalg - forenklede kjennelser

4.3.2.1 Gjeldende rett. Bakgrunn

Bestemmelsene i § 21 om grunngiving gjelder ikke for ankeutvalgets avgjørelse om å nekte fremmet en anke når den antas å ikke føre fram. Kravet til slike avgjørelser er at det skal gå fram at ankeutvalget har vurdert saken og at de tre medlemmene er enige om resultatet. (trygderettsloven § 14a andre ledd tredje punktum).

Spørsmålet om grunngiving i ankeutvalg ble ikke berørt ved innføringen av ordningen, se Ot prp nr 59 for 1973-74. Dette skyldes antakelig at mønsteret var tvistemålsloven § 373 om Høyesteretts kjæremålsutvalg. Etter loven kan kjæremålsutvalget nekte å fremme anken når det enstemmig finner det klart at den ikke vil føre fram. Disse avgjørelsene begrunnes bare ved en henvisning til det aktuelle alternativ for nektelsesgrunn.

Spørsmålet om grunngiving av ankeutvalgsavgjørelser ble tatt opp til vurdering i Ot prp nr 71 ( 1984-85). Departementet ga uttrykk for at avgjørelsene i ankeutvalg burde får en bedre form. Departementet anså det imidlertid uaktuelt å pålegge ankeutvalget en plikt til grunngiving, og framhevet at det må anses helt essensielt at det arbeidsbesparende ved ordningen ikke går tapt. Det ble også pekt på at det dreier seg om en enklere avgjørelsesmåte for opplagte avslagssaker, hvor den ankende part allerede har mottat grunngiving iallfall to ganger- ved førsteinstansavgjørelsen og i oversendelsesbrevet til Trygderetten. Departementet mente at det ikke ville være i samsvar med kravene til en effektiv og rasjonell saksbehandling dersom Trygderetten skulle pålegges grunngiving i disse sakene. Derimot mente man at det burde gå fram av avgjørelsene at sakene har fått en reell vurdering. Ved lov 10 mai 1985 nr 27 ble trygderettsloven § 14a endret med henblikk på dette.

4.3.2.2 Arbeidsgruppas forslag

Arbeidsgruppas forslag innebærer blant annet at ankeutvalget utgår som eget organ i Trygderetten, jfr pkt 4.1. Adgangen til å avgjøre klare avslagssaker i forenklede former forutsettes imidlertid opprettholdt, men da som avgjørelser i ordinær rett. Det skal fortsatt være en betingelse for slike avgjørelser at tre medlemmer deltar og er enige om utfallet, jfr pkt 4.2.

Arbeidsgruppa var imidlertid delt i synet på spørsmålet om grunngiving av slike kjennelser. Et flertall i arbeidsgruppa fant at gjeldende ordning om ikke å kreve grunngiving burde opprettholdes. Et mindretall mente at også en forenklet kjennelse bør ha en kort begrunnelse som viser hva som har vært avgjørende for resultatet. Som begrunnelse skal det etter mindretallets forslag kunne vises til ankemotpartens begrunnelse i oversendelsesbrevet.

4.3.2.3 Høringsuttalelser

Også blant høringsinstansene er det delte meninger om spørsmålet om grunngiving av de aktuelle kjennelser. Hovedsynspunktet på «brukersiden» er at alle avgjørelser i Trygderetten bør gis en begrunnelse, herunder avgjørelser av opplagte avslagssaker. Dette gjelder således uttalelsene fra Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Norsk Pensjonistforbund (NPF), Rådet for funksjonshemmede og Norsk Tjenestemannslag (NTL).

Rikstrygdeverket uttaler:

«Et mindretall i arbeidsgruppa foreslår at det skal gis en kort begrunnelse i slike kjennelser. Rikstrygdeverket slutter seg til mindretallets forslag og synspunkter. .....................

Vi vil peke på at både for den ankende part og for ankemotparten vil det være av stor betydning å få vite hva som har vært avgjørende for rettens vurdering når den enstemmig har funnet at anken ikke vil føre frem. Vi mener at hensynet til den ankende part og ankeordningens renommè tilsier at en form for begrunnelse skal gis...............

