2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

EU vedtok den 27. juni 2001 Europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/42/EF om vurdering av miljøvirkningene av visse planer og programmer. Formålet med direktivet er å sikre høy grad av miljøbeskyttelse gjennom krav til miljøvurdering tidlig i beslutningsprosessen, og før rammene for enkeltprosjekter er lagt. I samsvar med Stortingets beslutning om å innlemme direktivet i EØS-avtalen (jf. Innst. S. nr. 145 (2002-2003)), legger Miljøverndepartementet frem forslag til endringer i plan- og bygningsloven for å gi nødvendige lovmessige rammer for iverksetting av direktivets bestemmelser. Direktivet fastsetter frist for implementering til 27. juli 2004.

Departementet legger samtidig frem forslag til endringer av dagens bestemmelser om konsekvensutredning for tiltak. Forslaget innebærer at konsekvensutredninger integreres i planleggingen etter plan- og bygningsloven, slik at en unngår to-sporede prosesser for tiltak som avgjøres gjennom plan etter plan- og bygningsloven. Kommunen, eller fylkeskommunen i de tilfeller det utarbeides fylkesplan, vil som hovedregel være ansvarlig myndighet etter bestemmelsene. For tiltak som avgjøres ved vedtak etter sektorlov, opprettholdes dagens system med tillatelsesmyndigheten som ansvarlig for konsekvensutredningsprosessen.

Det foreslås også visse forenklinger med sikte på økt fleksibilitet og ytterligere effektivisering. Disse gjøres også gjeldende for planer som omfattes av EU-direktivet.

Forslaget til lovendringer er i tråd med prinsippene bak planlovutvalgets forslag til nye bestemmelser om konsekvensutredninger, jf. NOU 2003: 14 Om bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II.

2.2 Gjeldende rett og internasjonale rammer

2.2.1 Bestemmelser om konsekvensutredninger for tiltak

Bestemmelser om konsekvensutredninger for tiltak ble innført i Norge ved lov av 16. juni 1989 nr. 81, jf. Ot.prp. nr. 75 (1988-1989). Bestemmelsene ble endret ved lov av 4. august 1995 nr. 54, jf. Ot.prp. nr. 24 (1994-1995), som en tilpasning til EUs Rådsdirektiv 85/337/EØF av 27. juni 1985 om vurdering av visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger. EU vedtok 3. mars 1997 Rådsdirektiv 97/11/EF om endringer av direktiv 85/337. Dette direktivet ble implementert i norsk rett gjennom endring i forskrift om konsekvensutredninger ved kongelig resolusjon den 21. mai 1999. Sammen omtales disse direktivene i det følgende som «prosjektdirektivet».

Formålet med bestemmelsene om konsekvensutredninger er å klargjøre virkningene av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn. Konsekvensutredninger skal sikre at disse virkningene blir tatt i betraktning under planlegging av tiltaket og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket kan gjennomføres.

Konsekvensutredningsbestemmelsene omfatter tiltak som kan få vesentlige virkninger. Hvilke tiltak som omfattes av bestemmelsene er fastsatt i forskrift. Vedlegg I til forskriften angir hvilke tiltak som alltid skal konsekvensutredes. Vedlegg II angir hvilke tiltak som skal vurderes nærmere. Disse tiltakene skal konsekvensutredes dersom de faller inn under kriteriene i forskriftens § 4.

Bestemmelsene stiller krav til utarbeidelse og høring av melding med forslag til utredningsprogram, fastsetting av utredningsprogram, utarbeidelse og høring av konsekvensutredning, herunder offentlig møte om denne, utarbeidelse av sluttdokument og offentliggjøring av dette og det endelige vedtaket i saken. Utbygger dekker kostnadene forbundet med utarbeiding av melding og konsekvensutredning og det offentlige møtet om saken.

Konsekvensutredningsbestemmelsene er prosessledende bestemmelser. Avgjørelse om gjennomføring av tiltak fattes i medhold av annet lovverk. De mest sentrale lovene i denne sammenheng er plan- og bygningsloven, forurensningsloven, energiloven og vassdragsreguleringsloven.

