3 Ankemotpartens saksforberedelse og tilgangen på ankesaker til Trygderetten

3.1 Tilsvarsordningen i saker hvor Rikstrygdeverket er klageinstans. Trygderettsloven § 13 sjuende ledd

3.1.1 Gjeldende rett

Det organ som opptrer som den ankendes motpart ved behandlingen for Trygderetten (ankemotparten - dvs blant annet trygdeetaten), har ansvaret for forberedelsen av ankesaken og utformer et oversendelsesbrev til Trygderetten med redegjørelse for saken og en begrunnelse for standpunktet. Den ankende part får gjenpart av oversendelsesbrevet med anmodning om å komme med sine merknader, se trygderettsloven § 13 sjette ledd.

Ved etableringen av trygderettsloven var ordningen den at eventuelle merknader fra den ankende part skulle sendes direkte til Trygderetten. Ved lovendring 8 mai 1981 nr 18 ble tilsvarsordningen lagt om. Før saken sendes til Trygderetten, skal gjenpart av oversendelsesbrevet nå sendes den ankende part med melding om at mulige merknader må avgis til ankemotparten innen en viss frist. I Ot prp nr 18 (1980-81) ble det vist til at Trygderetten i stor utstrekning hadde funnet det nødvendig å innhente nye opplysninger i ankesakene og at dette virket uheldig inn på tempoet i ankebehandlingen. Foranledningen til at retten innhentet nye opplysninger, var ofte anførsler som den ankende part kom med i tilsvar til ankemotpartens oversendelsesbrev til Trygderetten. Videre heter det (s.9):

«Dersom tilsvaret sendes via det trygdeorgan som har hatt ankeforberedelsen, vil eventuelt nødvendige tilleggsopplysninger kunne bli innhentet før saken går til Trygderetten. Det kan også være at nye opplysninger da vil føre til at det opprinnelige vedtak omgjøres, slik at anken faller bort. Dette vil effektivisere ankeordningen,...... .»

Etter en lovendring i 1985 er det etablert en særskilt tilsvarsordning for saker hvor Rikstrygdeverketer klageinstans. Saken skal da sendes Trygderetten når den forberedende behandling i Rikstrygdeverket er avsluttet. Gjenpart av oversendelsesbrevet sendes samtidig til den ankende part med melding om at mulige merknader må sendes direkte til Trygderetten innen en viss frist, se trygderettsloven § 13 sjuende ledd. I Ot prp nr 71 for 1984-85 ble det pekt på at Rikstrygdeverket praktisk talt aldri mottok nye anførsler fra den ankende part i tilsvarsomgangen ved oversendelsen til Trygderetten.

3.1.2 Arbeidsgruppas forslag.

Etter arbeidsgruppas vurdering er det mest praktisk for Trygderetten at tilsvaret fra den ankende part avgis til ankemotparten i alle saker. Det antas videre at denne framgangsmåten også er best egnet til å sikre at saken er fullstendig opplyst før den kommer til Trygderetten. Ankemotparten kan da ta hensyn til eventuelle nye anførsler fra den ankende part. Arbeidsgruppa mener dessuten at det i seg selv er uheldig at det er to forskjellige prosedyrer.

3.1.3 Høringsuttalelser

Rikstrygdeverket er enig i at trygderettsloven § 13 sjuende ledd oppheves, slik at den ankende parts merknader til oversendelsesbrevet skal sendes til ankemotparten også i de saker hvor Rikstrygdeverkets avgjørelse som klageinstans er påanket. Den foreslåtte ordningen betyr at partene har kommet med alle sine synspunkter før saken kommer inn til Trygderetten. Det vil også ligge en rasjonaliseringsgevinst for Trygderetten i forslaget.

Rikstrygdeverket mener forøvrig at Trygderetten alltid bør innhente eventuelle nye opplysninger gjennom ankemotparten. De nye opplysningene kan føre til at ankemotparten omgjør sitt vedtak. Saken for Trygderetten kan da heves. I alle fall får ankemotparten anledning til å kommentere de nye opplysningene.

De øvrige høringsinstansene har ikke uttalt seg spesielt om tilsvarsordningen.

3.1.4 Departementets vurdering og forslag.

Departementet er enig i forslaget til endring i tilsvarsprosedyren i saker hvor Rikstrygdeverkets avgjørelse som klageinstans blir påanket. Hvis det kommer tilsvar fra den ankende part, bør ankemotparten i alle saker vurdere behovet for innhenting av tilleggsopplysninger eller dokumentasjon. Når det forberedende arbeid er foretatt, må ankemotparten vurdere om det er grunnlag for å omgjøre vedtaket eller endre eller supplere oversendelsesbrevet. Denne prosedyren vil bidra til å sikre at alle momentene i saken blir vurdert før saken går til Trygderetten og derigjennom bidra til å effektivisere ankeordningen. Som arbeidsgruppa peker på er det dessuten i seg selv uheldig at det er to forskjellige tilsvarsprosedyrer.

Departementet foreslår etter dette at trygderettsloven § 13 sjuende ledd oppheves. Tilsvarsprosedyren vil da være regulert i § 13 sjette ledd for alle saker for Trygderetten, og den ankende parts merknader til oversendelsesbrevet vil gå til Rikstrygdeverket også i saker der Rikstrygdeverket er klageinstans. Det vises til lovforslaget.

3.2 Unntak fra ankebehandling i Trygderetten. Folketrygdloven § 21-12

3.2.1 Bakgrunn. Gjeldende rett

Loven om anke til Trygderetten innførte som prinsipp at de trygdede skulle ha rett til å bringe inn for retten enhver sak om rettigheter og plikter etter blant annet folketrygdloven, se trygderettsloven § 1. I Ot prp nr 5 (1966-67) s. 20 er det forutsatt at retten i motsetning til de ordinære domstolene også i en viss utstrekning skal prøve det «frie skjønn». Det tas dog reservasjoner for «ytelser på bevilgningsbasis» (s. 15-16), og det gis uttrykk for ( s.16-17) at det bør vises varsomhet med å fravike «faglige vurderinger som er foretatt av organer med særskilt kyndighet og kompetanse på spesielle områder».

