5 Dokumentinnsyn. Trygderettsloven § 17 og ny § 17a

5.1 Gjennomsyn av saksdokumenter

Bestemmelser om partens rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter i Trygderetten (partsoffentlighet) finnes i trygderettsloven § 17. Mønsteret var i sin tid bestemmelsene om dette i utkastet til forvaltningslov (Ot prp nr 38 for 1964-65).

Bestemmelsene om den praktiske gjennomføring av partsinnsynsretten finnes i Trygderettsloven § 17 nr 7, hvoretter rettens formann bestemmer hvordan saksdokumenter skal gjøres tilgjengelig for partene, og kan gi avskrift eller utdrag av et dokument. Tilnærmet samme formulering var tatt inn i forvaltningslovutkastet § 20 første ledd. Under stortingsbehandlingen av forvaltningsloven ble imidlertid regelen innskjerpet slik at forvaltningsorganet på anmodning fra en part skal gi avskrift eller utskrift av dokument, se Innst O II (1966-67). Parter i forvaltningssaker er etter dette sikret en tilnærmet ubetinget rett til å kreve avskrift eller utskrift av dokumenter som de har rett til innsyn i.

Folketrygdlovens bestemmelser om partsoffentlighet ble endret ved forvaltningslovens ikrafttredelseslov 19. juni 1969 nr 54. Ikrafttredelsesloven inneholdt den nødvendige tilpasning av særlovgivningen til forvaltningsloven. Ved gjenomgangen av særlovgivningen ble det oversett at trygderettsloven § 17 nr 7 var vedtatt med en formulering basert på forslaget til § 20 i forvaltningsloven (Ot prp nr 38 for 1964-65) som ble innskjerpet under stortingsbehandlingen som nevnt foran.

Reglenes tilblivelse viser med all tydelighet at formuleringsforskjellene på det aktuelle punkt ikke er tilsiktet. Departementet foreslår etter dette at trygderettsloven § 17 nr 7 bringes i overenstemmelse med forvaltningsloven § 20. Dette innebærer at parten under ankebehandlingen i Trygderetten gis rett til å kreve avskrift, utskrift eller kopier av saksdokumenter som vedkommende har rett til innsyn i. Dersom hensynet til forsvarlig saksbehandling tilsier det, må Trygderetten kunne overlate til trygdeetaten å ordne det rent praktiske, selv om det innebærer en viss utsettelse.

Har parten krav på å få se deler av et dokument, skal opplysningene som i dag kunne gis ved utdrag av det dersom rettens formann finner dette hensiktsmessig. Eventuelt kan parten få hele dokumentet, bortsett fra enkelte punkter som strykes ut. Departementet foreslår at bestemmelsen om dette tas inn som § 17 nr 7 nytt andre ledd, jfr tilsvarende bestemmelse i fvl. § 20 tredje ledd.

Det vises ellers til lovforslaget.

5.2 Klage over avslag om å få gjøre seg kjent med et dokument

Forvaltningsorganers avgjørelse av om en part skal gis adgang til å se et dokument eller ikke, er ikke enkeltvedtak (fordi det bare angår saksbehandlingen - en såkalt prosessledende avgjørelse). Reglene om begrunnelse og klage i fvl. § 24 og § 28 flg. får derfor ikke direkte anvendelse. Tidligere hadde man ikke særregler om klage. Den eneste mulighet for å få overprøvet et avslag, var derfor å vente til det var truffet realitetsavgjørelse i saken, og angripe denne med den begrunnelse at avslaget skyldtes saksbehandlingsfeil. Denne mulighet står fortsatt åpen, men dessuten ble det ved revisjonen av fvl. i 1977 gitt særskilte regler i § 21 om begrunnelse og klage når det gjelder avslag på å gjøre seg kjent med et dokument. Reglene har stort sett samme innhold som de tilsvarende regler i offentlighetsloven § 9.

Om bakgrunnen for fvl. § 21 heter det i Ot prp nr 3 (1976-1977) s. 82-83 bl.a:

«Det er på det rene at en part også kan bygge sitt krav om dokumentinnsyn på reglene i offentlighetsloven. Følgen av dette er at rettsgrunnlaget for hans begjæring vil være avgjørende for om det er adgang til å klage. Dette er etter departementets mening ikke heldig. Reglene i forvaltningsloven og i offentlighetsloven bør være i samsvar med hverandre. Man finner det lite tvilsomt at harmoniseringen bør gjennomføres på den måten at det gis adgang til å påklage avslag på begjæringer om dokumentinnsyn etter forvaltningsloven».