Det bør, etter Rikstrygdeverkets oppfatning, kunne la seg gjøre å gi en begrunnelse i denne type saker uten at dette reduserer mulighetene for å nedbygge restansene og forkorte saksbehandlingstiden i Trygderetten.»

Trygderetten uttaler på den andre siden:

«Trygderetten er i utgangspunktet enig i at det er mest tilfredsstillende at også slike avgjørelser begrunnes. Men det er Trygderettens klare oppfatning at det totalt sett vil kreve betydelige ressurser dersom det skal gis tilfredsstillende begrunnelser også på slike avgjørelser. Trygderetten viser i denne forbindelse til Ot prp nr 78 (1992-93) side 30, som Trygderettens representanter har gjengitt i rapporten. At det er en stor ressursbesparelse å ikke måtte grunngi avgjørelser som nevnt, går blant annet frem av at antall avgjorte saker pr. ansatt i Trygderetten økte sterkt i tiden etter at ankeutvalgsordningen ble innført i 1974, se statistikken hos Ole-Erik Øie, Trygderetten og dens rettsanvendelse, side 664. Dersom Trygderetten også må grunngi avgjørelser om å nekte å fremme en anke, vil resultatet lett kunne bli at dette går ut over kvaliteten av grunngivingen i de saker som går videre til behandling i Trygderetten. Og det er i disse sakene det først og fremst er behov for at det gis tilfredsstillende begrunnelser, jfr foran. Det bør i denne forbindelse bemerkes at det ved vurderingen om å nekte å fremme en anke skal legges vekt på «hvilken betydning avgjørelsen i ankesaken antas å ville ha utenfor den foreliggende sak», se trygderettsloven § 14a andre ledd. Det kan også vises til avveiningen som kom til uttrykk i uttalelser under stortingsforhandlingene 4. juni 1974 om innføringen av ankeutvalgsordningen, se Forhandlinger i Odelstinget, 1974 side 670.

På den andre siden kan det ikke være noe i veien for at det i en avgjørelse om å nekte anken fremmet etter omstendighetene gis en viss begrunnelse, f.eks. at det i en uførepensjonssak uttales at kravet til gjennomført hensiktsmessig attføring ikke anses oppfylt. Slik praktiserer Trygderetten gjeldende ordning.»

Den Norske Advokatforening finner spørsmålet vanskelig og uttaler:

«Prinsipielt er vi enig i at alle avslag bør begrunnes. Dette er et helt grunnleggende prinsipp i forvaltningen. Likevel har lovutvalget kommet til at hensynet til den trygdedes krav til begrunnele må vike i denne type saker. Lovutvalget er enig i at en slik begrunnelse ikke vil ha noen særlig informasjonsverdi. Videre vises det til at avgjørelsen allerede er utførlig begrunnet i tidligere vedtak. Endelig taler hensynet til effektivitet for å gi avkall på begrunnelsesplikten i disse sakstypene.»

4.3.2.4 Departementets vurdering og forslag

Ved vurderingen av dette spørsmålet vil departementet innledningsvis se nærmere på de rammer som ordningen med forenklet avgjørelse av opplagte avslagssaker skal plasseres inn i. Det er av vesentlig betydning å ha klart for seg at de aller fleste ankesaker har vært klagebehandlet i en instans før de kommer til Trygderetten. Dette skyldes de interne klageordninger i trygdeetaten nedfelt i folketrygdloven § 21-12. Forvaltningslovens rettssikkerhetsgarantier er allerede tilfredsstilt.

I en sak som har vært klagebehandlet i trygdetaten, er det tidligere gitt tre skriftlige begrunnelser for vedtaket: Ved førstegangsbehandlingen, ved klagebehandlingen og i oversendelsesbrevet til Trygderetten. I en slik sak er førstegangsvedtaket allerede revurdert opptil fem ganger når Trygderetten kommer inn i bildet.