I trygderettsloven ble det - med tanke på unntak fra prøving i Trygderetten blant annet for vedtak av bevilgningsmessig karakter - tatt inn følgende bestemmelse i § 2:

«Trygderetten kan ikke prøve vedtak i den utstrekning dette etter bestemmelse i lov eller i medhold av lov eller vedtekt ikke er gjenstand for anke eller som kan ankes inn for en annen ankeinstitusjon.»

Hjemler for slike unntak ble samtidig tatt inn i syketrygdloven av 1956 § 110 og folketrygdloven § 14-7 nr 3, og da slik at Kongen kunne bestemme at Trygderetten bare skulle prøve lovmessigheten av vedtakene. Slike unntak ble bestemt når det gjelder bidrag til sykebehandling og en rekke dispensasjonssaker etter folketrygdloven som avgjøres på skjønnsmessig grunnlag.

Allerede tidlig i 1970-årene var sakstilgangen til Trygderetten så stor at det ble ansett nødvendig med tiltak både for å forenkle behandlingen av visse saker og for å begrense sakstilgangen til Trygderetten. Ved en endringslov i 1972 ble daværende folketrygdlov § 14-7 nr 3 supplert slik at det ble åpnet adgang for Kongen til helt å unnta visse saker fra anke til Trygderetten. Dette ble blant annet ansett aktuelt for de vedtak der Trygderettens kompetanse allerede var begrenset og for vedtak om stønad til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet (daværende folketrygdlov § 5-8). Forslaget bygde på en utredning fra en arbeidsgruppe til å vurdere forenklinger ved Trygderetten. Arbeidsgruppas begrunnelse er sitert i Ot prp nr 38 for 1971-72:

«En antar at særlig saker etter folketrygdloven § 5-8 kan vise seg å medføre en betydelig merbelastning for Trygderetten. Enkelte av disse sakene kan også dreie seg om beskjedne beløp og være av mindre viktighet for de trygdede enn mange saker som i dag ligger og venter på avgjørelse, for eksempel spørsmål om tilståelse av uførepensjon. En nevner i denne sammenheng at det på dette nye stønadsfelt vel i stor utstrekning også vil bli spørsmål om en mer sosialpolitisk vurdering og mindre spørsmål av den art som Trygderetten i første rekke skal behandle, nemlig prøving av spørsmålet om rettskrav på ytelser..............

En vil her til slutt nevne at enkelte ankesaker vedrørende sykestønad og stønad ved attføring også kan være av slik art, eller dreie seg om så små beløp, at det kan reises spørsmål om hensiktsmessigheten av at de kan bringes inn for Trygderetten».

I proposisjonen forutsatte departementet at vedtak som ble helt unntatt fra prøving i Trygderetten skulle kunne påklages til overordnet forvaltningsorgan etter forvaltningsloven.

De nevnte vedtak i dispensasjonssaker og i saker om bidrag til sykebehandling ble på denne bakgrunn helt unntatt fra prøving i Trygderetten.

Vedtak om stønad til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet kan fortsatt i prinsippet bringes inn for Trygderetten. Ved lovendring 14 juni 1974 nr 43 ble det imidlertid innført en viktig begrensning i Trygderettens prøvelsesadgang som omfatter også disse sakene. Rikstrygdeverket ble da gjort til ankeinstans for saker om medisinsk stønad og sykepenger/fødselspenger og saker om attføring, bortsett fra yrkesrettet attføring. Ved eventuell anke videre til Trygderetten skulle retten bare prøve rettsanvendelsen og saksbehandlingen. I loven ble dette uttrykt slik at retten ikke skulle prøve «det faktiske grunnlaget» for avgjørelsene. Bestemmelsene ble tatt inn i daværende folketrygdlov § 14-7 nr 3.

Hensikten med denne endringen var å begrense sakstilgangen til Trygderetten. Det ble antatt at en del trygdede etter en avgjørelse av Rikstrygdeverket ikke ville gå videre med saken ved å kreve den brakt inn for Trygderetten. Hvilke saksgrupper som skulle «unntas» fra behandling i retten, ble drøftet i Ot prp nr 59 for 1973-74 s. 4. Det vises blant annet til at mange av disse sakene gjelder krav av relativt liten økonomisk verdi for de trygdede, f eks engangsutgifter i forbindelse med legebesøk. Når det gjelder attføringshjelp, anføres det at avgjørelsene i vesentlig grad bygger på skjønnsmessige vurderinger av hva som er hensiktsmessig eller nødvendig for den trygdede, og i mindre grad på hva den trygdede har rett til etter en tolking av lovbestemmelser og forskrifter.

Etter lovendring 18 desember 1992 nr 144 (Ot prp nr 25 for 1992-93) er Rikstrygdeverket fra 1 januar 1994 klageinstans for alletrygdekontorets avgjørelser, jfr daværende folketrygdlov § 14-7 nr 3 første ledd. Rikstrygdeverket kan overlate sin myndighet som klageinstans til fylkestrygdekontorene. Dersom fylkestrygdekontorets eller Rikstrygdeverkets avgjørelser i en klagesak bringes inn for Trygderetten, gjelder begrensningen om at retten ikke skal prøve det faktiske grunnlaget for dem.

