3 Noverande organisering og verksemd i Noregs Kommunalbank

3.1 Kommunalbankens rolle og verksemd

Generelt

I dette kapitlet blir det gitt ein generell omtale av verksemda i Kommunalbanken med ein del hovudtal for verksemda i dei seinare åra. Ein nærmare omtale av verksemda i åra 1996-98 er gitt i vedlegg til denne proposisjonen.

Kommunalbanken er eit statleg forvaltningsorgan underlagt Kommunaldepartementet. Verksemda i Kommunalbanken kan best samanliknast med eit finansieringsføretak som skriv ut obligasjonar. Kommunalbanken er ikkje underlagd tilsyn av Kredittilsynet og har ikkje skatteplikt.

Verksemda i Kommunalbanken er regulert ved lov av 15 juli 1949 med forskrifter (kommunalbanklova). Banken har i samsvar med kommunalbanklova som formål å yte lån til ulike investeringsformål inklusive refinansiering, til kommunar, fylkeskommunar og interkommunale selskap. Det blir også gitt lån til kraftverk, private helseinstitusjonar, andelsvassverk og andre selskap som utfører kommunal tenesteproduksjon. I samsvar med § 10 første ledd garanterer staten for dei låna banken tek opp. Kommunalbanken har eit styre på 5 medlemmer med personlege varamedlemmer og ein kontrollkomité på 3 medlemmer med personlege varamedlemmer.

Kommunalbanken blei etablert i 1926 som følgje av at det private bankstellet ikkje ville finansiere kommunesektoren til akseptable vilkår i samband med dei store betalingsproblema kommunane hadde i 1920-åra. Frå omkring 1950 til kredittreguleringa blei oppheva i midten av 1980-åra, blei Kommunalbanken til liks med andre finansinstitusjonar nytta som reiskap i kredittpolitikken. Gjennom heile denne perioden hadde Kommunalbanken tilgang på gunstig finansiering som gav grunnlag for rimelege utlån til kommunane. Men som ein del av kredittreguleringa blei banken pålagd å avgrense utlåna. For å styre utlåna til sektorar som var prioriterte av Stortinget og regjeringa, blei totalramma fordelt på delrammer.

Etter dereguleringa av kredittmarknaden er verksemda retta inn mot generell finansiering av kommunesektoren, men regulering av totalramma for banken og visse andre rammevilkår som gjeld innlåns- og utlånsverksemda i banken, blei haldne oppe. I perioden frå 1992 til 1994 fekk banken auka utlånsrammer som ein del av motkonjunkturpolitikken. Den gode tilgangen på kreditt i marknaden dei seinare åra har ført til at banken har fått strammare rammer for utlånsverksemda. Banken er også blitt pålagd eit avkastningskrav, og staten har teke ut utbyte.

Også i dei seinare åra har banken ved sine utlån lagt vekt på politiske målsetjingar. For 1998 har banken særskilt prioritert lån til sjukeheimsplassar og omsorgsbustader.

Utlånsverksemda

Utlånsrammene i Kommunalbanken blir fastsette av regjeringa i samsvar med § 10a i kommunalbanklova. Utlånsrammene i banken blir likevel lagde fram for Stortinget gjennom statsbankopplegget i statsbudsjettet. Sidan 1996 har utlånsrammene vore styrte gjennom rammer for nettovekst i utlånsmassen.

Ei følgje av dei fastsette utlånsrammene er at utlåna i Kommunalbanken til kommunar i prosent av den totale opplåninga i kommunesektoren har falle frå om lag 38 prosent i 1983 til om lag 26 prosent i 1998. Samla utlån var per 31.12.98 27,1 mrd kroner.

Kommunalbanken kunne tidlegare konkurrere om utlån til alle kategoriar av kommunar og fylkeskommunar. Etter kvart som det blei lønnsamt for fylkeskommunar og store kommunar sjølve å låne direkte i obligasjonsmarknaden, er Kommunalbanken først og fremst blitt eit gunstig alternativ for mindre og mellomstore kommunar som ikkje oppnår like gode rentevilkår i marknaden som større kommunar.

Risikoen knytt til norske kommunelån er svært låg, og Kommunalbanken har ikkje hatt tap på utlån. Dette kjem bl a av at kommunar etter kommunelova ikkje kan takast under konkursbehandling. Kommunelova avgrensar dessutan kommunane sin rett til å garantere for andre si gjeld. Staten ved Kommunaldepartementet godkjenner fylkeskommunane sine låneopptak, og staten ved fylkesmannen godkjenner kommunane sine låneopptak.

Innlånsverksemda

Kommunalbanken finansierar utlåna sine ved opplåning i obligasjons- og sertifikatmarknaden. Banken hadde ved utgangen av 1998 uteståande totalt 31,5 mrd kroner i norske verdipapir. Dette fordeler seg med 16,7 mrd kroner i obligasjonar og 14,8 mrd kroner i sertifikat.

Statsgarantien fører med seg at banken oppnår låg innlånsrente i marknaden. Men ein har rekna med at jamvel utan statsgaranti ville banken oppnådd relativt låge innlånsrenter. Verdien av garantien vil variere over tid. Garantien har større verdi i periodar med låg likviditet enn i tider med god tilgang på lån.