Departementet finner på denne bakgrunn at det vanskelig kan antas å ha nevneverdig reell betydning for rettssikkerheten hvorvidt Trygderettens avgjørelser i klare avslagssaker grunngis. Den ankende parts rimelige behov for og krav på grunngiving er for lengst ivaretatt. Dette forhold gjør det også betenkelig å gi anvisning på korte summariske begrunnelser for de opplagte avslagssakene ved forenklet avgjørelse i Trygderetten. For den ankende part kan en slik begrunnelse virke uforståelig sett i forhold til de mer utførlige begrunnelser fra trygdens organer, slik at en summarisk begrunnelse i Trygderetten lett kan skape uklarhet og tvil snarere enn avklaring.

Det synes videre klart at en plikt for Trygderetten til å gi en fyllestgjørende begrunnelse i disse sakene langt på vei motvirker ordningens begrunnelse og mål. Ordningen er ment å fungere som en avsilingsmekanisme som gjør det mulig for Trygderetten å behandle de vanskeligere sakene tilfredsstillende med de ressurser som er stilt til rådighet. Slik Trygderetten har framhevet, kan denne funksjonen best sikres ved at de forenklede avgjørelsene beholdes omlag som i dag også når det gjelder plikten til grunngiving. Trygderetten viser bl.a. til at dersom retten må grunngi avgjørelsene i klare avslagssaker, vil resultatet lett kunne bli at dette går ut over kvaliteten av grunngivingen i de saker som går videre til behandling i Trygderetten. Det er i disse sakene det først og fremst er behov for at det gis tilfredsstillende begrunnelser. Etter departementets vurdering tilsier dagens restansesituasjon at man fortsatt lar hensynet til Trygderettens kapasitet veie tungt. En lempning av kravene til grunngiving er essensiell for å beholde det arbeidsbesparende ved dagens ordning.

Forenklet kjennelse må nødvendigvis innebære forenklinger i forhold til de vanlige regler. Rikstrygdeverkets forslag om å begrunne de forenklede avgjørelsene ved å vise til ankemotpartens oversendelsesbrev, fører ikke til slik forenkling. Grunngiving ved henvisning er etter trygderettsloven en begrunnelse som vil tilfredsstille grunngivingskravet i tomannsrett og i tremannsrett med dissens blant medlemmene. Det vil også være et tilbakeskritt dersom man reserverer denne begrunnelsesformen for enstemmig tremannsrett. Dette vil redusere Trygderettens kapasitet i forhold til gjeldende ordning. Departementet antar i denne forbindelse at en henvisning vil kunne omfatte både faktisk beskrivelse og rettsanvendelse.

Departementet finner etter en samlet vurdering at en anke som rettens tre medlemmer enstemmig finner ikke vil føre fram, fortsatt bør kunne avgjøres uten grunngiving. Det legges avgjørende vekt på hensynet til å sikre at disse avgjørelsene fortsatt skal være en klar mulighet for Trygderetten til å legge mindre arbeid i de opplagte sakene. Det skal fortsatt dreie seg om en adgang til å unnlate grunngiving, slik at det gis rom for en kort grunngiving i de forenklede avgjørelsene. Ifølge Trygderettens høringsuttalelse gjøres dette i enkelte tilfelle allerede i dag.

Departementet bemerker videre at det ikke er noen uenighet om at det i prinsippet vil være en fordel at også disse avgjørelsene grunngis. Som nevnt kan imidlertid den manglende grunngiving ikke antas å representere en reell svekkelse av rettssikkerheten. Departementet finner likevel at spørsmålet om grunngiving bør tas opp til ny vurdering etter at den nye organisasjonsmodellen er etablert og man har fått tilstrekkelig grunnlag til å vurdere Trygderettens kapasitet og ressursbehov under de nye betingelsene. I lys av det arbeid som pågår med forenkling og forbedring av grunngivingen generelt, vil det etterhvert eventuelt kunne reises spørsmål om i hvilken utstrekning kjennelser i tremannsrett uten grunngiving reelt sett er arbeidsbesparende i forhold til kjennelser som grunngis, men som treffes i rett med to medlemmer.