3.2.2 Arbeidsgruppas forslag

Arbeidsgruppa viser til at det er en alminnelig oppfatning at Trygderetten bør ha et bredt arbeidsområde. Det kan generelt være en fordel at retten behandler saker fra alle stønadsområder. Rettsikkerheten i trygdesaker bør etter arbeidsgruppas mening veie tungt. Det bør derfor foreligge særlige grunner dersom en slik innskrenkning skal være tilrådelig. Et grunnlag for innskrenkning kan etter arbeidsgruppas vurdering være at en type vedtak har klare elementer av bevilgningsmessig karakter. En annen grunn kan være at det gjelder ytelser av liten økonomisk betydning. Arbeidsgruppa foreslår at følgende sakstyper vurderes med tanke på å unntas fra Trygderettens arbeidsområde:

• Alle saker om medisinsk stønad mv.

• Saker om hjelpemidler til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet, unntatt saker om anskaffelse og gjenanskaffelse av bil. Videre bør det vurderes om saker om tekniske hjelpemidler i andre tilfelle skal unntas.

• Saker om den teknisk/matematiske beregningen av pensjoner.

Arbeidsgruppa antok at unntakene hver for seg ville gjelde et beskjedent antall saker, men at det sammenlagt ville dreie seg om et viktig bidrag til å avlaste Trygderetten.

3.2.3 Høringsuttalelser

Høringsuttalelsene kan deles i to grupper; de fra brukersiden og de fra myndighetssiden.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Samarbeidsforum for Funksjonshemmedes Organisasjoner (SAFO), Rådet for funksjonshemmede, Landsforeningen for hjerte og lungesyke (LHL) og Norsk Pensjonistforbund (NPF) er alle i mot de aktuelle begrensningene i sakstilgangen i Trygderetten.

FFOuttaler:

«Selv om ytelser etter folketrygdlovens kap 2 om medisinsk stønad i stor grad er regelstyrte vil det også i slike saker være rom for skjønn. FFO mener at Trygderetten ut fra rettsikkerhetshensyn fortsatt bør behandle kap 2 saker. Siden krav etter folketrygdloven kap 2 utgjør en meget begrenset saksmengde i Trygderetten (jfr rapportens tabell 3) vil forslaget også i liten grad påvirke Trygderettens arbeidsbelastning.

For mange funksjonshemmede er tilgang til tekniske hjelpemidler en forutsening for å kunne leve et selvstendig dagligliv. FFO vil fraråde at vedtak som er basert på skjønn og som gjelder ytelser av vital betydning for funksjonshemmede unntas fra Trygderettens kompetanseområde. FFO mener at lovendringen fra 1 januar 1994 ivaretar rettens behov for å forhindre at saker som opplagt ikke kan tas til følge ankes til Trygderetten. FFO kan således ikke anbefale at krav etter folketrygdlovens § 5A-8 (hjelpemidler m.m), unntatt ytelser til anskaffelse/gjenanskaffelse av bil, samt tekniske hjelpemidler etter andre bestemmelser unntas fra behandling i Trygderetten.»

SAFO sier blant annet:

«Dette vil i vesentlig grad redusere rettsikkerheten for den enkelte. .......................... .... I løpet av de siste årene har det funnet sted vesentlige endringer innenfor disse saksområder i trygdelovgivningen. Derfor vil det i denne situasjonen nettopp være nødvendig at Trygderetten opprettholdes som ankeinstans. Når det gjelder tekniske hjelpemidler spesielt har det i de siste årene funnet sted store organisatoriske omlegginger, fremdeles er det store variasjoner fra fylke til fylke. Trygdesøker vil på dette område ikke ha mulighet til å anke på vedtak utenfor Rikstrygdeverket.»

Rikstrygdeverketstøtter forslagene til tiltak for å begrense sakstilgangen, og gir en omfattende redegjørelse for sitt standpunkt. Det uttales blant annet:

«Rett til ytelser etter kap. 2 på områder hvor Trygderetten har kompetanse, er omfattende regulert i forskrifter. Det er lite rom for skjønn. Sakene dreier seg vanligvis om relativt små beløp................ I løpet av året påankes ca 70 avgjørelser til Trygderetten. De fleste blir behandlet i ankeutvalget og nektes fremmet.

Det forhold at avgjørelsene i sakene er sterkt regelbundet, at det vanligvis dreier seg om små beløp og at det praktisk talt ikke skjer omgjøringer i Trygderetten, taler for at de bør kunne unntas fra behandling i Trygderetten..................

Ut fra prinsipielle betraktninger kan det hevdes at det er uheldig at saksområder på trygdeforvaltningens områder unntas fra behandling i Trygderetten ............... Det kan videre hevdes at når sakene i prinsippet kan påankes til Trygderetten, er dette et incitament for forvaltningen til å treffe riktige vedtak...........................

Prinsipielle synspunkter på Trygderettens virksomhet kan også føre til et annet resultat enn at Trygderetten bør behandle et bredest mulig område av trygdesaker. Man kan komme til at Trygderetten først og fremst bør behandle saker som gjelder ytelser til livsopphold og mulig tilbakeføring til arbeidslivet. Dette er ytelser som har meget stor betydning for den enkelte og i samfunnsmessig sammenheng......................

Et forslag om å unnta områder fra anke til Trygderetten innebærer ett-trinns ankebehandling. Dette er, som nevnt, i overensstemmelse med den opprinnelige ordning. Forskjellen består i at fylkestrygdekontoret blir ankeinstans i stedet for Trygderetten. Rikstrygdeverket antar at dette ikke gir noen svekkelse av betydning for rettssikkerheten i den type saker som her er aktuell.

Rikstrygdeverket er etter en helhetsvurdering kommet til at ftrl kap. 2 bør kunne unntas fra anke til Trygderetten.................

Rikstrygdeverket slutter seg til forslaget om å unnta fra Trygderettens kompetanse saker etter § 5A-8 unntatt ved ytelser til anskaffelse og gjenanskaffelse av bil. ..............