Forvaltningsloven § 21 første og andre ledd (første punktum) har følgende ordlyd:

«Blir anmodning om å få gjøre seg kjent med et bestemt dokument eller opplysning avslått, skal parten gjøres oppmerksom på den bestemmelse som ligger til grunn for avslaget og opplyses om at det kan påklages etter andre ledd.

Den som har satt fram begjæringen, kan påklage avslaget i samsvar med reglene i fvl kap. VI».

Dette innebærer at forvaltningsorganer ved avslag på et direkte krav om dokumentinnsyn, plikter å treffe en formell avgjørelse. Parten må etter § 21 første ledd antas å ha krav på å få skriftlig underretning om eller bekreftelse på avslaget. Som ved offentlighetsloven § 9 antas § 21 å gi en uttømmende angivelse av kravene til begrunnelse. Reglene om begrunnelse etter forvaltningsloven § 25 gjelder således ikke.

Det er bare avslag på krav om dokumentinnsyn som kan påklages. Gis det dokumentinnsyn, kan dette ikke påklages, verken av den som har levert inn vedkommende saksdokument eller av den som opplysningene i dokumentet angår. Se Ot prp nr 3 (1976-77) s.83.

Også spørsmål om innsynsrettens gjennomføring, se punkt 5.1, kan bringes inn for overordnet instans. Et avslag på krav om å få utskrift, avskrift eller kopi av dokument kan således påklages, selv om organet tillater parten å lese dokumentene på kontorstedet.

Det forutsettes at klagen i alminnelighet må framsettes skriftlig. Den må opplyse hvilket dokument det gjelder, hvem som har gitt avslaget og klagerens navn og adresse. Klagen addresseres til organet som har gitt avslaget.

Krav om dokumentinnsyn avgjøres av det organ som har saken til behandling. Dersom en sak er sendt til Trygderetten til behandling, er det Trygderetten som avgjør spørsmålet om dokumentinnsyn, jfr trygdrettsloven § 17 nr 7. Dette gjelder også om saken sendes tilbake for innhenting av nærmere opplysninger.

Klageinstans for avgjørelser om dokumentinnsyn er etter forvaltningsloven nærmest overordnede forvaltningsorgan. Selv om det ikke eksisterer et over/underordnet forhold mellom Trygderetten og Rikstrygderket/trygdeetaten, antas Trygderetten som ankeinstans for realitetsavgjørelsene på området også å være ankeinstans for Rikstrygdeverkets nektelse av partsinnsyn (men ikke for slike vedtak gjort av lavere trygdeorganer).

Forvaltningsloven gjelder ikke for Trygderetten, se trygderettsloven § 33a. Trygderettsloven har ikke særskilte bestemmelser om overprøving av rettens avslag på dokumentinnsyn, vil en i mangel av andre holdepunkter i utgangspunktet måtte falle tilbake på prinsippet som gjaldt for forvaltningssaker generelt før revisjonen av fvl. i 1977, dvs. at et avslag på krav om dokumentinnsyn må tas opp som et grunnlag for overprøving av realitetsvedtaket i saken (ved begjæring om gjenopptakelse i Trygderetten eller ved søksmål for domstolene). Det ville imidlertid være en lite hensiktsmessig ordning.

Trygderetten er et uavhengig organ som ikke er underlagt instruksjonsmyndighet når det gjelder rettens avgjørelser i enkeltsaker. Avgjørelsene kan heller ikke overprøves ved administrativ klage. Det er imidlertid antatt at det normalt vil være klagerett ved avslag på innsyn etter offentlighetsloven § 9 også der beslutningen er truffet av et organ som er mer eller mindre «uavhengig» og ikke undergitt instruksjonsmyndighet eller overprøving ved klage ellers. Klageinstansen vil i mangel på andre holdepunkter i så fall være det departement som organet administrativt hører under, jfr Frihagen «Offentlighetsloven» (1993). Synspunktet er at en overprøving av offentlighetslovens praktisering normalt ikke vil bryte med de hensyn som ligger til grunn for organets uavhengighet.

Offentlighetsloven gjelder også for Trygderetten, se offentlighetsloven § 1, jfr § 4. I samsvar med det som er sagt foran, vil parten i en sak for Trygderetten kunne påklage rettens avslag om dokumentinnsyn til departementet etter offentlighetsloven § 9. Rettsgrunnlaget for partens begjæring om å se sakens dokumenter bør ikke være avgjørende for adgangen til å klage på Trygderettens avgjørelse på dette området. Det er derfor antatt at også avslag på krav om dokumentinnsyn etter trygderettsloven § 17 kan påklages til departementet. Departementet foreslår i samsvar med dette at trygderettsloven tilføyes en paragraf om rett til å klage over avslag på partsinnsyn etter mønster av forvaltningsloven § 21, jfr offentlighetsloven § 9.

Det vises til ny § 17a i lovutkastet.