Det bemerkes til slutt at det i praksis er reist spørsmål om kjennelser uten grunngiving kan/bør bringes direkte inn for lagmannsretten i medhold av trygderettsloven § 23. Spørsmålet reises på grunnlag av den manglende grunngiving, som innebærer at det fra Trygderettens side ikke er gitt uttrykk for hvilken rettsanvendelse som er lagt til grunn. Saken har vært forelagt Justisdepartementets Lovavdeling, som konkluderer med at de beste grunner taler for at også de ikke-grunngitte kjennelsene betraktes som kjennelser i Trygderetten både i dag og etter de foreslåtte justeringene og derfor bør bringes direkte inn for lagmannsretten. Det legges i den forbindelse vekt på at kjennelsene er realitetetsavgjørelser i Trygderetten. Departementet antar at dette bør legges til grunn i praksis.

4.3.2.5 Lovteknisk utforming

Under den nye organisasjonsmodellen forutsettes ankeutvalget å utgå som eget organ i Trygderetten. I pkt 4.1 er det foreslått at bestemmelsene om ankeutvalget - §§ 6a og 14a - utgår. Bestemmelsene om de forenklede avgjørelsene må derfor fordeles til de respektive generelle bestemmelsene. Kravet om at tre medlemmer skal delta er i pkt 4.2 foreslått tatt inn i trygderettsloven § 7 om rettens sammensetning.

Bestemmelsen om adgang til å unnlate grunngiving foreslås tatt inn i § 21 som nytt tredje ledd. Kravet om at de tre medlemmene av retten skal være enige om resultatet tas også inn i § 21 tredje ledd som et vilkår for å unnlate grunngiving. For å markere at det dreier seg om saker der resultatet er opplagt, forelås også tatt inn at forenklet kjennelse kan treffes når de tre medlemmene av retten finner det klart at anken ikke kan føre fram, se i den forbindelse også drøftingen i pkt 4.1.4.2. Endringen er ikke ment å innebære endringer i adgangen til å treffe forenklet kjennelse. Dersom rettens kapasitet og restansesituasjonen tillater det, bør imidlertid avgjørelse i størst mulig utstrekning treffes ved grunngitt kjennelse.

Gjeldende § 14a andre ledd tredje punktum krever at det skal gå fram av en forenklet avgjørelse at saken er vurdert i Trygderetten. Departementet har foreslått at en forenklet kjennelse heretter skal gå ut på stadfestelse av ankemotpartens vedtak, se punkt 4.1 foran. En slik kjennelse innebærer i seg selv at anken over innholdet i den angrepne avgjørelse ikke tas til følge. En presisiering i kjennelsen om at saken har vært vurdert skulle derfor være overflødig. Departementet forslår likevel at de forenklete kjennelsene fortsatt skal inneholde denne informasjonen. Det vises til lovforslaget § 21 tredje ledd andre punktum.

Gjeldende § 14a andre ledd foreskriver at det ved vurderingen av om saken kan avgjøres i ankeutvalg, skal legges vekt på hvilken betydning avgjørelsen i ankesaken antas å ville ha utenfor den foreliggende sak. Denne bestemmelsen beholdes som vilkår for å unnlate grunngiving, se forslaget til § 21 tredje ledd. Det kan forøvrig framtre som en nokså selvsagt ting at prinsippsaker skal grunngis og derfor ikke kan være aktuelle for forenklet kjennelse.

4.4 Rettsfullmektiger mv. Trygderettsloven §§ 3 og 4.

4.4.1 Gjeldende rett

De personer som skal delta i Trygderettens avgjørelser er angitt i trygderettsloven § 3. Dette er de «faste medlemmer» av retten, se § 3 første ledd. Formannen og varaformannen er faste medlemmer. De skal fylle vilkårene for å være høyesterettsdommer. Trygderetten skal dessuten ha minst ett annet fast medlem som skal fylle disse vilkårene, samt minst ett fast medlem som skal være «legekyndig» og minst ett fast medlem som skal ha kyndighet i attføring. De faste medlemmer er embetsmenn, se § 3 første ledd andre punktum. Kongen bestemmer antallet faste medlemmer på bakgrunn av de midler som er stilt til rådighet over Trygderettens budsjett og forutsetningene for budsjettvedtakene.