De som setter frem krav om stønad til tekniske hjelpemidler har sykdom, skade eller lyte som medfører at de har et ekstra behov for hjelpemidler som andre ikke har. De har ofte dårlig økonomi og kan være i en vanskelig livssituasjon. Dette gjør seg også til dels gjeldende for dem som setter frem krav om ytelser etter kapittel 2. Det kan da hevdes at det er av stor betydning for den enkelte at de ikke utsettes for vilkårlig saksbehandling og at rettssikkerheten fullt ut er ivaretatt. Dette taler mot at et avslag ikke skal kunne ankes inn for Trygderetten ...............

Dersom man legger til grunn at Trygderetten først og fremst bør behandle saker angående ytelser til livsopphold og tilbakeføring til arbeid, faller stønad til tekniske hjelpemidler etter § 5A-8 i prinsippet utenfor......................

Rikstrygdeverket mener at rettssikkerheten vil være tilstrekkelig ivaretatt ved at vedtak etter forslaget skal kunne ankes inn for fylkestrygdekontoret selv om dette ikke kan ankes videre............................

Rikstrygdeverket slutter seg til forslaget om å unnta fra trygderettsbehandling deler av pensjonsberegning som ikke er gjenstand for skjønn. Når det gjelder pensjon fra folketrygden, foreslår vi at dette skal gjelde:

• grunnpensjon, med unntak for saker hvor det ankes over fastsettelse av trygdetiden

• beregning av tilleggspensjon

• særtillegg

• forsørgingstillegg, med unntak for saker hvor det ankes over hvilke inntektstyper eller størrelsen på inntekten som medregnes.»

Rikstrygdeverket framhever også at unntak fra ankebehandling i Trygderetten fortrinnsvis bør gis ved lov. Det antas at unntakene samlet vil kunne gi en reduksjon av tilgangen på omlag 200 saker pr år (hvorav ca 70 om medisinsk stønad og ca 100 om hjelpemidler), og at dette må anses som en ikke ubetydelig besparelse for Trygderetten.

3.2.4 Departementets vurdering og forslag

3.2.4.1 Saker om medisinsk stønad etter folketrygdloven kapittel 5.

Bestemmelser om medisinsk stønad mv står i folketrygdloven kapittel 5 (tidligere kapittel 2) med tilhørende forskrifter. Kapitlet inneholder bestemmelser om forskjellige stønadsordninger som har til formål å dekke bestemte utgifter i forbindelse med helsetjenester, blant annet bestemmelser om stønad ved behandling hos forskjellige kategorier behandlingspersonell, kjøp av visse legemidler, forbindingssaker, proteser og stønad ved reise- og oppholdsutgifter i forbindelse med behandling.

Avgjørelsene i saker om medisinsk stønad etter folketrygdloven kapittel 5 er sterkt regelbundet. Avgjørelsene er enkle å treffe når først fakta i saken er brakt på det rene, selv om det som framhevet av FFO kan være skjønnsmessige elementer. Det er generelt små muligheter for å treffe uriktige avgjørelser, og tilsvarende lite sannsynlig at vedtakene endres i Trygderetten. Det må i den forbindelse også tas i betraktning at sakene kommer til Trygderetten først etter en ett-trinns klagebehandling i trygdeetaten. Når en sak kommer til Trygderetten, er derfor førstegangsvedtaket tatt opp til ny vurdering minst 4 ganger: Av førsteinstansen i forbindelse med klagen, av klageinstansen, av førsteinstansen i forbindelse med anken til Trygderetten og deretter av klageinstansen i egenskap av ankemotpart.

Det treffes årlig et meget stort antall vedtak etter folketrygdloven kapittel 5. Pga de forhold som er framholdt ovenfor, er det en forsvinnende liten andel som bringes inn for Trygderetten. Etter det Rikstrygdeverket opplyser påankes i løpet av året ca. 70 avgjørelser til Trygderetten. De fleste blir avgjort i ankeutvalget og nektet fremmet til ordinær behandling fordi de ikke kan føre fram. Det må i tillegg tas i betraktning at det på dette området oftest dreier seg om forholdsvis små beløp, i motsetning til pensjoner og andre ytelser som gjelder sikring av inntekt. Departementet er enig med Rikstrygdeverket i at Trygderetten primært bør konsentrere seg om saker av større betydning for den enkelte og for samfunnet. Gode grunner taler for at disse sakene bør kunne avgjøres endelig i trygdeetaten, uten at dette kan betraktes som en reell svekkelse av rettssikkerheten. Det vil fremdeles være klageadgang i trygdeetaten internt. Det foreslås derfor at saker om medisinsk stønad etter folketrygdloven kapittel 5 unntas fra behandling i Trygderetten.

3.2.4.2 Saker om stønad til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet. Folketrygdloven § 10-6, jfr10-7.

Folketrygdloven §§ 10-6 og 10-7 (tidligere § 5A-8) om stønad til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet hjemler tilståelse av en rekke hjelpemidler mv med sikte på å gjøre den funksjonshemmede bedre i stand til å klare seg i dagliglivet. Stønad kan gis til tiltak som anses «nødvendige og hensiktsmessige». Bestemmelsen er en rettighetsbestemmelse, men hvorvidt det eksisterer en rettighet, og rettighetens innhold, beror i stor grad på skjønn. I praksis er det også antatt at «nødvendighetskriteriet» åpner for en økonomisk behovsprøving når det vurderes om stønad skal gis. Det er videre antatt - blant annet i kjennelser i Trygderetten - at det kan tas samfunnsøkonomiske hensyn, f eks når det gjelder krav om stønad til et nytt og kostbart hjelpemiddel. I en kjennelse 2 oktober 1986 ga Trygderetten følgende prinsipielle uttalelse:

«Retten finner at spørsmålet om hjelp til anskaffelse av det aktuelle hjelpemiddel skal gis er av skjønnsmessig karakter. Slik loven og reglene er formulert er selve skjønnet over de aktuelle faktiske forhold av juridisk karakter. Meget taler for at Trygderetten bør vise en viss tilbakeholdenhet ved overprøving av trygdemyndighetenes skjønn når det gjelder «kan»-bestemmelsen i § 5-8 og departementets regler med hjemmel i loven. Det kan her dreie seg om betydelige utgifter som bl.a. må ses i forhold til andre formål som midlene brukes til.»