Siden bestemmelsene om konsekvensutredninger trådte i kraft i 1990 er det behandlet i overkant av 600 saker. Veg- og jernbanetiltak, massetak, industri, herunder energitiltak og næringstiltak utgjør de største tiltakstypene.

Bestemmelser om konsekvensutredning for virksomhet knyttet til olje- og gassutvinning er gitt i medhold av petroleumsloven, jf. forskrift av 27. juni 1997 med endringer av 4. juni 1999. Disse bestemmelsene regulerer utbyggingsvirksomhet knyttet til petroleumsvirksomheten på sokkelen, herunder rørledninger for transport av olje og gass. Rørledninger for transport av petroleum over land og petroleumsvirksomhet på land omfattes, i tillegg til bestemmelsene om konsekvensutredning i petroleumsloven, av konsekvensutredningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven.

2.2.2 Nærmere om direktivet om miljøvurdering av visse planer og programmer

EU-direktivet om miljøvurdering av visse planer og programmer har som formål å sikre høy grad av miljøbeskyttelse.

Direktivet omfatter planer og programmer som sannsynligvis vil ha betydelige miljøvirkninger. Det omfatter planer og programmer i nærmere angitte sektorer, i praksis alle sektorer med unntak av planer/programmer som kun skal tjene forsvar eller sivilt beredskap, og rene finansplaner. Planene/programmene omfattes av direktivet dersom de legger rammer for fremtidig tillatelse til gjennomføring av tiltak som omfattes av prosjektdirektivets anneks I (tiltak som alltid skal konsekvensutredes) eller anneks II (tiltak som skal vurderes nærmere). Det er ikke krav om at disse planene skal være juridisk bindende. Direktivet omfatter også endringer i slike planer eller programmer.

Planer for mindre områder og mindre endringer i planer omfattes i utgangspunktet ikke, med mindre det slås fast at de kan ha vesentlige konsekvenser. En plan er i EU-direktivet definert gjennom at den utarbeides eller vedtas av en myndighet, eller utarbeides av en myndighet med sikte på vedtak i parlament eller regjering ved en lovgivningsprosess. I tillegg skal krav om at planleggingen skal gjennomføres være nedfelt i lov eller forskrift.

Direktivet stiller krav om at forslagsstiller fremskaffer opplysninger om «vesentlige virkninger og rimelige alternativer», sett i forhold til hva slags informasjon som med rimelighet kan kreves når en tar hensyn til plannivå og detaljeringsgrad, utredninger ved etterfølgende planstadier etc.

Direktivet stiller krav om at berørte myndigheter og offentligheten skal informeres om vedtaket. Videre stilles det krav om at det skal gis en redegjørelse for hvordan hensynet til miljø er innarbeidet i planen, hvordan konsekvensutredningen og uttalelsene til denne er tatt hensyn til og hvilke planer for miljøoppfølging og overvåkning som foreligger.

I direktivet heter det videre at «medlemsstatene skal overvåke de betydelige miljøvirkningene av gjennomføringen av planer og programmer, slik at de blant annet på et tidlig tidspunkt kan fastslå uforutsette negative miljøvirkninger, og kan treffe egnede utbedringstiltak».

2.2.3 Protokoll om strategiske miljøkonsekvensvurderinger

Bestemmelsene om konsekvensutredninger skal også være i samsvar med Protokollen om strategiske miljøkonsekvensutredninger under Espookonvensjonen om vurderinger av tiltak med grenseoverskridende miljøkonsekvenser. Norge undertegnet protokollen i mai 2003. Protokollen er i hovedsak i samsvar med EUs direktiv om vurderinger av miljøvirkninger av visse planer og programmer. Innlemmelsen av EU-direktivet i norsk rett vil i hovedsak ivareta kravene i protokollen. Protokollen inneholder imidlertid også bestemmelser om miljøvurderinger knyttet til politikk og lovgivning. Disse bestemmelsene har en anbefalende karakter, og fremtidige parter til protokollen vil ha en stor grad av frihet med hensyn til hvordan de velger å følge opp bestemmelsen. Bestemmelsen innebærer likevel en reell forpliktelse til å iverksette tiltak for å sikre konsekvensvurderinger av politikk og lovgivning.