Det er videre knyttet to utvalg av legmedlemmer til Trygderetten som rett; et «alminnelig utvalg», samt et «særskilt utvalg» med medlemmer som har særlig kyndighet i de saksforhold Trygderetten får til behandling, se § 3 fjerde ledd.

Foruten de faste medlemmer skal Trygderetten ha en kontorsjef og andre tjenestemenn med henblikk på rent administrative gjøremål og i tillegg saksforberedere, se § 4 første ledd. Kontorsjefen og saksforberederne skal ha juridisk embetseksamen. I praksis er saksforberederne knyttet til behandlingen av den enkelte sak for rett. Saksforberederne opptrer i vid utstrekning selvstendig. De «sørger for den tilretteleggelse som er nødvendig», se Ot prp nr 5 (1966-67), forelegger saken for medisinsk- og attføringskyndig medlem til vurdering, innhenter nye opplysninger mv. Saksforberedere kan eventuelt oppnevnes til å delta som medlemmer i rett, se trygderettsloven § 9.

4.4.2 Arbeidsgruppas forslag

Arbeidsgruppas forslag til omorganisering av Trygderetten innbefatter blant annet at det opprettes stillinger som «rettsfullmektiger» etter mønster av dommerfullmektigene ved herreds- og byrettene. Rettsfullmektigene skal delta i Trygderettens avgjørelser på lik linje med de faste medlemmene, men forusettes etablert som åremålsstillinger. Etter arbeidsgruppas opplegg vil dette innebære at rettsfullmektigene, så vel som de faste medlemmene, både skal forberede behandlingen i Trygderetten av en ankesak, utforme kjennelse og delta som rettsmedlem, eventuelt som rettens formann. Saksforberederstillingene forutsettes å utgå i størst mulig utstrekning og omgjøres til rettsfullmektigstillinger. Hovedbegrunnelsen er at det vil være rasjonelt at den som har forberedt saken, også deltar som medlem av retten.

Arbeidsgruppa forutsetter videre at ulike fellesfunksjoner ivaretas av en administrativ enhet med en egen leder.

4.4.3 Høringsuttalelser

Høringsinstansene er gjennomgående positive til forslaget om opprettelse av rettsfullmektigstillinger i Trygderetten og at disse gis tilsvarende arbeidsoppgaver som dommerfullmektiger ved de vanlige domstolene.

Den Norske Advokatforening er enig med arbeidsgruppa i at skillet mellom saksforberedelse og rettsavgjørelse bør reduseres og støtter den skisserte fremgangsmåte for å oppnå dette målet, herunder forslag om å opprette rettsfullmektigstillinger på åremål. Advokatforeningen slutter seg således til arbeidsgruppas forslag om å legge ansvaret for sakens fremdrift til rettsformannen. Det vises til at selv om Trygderetten er et forvaltningsorgan, har den store likhetstrekk med en domstol og det er naturlig at saksforberedelsen følger de samme prinsipper som i by- og herredsrett.

Trygderetten ser positivt på opprettelsen av rettsfullmektigstillinger og at tjenestetiden i disse er begrenset i likhet med det som gjelder for dommerfullmektiger. Trygderetten sier videre:

«Det er ellers viktig at forholdene legges til rette slik at stillingene blir attraktive for dyktige jurister som har spesiell kompetanse innen trygderett. Antallet rettsfullmektiger bør ikke være for stort i forhold til antall juridiske dommere, og bør ikke være mer enn 2 pr. avdeling. Det ville etter Trygderettens mening være en fordel om det kunne blitt høstet erfaringer før alle de påtenkte omgjøringene eventuelt gjennomføres.»

Rikstrygdeverket uttaler blant annet:

«Omorganiseringen av Trygderetten skjer til dels etter modell fra et par store byretter. Innføring av nye ansvarsforhold og arbeidsmetoder forutsetter aktiv og positiv deltakelse fra de tilsattes side for å gi effektiviseringsgevinster. Tydeliggjøring av ansvaret for sakenes fremdrift og at rettsfullmektiger kan være med i rett og også være rettsformann, skulle gi grunnlag for raskere saksproduksjon. I praksis er det svært tidkrevende at saker sendes opp og ned i et hierarkisk system og at flere personer gjennomgår sakene før endelig behandling blir bestemt. Ved forslaget til ny organisasjonsform unngås dette.