De fleste av folketrygdlovens bestemmelser om trygdeytelser er utformet slik at det er mulig å lese ut av loven når den konkret er ment å komme til anvendelse. Det er som oftest klart regulert når en ytelse skal gis og hvordan den skal utregnes. Den som fyller lovens vilkår har et ubetinget krav på å få vedkommende ytelse. Ytelser til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet har som det vil gå fram av redegjørelsen ovenfor en helt annen karakter. Loven - og regelverket forøvrig - gir bare en ramme som må utfylles gjennom skjønn i det konkrete tilfellet. Rettighetspreget er svakere her enn ved trygdeytelser generelt. Disse synspunktene bør likevel ikke overdrives, idet det i praksis danner seg retningslinjer som ikke kan fravikes uten å komme i strid med prinsippet om likebehandling.

Det forhold at rettighetene i stor grad hviler på konkret skjønn, medfører i seg selv at vedtakene i disse sakene i mindre grad enn andre egner seg for den type juridisk overprøving som behandlingen i Trygderetten er ment å innebære, jfr i den forbindelse uttalelsene i kjennelsen som er referert ovenfor. Arbeidsgruppas forslag må ses på denne bakgrunn, jfr i den forbindelse også Ot prp nr 59 for 1973-74 og Ot prp nr 38 for 1971-72.

Departementet slutter seg til arbeidsgruppas forslag om å unnta disse sakene fra prøving i Trygderetten. Departementet har i den forbindelse vurdert de innvendinger som er kommet fra FFO og SAFO, men finner ikke å kunne legge avgjørende vekt på disse. Det er korrekt at det er skjedd store endringer på dette området i de senere år, også ved at den tekniske utviklingen medfører at det blir tilgjengelig stadig bedre, mer avanserte og ofte dyrere hjelpemidler. Problemene som følger av dette krever imidlertid primært politiske løsninger og faglig administrativ vurdering, jfr i den forbindelse også pkt 6 i Ot prp nr 4 for 1996-97.

En avskjæring fra prøving i Trygderetten innebærer at saken avsluttes med klagebehandling i fylkestrygdekontoret eller Rikstrygdeverket (avhengig av om trygdekontoret eller fylkestrygdekontoret har førstegangsavgjørelsen). Dersom den ankende part fortsatt er misfornøyd med avgjørelsen, kan saken bringes inn for de ordinære domstoler. Saken kan dessuten alltid tas opp på nytt, f eks på grunnlag av nye opplysninger. Det er derfor ingen nærliggende mulighet for at de trygdede ikke får ytelser i samsvar med reglene. Den generelle ankefrekvensen for kjennelser avsagt av fylkestrygdekontoret eller Rikstrygdeverket som klageinstans er 10-15 prosent. Dette viser at de fleste ikke finner tilstrekkelig grunn til å gå videre med saken etter å ha fått en avgjørelse i en av dagens mellominstanser for overprøving av førsteinstans-vedtaket. Trygderetten får årlig bare ca 100 saker på området stønad til bedring av funsjonsevnen i dagliglivet.

Som når det gjelder medisinsk stønad, vil saker om ytelser til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet i mange tilfelle dreie seg om forholdsvis moderate beløp. Også dette taler for at prøvingen i Trygderetten avskjæres. Et generelt unntak er saker om anskaffelse eller gjenanskaffelse av bil. Departementet mener derfor at disse sakene fortsatt bør kunne prøves i Trygderetten.

Departementet foreslår etter dette at saker om stønad til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet etter folketrygdloven §§ 10-6, jfr 10-7, unntas fra ankebehandling i Trygderetten.Dette skal likevel ikke gjelde stønad til anskaffelse og gjenanskaffelse av motorkjøretøy, som gjennomgående har stor betydning for parten økonomisk og forøvrig. Stønad til motorkjøretøy er dessuten sterkt regelstyrt gjennom detaljerte forskrifter, slik at skjønn spiller en beskjeden rolle. Disse sakene synes derfor bedre egnet for prøving i Trygderetten enn mange av de andre sakene på dette området.

3.2.4.3 Saker om pensjonsberegning

Departementet er i prinsippet enig i arbeidsgruppas forslag om å unnta fra trygderettsbehandling de deler av pensjonsberegningen som ikke er gjenstand for skjønn, men som kun innebærer en teknisk/matematisk beregning. Dette kan gjelde en rekke ulike forhold, men felles for alle er at loven gir anvisning på en bestemt og ufravikelig beregningsmåte når visse fakta foreligger. Dersom de fakta som ligger til grunn for beregningen ikke er omtvistet, kan en anke ikke under noen omstendighet føre fram.

Det klareste eksemplet vil være saker hvor en pensjonist får sin grunnpensjon satt ned fordi ektefellen også blir pensjonist. Årlig grunnpensjon utgjør før dette ett grunnbeløp pr år, men etter at ektefellen pensjoneres, skal den utgjøre 75 prosent av grunnbeløpet. Denne omregningen følger utvetydig av folketrygdloven § 3-2 fjerde ledd, og en klage på dette kan aldri føre fram. Unntak gjelder dersom pensjonisten gjør gjeldende anførsler som etter loven tilsier at omregning ikke skal skje, f eks at ekteparet lever atskilt.