For å fjerne eventuelle konkurransevridingar i forhold til andre kredittinstitusjonar, blei det frå og med 1996 innført ein garantiprovisjon som Kommunalbanken må betale. Frå innføringa i 1996 betalte banken ein garantiprovisjon på 0,15 prosent til staten på basis av banken sine innlån. I samband med Revidert nasjonalbudsjett 1998 vedtok Stortinget at garantiprovisjonen for 1998 skulle vere 0,10 prosent.

Ansvarleg kapital og avkastning

Grunnfondet i Kommunalbanken på 2,35 mrd kroner er danna av statsmidlar etter vedtak i Stortinget. Staten har betalt inn 20 mill kroner av grunnfondet kontant.

I perioden frå 1993 til 1997 blei det, etter vedtak i Stortinget, overført i alt 3,8 mrd kroner frå banken sitt reservefond til statskassa. Banken hadde ved utgangen av 1998 ein disponibel eigenkapital på 255,2 mill kroner fordelt med 165,7 mill kroner på reservefondet og 89,5 mill kroner på risikofondet.

Gjennom lovendring i 1993 fekk staten høve til å ta utbyte frå Kommunalbanken inntil heile årsoverskotet. For tida er det sett eit avkastningskrav til bankens disponible eigenkapital på 4 prosentpoeng over risikofri rente.

Rekneskapen for 1998 viste eit overskot på 52,2 mill kroner, som er ein auke på 9,5 mill kroner frå 1997. Banken hadde per 31.12.98 ein forvaltningskapital på 35,5 mrd kroner.

Administrasjon og andre verksemder

I forhold til andre finansinstitusjonar har Kommunalbanken låg bemanning og låge driftskostnader. Ved utgangen av 1998 hadde banken 28 årsverk. Lønn og andre administrasjonskostnader var i 1998 på 25,9 mill kroner.

I tillegg til ordinær utlånsverksemd har banken ei eiga rådgivingsavdeling som i 1998 har konsentrert produktspekteret innan fagområda innkjøp og bank- og forsikringsavtalar. Avtalen med Nærings- og handelsdepartementet om rådgiving overfor kommunal sektor når det gjeld EØS-spørsmål, er forlengd ut 1999.

Etter kommunalbanklova § 1 kan Kommunalbanken garantere for dei låna kommunar tek opp til finansiering av skulebygg. Etter § 10 heftar staten for desse garantiane. Banken har ikkje gitt garantiar sidan 1990. Ved utgangen av 1998 er garantiane på 16,7 mill kroner, dvs 0,08 prosent av gjennomsnittleg forvaltningskapital.

Kommunalbanken selde i 1998 det heileigde dotterselskapet Noregs Kommunalbank Fondsforvaltning AS til KLP. Som ein konsekvens av salet er det vedteke å avvikle verksemda i dotterselskapet Noregs Kommunalbank Investeringstenester AS.

Kommunalbanken administrerer ei tilskotsordning for kommunale avløpsanlegg for Miljøverndepartementet.

Vi viser elles til nærmare omtale av verksemda i Kommunalbanken i 1996-98 i vedlegg til denne proposisjonen.

3.2 Problem og hovudutfordringar for Kommunalbanken

Statsbankutvalet konkluderte i si utgreiing (NOU 1995:11 Statsbankene under endrede rammevilkår) med at Kommunalbanken ikkje lenger kan reknast som ein høveleg reiskap for å styre investeringsaktiviteten i kommunesektoren. Utvalet såg heller ikkje sterke grunnar for å halde banken oppe som ein statsbank. Staten har dei siste 10 åra primært påverka det kommunale aktivitetsnivået gjennom fastsetjing av rammer for dei samla inntektene i sektoren. Statsbankutvalet peika på at ein spesialisert låneinstitusjon som Kommunalbanken har ein viktig funksjon for særleg små og mellomstore kommunar, og tilrådde at forholda blir tilrettelagde for ei vidareføring av banken utanom statsbanksektoren. Det blei vidare konkludert med at ein Kommunalbank med større handlefridom vil vere ein fordel for kommunesektoren. Ved å oppheve dei noverande utlånsavgrensingane vil Kommunalbanken i større grad kunne yte lån til kommunar som i dag må låne andre stader enn i Kommunalbanken. Ein Kommunalbank med auka handlefridom vil også lettare kunne tilpasse tenestetilbodet sitt til endra behov i kommunane.

Styret i Kommunalbanken har lenge arbeidd for at banken skal få større handlefridom. Det knyter seg mellom anna til bruk av meir kompliserte finansielle instrument, opplåning i utlandet der det tidvis kan hentast inn rimelegare lånemidlar utan kursrisiko, plassering av overskotslikviditet, større utlåns- og innlånsrammer, større utval av finansielle tenester overfor kommunesektoren, auka fleksibilitet i fastsetjing av lønns- og arbeidsvilkår o.a. Som statsbank er det klart avgrensa i kva grad banken kan få auka handlefridom på slike område. Når staten garanterer for banken sine innlån, er det bl.a. behov for rammer for innlåns- og utlånsverksemda.

Som Statsbankutvalet var inne på, er Kommunalbanken ein institusjon som ikkje passar inn verken i statsbanksystemet eller i statleg forretningsdrift elles. På den eine sida skal banken drive etter forretningskriterium ved at det er sett krav til avkastning på kapitalen, medan banken på den andre sida blir forventa å skulle ta samfunnsomsyn. Banken er også underlagd andre avgrensingar i verksemda som statsbank. Som forvaltningsorgan ligg Kommunalbanken dermed i eit vanskeleg skjeringspunkt mellom konkurranse og forvaltning.