Omorganiseringen som foreslått synes som en interessant utfordring for de tilsatte i Trygderetten som kan gi gode rasjonaliseringsgevinster.»

4.4.4 Departementets forslag

Departementet er enig i at man går bort fra dagens ordning med at avgjørelsene praktisk talt uten unntak bygger på utkast fra saksforberedere som selv ikke deltar i avgjørelsene. Rettsformennene bør få et direkte og praktisk ansvar for sakenes framdrift, inkludert innhenting av opplysninger og skriving av kjennelser. Som et ledd i dette vil oppretting av stillinger som rettsfullmektiger spille en viktig rolle. Ved at saksforberederstillinger omgjøres til rettsfullmektigstillinger, vil antall personer som kan opptre som rettsmedlem øke.

Gjeldende trygderettslov antas ikke å gi tilstrekkelig hjemmel for å opprette stillinger som rettsfullmektiger, og departementet foreslår at trygderettsloven § 3 suppleres med henblikk på dette. Ordningen skal etter forutsetningene tilsvare ordningen med dommerfullmektiger ved herreds- og byrettene. Det bør derfor stilles de samme formelle krav til å være rettsfullmektig som til å være dommerfullmektig, og tilsettingsprosedyren bør være tilsvarende. Dette oppnås ved henvisninger til bestemmelsene i domstolsloven §§ 54 og 55. I tillegg foreslått tatt inn en hevisning til domstolsloven § 53 som stiller krav om norsk statsborgerskap, solvens m.m. Denne bestemmelsen bør gjelde alle rettsmedlemmene i Trygderetten.

Etableringen av det formelle grunnlaget for rettsfullmektigene i loven vil ikke i seg selv gi adgang til å opprette slike stillinger. De konkrete stillingene må hjemles også i Trygderettens budsjett ved at Stortinget stiller de nødvendige midler til rådighet. Som allerede nevnt forusettes opprettelsen av stillinger som rettsfullmektiger å korrespondere med inndragning av stillinger som saksforberedere. Dette må skje under hensyn til de arbeidsrettslige krav som dagens saksforberedere kan gjøre gjeldende. Det vil således i praksis måtte dreie seg om en gjennomføring over tid.

Rettsfullmektigene skal etter forslaget kunne utføre de oppgaver som etter loven tilligger et juridisk kyndig medlem av Trygderetten. De skal også kunne opptre som rettsformenn. De personer som tilsettes i disse stillingene, vil imidlertid kunne mangle nødvendig erfaring og kunnskap på trygdeområdet, og det må ved tildeling av saker mv tas tilbørlig hensyn til slike forhold. Primært bør dette bestemmes av vedkommende avdelingsleder i det enkelte tilfelle, eventuelt Trygderettens formann. Det kan også være aktuelt at det gis generelle regler om innpassingen av rettsfullmektigene i Trygderettens arbeid.

Som nevnt forutsettes Trygderettens fellesfunksjoner ivaretatt av en egen administrativ enhet med egen leder. Det anses imidlertid ikke hensiktsmessig å bruke betegnelsen kontorsjef for denne lederstillingen eller å kreve at lederstillingen her skal besettes av en jurist. Stillingens ansvarsområde vil ventelig avvike fra kontorsjefens ansvarsområde i dag. Det antas ikke nødvendig eller formålstjenlig å regulere stillingsbetegnelse eller utdanningskrav i loven. Departementet vil komme tilbake til dette i budsjettframleggene i tilknytning til den nye organisasjonsstrukturen i Trygderetten. Bestemmelsene om kontorsjefen i trygderettsloven § 4 første ledd foreslås tatt ut. Tilsvarende foreslås en henvisning til kontorsjefen i loven § 6 nr 1 andre ledd andre punktum tatt ut.

Det vises til forslag til endringer i trygderettsloven § 3, § 4 og § 6 nr 1 andre ledd.