Det er likevel uklart hvilken rekkevidde et unntak fra prøving i Trygderetten vil kunne få når det gjelder tekniske/matematiske beregninger. Hvorvidt en konkret sak skal unntas, vil til en viss grad avhenge av den ankende parts anførsler. Saken vil være klar dersom den ankende part direkte og utvetydig bestrider selve beregningsmåten, men vanskeligere dersom parten gir uttrykk for uenighet/tvil generelt når det gjelder riktigheten av det pensjonsbeløp man er kommet fram til. I slike tilfelle bør da trygdekontoret så langt mulig søke å klarlegge argumentene. Det vil likevel være slik at den ankende part vil få krav på prøving i Trygderetten ved å framføre og holde fast ved argumenter som gir prøvingsrett. Det er derfor et hensiktsmessighetsspørsmål om saker som gjelder den teknisk/matematiske beregningen av pensjoner bør unntas. Et unntak vil under enhver omstendighet gjelde svært få saker, og departementet finner på denne bakgrunn ikke å ville ta opp forslag om dette.

3.2.5 Lovteknisk utforming

Regler om anke og klage i trygdesaker finnes - foruten i trygderettsloven - i folketrygdloven § 21-12 (som tilsvarer § 14-7 nr 3 i tidligere lov). Paragrafen inneholder regler om klageadgang og klageorganer i trygdeetaten før en sak går til Trygderetten, og dessuten hjemmel for helt eller delvis å unnta visse vedtak fra anke til Trygderetten. Slikt unntak kan bestemmes av departementet.

Etter departementets vurdering er unntakene for medisinsk stønad og stønad til bedring av den alminnelige funksjonsevnen så vidt betydelige at de bør tas inn loven. Med den utforming folketrygdloven § 21-12 har fått, kan det være vanskelig å innpasse de aktuelle bestemmelsene uten samtidig å skape muligheter for feiltolkning. Departementet foreslår derfor at paragrafen omdisponeres/omformuleres i tilknytning til disse unntakene. De nye bestemmelsene foreslås utformet slik at paragrafen innledes med en uttømmende regulering av klagereglene innenfor trygdeetaten (første til fjerde ledd), og at man deretter behandler anke til Trygderetten, unntakene fra anke og begrensningene i Trygderettens prøvingsadgang (femte, sjette og sjuende ledd), og videre sikring av klageadgang for saker som ikke er gjenstand for klage i trygdeetaten internt og som også er unntatt fra anke til Trygderetten (åttende ledd). Den nye bestemmelsen avsluttes som i dag med regler om frist for klage/anke og om adgangen til å bringe trygdesaker inn for de ordinære domstoler (niende og tiende ledd).

Omdisponeringen av folketrygdloven § 21-12 - og enkelte andre mindre tilpassinger i bestemmelsen - er nærmere omtalt i merknadene til denne paragrafen.

3.3 Trygderettens adgang til å foreta mindre endringer i ankemotpartens vedtak. Trygderettsloven § 20a (ny)

3.3.1 Gjeldende rett. Bakgrunn

Spørsmålet om begrensninger i Trygderettens adgang til å endre ankemotpartens vedtak er særlig aktuelt når det gjelder graderingen av uførepensjon, og fastsettelse av satser for grunnstønad og forhøyet hjelpestønad til tilsyn og pleie.

Folketrygdens uførepensjon skal som hovedregel utgjøre en så stor del av hel uførepensjon som svarer til graden av nedsettelse i uførepensjonistens inntektsevne, jfr folketrygdloven § 12-11 (tidligere § 8-5 første ledd). Det kan ytes 50, 60, 70, 80, 90 eller 100 prosent av hel uførepensjon.

Uføregraden fastsettes på grunnlag av en sammenligning av vedkommendes inntektsmuligheter før og etter uførheten. Vurderingen av de reelle muligheter for inntekt av arbeid eller virksomhet etter at uførheten er inntrådt, foretas individuelt ut fra varig medisinsk tilstand, alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn, utsikter til arbeid mv.

Grunnstønad og hjelpestønad ved uførhet reguleres i folketrygdloven §§ 6-3 til 6-5 (tidligere § 8-2 med forskrift):

Grunnstønad ytes til den som pga varig sykdom, skade eller lyte har ekstrautgifter av betydning. Utgifter som kan gi rett til grunnstønad er utgifter til nødvendig transport, utgifter ved fordyret kosthold og utgifter ved ekstra slitasje av klær og sengetøy. Ekstrautgiftene må være høyere eller lik beløpet for tilsvarende sats. Grunnstønad ytes etter seks satser fastsatt av Stortinget. I 1997 utgjør satsene fra 5.760 kroner (laveste sats) til 28.800 kroner (høyeste sats).

Hjelpestønad til tilsyn og pleie ytes til den som pga varig sykdom, skade eller lyte enten må ha lønnet hjelp eller omfattende hjelp fra familiemedlemmer. Det kreves ikke at det påløper ekstrautgifter, men hjelpebehovet må som hovedregel være så omfattende at det tilsvarer et økonomisk vederlag som svarer til såkalt ordinær sats (i 1997 10.308 kroner) . Forhøyet hjelpestønad gis bare til personer under 18 år. Det er tre forhøyede satser: 2, 4 og 6 ganger ordinær hjelpestønad.

Ved den skjønnsmesige fastsettelse av uføregraden vil det ofte kunne gjøre seg gjeldende tvil om graderingen innenfor en viss ramme. Når det gjelder grunnstønad er det ofte ikke mulig å anslå ekstrautgiftenes størrelse nøyaktig. Det må da foretas en skjønnsmessig vurdering. Ved hjelpestønad avgjøres satsvalget ved en skjønnsmessig vurdering av omfanget av pleiebehovet.

3.3.2 Arbeidsgruppas vurdering og forslag

Arbeidsgruppa viser til at ankemotparter for Trygderetten gjennom årene har registrert at retten i en rekke saker har foretatt finjusteringeri resultatet av skjønnsmesige vurderinger. Dette kan være regulering av gradert uførepensjon eller sats for ytelse av grunnstønad. Etter ankemotpartenes mening kan det være tvilsomt om resultatet av slike justeringer er mer «riktig» enn den opprinnelige uføregraden eller satsfastsettelsen. Noen veiledning for tilsvarende saker representerer slike endringer vanligvis ikke. Mulighetene for slike mindre justeringer er imidlertid et insitament til å anke.

Arbeidsgruppa reiser på denne bakgrunn spørsmål om det bør innføres begrensninger med sikte på at Trygderetten ikke skal foreta "finere" skjønnsmessige avveininger. Det kan f.eks. innføres den begrensning at Trygderetten ikke kan endre en gradsansettelse med mindre det gjelder en endring på mer enn 10 prosentpoeng, eller en satsfastsettelse, med mindre satsen økes med mer enn ett trinn.

Arbeidsgruppa uttaler videre:

«En endring fordi Trygderetten har et annet syn på selve lovanvendelsen, eller på et viktig element ved avgjørelsen av grads eller satsfastsettelsen, (f.eks. når Trygderetten mener at en kvinne i en uførepensjonssak skal vurderes som potensiell yrkeskvinne i stedet for som husmor) må likevel kunne foretas uten begrensning. Det er viktig at en endring som nevnt blir så enkel å anvende at den ikke innebærer at det i tilfelle må gis uttrykk for kompliserte avveininger. Prinsippet har f.eks. fått uttrykk i straffeprosesloven av 22. mai l981 § 344, som lyder:

«Blir lovanvendelsen opprettholdt, skal retten ikke endre den utmålte straff, med mindre den finner at det er et åpenbart misforhold mellom den straffbare handling og straffen.»

Det som her er sagt om begrensning i skjønnsutøvelsen, vil kunne påvirke arbeidsbelastningen i Trygderetten ved behandlingen av den enkelte sak. Det er vel grunn til å anta at begrensningen også vil kunne ha en preventiv virkning på anketilbøyeligheten hvis det orienteres om at Trygderetten ikke foretar mindre justeringer i det påankede vedtak.»

Arbeidsgruppa foreslo på denne bakgrunn å innføre en regel med sikte på å begrense Trygderettens muligheter til å foreta mindre justeringer i det påankede vedtak på skjønnsmessig grunnlag.

3.3.3 Høringsinstansenes syn

Det er delte meninger om forslaget om å begrense Trygderettens adgang til å foreta mindre justeringer av et foretatt skjønn. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) mener at Trygderetten fortsatt må ha adgang til dette. Selv mindre justeringer kan ha stor betydning for den trygdedes økonomi og tillit til rettsystemet. Rådet for funksjonshemmede er redd for at søkernes rettsikkerhet settes i fare dersom forslaget vedtas. Den Norske Advokatforening, Rikstrygdeverketog Trygderettener på den annen side positive til forslaget.

Rikstrygdeverket kommenterer forslaget slik:

«Rikstrygdeverket støtter forslaget om en begrensning i Trygderettens prøvelsesadgang slik at Trygderetten ikke skal kunne foreta finjusteringer. Prinsipielt er dette i tråd med Rikstrygdeverkets synspunkt de lege ferenda på Trygderettens virksomhet ..................

Forslaget gjelder for regulering av pensjonsgrad og endring av trinn ved satsfastsettelse. Vi antar at pensjonsgrad vil gjelde pensjoner som fastsettes i prosent av full pensjon. Rehabiliteringspenger, foreløpig uførestønad og attføringspenger beregnes som for uførepensjon, jfr §§ 5A-5 og 5B-9. Vi mener derfor at unntaket fra adgang til regulering også bør gjelde disse tre ytelsene. Begrensning av adgangen til å endre satsfastsettelse er vel aktuell ved grunnstønad og hjelpestønad, jfr § 8-2.

Det kan hevdes at momenter som taler for og mot hvorvidt prøvingsadgangen bør begrenses, er noe forskjellig for grunnstønad og hjelpestønad. ..................... Ved krav om hjelpestønad vurderes omfanget av pleiebehovet skjønnsmessig og er avgjørende for hvilken sats som er riktig. Beløpsmessig er det ganske stor avstand mellom satsene. Disse forhold kan tilsi at man bør være mer varsom med å begrense Trygderettens prøvelsesadgang i hjelpestønadssaker.

Rikstrygdeverket er kommet til at både grunn- og hjelpestønad bør omfattes av den foreslåtte ordningen.»

3.3.4 Departementets vurdering og forslag

Det er i lovforarbeidene til trygderettsloven forutsatt at rettens prøvelsesadgang skal omfatte alle sider av vedtakene, med mindre begrensninger uttrykkelig er fastsatt, jfr Ot prp nr 5 for 1966-67 s. 16-17. Trygderetten prøver som utgangspunkt så vel lovanvendelsen som den alminnelige bevisbedømmelsen og andre vurderinger, og den prøver som hovedregel fullt ut alt skjønn som forvaltningen har utøvet. Det er i proposisjonen gitt uttrykk for at Trygderetten ikke vil ha muligheter for å foreta en «finere avveining» av alle de forskjellige sider av f eks en omtvistet attføringsplan, og det forutsettes at Trygderetten derfor må kunne begrense intensiteten i prøvingen, se proposisjonen s. 15-17.

Ved etableringen av ankeutvalgsordningen i 1974 (se punkt 4.2 nedenfor) ble det overveiet å foreslå en uttrykkelig bestemmelse om at en anke som gjelder en uføregradsfastsettelse, skulle kunne nektes fremmet når ankeutvalget finner at uføregraden ikke ville bli satt noe vesentlig høyere, se Ot prp nr 59 (1973-74). Til støtte for en slik bestemmelse ble det vist til (s.7) at det ved den skjønnsmessige fastsettelse av uføregraden ofte kan gjøre seg gjeldende tvil om graderingen innenfor en viss ramme. Det ble framhevet at det ville innebære en betydelig avlastning i Trygderettens arbeid dersom anke hvor det bare ville være tale om mindre justeringer av den fastsatte uføregrad, kunne avslås i ankeutvalget.

Det ble også overveid å foreslå tilsvarende begrensninger når det gjelder vedtak etter folketrygdloven daværende § 8-2 første ledd bokstav a om grunnstønad. Om dette sies det i Ot prp nr 59 for 1973-74 (s.7):

«En rekke avgjørelser om grunnstønad gjelder spørsmål hvor det kunne være berettiget med en slik regel, f.eks. når det gjelder vurderingen av hvor store utgifter den trygdede har som følge av ekstra sko- eller klesslitasje som uførheten medfører. Det antas imidlertid at det ved vurderingen av om vilkåret etter § 14a annet ledd er tilstede ikke ville være nødvendig å foreta noen nøye prøving i slike tilfelle. En slik prøving vil det av bevismessige grunner ofte være vanskelig å foreta.»

Departementet finner at det ved skjønnsmessige avgjørelser ofte vil kunne være nyanser i bedømmelsen av et forhold uten at dette skulle tilsi noen endring av vedtaket. Det ene skjønn kan i og for seg være like «riktig» som det annet. Omgjøringen i et slikt tilfelle vil neppe gi noen veiledning av betydning for praksis, idet det i en viss forstand dreier seg om «vilkårlige» utslag. Når et vedtak i en trygdesak omgjøres i Trygderetten, kan dette vanligvis betraktes som en bekreftelse på at Trygderetten har en viktig funksjon når det gjelder å ivareta rettssikkerheten i trygdesaker. Omgjøringer av den aktuelle typen kan imidlertid ikke uten videre ses på under denne synsvinkelen.

En generell regel om begrensning i skjønnsutøvelsen vil kunne påvirke arbeidsbelastningen i Trygderetten i positiv retning. Det er grunn til å anta at en slik begrensning også vil kunne ha en preventiv virkning på anketilbøyeligheten hvis det orienteres om at Trygderetten ikke kan foreta mindre justeringer i det påankede vedtak.

Depatementet foreslår på denne bakgrunn at Trygderettens adgang til å foreta mindre endringer i det påankede vedtak begrenses.Begrensningen bør omfatte gradering av uførepensjon og endring av trinn ved fastsettelse av sats for grunnstønad. Departementet er derimot i tvil om satsendringer når det gjelder hjelpestønad bør omfattes. Det er her til dels vesentlig større avstand mellom satsene enn når det gjelder grunnstønad. Avstanden mellom sats 1 og 2 er vel 10 000 kroner, og mellom de øvrige satsene vel 20 000 kroner. Dersom man ser på de endringer i behovet for hjelp som disse differansene tilsvarer (satsforskjellene omregnet til minutter/timer pr dag ved hjelp av en gitt timelønn), framtrer likevel differansene som mindre vesentlige enn dersom man utelukkende ser på kronebeløpene. Departementet finner imidlertid at det bør legges avgjørende vekt på de forskjeller som det dreier seg om i utbetalte kroner pr år, og vil ikke foreslå at Trygderettens adgang til å endre satsene for hjelpestønad begrenses.

Til sammenligning innebærer en endring av uføregraden med 10 prosentpoeng 6 600 kroner pr år for en enslig minstepensjonist og 13 300 kroner pr år for en enslig pensjonist med full tilleggspensjon på grunnlag av en inntekt på 5 G (205 000 kroner). Et satstrinn på grunnstønad betyr (avrundede tall) minst kr 2 600 pr år, maksimalt kr 6 100 pr år.

Begrensningen i Trygderettens kompetanse til å endre vedtak foreslås gjort gjeldende for foreløpig uførestønad etter folketrygdloven § 12-16 (tidligere § 5A-5), rehabiliteringspenger etter folketrygdloven § 10-8 (tidligere § 5A-5) og attføringspenger etter folketrygdloven § 11-10 (tidligere § 5B-9), idet det for disse ytelsene gjelder tilsvarende graderingsregler som for uførepensjon (se §§ 10-10, 11-10 og 12-16).

Begrensningene i endringsadgangen bør ikke gjelde for tilfelle der Trygderetten har et annet syn på det rettslige grunnlaget for vurderingen av saken enn ankemotparten. Som eksempel kan nevnes en uførepensjonssak der Trygderetten mener at en kvinne må vurderes som potensiell yrkeskvinne i stedet for som husmor. Det dreier seg her om et annet vurderingstema ved uføregradsfastsettelsen, og Trygderetten bør da stå fritt.

3.3.5 Lovteknisk utforming

Forslaget om begrenset adgang for Trygderetten til å foreta mindre endringer i avgjørelser som beror på sterkt skjønnspregede vurderinger, er ikke en begrensning i Trygderettens prøvingsadgang, bare i mulighetene til å endre det vedtak som prøves. Bestemmelser om dette hører derfor ikke hjemme i folketrygdloven § 21-12, jfr pkt 3.2 om unntak fra prøving i Trygderetten.

Bestemmelsene om en slik begrensning hører naturlig hjemme i trygderettsloven. Det foreslås at reglene tas inn i en ny § 20a, dvs umiddelbart etter § 20 om hvilke forhold Trygderetten kan bygge på ved sin avgjørelse.

I sin høringsuttalelse framhever Rikstrygdeverket behovet for en mest mulig presis anvendelse av begrensningens rekkevidde, og foreslår at Trygderetten bare skal kunne endre en uføregradsfastsettelse med mer enn 10 prosentpoeng eller en fastsatt stønadssats med mer enn ett trinn. Departementet er enig i denne avgrensningen, og lovforslaget er utformet i samsvar med dette. Forutsetningen for begrensningen skal etter lovforslaget være at Trygderetten legger til grunn den samme lovtolkning som ankemotparten.

Det vises til ny § 20 a i lovforslaget.